8 Sikkerhet i Evolved Packet System (EPS)
8.2 Beskyttelse av radiogrensesnittet og NAS-signalering
A capacidade contributiva é um princípio da ordem tributária, inserto no artigo 145, §1º, da Constituição Federal de 1988, segundo o qual os tributos devem ser graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte, in verbis:
“Art. 145. (...)
§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.” (destacamos)
Na medida em que a Constituição utiliza a expressão “sempre que possível”, para fins de prever que o tributo será pessoal e graduado segundo a capacidade contributiva, surgem interpretações.
Do modo como veio expresso, pode-se entender que o princípio da capacidade contributiva não é aplicável em todos os casos. Presume-se, do texto, que há situações em que não será observado esse princípio.
São vários os autores a afirmar ser a expressão “sempre que possível” aplicável somente ao caráter pessoal e não à capacidade econômica. É o caso, por exemplo, de Américo Lacombe224, Hugo de Brito Machado225 e Alberto Xavier226, segundo os quais todos os impostos devem ser graduados segundo o princípio da capacidade econômica do contribuinte.
Com efeito, nem todos os impostos têm caráter pessoal. Nos impostos pessoais, a situação descrita na hipótese de incidência leva em consideração qualidades pessoais juridicamente relevantes do sujeito passivo, como é o caso do imposto sobre a renda. Nos impostos reais, a hipótese de incidência descreve um fato, acontecimento ou coisa, que independe das características pessoais do sujeito passivo, contemplando normalmente o patrimônio ou a produção.
Sobre o assunto, muito elucidativa é a seguinte passagem de Alberto Xavier227:
224 “Igualdade de Capacidade Contributiva”, V Congresso Brasileiro de Direito Tributário, São Paulo,
Separata RDT, 1991, p. 157.
225
“O Princípio da Capacidade Contributiva”. Caderno de Pesquisas Tributárias 14, pp.125/126.
226 “Inconstitucionalidade dos tributos fixo por ofensa ao princípio da capacidade contributiva”, V Congresso
Brasileiro de Direito Tributário, São Paulo, Separata RDT, 1991, p. 119.
“É certo que o par. 1º do art. 145 condicionada à ressalva ‘sempre que possível’ a imperatividade do caráter pessoal dos impostos e a sua graduação segundo a capacidade contributiva. Mas essa ressalva constitucional deve ser interpretada no sentido de que apenas não estão submetidos aos referidos comandos os impostos cuja natureza e estrutura com eles seja incompatíveis. O IOF e o ICM são exemplos de impostos que não seria possível submeter ao princípio do ‘caráter pessoal’. Já, porém, no que concerne ao princípio da graduação segunda a capacidade econômica não encontramos nenhum caso – dentre da lista de tributos previstos na Constituição – cuja natureza e estrutura com ele não se acomode, valendo pois a referida ressalva para eventuais impostos criados ao abrigo da competência Residual da União, regulador no art. 154.”
Para José Maurício Conti228, a colocação da expressão “sempre que possível” no texto constitucional “visa apenas e tão somente a permitir exceções, como é o caso dos impostos com finalidades ordinárias – chamada tributação extrafiscal – em que o objetivo principal não é a arrecadação, mas o direcionamento das atividades dos agentes econômicos”.
No mesmo sentido é o entendimento de Bernardo Ribeiro de Moraes229, acompanhado de igual posicionamento de Gilberto Ulhôa Canto, segundo o qual sempre será possível graduar o imposto segundo a capacidade econômica, no entanto, a expressão indica a existência de exceções, como é o caso da instituição de tributos extrafiscais e extraordinários.
Durante muito tempo a doutrina230 brasileira tem afirmado que o princípio da capacidade contributiva corresponderia a um desdobramento do princípio da igualdade, no sentido de que a tributação tem que ser informada pela isonomia que, no campo tributário, se manifestaria numa tributação segundo a capacidade econômica dos contribuintes. Esse modelo apresentava sintonia com as disposições da Constituição Federal de 1967, em que a capacidade contributiva não encontrava consagração expressa.
228
“Princípios Tributários da Capacidade Contributiva e da Progressividade”. 48.
229 “Capacidade Contributiva e Capacidade Econômica à Luz da Constituição”, São Paulo, Repertório IOB de
Jurisprudência nº 17/90, p. 279.
No regime da Constituição Federal de 1988, a capacidade contributiva foi colocada como um princípio do sistema tributário, ou seja, a igualdade em matéria tributária foi inserida pelo constituinte como critério de implementação do sistema, cuja formação é dada pela capacidade contributiva. Essa nova situação, conforme explica Marco Aurélio Greco231, altera a relação entre os conceitos: antes para haver igualdade tributária, se atenderia a capacidade contributiva; hoje, primeiro deve ser perquerida a existência de capacidade contributiva para que a tributação (pelo menos dos impostos) se justifique e, depois, sendo aplicável o imposto, este deverá ser instituído sem violação à igualdade.
Assim, não havendo capacidade contributiva, a tributação não pode adentrar e, quando presente a capacidade contributiva, a tributação deve incidir observando-se a igualdade, o que não significa tratar todos da mesma maneira, pelo contrário, se assim for feito, estar-se-á violando a igualdade. Como asseverava Rui Barbosa Nogueira232, “a regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais na medida em que se desigualam”.
Com efeito, o artigo 3º, inciso I, da Constituição, ao prever os objetivos gerais de todo o País, consagra a noção de que a liberdade tem como contraponto a solidariedade, para que, da composição de ambas, surja como resultante uma sociedade justa. Isto significa que tanto a igualdade geral como a capacidade contributiva devem ser vistas nesse contexto.
Determina assim a capacidade contributiva que o legislador, ao produzir a norma tributária, atue com o propósito indireto de reduzir as desigualdades, mediante a prudente e adequada repartição dos encargos sociais, com alíquotas mais gravosas para aqueles com maior capacidade econômica. Nesse sentido, Wagner Balera tratando especificamente das contribuições destinadas ao custeio da Seguridade Social, assevara233:
“(...) quanto maior a capacidade contributiva revelar o contribuinte, maior deve ser a cota que lhe cabe verter para o fundo social destinado a financiar as prestações. Quem não detenha qualquer capacidade
231 Op. cit., p. 200.
232 “Oração dos moços”. Nova edição, Ministério da Educação e Cultura, Casa de Rui Barbosa, 1956, p. 32. 233 “Sistema de Seguridade Social”, p. 145.
econômica (o desamparado, por exemplo) não verterá nenhuma contribuição, o que não lhes retira a qualidade de beneficiários do plano.” Nesse sentido, Aliomar Baleeiro, citando a doutrina italiana de F. Maffezzoni, explica que:
“Além das razões inspiradas na solidariedade social, outras de caráter prático e lógico condenariam impostos sobre criaturas de reduzida capacidade contributiva. Segundo a concepção atual do Estado, este deve assistência a todos os necessitados por efeito de suas condições físicas (idade, saúde, incapacidade de trabalho, fase escolar, etc.) ou econômicas (pauperismo, desemprego, etc.). Seria redondamente insensato, antieconômico e trabalhoso retirar, pelo imposto, recursos daqueles aos quais o Estado terá de socorrer pelos canais da despesa.”
A tributação é o dever, atribuído a todos, de concorrer às despesas públicas na proporção de sua capacidade contributiva. É, assim, a capacidade contributiva que determina o fundamento e o limite da atividade tributária, pois, de um lado, não pode haver tributação sem capacidade econômica e, de outro lado, não se pode exigir uma contribuição superior ao que é razoavelmente admissível, de acordo com a capacidade contributiva do indivíduo.
Sobre esse tema, Roque Antônio Carrazza234 destaca que “o legislador tem o dever, enquanto descreve a norma jurídica instituidora de impostos, não só de escolher fatos que exibam conteúdo econômico, como de atentar para as desigualdades próprias das diferentes categorias de contribuintes, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas”. Complementa ainda afirmando que os impostos, quando ajustados à capacidade contributiva, permitem que os cidadãos cumpram, perante a comunidade, seus deveres de solidariedade política, econômica e social.
Para Roque Antônio Carrazza235, trata-se de um aspecto objetivo porque “se refere não às condições econômicas reais de cada contribuinte, individualmente considerado, mas às suas manifestações objetivas de riqueza”, como ser proprietário de um imóvel, realizar operações em Bolsa de Valores ou praticar operações mercantis.
234 “Curso de Direito Constitucional Tributário”, p. 81-82. 235 Bis ibidem, p. 84.
No entanto, importante mencionar que alguns juristas, como Sacha Calmon Navarro Coelho236, admitem a capacidade contributiva como um aspecto subjetivo, aceitando que se deve considerar a capacidade econômica real do contribuinte, ou seja, sua aptidão concreta e específica de suportar o imposto.
Luis César Souza de Queiroz237 analisa a capacidade contributiva sob ambos os enfoques, acolhendo tanto o aspecto objetivo quanto o subjetivo, que se complementam necessária e condicionalmente, sendo o primeiro a descrição de fatos que ostentem sinal de riqueza do indivíduo e o segundo, a observação de características pessoais como nível de riqueza, estado civil, encargos familiares, estado de saúde pessoal e familiar etc..
Roberto Quiroga Mosquera238 revela “a necessidade de se dar ao cidadão brasileiro condições mínimas de existência, isto é, supri-lo de bens materiais que atendam às suas necessidades básicas e que lhe permitam assegurar a vida, a saúde, o bem- estar, a dignidade e a liberdade. Dar condições mínimas de existência consiste, outrossim, em não tributar os valores recebidos e utilizados na consecução desse objetivo. O mínimo vital, portanto, é insuscetível de tributação”. A não-tributação do mínimo existencial, no que se refere ao imposto de renda, decorre do fato de esse mínimo não representar um incremento ou majoração de direitos, não constituindo renda ou proventos.
Corrobora Roque Antônio Carrazza239 ao afirmar que “a tributação por via de imposto de renda deve, pois, deixar intocável o mínimo vital do contribuinte, isto é, aquela porção de riqueza que lhe garante, e a seus dependentes, uma existência digna de um cidadão”.
Ricardo Lobo Torres240 explica que “a imunidade do mínimo existencial se situa aquém da capacidade contributiva, da mesma forma que a proibição ao confisco veda a incidência além da aptidão de pagar. Em outras palavras, a capacidade contributiva começa além do mínimo necessário à existência humana digna e termina
236 “Comentários à Constituição de 1988”, 1990, p. 90.
237 “Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza: Requisitos para uma Tributação
Constitucional”, p. 292-295.
238 Op. cit., p.127.
aquém do limite destruidor da propriedade. As condições iniciais da liberdade e a intributabilidade do mínimo vital, por conseguinte, coincidem com a não-capacidade contributiva, que é a face negativa do princípio que, na Constituição, aparece positivamente. O mínimo existencial encontra na capacidade contributiva o seu
balizamento e jamais o seu fundamento”.
Com efeito, segundo Luis César Souza de Queiroz241, a capacidade de contribuir tem início apenas quando se supera o limite mínimo existencial e termina antes que se alcance o efeito confiscatório242/243.
Vale ainda mencionar os ensinamentos de Luciano Amaro244 em relação ao papel da lei, que é “estruturar o modelo de incidência de tal sorte que, na sua aplicação concreta, tais ou quais características dos indivíduos (número de dependentes, volume de despesas médicas etc.) sejam levadas em consideração para efeito de quantificação do montante do imposto devido em cada situação concreta”.
É, assim, a capacidade contributiva a medida de incidência do imposto sobre a renda ou proventos de qualquer natureza, aplicável não só em relação à alíquota que deverá ser progressiva segundo a capacidade econômica do indivíduo, mas também à base de cálculo, revelada pela dedução de despesas necessárias, tais como gastos com saúde e educação, serviços estes de obrigação do Estado.
240 “Os Direitos Humanos e a Tributação – Imunidades e Isonomia”, p. 138.
241 “Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza: Requisitos para uma Tributação
Constitucional”, p. 292-295.
242 Esse efeito confiscatório, conforme ensina Paulo de Barros Carvalho (“Curso de Direito Tributário”, p.
161-162.), é difícil de detectar, pois sempre haverá uma zona nebulosa dentro da qual as soluções resvalarão para o subjetivismo, acarretando a sensação de confisco em alguns contribuintes. Esse jurista acredita que a vedação constitucional oferece apenas um rumo axiológico, tênue e confuso, cuja nota principal repousa na simples advertência ao legislador no sentido de comunicar-lhe que existe limite para a carga tributária.
243 José Eduardo Soares de Melo (Op. cit., p. 33-35) afirma ser “difícil estipular o volume máximo da carga
tributária, ou fixar um limite de intromissão patrimonial, enfim, o montante que pode ser suportado pelo contribuinte. O poder público há de se comportar pelo critério da razoabilidade”, a fim de possibilitar a sobrevivência das pessoas físicas e evitar a falência das pessoas jurídicas, pois alíquotas e bases de cálculo excessivas sobre as materialidades tributárias representam subtração condenável do patrimônio dos contribuintes, que podem cercear o pleno desempenho das atividades privadas e a dignidade humana, o que não é característica da tributação.