Desde o início dos anos 70, assistimos a uma crescente emergência da importância do local e da acção a este nível nas políticas de desenvolvimento. Nem sempre é claro que na origem de abordagens do desenvolvimento local está uma mudança de paradigma do desenvolvimento regional (Henriques, 2007; Lopes, 2001).
Nos anos 50 e 60 vigorou um “paradigma funcionalista” do desenvolvimento regional que encarava o
desenvolvimento como um processo tendencialmente desequilibrado. Considerava-se que o “crescimento/desenvolvimento” desencadeava inicialmente em sectores de actividade económica de maior dinamismo e tecnologicamente mais evoluídos e a partir de algumas áreas geográficas (“pólos de crescimento”) e depois propagava os seus efeitos a todas as restantes regiões periféricas e menos desenvolvidas. Para o desenvolvimento do paradigma funcionalista do desenvolvimento regional três contribuições são identificadas por (Silva, 2008:13) como fundamentais: A teoria dos polos de crescimento/desenvolvimento de François Perroux em 1955, e os trabalhos de Myrdal (1957) e Hirschman (1961). Cabe referir aqui sobretudo ao trabalho de Perroux que influenciou a condução da política regional na maioria dos países nas décadas de 50 e 60. Perroux desenvolveu a teoria baseando na observação da concentração da indústria de Paris e Vale do Reno na Alemanha. Para o autor, o crescimento/desenvolvimento é um processo desequilibrado, centra em determinadas indústrias (industrias motrizes) que pela sua dimensão (gigantes), inovação e ambiente que criam, acabam por impulsionar o nascimento, numa espécie de efeitos de encadeamento, de outras indústrias, actividades económicas ou empresas conexas, levando ao desenvolvimento regional.
Nestes pólos de crescimento e respectivos centros urbanos, verificar-se-iam, geralmente, dois tipos de efeitos: o efeito de aglomeração (atracção de actividades complementares) e o efeito de ligação (consequência da criação de novas redes viárias) (Cf. Matos, 2000) (Silva, 2008:14).
Neste paradigma o território é considerado entidade passiva, sem vida própria e cuja sorte estava destinada “ad início” pela sua dotação de factores28
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(…) a região era vista como entidade sem vida própria, como mero espaço de acolhimento de iniciativas empresariais (Lopes, 2001:101).
Pressupunha-se que a partir das dinâmicas geradas nos sectores motrizes e áreas geográficas mais dinâmicas o crescimento difundia-se para todas as outras regiões periféricas. Predomina a visão “neoclássica” do crescimento económico, encarando-o de uma perspectiva centralizada (“top-down”, ignorando a importância da participação das populações) assente numa lógica de crescimento macroeconómico como um todo (modelo Growth-oriented).
«O desenvolvimento estaria hierarquicamente dependente das grandes metas macroeconómicas e do crescimento global. Apareceria como uma consequência desse processo mais geral, onde todas as componentes seriam consideradas no seu devido tempo sem grandes contradições. Seria o resultado de um processo de suposta uniformização das condições de modernização e crescimento económico» (Amaro, 1993:11) Citado em (Silva, 2008:16).
O estado desempenhava um papel importante por um lado promovendo os polos de crescimento e acessibilidades (redes de transportes por exemplo) e por outro investindo em infraestruturas nas regiões periféricas. Estas acções tinham um claro objectivo de induzir a difusão do crescimento. Não obstante, a importância que desempenhou durante os anos 50 e 60, a teoria dos polos de
crescimento e o paradigma funcionalista entram em declínio no início dos anos 70. Vários autores
referem que na base desse facto estariam resultados dececionantes de tal política. A mesma terá sido incapaz, apesar de impulsionar o crescimento económico como um todo, de resolver os problemas das regiões periféricas ou “regiões problema”. Benko e Pecqueur afirmam ter sido a crise do Estado de Providencia a impulsionar a descentralização e o recentrar no local.
(…) O agravamento nos anos 1970 e 1980 dos déficits públicos incitou os Estados a uma descentralização e a uma regionalização da gestão dos bens coletivos locais, tais como as infra- estruturas de transportes, a educação, a formação, e mesmo as ajudas ao desenvolvimento e a inserção social dos desempregados. Descobre-se então que a densidade das relações entre os atores locais (empresas, municipalidades, universidades, centros de pesquisa, sindicatos) pode desempenhar um papel determinante na competitividade de certas atividades e de serviços (Benko e
Pecqueur, 2001:35).
Outros autores apontam, na mesma linha, como razão para a queda do paradigma funcionalista a alteração do cenário em que era aplicado e “mudanças na divisão internacional do trabalho”. Entre os aspectos relacionados com a mudança de cenário são referidos a queda dos níveis de actividade económica (nos 30 anos de glória da economia era fácil promover a “difusão espacial do crescimento” porque este não era um problema); o custo de energia relacionado com a crise do petróleo; crescimento de consciência ambiental e reconfiguração do conceito de desenvolvimento (donde resulta pressões para maior participação), resultado como refletimos num dos pontos deste trabalho das teorias do “desenvolvimento alternativo”; utilização de tecnologias de informação a nível descentralizado etc. David Harvey (1989); Michael Storper (1994) (citado em Silva,2008) e (Henriques, 2006) posicionam-se como alguns desses autores.
Por outro lado, indústrias nos países desenvolvidos e algumas nos países em desenvolvimento começavam a demostrar novos padrões de crescimento. Nalguns países, incluindo alguns em
desenvolvimento, surge por um lado regiões periféricas que demonstraram inesperadamente elevado crescimento contrariando todas as previsões do paradigma funcionalista e por outro lado há desindustrialização de muitas grandes regiões tradicionalmente industriais. Há uma mudança na definição do “problema das regiões” e “regiões-problema” conforme sugerido por (Henriques, 2006). No contexto de crise que caracterizou a reestruturação global algumas regiões periféricas demostraram elevada capacidade de desenvolvimento sem “impulsos externos positivos” e
“baseando-se exclusivamente nas suas energias, se integravam no mercado de trabalho mundial, através de uma indústria específica (Benko e Lipietz, 1994:10).
Isto levou à conclusão de que o “problema das regiões” não era estritamente ausência de dotação de
fatores económicos (dotação de recursos naturais e custo da mão-de-obra) que tornava seu
desenvolvimento prisioneiro de entrada de recursos exógenos. Desenvolvimento das regiões passou a ser considerado um processo “endogenamente determinado”. Os distritos industriais italianos parecem frequentemente apontados como o maior exemplo.
Esta mudança foi o resultado da troca do foco do quantitativo para o qualitativo, com disparidades estruturais de desenvolvimento entre regiões e estas diferenças começaram a ser principalmente associadas ao potencial de inovação (Stöhr, 1987a, p. 189) citado em (Henriques, 2006:229).
Então o “problema das regiões” que demostravam maior atraso passou a ser associado à falta de capacidade de “iniciativa e organização” no sentido de maior inovação e flexibilidade.
Inovação é considerada factor decisivo na competitividade empresarial e em consequência da competitividade das regiões em que localizam estas empresas, sendo que ela resulta de uma aprendizagem interativa dentro de um quadro territorial. O contexto social, cultural e institucional onde esta interacção acontece emergiu como fundamental por influenciar o resultado do processo. (Lopes, 2001)
Assim, surgiu o paradigma “territorialista”, impulsionado sobretudo por trabalhos de autores como John Friedmann e Walter Stohr que defenderam uma visão territorial de desenvolvimento preconizando acções de âmbito local, valorizando os recursos locais, com participação da população, e integrando dados dos meios económicos, sociais, culturais e políticos (Benko, 1999:85).
As propostas foram no sentido de políticas e medidas descentralizadas, “from below”, centradas nas comunidades locais procurando a mobilização integral de recursos endógenos regionais e a
promoção de inovação regional numa perspetiva de um desenvolvimento regional alternativo.
O paradigma territorialista caracteriza-se pela ideia de que para promover o desenvolvimento é indispensável a mobilização do potencial endógeno das diferentes regiões. Este potencial endógeno abrange um leque muito variado de elementos tais como a mobilização (formal e informal) da população e das estruturas sociais e políticas de cada território, as sinergias geradas pela cooperação social desses diferentes actores sociais, a partilha de práticas sociais vividas historicamente no processo de construção da territorialidade ou a existência de comportamentos inovadores (Silva, 2008:17).
Na mesma linha (Henriques, 2006:230-40) considera que o desenvolvimento de uma região passou a ser associado muito mais com a capacidade de iniciativa e organização das populações locais no controlo dos seus próprios recursos do que com os efeitos resultantes dos processos de “difusão espacial” do crescimento como advogava o paradigma funcionalista.
A organização da comunidade local, instituições públicas, privadas e organizações da sociedade civil e as sinergias da sua acção conjunta no sentido de valorizar integralmente os recursos endógenos do território bem como incorporação dos recursos exógenos necessários ao processo de desenvolvimento são considerados requisitos essenciais para inovação e competitividade. A acção conjunta pressupõe contudo modelos de acção, planos ou projectos de desenvolvimento partilhado por todos.