Anvendelse for Tolletaten

Castro Nunes prelecionava, em 1920, que “o Município não é peça essencial

na Federação”, entendimento corroborado por José Afonso da Silva

239

que, mesmo

depois do advento da Constituição de 1988 reconhecendo o Município como

entidade de terceiro grau e integrante do sistema federativo nacional, continua

discordando do sistema vigente.

José Afonso da Silva

240

entende que o modelo federativo hodierno é

equivocado e a inclusão dos Municípios na esfera federativa nada acrescenta ou

238 _{SANTIN, Janaína. O município no constitucionalismo brasileiro e o tratamento histórico do poder}

local. LEX, 2006. Disponível em: <http://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/ municipio.pdf>. Acesso em: 2 jul. 2010.

238 _Ibidem.

239 _{SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição, art. 18, p. 249.} 240 _Ibidem.

modifica a situação. Para o jurista, o Brasil apresenta na atualidade uma Federação

complexa, com entidades superpostas.

O doutrinador

241

_{destaca como imprópria a inserção do Município na esfera}

constitucional com status de unidade federativa e justifica seu posicionamento

argumentando que a Constituição não prevê a intervenção federal no Município e na

conjuntura atual admite a secessão

242

municipal.

José Afonso da Silva

243

_{salienta que a criação, a incorporação, a fusão e os}

desmembramentos municipais são matéria de lei estadual e não federal, o que nos

induz a entender que ele questiona também a indissolubilidade característica da

Federação.

José Afonso da Silva

244

_{explica que uma unidade territorial com autonomia}

político-constitucional não pode ser correlatamente compreendida como entidade

federativa por não existir Federação de Municípios e que uma Federação

propriamente dita (clássica) prescinde do Município em seu conceito.

Vilarino

245

_{denota a precariedade da realidade de alguns dos Municípios}

brasileiros; salienta compreender a importância do Município na estrutura federal,

mas entende que o Estado-membro é quem deve ser fortalecido no modelo que

propõe, uma vez que, com isso, haverá o fortalecimento das Regiões Metropolitanas

e, consequentemente, dos Municípios.

Destaca o estudioso que:

“Ocorre porém, que, pelo vício de origem da implantação do nosso sistema federativo, pela falta de tradição política local, bem como pela constante sobreposição da União sobre os demais entes federados (Estados-Membros e Municípios), não cabe, nem caberia uma proposta de fortalecimento do município na estrutura federativa pátria.

O Município, mesmo lhe faltando a função judiciária, é célula menor; num primeiro momento, compõe o respectivo Estado-Membro e, num segundo momento, compõe o território da federação, sendo que é peça importante como executor de políticas públicas, constituindo-se em importante órgão de desenvolvimento urbano.

241 _Ibidem.

242 _{Importante é relembrar que a forma federativa de Estado não admite o direito de secessão às} unidades federadas, prerrogativa que decorre de uma estrutura contratual (com finalidade específica) em que a soberania das unidades confederadas susbsistem sem a instituição de um Poder central estruturante e forte.

243 _{SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição.} 244 _Ibidem.

245 _{SANTOS, Aloysio Vilarino dos. Federalismo do século XXI: paradigmas e desafios. O}

Ainda que reconhecida a importância do município, pelas razões anteriormente expostas, seria evidente sua sucumbência, do ponto de vista político, como ente central do modelo federal.

Óbvio que não podemos tormar por base Municípios das grandes capitais e das grandes regiões metropolitanas, mas aqueles sem-número de Municípios espalhados por esse imenso território brasileiro, e nos mais distantes rincões.

Apensa a título de exemplo, alguns municípios sequer possuem estrutura municipal, ou seja, de verdadeira comuna, com a respectiva importância política, pois centenas desses municípios são assentados numa estrutura de comando estritamente familiar, ou seja, a base política e os rumos da Cidade sempre são ditados por uma ou algumas famílias que detêm o poder político local.

Ademais, centenas desses municípios sequer sabem utilizar os recursos que são repassados pela União, como é o caso das verbas para a Educação, colocadas à disposição dos municípios, mas que, por absoluta falta de conhecimento administrativo e legal dos gestores públicos locais (Prefeitos e Secretários), permanecem à disposição, sem serem aplicadas à respectiva pasta, deixando a população local sem Educação e, em alguns casos, inclusive, sem merenda escolar.

Não discordamos do quadro descrito por Vilarino dos Santos

246

. A carência de

muitos Municípios no território nacional é fato.

Entendemos que, no âmbito de nosso estudo, que discute o silêncio do

legislador sobre os Procuradores Municipais, faz-se imperiosa a mudança de

paradigma reconhecendo a força normativa da Constituição Federal de 1988, pois,

se o princípio da isonomia está consagrado na lei constitucional, imanta todo o seu

texto. Apoiamo-nos, portanto, na posição diametralmente oposta, defendida por Hely

Lopes Meirelles

247

.

O jurista, um apaixonado da autonomia dos Municípios, defende a feição

municipalista das Constituições brasileiras, conforme assevera Plínio Barreto ao

prefaciar o autor

248

. Esse posicionamento também encontra respaldo nas

manifestações de Maria Garcia

249

.

Meirelles reconhece que, na realidade, muitos Municípios não conseguem,

em razão de sua precariedade, desvincular-se da ação federal ou estadual, e que as

municipalidades oprimidas e mal-estruturadas pelas legislações federal e estadual

246 _{SANTOS, Aloysio Vilarino dos. Federalismo do século XXI: paradigmas e desafios. O redesenho}

do Estado Federal brasileiro, p. 143-144.

247 _{MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Mallheiros, 1990.}

248 _{MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros,} 1993. p. 10.

249 _{Conforme verificamos no texto da autora, O modelo político brasileiro: pacto federativo ou estado} unitário. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, MENDES, Gilmar; TAVARES, André Ramos (Coords.).

não sabem lidar com a liberdade administrativa e a falta de controle financeiro. Se,

portanto, não estiverem tecnicamente aparelhadas, as Administrações não saberão

conduzir e fazer uso das prerrogativas asseguradas pela Constituição

250

_.

Meirelles defende, na obra pré-citada, o status que a Constituição conferiu à

Municipalidade integrando-a na Federação por direito com unidade federada de

terceiro grau. Com isso, corrigiu a discriminação feita pelas Constituições anteriores,

reclamação que o autor apresentava desde 1957 quando publicou a primeira edição

da obra em comento, verdadeiro tratado da organização municipal. Na ampliação da

autonomia municipal nos aspectos político, administrativo e financeiro, nos moldes

dos artigos 29 a 31, 156, 158 e 159, permitindo a elaboração da própria lei

estruturante

251

_{, observadas as Constituições Estaduais e Federais do País.}

O novo regime constitucional previsto no texto da Lei Maior de 1988

reconheceu a necessidade da implantação do sistema eleitoral representativo para

os cargos de prefeito e vereador (artigo 29), afastando as antigas e precárias

nomeações; vedou a criação dos tribunais de contas (artigo 31, § 4

o

_{); e atribuiu a}

competência privativa dos Municípios para legislar sobre matéria de interesse local

(artigo 30, inciso I) entregando a essa Unidade federada de expressão na vida

nacional a prerrogativa da direção administrativa, financeira e a autonomia política

nos limites territoriais.

Para defender sua interpretação na história nacional, Hely Lopes Meirelles

respalda-se nas ideias de Pontes de Miranda

252

, que aduz sobre o tema: “o

Município (brasileiro) é entidade intra-estatal rígida, como a União e o Estado-

Membro”.

É nesse contexto que o jurista Pontes de Miranda

253

conclui ser necessário

afastar-se dos modelos norte-americanos e argentino, pelo fato de ser a estrutura

municipal brasileira diferenciada, porque própria.

Diogo Lordelo de Melo

254

também entende que “constitui uma ordem política e

administrativa inerente ao sistema federal brasileiro, inclusive porque a Constituição

250 _{MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.}

251 _{Medida essa apenas adotada pelo Estado do Rio Grande do Sul desde a Lei Júlio de Castilhos, de} 12 de janeiro de 1897.

252 _{MIRANDA, Francisco Pontes de. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n}o _{1, de}

1969. São Paulo, 1970. v. II, p. 345.

estabeleceu, entre outros pertinentes à matéria, o princípio da intervenção federal

nos Estados para a defesa da autonomia municipal”.

Entendemos ser o Município peça essencial na Federação brasileira.

Maluf

255

descreve o cenário brasileiro no caminho da reconquista do Estado

Democrático de Direito, uma resposta ao Golpe de 1964 e ao Ato institucional n

o

_5,

este último considerado um dos instrumentos normativos mais autoritários da história

da política nacional.

O povo brasileiro foi às ruas reclamar eleições diretas para governador em

1982.

Dois anos depois, o Movimento Diretas-Já reivindicava eleições diretas para a

Presidência do Brasil, o que foi concretizado em 15 de novembro de 1985.

No ano de 1986 o povo elegia, pelo voto direto, deputados e senadores. Em

1

o

de fevereiro de 1987, esses políticos se reuniram em Assembleia Nacional

Constituinte.

O panorama geral da política nacional clamava por uma nova Constituição,

promulgada em 5 de outubro de 1988. Essa Constituição fundou-se nas Cartas

Constitucionais de origem (Portuguesa, de 1976, e Espanhola, de 1978) e evoluiu ao

integrar o Município como ente da Federação.

O modelo federativo apresentado pela Constituição de 1988 colocou o Brasil

em posição de destaque diante de outras federações espalhadas pelos continentes

segundo Maluf

256

, destacando que o status alcançado pelos Municípios decorre da

história de formação de nosso Estado, pois “foram as vilas, os povoados, as

cidades, que fizeram o país desenvolver-se e transformar-se desde o início”.

Maluf

257

reporta-se a Kelsen

258

para reforçar o acerto do constituinte nacional,

entendimento que também vetora nossa percepção: “A descentralização por

governos locais democraticamente organizados significa a eliminação da influência

254 _{MELO, Diogo Lordelo de. A moderna administração municipal. Rio de Janeiro: Forense, 1960. p.} 62.

255 _{MALUF, Aflaton Castanheira. Representação municipal na federação brasileira, p. 104-109.} 256 _{MALUF, Aflaton Castanheira. Representação municipal na federação brasileira, p. 109.} 257 _{Ibidem, loc. cit.}

de órgãos autocráticos centrais. A luta por autonomia local era, de início, a luta por

democracia dentro de um Estado autocrático”

259

_.

Oswaldo Trigueiro

260

_{. também adota a linha de Hely Lopes Meirelles.}

Para Trigueiro

261

, o Federalismo no Brasil sempre foi conduzido pela doutrina

estrangeira, motivo pelo qual era considerado artificial.

A inserção dos Municípios na estrutura da Federação brasileira, de fato, não

modificou essencialmente o Federalismo nacional uma vez que o Município já se

encontrava, de modo informal, integrado a esse panorama nacional dadas as

peculiaridades históricas do País em sua formação.

Entendemos que uma discriminação de origem legal e desconexa à situação

prática foi sanada com a inserção do Município no cenário federativo nacional. A

modificação da estrutura federativa constitucional teve por finalidade justamente

atender a um reclamo nacional.

É no Município que o cidadão possui residência. É no espaço territorial do

Município que se verifica a participação da população de forma mais efetiva,

identificados os problemas locais que permite o exercício muito próximo da

democracia e que reflete na estruturação nacional.

Como último aspecto a ser ponderado sobre os entes federados e o Município

na Constituição, é imperioso destacar a simetria e as assimetrias do sistema federal.

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