A criação do instrumento de licenciamento ambiental é um dos resultados da institucionalização do meio ambiente no interior do aparato do Estado. Como um conjunto de
procedimentos administrativos, no interior do licenciamento ambiental emergem, também, os espaços de debate, segundo os quais será possibilitada a participação dos interessados para efeito de emissão de licença a projetos que provoquem impactos ambientais de maiores proporções.
De uma forma mais ampla, enquanto uma questão social, a exigência pela participação da sociedade na vida política do país integra um conjunto de lutas que perpassam diversos momentos da história do Brasil, com grande destaque à ditadura militar e ao processo de redemocratização. Assim, a entrada nos anos 90 é marcada pelo aumento nas pressões em torno do avanço da democracia através de mecanismos que possibilitassem a participação, que, de certa forma, apresenta uma noção muito atrelada às ações governamentais no Brasil, mesmo com a existência de mecanismos que se estendam à sociedade de uma maneira mais geral, nos quais se incluem os movimentos sociais como ferramentas de informação e pressão sobre questões que podem ter relação ou não com ações políticas propriamente ditas.
Na medida em que falamos de políticas de desenvolvimento e de intervenção, a percepção sobre a participação que destacamos aqui é a estabelece relação com as ações políticas e governamentais. Desta forma, enquanto processo político, a participação tem como objetivo levar os membros de uma sociedade à tomada de decisão na gestão e no usufruto dos bens dessa mesma sociedade (AMMANN, 1977). Pateman (1999) entende a participação como uma abordagem política, método através do qual se discutem e se tomam decisões políticas. Ou seja, segundo Cayres (2009), a existência da participação se justifica como uma estratégia de inclusão no processo de tomadas de decisão, onde se pode ou não manter relações com o Estado. No segundo caso, Cayres (2009, p. 33) explica que o objetivo estaria direcionado para parcerias e arranjos institucionais visando influenciar nas políticas públicas. Lessa (2006) também reforça o caráter político da participação por entender que esta envolve questões de interesses coletivos e/ou públicos.
Este entendimento está diretamente ligado à questão que se analisa em função da hidrelétrica de Belo Monte se tratar de uma intervenção proposta pelo Estado, através de suas políticas de desenvolvimento, e que envolve necessariamente vários outros segmentos da sociedade, que tentam encontrar no aparato técnico-institucional do Estado este sentido político que tem a participação, que fica, de fato, restrito ao debate, não chegando ao processo decisório propriamente dito.
Desta maneira, notamos no Brasil que a luta por uma maior participação nos processos de intervenção para o desenvolvimento resulta na elaboração de um conjunto das chamadas “práticas de participação”.
Juridicamente, isto reflete na criação de instrumentos que representam, ao menos teoricamente, os espaços de debate7, a exemplo do licenciamento ambiental e das consultas e audiências públicas inseridas dentro deste processo. Na prática, a criação destes espaços significa uma institucionalização que acaba por amarrar algumas propriedades consideradas subversivas e que são inerentes à genética da luta pela participação popular em processos políticos. De certa forma, esta institucionalização acaba servindo à legitimação das ações do Estado, em função do caráter adquirido por ela ao longo do processo e construção das políticas ambientais brasileiras.
Ao contrário do que os instrumentos legais não conseguem alcançar, entendemos, assim como Rezende (2007), que a participação não deve ser diluída somente na ideia de livre manifestação de conteúdos contrários ou favoráveis, mas deve ser a ferramenta através da qual os interessados ou a população de uma maneira geral, exerçam efetiva influência sobre os processos decisórios de determinados ambientes político-institucionais (REZENDE, 2007, p. 107). Tendo isto em vista, o Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro aproxima-se em parte desta nossa compreensão, quando ressalta a importância da participação no campo das decisões sobre temas ambientais:
As questões relativas ao meio ambiente são melhores resolvidas com a participação de todos os cidadãos interessados, a um nível relevante. Ao nível nacional, cada individuo deverá ter acesso apropriado a informações relativas ao meio ambiente que estejam de posse das autoridades públicas, inclusive informações sobre atividades e materiais perigosos existentes em suas comunidades, e a oportunidade de participar de processos decisórios. Os Estados deverão facilitar e encorajar o interesse e a participações do público, através de informações tornadas amplamente disponíveis. O acesso efetivo a procedimentos judiciais e administrativos, inclusive reparações e recursais, deverá ser assegurado (PRINCÍPIO 10, DECLARAÇÃO DO RIO DE JANEIRO SOBRE O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, grifos nossos).
Contrariando o que pode ser considerado uma noção ideal de participação, a já citada resolução do Conama, de 1986, integra a Audiência Pública ao licenciamento ambiental, como uma das formas de tornar viáveis projetos potencialmente causadores de impacto. Segundo esta resolução, uma Audiência Pública possui o papel de informar à população sobre os estudos de impacto relativos às atividades que são pretendidas realizar, cabendo a elas o papel de promover os debates relativos a empreendimentos/projetos e seus respectivos impactos. O instrumento da Audiência Pública é, mais tarde, regulamentado através da resolução Conama nº009/87, ficando de posse das seguintes atribuições:
A Audiência Pública referida na RESOLUÇÃO/CONAMA/Nº001/86, tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito (Art.1º, RESOLUÇÃO CONAMA Nº009/87).
Podemos considerar que o texto que diz respeito a este instrumento é breve e genérico, ficando muito fragilizado diante das reais expectativas que os interessados tem sobre obras e impactos, entre outras questões. Além disso, no campo do licenciamento ambiental no Brasil, a participação democrática, teoricamente possibilitada nas Audiências Públicas, deveria representar um instrumento de efetivo gerenciamento de conflitos, conforme aponta Moraes (2005):
Toda a sistemática de normas jurídicas articulada para a realização do exercício ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado deve [...] viabilizar a gestão dos conflitos sobre o uso dos recursos ambientais e sobre os riscos gerados por esse uso. Dessa forma, como escopo e meio do licenciamento, como substância e forma, é possível se concluir também que aquele procedimento só poderá alcançar seu objetivo pleno mobilizando a participação política da sociedade por meio da qual se pode alcançar, também, o controle público e a maior qualificação técnica e política possível da decisão, considerando-se os riscos que toda a sociedade deve suportar a partir daí (MORAES, 2005, p. 79).
É interessante que, mesmo sabendo que o licenciamento ambiental deva comportar instrumentos de participação, dado a sua complexidade, isto não acontece efetivamente, limitando o acesso da população às discussões, e consequentemente, excluindo-a de qualquer possibilidade de influência sobre os processos decisórios. Logo, podemos concluir que há um desequilíbrio entre as forças que regem o licenciamento no Brasil, onde “o procedimento do processo não é previamente discutido com os interessados, a maioria das vezes nem mesmo é conhecido do público, mesmo e principalmente daqueles que serão diretamente afetados” (MORAES, 2005, p. 85). A participação fica, assim, expressa como um grande dilema, onde tais propostas de “políticas democráticas” não conseguem alcançar as demandas da sociedade, além de “[...] mostrar os efeitos de dominação exercidos pela presença técnica de expertise, bem como o abafamento e a falta de diálogo com o saber leigo” (LOPES, 2006, p. 52-53).
Agra Filho (2010) afirma que há uma precariedade em vários sentidos, além do negligenciamento de questões fundamentais que envolvem determinados empreendimentos, no que tange à realização de Audiências Públicas nos processos de licenciamento ambiental no Brasil. Essa precariedade, segundo o autor, se inicia no conteúdo dos RIMAs disponibilizados, que segue o negligenciamento exposto já nos estudos de impacto:
Apesar das diretrizes e orientações específicas previstas nos procedimentos de desenvolvimento dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA), a prática da avaliação de impactos ambientais no Brasil em geral negligencia a questão da justiça social e se mostra omissa em relação à equidade ambiental (AGRA FILHO, 2010, p. 356).
Esta precariedade se expande, necessariamente, à realização das Audiências Públicas, através de:
[...] uma prática corrente de inobservância da garantia da equidade de acesso às informações, bem como a garantia da condução de procedimentos indispensáveis para que as informações sejam divulgadas e estejam disponíveis para a consulta e discussão pública. A disponibilidade de informações, além de insatisfatória, ocorre em prazos exíguos para uma apreciação adequada (AGRA FILHO, 2010, p. 356).
Desta forma, conclui o autor que:
[...] a assimetria de informações tem sido um fator determinante e com sério comprometimento na obtenção dos objetivos institucionais preconizados, tornando essas audiências somente um procedimento cartorial para atendimento legal. A fragilidade do debate e as próprias condições em que as informações são fornecidas dificultam um questionamento mais elaborado sobre a validade dos objetivos do projeto e as potencialidades que ele representa e, sobretudo, sobre os conflitos de uso que pode trazer. Ao contrário, em geral, o projeto torna-se um mero objeto publicitário do empreendedor [...] (AGRA FILHO, 2010, p. 357).
Temos, então, que os instrumentos presentes neste modelo, ao contrário do que afirmam pretender, dificultam a participação dos indivíduos nos processos decisórios, em função, principalmente, de que os estudos são realizados já com o intuito de justificar a realização de projetos, e não para uma discussão prévia sobre a realização dos mesmos (LEIS, 1997 apud REZENDE, 2007). Ressaltamos ainda, segundo Rezende (2007), que o aparato técnico e político dos empreendedores leva à uma espécie de manipulação, concluindo que, com isso, as audiências públicas constituem um “simulacro de participação”, cujo objetivo é dar prosseguimento a empreendimentos que abrigam grandes interesses.
Quanto aos governos, que teriam, teoricamente, o papel de mediar conflitos ou mesmo de possibilitar que ocorra um efetivo processo de participação, acabam, segundo Agra Filho (2010), restringindo-se a “[...] identificar medidas que minimizem as preocupações ambientalistas” (AGRA FILHO, 2010, p. 354).
Não obstante, os mesmos governos atuam em sentido inverso ao seu papel de mediador, tornando-se um agente de atuação determinante dentro do campo de conflitos, muitas vezes em favor dos agentes econômicos que fazem parte de fortes blocos do mercado e envolvidos através de um intenso processo de convergência de interesses políticos e econômicos.
O reflexo deste processo na Amazônia é bastante evidente pelos conflitos que acompanham a construção dos grandes projetos de infraestutura, que tem ampla abertura à atuação dos grandes capitais, sobretudo as hidrelétricas. Neste sentido, tecemos a seguir um breve cenário destas intervenções na Amazônia.
3.2 LUTAS SOCIAIS E MEIO AMBIENTE NA AMAZÔNIA NO CONTEXTO DAS