1.3 O PPBYGGING
1.3.1 Arbeidsoppgaver og tidsestimater
Arranjos entre entidades governamentais, organizações não governamentais e empresas privadas para combater a miséria e a pobreza não são novidade no Brasil. Entretanto, pode-se dizer que é somente no começo dos anos de 1990 que a palavra “parceria” é incorporada à linguagem oficial, uma vez que passou a constituir-se em um dos princípios basilares do Plano Nacional de Combate à Fome, lançado pelo presidente Itamar Franco, em 1993. Vejamos como isso aconteceu.
O “Movimento pela Ética na Política”, que se notabilizou, em 1992, pelo seu papel protagonista na campanha pelo impeachment do ex-presidente Collor, desdobrou-se, no ano seguinte, na “Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida”149. A “Ação da
Cidadania”, liderada pelo sociólogo Herbert de Souza, conhecido como “Betinho”, evocou sentimento de solidariedade nacional em favor dos excluídos e promoveu, entre outras atividades, inúmeras campanhas de distribuição de alimentos em todo o país, impulsionadas pelo sentimento de indignação contra a fome, a miséria e a exclusão. Milhares de pessoas e de instituições participaram da campanha: indivíduos comuns, ONGs, sindicatos e centrais sindicais, artistas, igrejas e grupos religiosos, empresas dos mais variados tipos – privadas e estatais –, associações comunitárias e profissionais, instituições filantrópicas, escolas e universidades, entre outros150. A “Ação da Cidadania” teve o efeito notável de abrir um campo de debate em torno da fome que ganhou lugar de destaque na grande imprensa. Tudo era discutido: questões relativas a produção e a distribuição de alimentos, a relações entre
148 Parece-me importante mencionar que, como integrante da equipe do IPEA, participei, com diferentes níveis
de intensidade, dos processos de formulação, implementação e acompanhamento das experiências governamentais de combate a fome e a pobreza que serão apresentadas neste capítulo, desde a elaboração do Plano de Combate a Fome, no governo Itamar Franco, passando pela Comunidade Solidária, na gestão de Fernando Henrique Cardoso, especialmente no primeiro mandato, até a estratégia Fome Zero, lançada pelo presidente Luis Inácio Lula da Silva.
149 Aqui, também, faz-se necessário mencionar que participei ativamente, como militante, de instâncias de
articulação da Ação da Cidadania, entre 1993 e 1995.
150 A expressiva participação da sociedade brasileira na “Ação da Cidadania”, também chamada de “Campanha
contra a Fome”, é resgatada por Landim (1998), ao apresentar os resultados de uma pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística (IBOPE), em 1993, segundo a qual, à época, 68% da população brasileira maior de 16 anos declarou conhecer ou ter ouvido falar da campanha nacional contra a fome. Além disso, 32% dessa mesma população informou ter participado ou contribuído para a campanha, de alguma forma. Entre os que participaram ou contribuíram, 11% afirmaram pertencer a algum “comitê de combate à fome”, a unidade organizativa básica da “Ação da Cidadania”.
saúde e nutrição, tecnologia e desenvolvimento local, a parceria entre Estado e sociedade no enfrentamento da fome, a reforma agrária e a geração de emprego. Tratava-se de um debate que chamava a atenção para as responsabilidades públicas na crise social brasileira (Telles, 1998). A força da Ação da Cidadania e do Betinho foi tão marcante que 15 anos depois ela ainda está presente. Com efeito, cerca de um quarto dos informantes-chave da nossa pesquisa qualitativa referiu-se ao Betinho como um dos principais impulsionadores da agenda das parcerias no Brasil. Conforme destacou um entrevistado da área de políticas públicas (PPN1):
Betinho era muito ousado: quando pouca gente sabia o que era responsabilidade social empresarial, ele convocou a sociedade a discutir o papel das empresas junto com elas. Ele provocava o debate dizendo que a empresa podia ser uma propriedade pública não estatal. Para tanto, era preciso mudar a cultura e a sociedade tinha papel central nisso. Ele quebrou um tabu no mundo das ONGs e das esquerdas ao abrir o diálogo com o setor privado, instando-o a participar, a agir para acabar com a fome, a atuar em prol da democracia.
Esse amplo movimento associado à compreensão política que o recém-empossado presidente Itamar Franco (1992) teve da necessidade de apoiar-se nele para reconstituir a credibilidade do Executivo, perdida no processo de impeachment do ex-presidente Collor, criou um ambiente propício à instauração de uma experiência de participação que se materializou em três instrumentos: (i) a confecção pelo IPEA do “Mapa da Fome” (março de 1993) revelando para o país a dimensão do problema da fome no Brasil: eram 32 milhões de brasileiros sem renda suficiente para adquirir uma alimentação minimamente adequada; (ii) a elaboração do “Plano de Combate à Fome e à Miséria” (abril de 1993) como conjunto articulado de compromissos de ação de governo marcado por três grandes princípios: parceria, solidariedade e descentralização e (ii) a criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), em abril de 1993, cujas funções de consulta, assessoria e indicação de prioridades ao Presidente da República deviam ser exercidas por um colegiado presidido por um representante da sociedade civil e integrado por ministros de Estado e por personalidades de destaque, identificadas com vários setores da sociedade civil (sindicatos, ONGs, movimentos sociais, mundo cultural, academia, setor empresarial, igrejas), na sua maioria indicadas pelo Movimento pela Ética na Política.
Como pode ser observado, a parceria Estado/sociedade era constitutiva dessa experiência sendo apresentada como princípio norteador da ação do governo federal. E mais: a parceria proposta fazia parte da execução do Plano: “O espírito da união está refletido na forma concebida para a execução do plano” (IPEA, 1993: 5). No Plano Nacional de Combate à Fome: Princípios, Prioridades e Mapas das Ações de Governo, a definição dada à parceria é a seguinte:
O princípio da parceria é o que define o braço operativo do Plano. Um plano dessa envergadura não pode ser executado unilateralmente, sob pena de serem reduzidas as chances de obtenção de resultados significativos. Unidos, o setor público e a sociedade civil devem assumir a responsabilidade de desempenhar a imensa tarefa que precisa ser realizada. Do lado do Governo, a Federação, através das várias instâncias político-administrativas, deverá buscar formas de atuar conjuntamente para atender os objetivos do Plano. Além disso, ambos, Governo e Sociedade, devem buscar as melhores fórmulas para promover as necessárias associações em cada estado e região do País. (IPEA, 1993: 3)
À ocasião, a parceria era entendida como resposta à mobilização da sociedade:
O Plano de Combate à Fome e à Miséria não é um plano exclusivo do Governo. É a resposta do Governo Federal a um apelo da sociedade para o desencadeamento de um movimento nacional do resgate de um compromisso que os segmentos mais favorecidos da população têm para com um enorme contingente de desassistidos. A responsabilidade pela sua execução é de todos. Da união de esforços é que poderá ser possível redimir a responsabilidade que recai sobre muitos ombros pela convivência complacente com tamanha iniquidade. (IPEA, 1993: 5)
A proposta de sua materialização passava por intermédio de duas instâncias: o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), órgão máximo da estrutura organizacional do Plano, cujas atribuições eram traçar as diretrizes do Plano, conceber a estratégia apropriada para a sua execução e mobilizar os recursos (estatais e não estatais) para o atendimento dos objetivos pretendidos; e, a Secretaria-Geral do CONSEA, responsável pelo gerenciamento do Plano, teria composição mista de técnicos do Governo e profissionais ligados à sociedade civil. Essa experiência durou dois anos (1993 e 1994) e, segundo avaliação realizada pelo IPEA (PELIANO, 1994), os avanços obtidos não foram desprezíveis, pois possibilitaram: (i) a politização do problema da fome; (ii) uma mobilização da sociedade civil que encontrou poucos antecedentes na história recente; (iii) uma ampliação da participação cidadã na formulação e no controle das políticas públicas na área de segurança alimentar e nutricional e (iv) a criação de um espaço inédito para discutir a exclusão social.
No entanto, as dificuldades encontradas não foram poucas e, certamente, contribuíram para a descontinuidade dessa experiência. Ainda segundo o IPEA, os principais entraves encontrados ao exercício dessa parceria diziam respeito a: (i) ambiguidade e indefinição de papel do CONSEA; (ii) precária organização da sua forma de funcionamento; (iii) indefinição das atribuições dos parceiros; (iv) concentração dos esforços em atividades “compensatórias”: não se utilizou a mobilização da sociedade civil e a influência do CONSEA na ação governamental, para a formulação de políticas públicas que gerassem mudanças estruturais que permitissem reduzir a necessidade de políticas compensatórias; (v) ausência de projeto político por parte das organizações da sociedade civil: o fator de sucesso da parceria Estado/sociedade no combate à fome e a exclusão social “está associado à capacidade dos
movimentos da Sociedade Civil em superar suas atuais repostas locais e comunitárias por projetos mais amplos, que possam visualizar-se como alternativas de organização social” (PELIANO, 1994).
É interessante notar como as noções de participação democrática e de parceria se confundem. A instalação do CONSEA e todas as atividades na sua volta representaram uma conquista de organizações da sociedade e de movimentos sociais que há muito lutavam para transformar a questão da fome em questão nacional. O Conselho era perpassado por tensões e conflitos e nem sempre era possível chegar a um acordo: tratava-se de espaço público de debate onde a política nacional de segurança alimentar e nutricional era exaustivamente discutida e monitorada. Ainda que com todas as imperfeições, o CONSEA constituiu-se em experiência de participação democrática. Entretanto, falava-se mais de parceria do que de participação. Pode-se defender a hipótese de que essa confusão era, sobretudo, decorrente da indignação perante o tamanho da dívida social, associada a um forte sentimento de pertença que resultou do protagonismo da sociedade na demissão de um presidente corrupto, do que propriamente a expressão de um processo de despolitização da esfera pública. Mas, nos anos seguintes, essa compreensão da parceria próxima da participação democrática vai sendo progressivamente abandonada.