De longe, os subsídios cruzados, entendidos pela Escola Brasileira de Administração Pública – RJ, (PMSS, 1995), como subsídios ao consumo, embutidos na própria estrutura tarifária, conforme discorremos acima, é o exemplo mais conhecido dentro do setor de saneamento no Brasil. Implementados pelo PLANASA, a meta, com tais subsídios aplicados entre as Companhias Estaduais de Saneamento Básico-CESBs, era promover a universalização do acesso aos serviços junto às populações de baixo poder aquisitivo e facilitar a expansão dos serviços dotados de sistemas de saneamento de menor rentabilidade.
A eficiente utilização do subsídio cruzado pode tornar, segundo Moreira (1998), desnecessária a presença do Estado no apoio ao setor. Sob este modelo, a estrutura tarifária varia de acordo com as condições sócio-econômicas dos usuários. Mediante o acréscimo da tarifa para as camadas de população dos estratos superiores, permite-se obter uma tarifa diferenciada para as populações mais pobres.
Como a arrecadação para a empresa se mantém suficiente para cobrir seus custos, este equilíbrio é formado pelo balanceamento da tarifa entre os diversos grupos de usuários. O esquema, como mostrado na Figura 10 logo abaixo, esclarece este mecanismo.
52 Os subsídios cruzados podem ocorrer de forma explícita ou implícita. No caso descrito de subsídios explícitos, como se avalia inicialmente a tarifa econômica e após se adiciona o subsídio para alguns estratos, é possível obter exatamente o valor subsidiado, num processo de total transparência.
De outro lado, existem os subsídios implícitos. Estes ocorrem, por exemplo, como no caso brasileiro, onde as tarifas em nível estadual são unificadas e as cidades maiores, pelas suas características de escala, geram recursos excedentes para subsidiar as cidades menores que não alcançam escala suficiente para sua viabilidade econômica. Estes subsídios não são transparentes, porque não se sabe exatamente o quanto de recursos está sendo transferido de uma para outra localidade e qual o custo real para a prestação do serviço em cada localidade (MOTTA, 2006)
De acordo com estudos realizados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, 1996) sobre a Função Demanda por Serviços de Saneamento, confirma-se o fato de que a implementação de uma política de redistribuição de renda usando a idéia de uma "oferta essencial" a ser garantida aos consumidores pobres implica em subsídio ao seu consumo, portanto, subsídios à demanda. Resta definir como será financiado este subsídio, se com os recursos financeiros da própria empresa de saneamento, se por intermédio de transferências do Governo para a empresa ou se por meio de recursos dos outros consumidores.
A possibilidade de financiar este subsídio dado ao pobre através da cobertura do volume subsidiado cobrando-se preços maiores aos demais consumidores, depende das elasticidades das demandas por água destes usuários. No estudo do IPEA (1996), foi verificado que as demandas destes consumidores são inelásticas, ou seja, um aumento no
Usuários pobres Subsídio cruzado Tarifa superior ao custo Empresa Usuários ricos Tarifa inferior ao custo
Figura 10 - Esquema explicativo - subsídios cruzados
53 preço não modifica a demanda por água, sendo, portanto, viável financiar a receita adicional aumentando as tarifas para os não-pobres. (MOREIRA, 1998)
A fim de permitir a manutenção desta política de subsídios entre prestadores, as tarifas deveriam ser realistas, ou seja, deveriam cobrir os custos com a prestação dos serviços, assegurando a sustentabilidade econômico-financeira do setor (PMSS 07: 105). Mas, como o próprio PMSS destaca, a experiência vivenciada pelo setor não apresentou resultados favoráveis. Apesar de usado como um dos argumentos para justificar a extensão de atuação das Companhias Estaduais de Saneamento Básico em detrimento das prestadoras municipais dos serviços, os resultados auferidos com este modelo de subsídios não foram significativos (PMSS, 02: 187).
Segundo Pereira et al (2003), as limitações presentes no atual modelo de subsídios têm como base a transferência de recursos de regionais superavitárias para regiões deficitárias. Em termos objetivos, receita excedente de um sistema ao ser repassada para outro sistema não implica necessariamente que o segundo irá promover uma universalização do acesso aos usuários de baixa renda. Também, na origem, o sistema superavitário que transfere renda para outras regiões nem mesmo chegou a atingir 100% de cobertura com seus serviços. Assim, nota-se que ocorreu a transferência de recursos de uma maneira ineficaz, onde usuários de maior poder aquisitivo acabam subsidiando o consumo de usuários de também elevado poder aquisitivo, só que em outra região.
Em artigo recente sobre o assunto, Motta (2006) comenta que, apesar da apregoada vantagem de serem geradores de recursos internos ao setor, não há uma clareza em relação à forma como estes são realmente empregados pelas companhias estaduais. A incapacidade dos subsídios cruzados gerarem condições para expansão dos serviços está mais que evidente nos baixos indicadores do setor (MOTTA, 2006). Ainda segundo o autor, considerada a dinâmica do setor, é muito provável que os pobres das cidades de maior contingente demográfico sejam os principais subsidiadores dos serviços de saneamento para as classes médias dos municípios pequenos.
Já os prestadores de serviços de abrangência local de atuação possuem uma liberdade maior de atuação em relação à política de subsídios que podem implementar. Embora sendo, em sua maioria, Departamentos Autônomos de Água e Esgotos-DAAE (ou Serviços Autônomos de Água e Esgoto-SAAEs), que na maioria das vezes gozam de autonomia político-administrativa, dado a configuração local dos poderes políticos e seus impactos
54 diretos na administração pública, esses operadores sofrem grande influência do jogo político local em suas gestões.
Grosso modo, nos operadores municipais dos serviços de saneamento, muito das políticas de subsídios de acesso a água e esgoto efetivadas estão diretamente relacionadas a estratégias de cunho político-eleitorais e, na maioria das vezes, tendem a ser reformuladas a cada troca de mandato de governo
(LIMA, 2003).
Diante do exposto, nota-se que na prática, tanto os operadores locais quanto os regionais dos serviços de saneamento, independentemente do caráter político-eleitoral do sistema de subsídios efetivado, estão mais focados no acesso aos serviços de água e esgoto por parte da população de baixa renda. Por outro lado, estão menos preocupados em também atender às demandas ambientais relacionadas ao tratamento dos efluentes gerados, antes de lançá-los nos corpos d’água.