Na linguagem comum e em várias legislações, não há distinção entre “processo” e
“procedimento”. Porém, afirma José Frederico Marques: “processo é o método, isto é, o
sistema de compor a lide em juízo por meio de uma relação jurídica vinculativa de Direito
Público, enquanto procedimento é a forma material com que o processo se realiza em cada
caso concreto”
94.
Edmir Netto de Araújo afirma que processo e procedimento têm a mesma origem
latina (procedere), com significado semelhante (caminhar, progredir, marchar para a frente).
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92 Conceito de Hely Lopes Meireles. In: Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 697.
93 Princípios constitucionais do processo administrativo disciplinar. São Paulo: Max Limonad, 1998, p. 232. 94 MARQUES, José Frederico. Instituições de Direito Processual Civil. v. I, Rio de Janeiro: Forense, 1958, p.
Diz o autor que “não se atribui maior importância, na doutrina, à distinção entre ‘processo’
e ‘procedimento’, pois processo designa entidade que, em natureza, ontologicamente, em
nada difere da que se designa por procedimento: processo é o todo, procedimento as
diferentes operações que integram esse todo”.
95Prosseguindo com seu raciocínio, afirma:
[...] para os processualistas, entretanto, adotando uma postura de maior rigor técnico, a noção de processo está limitada ao desempenho da atividade jurisdicional, em que há uma pretensão resistida (contraditório), sobre a qual o Judiciário vai proferir uma decisão que adquirirá força de coisa julgada quando ultrapassado o prazo recursal, ou seu esgotamento, sendo obrigatória sua obediência pelas partes.96
Realmente, o termo “processo” esteve por muito tempo ligado à atividade
jurisdicional. Assim, Marçal Justen Filho defende que a atividade desempenhada pela
administração não possui jurisdição, elemento essencial ao processo, pelo que a atividade
administrativa é apenas um procedimento.
97Contudo, a doutrina administrativa majoritária entende que o conceito de “processo” é
aplicável para o exercício de outras competências decisórias do Estado, passando-se a
compreender que existe uma relação jurídica processual autônoma da relação de direito
material quando o Estado exerce outras funções relevantes, como a de legislar e a de
administrar. Teríamos, assim, o processo legislativo e o processo administrativo.
Nesta direção, leciona Hely Lopes Meirelles:
Afaste-se a errônea ideia de que decisão jurisdicional ou ato de jurisdição é privativo do Judiciário. Todos os órgãos e Poderes têm e exercem jurisdição, nos limites de sua competência institucional, quando aplicam o Direito e decidem controvérsia sujeita à sua apreciação. Privativa do Judiciário é somente a decisão judicial que faz coisa julgada em sentido formal e material, erga omnes. Mas a decisão judicial é
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95 Curso de Direito Administrativo. 2. ed., São Paulo: Saraiva, 2006, p. 864-865. 96
Curso de Direito Administrativo. 2. ed., São Paulo: Saraiva, 2006, p. 865.
97 Diz este autor: “O que dá uma identidade ao processo é uma composição totalmente peculiar e sem paralelo em qualquer outro tipo de vínculo jurídico. O processo vincula três ‘sujeitos’, produzindo situações jurídicas subjetivas favoráveis e (ou) desfavoráveis. O vínculo entre os três sujeitos apresenta-se com perfil totalmente ímpar. Cada sujeito apresenta determinada posição no processo. Não é possível afirmar que as três ‘posições’ processuais sejam intercambiáveis entre si. São situações jurídicas infungíveis. Mais, ainda, um dos sujeitos ocupa uma posição jurídica totalmente peculiar. O juiz participa do processo não na condição de parte, mas com autonomia que é de essência e inafastável. O juiz é imparcial, não apenas no sentido de ser-lhe vedado tomar partido, mas também na acepção de que ‘não é parte’. Ou seja, o juiz não tem interesse próprio no objeto da relação jurídica. Em nenhum outro tipo de relação jurídica um dos pólos é ocupado por um sujeito que não seja parte. O processo é a única hipótese em que tal situação ocorre. Tem-se uma relação jurídica com duas partes e três pólos. Um dos pólos é ocupado por um sujeito que não é parte.” (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 6. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 655).
espécie do gênero jurisdicional, que abrange toda decisão de controvérsia no âmbito judiciário ou administrativo.98
Assim, permanece a controvérsia também no campo administrativo sobre a diferença
entre processo e procedimento.
99Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
[...] não se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispensável para o exercício de função administrativa; tudo o que a Administração Pública faz, operações materiais ou atos jurídicos, fica documentado em um processo; [...]. O procedimento é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos, equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo.100
Diógenes Gasparini, entretanto, afirma que só há processo administrativo quando este
se destinar a resolver litígio; os demais, sem controvérsias entre interessados, decorrentes do
expediente administrativo, são procedimentos.
Assim, tecnicamente pode-se definir o processo administrativo como o conjunto de atos ordenados, cronologicamente praticados e necessários a produzir uma decisão sobre certa controvérsia administrativa. De sorte que somente os processos administrativos que encerram um litígio entre a Administração Pública e o administrado (recurso contra lançamento tributário) ou o seu servidor (aplicação de pena disciplinar) são merecedores dessa denominação.101
Para nós, a razão está com Maria Sylvia Zanella de Pietro, de modo que o processo é a
sequência concatenada de atos administrativos interligados entre si e tendentes a um ato final
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98Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 453.
99 Daniel Müller Martins identifica cinco posições doutrinárias sobre o assunto e afirma que se trata de conceitos distintos, sendo o procedimento “uma sucessão legalmente condicionada de atos administrativos relativamente
autônomos encadeados mediante relação de causalidade e instrumentalidade ordenados à concretização da função administrativa”. O processo administrativo, por seu turno, ”é uma instituição jurídica de perfil próprio e deve ser compreendido como conduto jurídico da relação jurídica administrativa mediante a sucessão legalmente condicionada de atos e fatos administrativos relativamente autônomos, encadeados mediante relação de causalidade e instrumentalidade ordenados à concretização participativa da função administrativa”. (Aspectos jurídicos-temporais do processo administrativo: uma leitura à luz da garantia constitucional da duração razoável. São Paulo: PUC, 2007, p. 73-75.)
100 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 530.
101 Direito Administrativo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 799-800. Contudo, afirma este autor que “processo administrativo, em sentido prático, é o conjunto de medidas jurídicas e materiais praticadas com certa ordem e cronologia, necessárias ao registro dos atos da Administração Pública, ao controle do comportamento dos administrados e de seus servidores, a compatibilizar, no exercício do poder de polícia, os interesses público e privado, a punir servidores e terceiros, a resolver controvérsias administrativas e a outorgar direito a terceiros”.