6.3.1 Elevação do IPTU - Diferenciação de Alíquotas
O chamado IPTU progressivo é um instrumento de estímulo à ocupação do terreno vago. Através da aplicação de coeficientes à alíquota, quanto mais tempo ficar vago, maior será o valor do imposto. A legalidade do IPTU progressivo está garantida pela Constituição em vigor no Art. 182 § 4º.
A Câmara Municipal de São Paulo aprovou em novembro de 1975 a Lei 8320, autorizando a Prefeitura a instituir o IPTU com aumento progressivo nas regiões da cidade a serem beneficiadas pelo Projeto CURA. O imposto deveria ser lançado em função da área retida e seria
permitida a retenção de um só lote por proprietário, com o objetivo de construção de sua casa própria.
Em Campinas o IPTU progressivo foi aprovado para vigorar a partir de março de 1988. Atinge proprietários de dois ou mais terrenos não edificados, incidindo inicialmente com um acréscimo de 7% por benfeitoria. Os índices de aumento passam para 15% no 2ºano, 26% no 3º e 40% no 4º, 56% no 5º ano, 78% no 6º ano, 105% no 7º ano e 140% no oitavo ano. A isenção abrange apenas os proprietários de apenas um terreno ou de áreas com projetos de interesse social com hortas coletivas. (160)
Terrenos ociosos, com benefícios de água, luz, esgotos e pavimentação, por exemplo, começariam 88 pagando 28%. A base é o valor venal do terreno, estabelecida anualmente, através da Planta Genérica de Valores, por uma Comissão formada por representantes do CREA, corretores imobiliários. Instituto dos Arquitetos, avaliadores e engenheiros da Prefeitura. (161)
Além do IPTU progressivo, corrigir o imposto de acordo com a inflação e periodicamente retificar a Planta Genérica de Valores são estratégias de preservação da receita que nem sempre os municípios tem lançado mão.
6.3.2 Banco de Solos
A realização de obras de infra-estrutura pelo poder público tem o efeito de gerar uma valorização nos terrenos próximos, ganho que é apropriado pelo seu proprietário, sem qualquer ônus adicional.
A formação de estoques de terras pela prefeitura permitiria garantir áreas para a implantação de programas habitacionais, a baixo custo, evitando a inviabilização de empreendimentos pela elevação intensa do preço do solo.
Em São Paulo a EMURB (Empresa Municipal de Urbanização) realizou desapropriações ao longo da linha Norte-Sul do Metrô paulistano. Foi contestada na justiça sob a alegação de que haveria impossibilidade do Município desapropriar para posterior comercialização, porém o judiciário não aceitou esta tese.
O Supremo Tribunal Federal deu à EMURB o direito de desapropriar, reurbanizar e revender áreas pertencentes a particulares. A comercialização das unidades foi considerada residual e secundária pelo Ministro Thompson Flores, presidente do STF. (162)
A desapropriação, prática relativamente comum adotada pelos prefeitos para a realização de obras, tem sido realizada de modo irregular, sem a adequada provisão de recursos e com a intenção
explícita de transferir os encargos do pagamento sobre as administrações futuras, devido à demora na tramitação dos processos. Muitas prefeituras também, decidem pelo pagamento de valores irrisórios, obrigando aqueles que tem mais condições a demoradas disputas judiciais para receber o devido valor de seus imóveis. Tal não é o caso da demora na avaliação, o que, com a realização de melhoramentos, acaba obrigando a prefeitura a pagar pela valorização dos imóveis decorrente de equipamentos que ela mesma introduziu.
A legislação sobre desapropriação de 1941 e o Código Civil de 1917, além da lentidão do judiciário sobrecarregado de processos representam obstáculos à estratégia de formação de bancos de solos, além da própria carência de recursos por parte das prefeituras.
A Constituição em vigor deverá dificultar a prática de transferir para as administrações futuras o pagamento de indenizações, pois prevê no art. 182 § 3º o pagamento prévio e em dinheiro das indenizações por desapropriação.
6.3.3 Plano Diretor
O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado ao definir as normas básicas que disciplinam a urbanização do município representa instrumento fundamental para disciplinar o crescimento urbano e o uso do solo.
A Constituição estabelece em seu artigo 182 a obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor para cidades com mais de vinte mil habitantes.
Desde que feito criteriosamente, de forma democrática, com a participação de amplas camadas da população, o Plano Diretor pode revelar-se um instrumento dinâmico no processo de planejamento.
O risco a ser evitado é a produção do plano apenas para cumprir uma exigência constitucional, a partir de escritórios, funcionando distantes da realidade local, cujo resultado é um volumoso documento, destinado às gavetas dos escritórios da Prefeitura Municipal. Esta distorção já ocorreu ao longo da década de 60 quando o governo federal recusava-se a liberar recursos para prefeituras que não tivessem o seu Plano Diretor, o que gerou uma verdadeira indústria de elaboração destes planos sem qualquer resultado prático.
O Capítulo destinado à política urbana dentro da Constituição, embora bastante curto, limitado a dois artigos, já estabelece a função social da propriedade urbana, condicionando-as às exigências de ordenação da cidade, expressas no Plano Diretor. Trata-
se de sobrepor o interesse coletivo ao individual, visando o melhor aproveitamento possível da área urbana. A utilidade da terra tem a ver, não com o seu valor de mercado, mas com o benefício que gera em termos de ser utilizada como espaço para a construção de casas, escolas, centros de saúde, locais de recreação, vias de trânsito, etc. Desta forma, tornam-se inadmissíveis a permanência de grandes vazios urbanos, com áreas sem nenhuma utilização, apenas com a finalidade de estoque para valorização.
O Plano Diretor permite disciplinar o uso da terra, definindo quais atividades podem ser desenvolvidas nas diferentes áreas da cidade, de acordo com sua "vocação" e permite definir as áreas de expansão urbana. Assim áreas residenciais, centros comerciais e polos industriais tem seus limites definidos, e regras de localização determinadas, evitando-se os graves problemas gerado a partir da superposição desordenada destas atividades.
O Código de Obras, instrumento auxiliar do Plano Diretor disciplina as regras construtivas, tais como lote mínimo, requisitos mínimos das construções, percentuais de áreas verdes, equipamentos sociais e sistema viário em loteamentos.
6.3.4 Aproveitamento compulsório
O aproveitamento compulsório da área urbana representa mais um avanço legal, consolidado pela nova Constituição, que no Art. 182 § 4º permite à Prefeitura exigir do proprietário do solo urbano que promova o adequado aproveitamento da área de sua propriedade, sob pena de parcelamento e edificação compulsória, imposto predial e territorial progressivo ou desapropriação com indenização em títulos de dívida pública.
Caso adequadamente regulamentada, tal disposição permitirá o fim dos vazios urbanos, pois o proprietário poderá perder o seu lote, caso não proceda ao aproveitamento exigido por lei específica. O texto legal deverá ser claro no sentido de definir corretamente o que é adequado aproveitamento, de modo a evitar subterfúgios previsíveis, tais como pequenas construções realizadas apenas para simular um pretenso aproveitamento.
6.3.5 Contribuição de melhoria
A chamada Contribuição de Melhoria, tributo decorrente da apropriação de ganhos gerada pela realização de obras públicas foi
mantida pelo atual texto constitucional em seu Art. 145, item III. Devido as complexidades de sua cobrança, a contribuição de melhoria nunca se transformou em realidade, apesar de estar legislada há mais de 30 anos. As dificuldades começam por ser muito difícil definir a zona de influência de determinada obra com o rigor necessário à tributação. Certas obras beneficiam e prejudicam ao mesmo tempo, tais como avenidas que valorizam as moradias situadas nos dois pontos extremos que ligam, mas podem depreciar a área cortada por sua passagem.
Outro obstáculo reside em definir o momento de sua cobrança, pois a simples valorização do imóvel, sem a sua comercialização gera um acréscimo apenas potencial do patrimônio, sendo os ganhos auferidos efetivamente apenas no instante da venda. Por outro lado, tem sido cada vez menor o número de prefeituras que realiza obras de melhoramentos sem a sua cobrança dos moradores, tais como: asfaltamento, guias e sargetas, iluminação, água e esgoto, o que acaba representando a cobrança da contribuição de melhoria, inclusive de uma forma mais justa e direta.
6.3.6 Usucapião do Solo Urbano
Em 1981, Grupo de Trabalho criado pelo BNH, com a participação da Pastoral de Favelas do Rio de Janeiro, preparou um ante-projeto de Lei sobre usucapião do solo urbano, que acabou sendo encaminhado pelo Ministro do Interior Mário Andreazza ao presidente interino Aureliano Chaves.
O ante-projeto previa o usucapião especial apenas para situações já existentes na data de aprovação da lei, como favelas de pelo menos 50 famílias, onde tenha se verificado posse "mansa e pacífica" por cinco anos ou mais. O próprio BNH, como representante da comunidade iniciaria a ação legal e depois distribuiria os lotes. Nos casos de terras da União e de suas autarquias, o estudo previa a transferência para o BNH e o repasse aos favelados.
O texto estabelecia também a desapropriação de terrenos considerados de interesse social, quando não estivessem sendo utilizados, conferindo à União o "direito de preferência" como compradora.
Todavia, a proposta não prosperou, bloqueada pelo chefe de gabinete civil Ministro Leitão de Abreu, por considerá-la como um ato expropriatório e um estímulo a novas invasões. (163)
Entretanto, a Constituição acabou instituindo a figura do usucapião urbano, estabelecendo em cinco anos, sem oposição, o prazo
para a aquisição de propriedade de um lote urbano até 250 m2. Tal medida permitirá regularizar a situação de milhões de moradores nas periferias urbanas. Todavia o mesmo artigo exclui os imóveis públicos dessa garantia o que restringe bastante o alcance de medida uma vez que grande parte das áreas ocupadas, trata-se de imóveis desta natureza.
6.3.7 O Solo Criado
Segundo Hely Lopes Meirelles solo criado é "toda área edificável além do coeficiente único de aproveitamento do lote, legalmente fixado para o local. O solo criado será sempre um acréscimo ao direito de construir além do coeficiente-base de seu aproveitamento estabelecido pela Lei; acima deste coeficiente, até o limite que as normas edificais admitirem, o proprietário não terá o direito originário de construir, mas poderá adquiri-lo do Município, nas condições gerais que a Lei local dispuser para a respectiva zona". (164)
O solo criado, conceito extremamente polêmico, caso adotado, poderia transferir ao construtor parte dos custos pela ampliação de infra-estrutura decorrente do aumento da densidade de ocupação da área; fornecer novos recursos para o orçamento municipal e desestimular a ocupação excessiva das áreas urbanas. Seu efeito imediato seria a elevação dos preços dos imóveis.
O princípio básico seria o pagamento pelo contribuinte de um tributo por construir acima dos limites fixados pela Prefeitura "criando solo". A base legal para a sua cobrança seria a contribuição de melhoria. Seminário "Aspectos jurídicos do solo criado", realizado no Embu, em dezembro de 1976, coordenado pelo CEPAM, concluiu que:
1. É constitucional a fixação pelo Município de um "coeficiente único de edificação para todos os terrenos urbanos";
2. A fixação deste coeficiente "não interfere com a competência municipal para estabelecer índices diversos de utilização, como acontece com a Lei de Zoneamento";
3. É constitucional exigir "que o interessado entregue ao poder público áreas proporcionais ao solo criado. Quando for impossível a oferta dessas áreas, por inexistentes ou por não atenderem às condições legais, é admissível a sua substituição pelo equivalente econômico". (165)
Outra possibilidade do solo criado é a "troca, cessão ou compra e venda de direitos de construir não utilizados. Assim um proprietário de terreno de 1.000 m2, cujo coeficiente de aproveitamento
seja o de 1.000 m2, mas que somente deseja construir sua residência com um pavimento, dispendendo apenas 200 m2, pode ceder os 800 m2 remanescentes a terceiros, observado o que dispuser a legislação municipal. Por outro lado, um proprietário de bem tombado, pode vender aos vizinhos, nos termos da lei municipal que autorizar, o coeficiente de aproveitamento tornado inútil pelo tombamento, recebendo justa compensação pelo ônus que lhe foi imposto, sem que o erário público sofra perdas e reduzindo o custo político da preservação artística ou patrimonial. Em ambos os casos, como é lógico, a alienação acarreta a perda do potencial de construção que a lei federal concedia". (166)
No Município de São Paulo, o Prefeito Olavo Setúbal constituiu em março de 1977 um grupo de trabalho para elaborar um projeto de lei que previsse a criação do solo criado. Entretanto a idéia acabou não prosperando, sendo engavetada.
6.3.8 Outras Medidas de controle:
A viabilização de instrumentos de fiscalização e de participação da população representa outro item fundamental no processo de controle do uso do solo, que supõe um planejamento participativo no qual a interação com a população é fundamental.
Entre outras, duas medidas podem ser destacada neste sentido:
a) "permitir a fiscalização das normas urbanísticas por parte do administrado, por meio da ação civil pública. Qualquer cidadão seria parte legítima para representar ao Ministério Público contra a violação de normas urbanísticas, seja pelo Poder Público, seja pelo particular". (167)
b) Conselho de Urbanismo ou Conselho de Zoneamento: "devendo ser constituído de elementos das mais variadas classes sociais da comunidade, inclusive vereadores, a fim de obter força e legitimidade, ele é a linha de defesa natural do chefe do Executivo e o escoadouro das grandes pressões que se derramam sobre o Prefeito em casos de tentativa de violação das leis urbanísticas, e que devem esfriar no colegiado" (168)
6. CONCLUSÃO
As medidas de controle do uso e ocupação do solo não tem caráter socializante. Representam tão somente instrumento de racionalização e modernização da sociedade capitalista e de adequação
a uma realidade de superpopulação urbana, onde o privatismo, na sua concepção original perdeu totalmente a razão de ser.
Por outro lado, os instrumentos de política urbana aqui elencados tem sido insuficientemente utilizados no Brasil. A maioria das prefeituras pouco tem feito para controlar a especulação imobiliária. Avulta a descontinuidade administrativa, onde prefeitos sucedem-se, cada um preocupado com suas próprias diretrizes, ou preferências pessoais, ignorando costumeiramente o trabalho preexistente. Esta descontinuidade dificulta e muitas vezes impossibilita o trabalho técnico contribuindo para a rotatividade do pessoal especializado. Por sua vez, muitos cargos de confiança de crucial importância na vida da cidade acabam preenchidos por critérios de parentesco e amizade, deixando de lado a questão da experiência e da competência. Por outro lado, a nível local, silenciosamente, grande investidores muitas vezes conseguem fazer prevalecer os seus interesses em detrimento das necessidades da comunidade.
Este quadro para mudar depende uma série de variáveis como a melhoria geral no padrão escolar e o aumento da consciência de classe da população trabalhadora, com a conseqüente ampliação de sua capacidade reivindicatória e de mobilização.
A adequada formação de quadros técnicos com suficiente formação em planejamento urbano igualmente é importante, neste caso cabendo à universidade uma contribuição significativa.
Maior maturidade do sistema político em geral é importante, pois iniciativas louváveis tem surgido em vários locais a partir da iniciativa do próprio executivo ou legislativo.
A ênfase ao planejamento, à continuidade dos programas, à precisão técnica e o rigoroso acompanhamento da implementação, naqueles projetos resultantes de verbas repassadas das esferas estadual e federal, pode agir como forte indutor do ajustamento municipal.
Trata-se de situação de equacionamento a médio e longo prazo, porém a própria gravidade da questão urbana exige imperativamente sua otimização no menor espaço de tempo possível, tendo em vista uma cidade mais humana e não uma mera Selva de Pedra.
PARTE III - A QUESTÃO HABITACIONAL NO BRASIL A