dinheiro, verificadas as hipóteses de necessidade/utilidade pública ou interesse social.
Contrariamente a esse regime, existem os casos de desapropriação mediante pagamento de títulos especiais da dívida pública, que, de acordo com o entendimento de Maria Sylvia Zanella di Pietro (2004, p. 154) e José Afonso da Silva (2009, p. 281), seriam de nítido caráter sancionatório.
Dentre as espécies existentes, encontram-se a desapropriação pautada na política urbana, de competência estrita do Município (art. 182, §4°, III da CR/88), direcionada nos termos da Lei n° 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), e a desapropriação para fins de reforma agrária, com previsão nos arts. 184 a 186 na Constituição, de competência exclusiva da União, que visa à justa distribuição de renda no campo.
Antes, porém, de adentrar no estudo da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, cumpre delimitar o conteúdo de cada uma das hipóteses autorizadoras do instituto no direito brasileiro.
IV.1.3.2. HIPÓTESES AUTORIZADORAS DA DESAPROPRIAÇÃO NO DIREITO BRASILEIRO
De acordo com o art. 5°, XXIV da CR/88, são três as situações que autorizam a desapropriação no direito brasileiro: necessidade pública, utilidade pública e interesse social. Entretanto, apesar da tripartição estabelecida pelo legislador constitucional, o Decreto-Lei n° 3.365/41 – diploma básico do instituto – fundiu em uma só categoria os casos de necessidade e de utilidade pública154.
Observa Maria Sylvia Zanella di Pietro (2004) que, embora sejam amplos os conceitos previstos na Constituição, caberá ao Poder Público tão somente a compatibilização
154
Conforme Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, p. 873), os casos de necessidade e utilidade pública estavam capitulados no art. 590, §§1° e 2° do Código Civil de 1916. Com a alteração do CC, através da Lei n° 10.406/2002, as situações foram todas absorvidas sob a designação de utilidade pública pelo art. 5° do DL n° 3.365/41. Explica Miguel Seabra Fagundes (1949, p. 22) que a dicotomia entre necessidade ou utilidade pública tem como fundamento razões históricas. A primeira lei ordinária sobre o assunto, Lei n° 422 de 1826, adotou a duplicidade de causas, porque, dependendo da hipótese autorizadora, seria diferente o órgão competente para a verificação do motivo de expropriamento. Tendo em vista a uniformização do procedimento, afirma o doutrinador que não mais assiste razão para a duplicidade. Segundo ele (FAGUNDES, 1946, p. 21-22), “o conceito de utilidade pública é em si tão amplo, que a menção apenas dessa causa bastaria a autorizar a incorporação ao patrimônio estatal da propriedade privada, tanto quanto fosse útil fazê-lo, como quando tal se afigurasse necessário ou de interesse social. A utilidade não implica necessariamente necessidade ou interesse social (em sentido estrito); mas o procedimento que for de necessidade pública ou de interesse social será, forçosamente, de utilidade pública”.
entre o preceito abstrato fixado na lei e o caso concreto, explicitando o fato motivador da expropriação.
A definição de quais sejam os casos de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social não fica a critério da Administração Pública, uma vez que as hipóteses vêm taxativamente indicadas em lei; não basta, no ato expropriatório, mencionar genericamente um dos três fundamentos; é necessário indicar o dispositivo legal em que se enquadra a hipótese concreta (DI PIETRO, 2004, p. 163).
Competirá, portanto, às normas infraconstitucionais a determinação de quais circunstâncias enquadram-se nos imperativos de utilidade pública e interesse social. São situações taxativas que não poderão ser ampliadas ou reduzidas pela Administração.
A desapropriação, desse modo, apenas ocorrerá se fundada nos preceitos legais de utilidade pública e de interesse social que estão delineados, respectivamente, no art. 5° do Decreto-Lei n° 3.365/41, no art. 2° da Lei n° 4.132/62 e nos arts. 182 e 184 da carta constitucional de 1988.
É necessário delimitar o alcance dos conceitos que justificam a intervenção do Estado na esfera individual do administrado, para melhor compreender as hipóteses constantes no texto legal.
Para Hely Lopes Meirelles (2004, p. 584) “a necessidade pública surge quando a Administração defronta situações de emergência, que, para serem resolvidas satisfatoriamente, exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o seu domínio e uso imediato; a utilidade pública apresenta-se quando a transferência de bens de terceiros para a Administração é conveniente, embora não seja imprescindível.
São casos de utilidade pública, por exemplo, conforme disposto no art. 5° do DL 3.365/41: a segurança nacional; a defesa do Estado; o socorro público em caso de calamidade; a salubridade pública; a exploração e conservação dos serviços públicos; o funcionamento dos meios de transporte coletivo, dentre outros.
O interesse social, diferentemente, “ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder Público” (MEIRELLES, 2004, p. 584). Ou como bem aponta Seabra Fagundes (1946):
Haverá motivo de interesse social quando a expropriação se destine a solucionar os chamados problemas sociais, isto é, aqueles diretamente atinentes às classes pobres,
aos trabalhadores e à massa do povo em geral pela melhoria nas condições de vida, pela mais equitativa distribuição da riqueza, enfim, pela atenuação das desigualdades sociais (FAGUNDES, 1946, p. 23).
Com realce, estabelece o art. 2° da Lei n° 4.132/62 como de interesse social, o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico; e a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.
Devido à natureza especial da desapropriação para fins de reforma agrária (art. 184 da CR/88), e a sua particular importância para a fundamentação dessa dissertação, o seu exame será realizado em item apartado.
Embora as suas peculiaridades a coloquem em contexto distinto da modalidade tradicional de desapropriação e, por isso, mereçam um estudo mais aprofundado, é relevante ressaltar que isso em nada altera a razão última que fundamenta o instituto. Trata-se de um instrumento à disposição da Administração para garantir que os interesses maiores da coletividade prevaleçam sobre a esfera particular de cada um.
IV.1.3.3. A DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA: HISTÓRICO E