O art. 20 da LRF é responsável por repartir, entre os 03 Poderes e os entes federativos, os limites globais das despesas com pessoal previstos no art. 19 da mesma Lei. Nos Estados, conforme inciso II do art. 19, a avaliação do cumprimento dos limites abrange 27 unidades federativas, sendo o patamar total de gastos com pessoal de 60% da RCL.
Destes 60% da receita corrente líquida, a Lei fixou o patamar das despesas na alínea “a” do inciso II (3% para o Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado); na alínea “b” (6% para o Poder Judiciário); na alínea “c” (49% para o Poder Executivo) e na alínea “d” (2% para o Ministério Público dos Estados).
Para Berloffa (2010), os Poderes ou órgãos têm autonomia administrativo- orçamentário-financeiro conferida na forma da Constituição, ou seja, tem poder de autogoverno, inclusive para praticar atos de gestão de pessoal (admitir, demitir, contratar, etc.). A LRF estabeleceu limites por Poder ou órgão, e a sua redistribuição é impossível por lei inferior, então, não vale fazer "condomínio" de limites (reduzir de um Poder e aumentar do outro), pois isso é invasão da competência da lei complementar.63
A Lei estabelece 03 (três) limites, a fim de se evitar que o ente ou Poder atinja ou até mesmo ultrapasse os percentuais estabelecidos, a saber: 1) limite máximo de gastos com pessoal nos arts. 19 e 20 da Lei; 2) o limite prudencial de 95% do máximo no parágrafo único do art. 22 da Lei; e 3) o limite pré-prudencial de 90% do máximo no inciso II do parágrafo 1º do art. 59 da Lei.64
62 LEMOS, Rubim. Responsabilidade na gestão pública: os desafios dos municípios. – Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2008. 328 p. – (Série avaliação de políticas públicas ; n. 2). ISBN 978-85-736- 5533-9, p.304.
63
BERLOFFA, Marcelo Viaro. A eficácia da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre os gastos com pessoal:
Um estudo sobre os gastos com pessoal do Poder Legislativo em alguns municípios da região metropolitana de Campinas./Marcelo Viaro Berloffa – São Paulo, 2010. PUC-SP. Dissertação. P 168, p.74.
64LRF: “Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
[...]
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem: [...]
Assim sendo, podemos entender que, nos Estados, o limite máximo será de 60% da receita corrente líquida, o limite prudencial será de 57% da receita corrente líquida e o limite pré-prudencial ou de alerta será de 54%.
Tendo como ponto de partida os limites de gastos com pessoal nos Estados, passamos a analisar o nosso foco de pesquisa: os gastos com pessoal do Poder Executivo do Estado do Ceará de 2009 a 2013 à luz da legislação fiscal.
Tal pesquisa terá como fito documentar se a gestão pública cearense direcionou, de forma responsável ou não, a gestão das receitas do orçamento público estadual.
Acreditamos, ainda, que através da análise destes dados, será possível avaliar o desempenho do Estado do Ceará na aplicação dos princípios administrativos da supremacia do interesse público e da legalidade, através da relação: Carga Tributária X Prestação de serviços públicos à população.
Caso haja ocorrido algum excesso por parte do supracitado Estado, será preciso também discutir quais as medidas legais a serem adotadas.
Acreditamos, por fim, que, através da discussão das despesas realizadas no custeio dos agentes públicos, será possível facilitar ao cidadão comum um acesso muito mais transparente sobre a atuação financeira dos nossos representantes políticos eleitos. Logo, o brasileiro consciente, compreendendo a elaboração do orçamento público, pode cobrar melhorias para o interesse social.
Em um estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), o Brasil, pela quarta vez consecutiva, o qual se encontra entre as 30 nações com as maiores cargas tributárias do mundo, posiciona-se no último lugar como provedor de serviços públicos de qualidade à população, como saúde, educação, segurança, transporte e outros.65
65 Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT). Estudo sobre a Carga Tributária/PIB x IDH. Abril de 2013. Coordenação: Gilberto Luiz do Amaral, João Eloi Olenike e Leticia Mary Fernandes do Amaral. Disponível em:
<https://www.ibpt.org.br/img/uploads/novelty/estudo/787/ESTUDOFINALSOBRECARGATRIBUTARIAPIB XIDHIRBESMARCO2013.pdf> Acesso em: 10 mar. 2014.
4 COLETA E APRESENTAÇÃO DE DADOS NO ESTADO DO CEARÁ
O objetivo desta pesquisa é analisar o impacto da legislação fiscal vigente nas finanças estaduais do Estado do Ceará nos anos de 2009 a 2013. Para tanto, ter-se-á como base do estudo as variáveis presentes na LRF, como a Receita Corrente Líquida e Despesa com Pessoal.
Os dados do presente trabalho foram coletados dos balanços de despesas e dos balanços financeiros em páginas da rede mundial de computadores, principalmente nos sítios da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), do Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE), do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE), da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ-CE), do Sistema de Coleta de Dados Contáveis (SISTN) em parceria com a Caixa Econômica Federal (CEF) e do Portal da Transparência do Estado do Ceará.
No presente caso, empregou-se o caminho de obtenção de dados por fontes indiretas, segundo o qual se utiliza material já elaborado por órgãos públicos oficiais, oriundos de fontes primárias ou secundárias.
Neste capítulo, serão apresentados os dados coletados concernentes às Despesas com Pessoal do Poder Executivo do Ceará, extraídos dos Relatórios de Gestão Fiscal (RGF)66 e dos relatórios de prestação de conta anual elaborados pelo TCE-CE, a fim de observar se os preceitos legais limitadores de gastos foram cumpridos no período estudado.
Ao final de cada quadrimestre, é emitido o RGF pelo titular do Poder Executivo acerca das despesas totais com pessoal ativo, inativos e pensionistas do referido Poder.
Como fonte de dados principal, foram tomados os relatórios referentes ao terceiro quadrimestre de cada ano analisado, o qual reflete o Demonstrativo da Despesa com Pessoal no exercício financeiro do ano civil, ou seja, 12 (doze) meses.
Para melhor discutir os efeitos da LRF nas finanças estaduais, os RGF foram observados no período de 2009 a 2013. Como o Estado do Ceará apresenta um Tribunal de Contas dos Municípios, será adotado o parâmetro o percentual de 48,6% da Despesa com Pessoal (DCP)/Receita Corrente Líquida (RCL), enquanto limite máximo para o Poder Executivo, conforme dispõe o art. 20, II, “c” c/c art. 20, §4º da LRF.
66LRF: “Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:
[...]
Art. 55. O relatório conterá:
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas.”
Enquanto limite prudencial, será levado como base o percentual de 46,17% da Despesa com Pessoal (DCP)/Receita Corrente Líquida (RCL), o qual corresponde a 95% do limite máximo. Por fim, enquanto limite de alerta, 43,74% será o parâmetro adotado para o Estado do Ceará, representando tal percentual 90% do limite máximo discutido anteriormente.