9262/1996
Reconhecendo o caráter abstrato e geral da norma, o Sr. Ministro Joaquim Barbosa, relator da ADI 2990, a dizer que em julgado do STF reconheceu-se que a "determinabilidade dos destinatários da norma não se confunde com a sua individualização, que, esta sim, poderia convertê-lo em ato de efeitos concretos, embora plúrimos"11
.
O relator afirma que a licitação é uma exigência, corolário dos princípios da igualdade perante a lei, da impessoalidade e da moralidade administrativa. Aduz que apenas em casos excepcionais é que o legislador ordinário é autorizado a criar situações de dispensa da licença, perquirindo-se sobre a aplicação da mesma em termos de contemplação legal e, bem assim, sobre a razoabilidade da dispensa. Em suma, afirma que:
A lei ora atacada afigura-se desproporcional justamente porque está legiti- mando a irregular ocupação de terras públicas em detrimento do interesse público consubstanciado, no que tange à alienação de bens públicos, na obtenção do melhor preço em regular procedimento licitatório.
(...)
Em outras palavras: no controle concentrado de constitucionalidade estamos nos defrontando com lei federal que contraria frontalmente o comando constitucional inserido no art. 37, XXI da Constituição, sob o pretexto de "consolidar uma situação de fato preexistente".
(...)
A lei ora atacada afigura-se desproporcional justamente porque está legiti- mando a irregular ocupação de terras públicas em detrimento do interesse público consubstanciado, no que tange à alienação de bens públicos, na obtenção do melhor preço em regular procedimento licitatório.
(...)
Repito, a simples previsão de venda direta de bem público, sem licitação, configura a inconstitucionalidade arguida pelo procurador-geral da Repú- blica, por violação ao art. 37, XXI da Constituição de 1988. As situações concretas devem ser resolvidas através dos meios adequados.
As discussões referidas na ADI orbitaram sobre a questão fática das ocupações irregulares, de modo que a Sra. Ministra Cármen Lúcia, invocando os fins sociais e as exigências do bem comum a que o juiz deve atender na aplicação da lei (art. 5o
da LICC), considerou inconstitucional apenas a parte final do art. 3o da Lei no 9262, em que pese à
dispensa dos procedimentos da Lei 8666/1993, de modo que, em tese, ficaria a cargo do legislador verificar os casos em que haveria a aplicação das hipóteses de dispensa, sem fazer "tábula rasa" do art. 22, XXI, da Lei de Licitações, cortando o projeto tão somente quanto à referência à observância dos procedimentos da Lei no 8666/1993, mas não a dispensa em si. Invoca então o direito de preferência referido no Estatuto da Cidade.
Destaca-se, neste sentido, o voto do Ministro Ricardo Lewandowski, o qual, a corroborar a preocupação suscitada na Plenária sobre situações em que se postula o favo- recimento de população de baixa renda, não se possa ter regularizada a situação fundiária, referindo-se à mal elaboração do § 2o do art. 3o quanto ao benefício indistinto não apenas de classes menos favorecidas economicamente, mas também daqueles que se aproveitaram da inércia do poder público para se assentarem em terras públicas, acompanhando o voto da relatoria, a dizer que, eventualmente, daria pela "higidez constitucional de uma lei que, no caso concreto, regularize uma situação fundiária para favorecer classes de baixa renda." O voto do Ministro Eros Grau é pela inteira improcedência da Ação. Em síntese, remete-se ao art. 17, alínea F, da lei 8.666/1993, a qual prevê a alienação de imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da administração pública especificamente criados para esse fim. Aduz o seguinte: "A situação é anterior, porque o pressuposto da licitação é a competição. e aqui não é possível competir: o loteamento será regularizado exatamente com a venda para aquele que ocupar o lote."
O voto do Ministro Carlos Britto cogita sobre o tratamento da questão ambiental suscitada na Lei quanto a negociação de terras sob a condição de obediência à Lei no 6766/1979, ao que o relator responde que não há a análise da questão do impacto ambiental, ou qualquer regulação na lei sobre a proteção de mananciais, a dizer que está-se a legitimar a usucapião de terras públicas. Para o Ministro Carlos Britto, o § 1o da Lei resolveria a questão, ao condicionar a possibilidade de venda às áreas urbanas e que atendam à exigências da Lei no 6766/1979, ao que rebateram-se os argumentos de que não há discriminação quanto aos adquirentes, os quais por sua vez invadiram áreas públicas, ocupando 60% da APA do São Bartolomeu. Carlos Britto então diz se tratar de uma situação concreta que se consolidara à revelia da lei, mas com base na remição à obediência da lei de uso e ocupação do solo descrita na norma questionada vota em direção à improcedência da ação.
Vota ainda pela denegação do pedido o Ministro Cezar Peluso, sob o argumento da presunção de que :
quem celebra contratos em loteamentos irregulares, ignorando a impos- sibilidade jurídica de, pelos meios ordinários, tornar-se proprietário da área, são pessoas de baixa renda, ou de situação econômica menor. Por quê? Porque, segundo o que se costuma acontecer, quem tem maior capacidade aquisitiva não corre risco de investir de perder capital na
suposta aquisição de terrreno que, evidentemente, não poderá adquirir. Então, tudo isso conspira a favor dos escopos sociais da lei, que teve em mira resolver situação concreta, de caráter social, de pessoas que, pela presunção, são de baixa condição econômica. Essa norma, portanto, com tais características, tem razões a fortiori em relação aos casos a que se referia a ADI no1.300, em que as condições eram até muito mais
favoráveis aos ocupantes: quase todos servidores públicos, ocupantes de imóveis que se lhes permitiu adquirir sem licitação.
O Ministro Gilmar Mendes, por sua feita, motivou sua decisão, em linhas gerais, aduzindo que a questão urbanística e ambiental fica contemplada pelo § 1o do art. 3o da lei questionada. "Trata-se, em verdade, de um procedimento de regularização que o legislador federal poderá ter de fazer em determinadas situações." Acompanha o voto do Ministro Eros Grau, dizendo que "não se cumpriria a finalidade de pacificar e de regularizar a situação já consolidada."
O Ministro Sepúlveda Pertence, por fim, remete a questão a um juizo de razo- abilidade para eliminar a hipótese de abuso do poder legislativo, ao que considera a lei questionada uma "lei excepcional para uma situação excepcional vivida no Distrito Federal, em função mesmo do histórico da implantação da Capital da República e de certos comportamentos, que prefiro não comentar, de administrações passadas. Julgo improcedente a ação."