Como visto, o processo administrativo tem assento constitucional. De forma geral, cada ente federado teria competência legislativa para editar normas sobre processo administrativo para regular o exercício da processualidade administrativo no bojo de suas Administrações155. Portanto, seria possível a existência de leis específicas regulamentando o
processo administrativo no âmbito de cada Estado da Federação, do Distrito Federal, bem como nos diversos Municípios, embora entendamos ser necessária a obediência a uma norma geral sobre processo administrativo. Ademais, no interior de cada Administração Pública, seria possível a existência de processos específicos.
154 PORTA, op. cit., p. 47. 155
Entendemos que a competência legislativa dos entes federados em matéria de processo administrativo deve se voltar para a normatização de aspectos específicos, seguindo as diretrizes de uma norma geral editada pelo Congresso Nacional. O administrativo é simultaneamente “súdito” de três esferas governamentais e, portanto, não deve se sujeitar a regras procedimentais que dificultem o seu relacionamento com o Poder Público, o que poderia ocorrer com normas regulando processos administrativos dissociadas de uma diretriz geral.
O processo administrativo pode assumir estruturas formais diversas, desde que respeitados os mandamentos nucleares do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, inciso LV, da CRFB/88).
Nelson Nery da Costa apresenta um estudo aprofundado na construção de tipos de processo administrativo intitulado Processo Administrativo e suas Espécies. A obra, já clássica pelo número de edições (até o presente momento foram quatro), é de consulta obrigatória quando se debruça sobre esse tema.
Apesar desse reconhecimento, opta-se pela sistematização de Wellington Pacheco Barros156, que pela sua precisa síntese, atende de forma mais adequada aos objetivos dessa
dissertação.
Grosso modo, é possível identificar várias espécies de processos administrativos, agrupados sob os mais diversos critérios de classificação.
Com relação à exterioridade, os processos podem ser internos e externos. O processo administrativo interno é aquele que ocorre no âmbito da própria Administração, não envolvendo os administrados. Exemplo típico dessa espécie de processo seria o administrativo disciplinar envolvendo o servidor público157. Por sua vez, o processo externo é justamente o
oposto, em que há relacionamento com particulares. São exemplos de processos externos a licitação e o concurso público.
Quanto à natureza da decisão, os processos podem ser declaratórios ou constitutivos. Os processos declaratórios são aqueles que visam tão-somente a declarar uma situação jurídica administrativa, seja ela positiva ou negativa, como é o caso da pretensão de se ver declarado a nulidade de um ato administrativo. Por sua vez, o processo administrativo constitutivo é aquele que visa a constituir, a modificar ou a desconstituir uma relação jurídica. Exemplo dessa segunda espécie é a pretensão de se anular uma punição imposta pelo cometimento de uma falta funcional após apuração por processo disciplinar (desconstituir o ato administrativo punitivo). Cabe destacar que nos processos de natureza constitutiva, há necessariamente atividade declaratória.
156 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de Processo Administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005.
Os processos também podem ser classificados em nominados e inominados. Aqueles são os que a lei titula de forma específica, como é o caso do processo administrativo disciplinar e a licitação. Esses são, em sentido contrário, os processos gerais, sem denominação especificada.
Também os processos podem ser classificados em sumários e integrais. Os processos sumários são aqueles pautados pela brevidade de atos e termos, enquanto os integrais prescindem de toda formalidade.
Finalmente é possível identificar os processos contenciosos e graciosos. Os processos administrativos contenciosos envolvem uma litigiosidade, a qual não existe nos processos graciosos.
Esse último critério de classificação tem gerado algumas controvérsias doutrinárias no sentido de considerar como processo administrativo somente aqueles que envolvem uma relação de natureza litigiosa.
A questão posta para análise repousa em se estabelecer qual seria o termo inicial do processo administrativo previdenciário: o protocolo de requerimento da prestação perante o INSS ou a interposição do recurso administrativo a ser encaminhado ao Conselho de Recursos da Previdência Social.
Para os que entendem que o processo administrativo necessariamente requer a existência de litígio, o conjunto de atos realizados perante o INSS na análise de pedido de concessão de benefício previdenciário seria um mero procedimento administrativo, não podendo ser enquadrado como processo pela falta de litígio com a Administração Pública.
Em que pesem as opiniões nesse sentido, parece que há espaço em nosso ordenamento jurídico para reconhecer processo sem a presença de litígio. Assim, não se requer de forma impositiva a existência de litígio para a configuração de uma relação
157 Essa ressalva é feita pois há processo administrativo disciplinar para aplicação de punição a estudantes de
processual; o processo deve encerrar, na verdade, uma pretensão à aplicação de uma regra de ordem pública158.
Nesse sentido, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:
Com essa noção, desenvolve a possibilidade da existência de processo com ou sem partes antagônicas, teoria que se harmoniza com a lei processual, a qual reconhece textualmente os processos de jurisdição voluntária, onde não há antagonismo entre os agentes do processo.159
Segundo os critérios de classificação elencados acima, o processo administrativo previdenciário pode ser classificado como: externo, geralmente constitutivo (configuração de uma relação jurídica de proteção, por intermédio da concessão de um benefício previdenciário), nominado (encontra procedimento específico), gracioso ou contencioso, dependendo da concessão do benefício prima facie ou em via recursal (no âmbito do CRPS) e, finalmente, sumário (já que o prazo para o pagamento da primeira prestação, após a apresentação da documentação, é de até quarenta e cinco dias).