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A descoordenação é um fenômeno que decorre da incapacidade ou dificuldade organizacional de entidades que compartilham autoridade para decidir sobre um mesmo assunto. É, portanto, um efeito negativo da sobreposição das atribuições que são conferidas pelo Poder Legislativo a diferentes autoridades estatais (os denominados overlappings ou duplicative delegations para a doutrina norte-americana)100 101. Dentre as principais consequências adversas da sobreposição de atribuições, destacam-se a existência de custos desnecessários ao Estado, a desmoralização dos objetivos regulatórios em razão de conflitos entre agências e a criação de encargos excessivos aos particulares em razão da fiscalização realizadas por múltiplas agências102. Note-se que todos esses efeitos estão presentes no cenário brasileiro de celebração de acordos de leniência.

Não é raro que a existência de sobreposições resulte no surgimento de conflitos entre as instituições, especialmente nos casos em que a atuação dos órgãos possa resultar na imposição de elevadas multas ou na obrigação de ressarcimento ao erário em quantias substanciais. Como se sabe, a Operação Lava Jato é considerada a maior investigação de corrupção e lavagem de dinheiro da história brasileira. Desde 2014, seus desdobramentos vêm sendo acompanhados por grande parte da sociedade, passando a desempenhar importante influência no cenário político. Por esse motivo, a adoção de medidas de combate à corrupção e o atingimento de resultados expressivos passaram a ser prioridade na pauta de atividades dos órgãos de controle, de modo que a introdução da Lei Anticorrupção no país gerou uma disputa por poder institucional. Nas palavras de Floriano de Azevedo e Juliana de Palma:

100 _{Uma definição de duplicative delegations pode ser encontrada em Jason Marisam: “Duplicative delegations}

are delegations in separate statutes or statutory provisions that may reasonably be construed as granting the same regulatory authority to different agencies.” MARISAM, Jason. Duplicative Delegations. Administrative

Law Review, v. 63, n. 2, p. 187, 2011.

101 _{Ao tratar dos diferentes procedimentos que podem ser instaurados em razão da sobreposição de autoridades,}

Charles E. Harris e Julie Firestone afirmam que “In recent years, there has been a conspicuous surge in

“parallel proceedings”, which involve concurrent civil, criminal, administrative or regulatory proceedings by government agencies arising out of a single set of transactions.” HARRIS, Charles E.; FIRESTONE, Julia H.

When Multiple Regulators Are at the Door: Strategies for Managing Parallel Proceedings by Government Agencies in Today’s Competitive Regulatory Environment. p. 1. Disponível em:

https://www.mayerbrown.com/-/media/files/perspectives-events/publications/2014/04/when-multiple- regulators-are-at-the-door--

strategi/files/whenmutlipleregulatorsareatthedoor/fileattachment/whenmutlipleregulatorsareatthedoor.pdf. Acesso em: 10 jul. 2019.

Logo após a edição da Lei Anticorrupção, uma disputa institucional entre Controladoria-Geral da União e Ministério Público Federal se instaurou em torno da titularidade do instrumento do acordo de leniência. Por um lado, a CGU com base no texto da Lei afirmava ser, por determinação legal, titular da competência para celebração de acordo de leniência. Por outro lado, o MPF se insurgia contra esta interpretação, reafirmando a sua posição de liderança nas investigações de combate à corrupção. Mais do que a titularidade da competência para celebração do acordo de leniência, estava em jogo o poder institucional, ou seja, qual instituição dispõe de maior poder e, assim, colocar-se-ia à frente das demais nas atividades de investigação. Diante dessa disputa, o acordo de leniência da Lei Anticorrupção restava inutilizado, pois o acordo celebrado no âmbito da CGU não interdita a atuação do MP. Valendo- se da confissão da pessoa jurídica no acordo de leniência, o MP pode ajuizar ação civil pública ou ação de improbidade administrativa em face do leniente. Do mesmo modo, poderia o MP firmar o acordo (por exemplo, no bojo de uma delação premiada ou de um termo de ajustamento de conduta) e ao depois a CGU vir e declarar a empesa acoimada pelo parquet como inidônea, por exemplo.103

A partir dos casos examinados no capítulo 3, ficou demonstrado que foi necessária a celebração de dois acordos distintos (um inicial com o Ministério Público Federal e outro com a Controladoria-Geral da União e Advocacia-Geral da União) para tratar dos mesmos fatos. Além disso, as empresas sofreram com reiteradas ameaças do Tribunal de Contas da União com relação à possibilidade de aplicação de sanções, dentre as quais a de declaração de inidoneidade. Isso apenas foi possível porque todas as autoridades envolvidas dispõem de autorização legal e/ou constitucional para iniciar procedimentos sancionadores em razão da prática de atos de corrupção, conforme examinado no capítulo 2. Portanto, verifica-se a existência de overlappings na atuação das autoridades, tema que será detalhado no capítulo 5.

Inobstante a sobreposição de atuações, a Lei Anticorrupção não se preocupou em definir os papeis de todas as autoridades envolvidas na prevenção e combate à corrupção e na fiscalização da utilização de recursos públicos nos casos em que houver a celebração de acordo de leniência, contribuindo para um cenário de descoordenação institucional. Ou seja, não mencionou eventual necessidade de anuência ou de vinculação obrigatória das entidades que não participaram do acordo celebrado, tampouco afirmou a sua independência para perseguir os seus objetivos institucionais e exercer as suas funções sancionatórias. Além disso, as entidades não conseguiram se organizar minimamente de forma a evitar o surgimento de conflitos entre elas. Ao contrário, houve uma disputa para se determinar quem seria o

103 _{MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; PALMA, Juliana Bonacorsi. Os sete impasses do controle da}

administração pública no Brasil. In: PEREZ, Marcos Augusto; SOUZA, Rodrigo Pagani de (Org.). Controle da administração pública. Belo Horizonte: Fórum, p. 34, 2017.

verdadeiro algoz da corrupção no Brasil, quando, em realidade, deveriam estar preocupadas em atender o interesse público.

Como resultado, empresas lenientes ficaram expostas aos efeitos colaterais da descoordenação institucional, que permanece gerando desestímulos à celebração de acordos por pessoas jurídicas, além de ocasionar o desperdício de recursos públicos em razão de iniciativas colidentes. Isso porque reconhecer a prática de atos ilícitos, fornecer informações e elementos de prova, bem como comprometer-se a destinar valores aos cofres públicos sem que haja a garantia de que os termos acordados serão cumpridos, pode ser determinante no momento de definição sobre eventual cooperação com as autoridades.

Antes de serem examinadas algumas estratégias de coordenação institucional que poderiam ser adotadas pelas autoridades envolvidas no imbróglio retratado como forma de reduzir a descoordenação institucional hoje verificada, serão detalhadas algumas das causas que deram origem à insegurança jurídica observada, com a finalidade de obter uma integral compreensão sobre as suas origens.