Data analysis

O conceito de ordem não é dos mais claros e definidos na Ciência Jurídica (CRETELLA, 1999, 323)26. No Brasil, como se viu, foi apenas a partir de meados da década de 80 do século passado que ele começou a ser estudado de forma mais aprofundada.

Há, segundo se pode depreender da análise sobre o tema, duas grandes correntes a caracterizar a ordem pública.

A primeira é a corrente oriunda da tradição francesa, que se poderia denominar de corrente da especificidade da ordem pública. Os autores ligados a esta corrente desdobram a conceituação do termo em aspectos, normalmente três, que vão variar de autor para autor, mas seguem uma ordenação similar. Ela busca seus fundamentos numa norma jurídica, a Lei de 5 de abril de 1884, da França, retomada pelo artigo L. 131, 2 c. das Com. (RIVERO, 1981, 481).27 Segundo os indicativos de tais normas, a ordem pública subdivide-se em segurança pública, tranqüilidade pública e salubridade pública.

Louis Rolland, em sua obra Précis de Droit Administratif, de 1947, foi um dos primeiros administrativistas franceses a tratar o assunto e desdobrar o conteúdo da ordem pública em três aspectos, conforme citado acima: segurança pública,

tranqüilidade pública e salubridade pública. Posteriormente, Paul Bernard, em La Notion d’Ordre Public en Droit Administratif, de 1962, também tripartiu a ordem

26 _{Cretella se apropria da exposição feita por um administrativista francês, Waline, para expressar este}

seu sentimento, que corresponde igualmente ao de muitos outros cultores do Direito Administrativo.

27

pública em três, substituindo, no entanto, os componentes em relação a Rolland. Para ele, a ordem pública é composta por paz pública, ausência de perturbações e

disposição harmoniosa da convivência.28 Jean Rivero não o fez de forma diferente. Ele define a ordem pública pelo seu caráter material (evitar as desordens visíveis), pelo seu caráter público (evitar atos que tiverem efeitos no exterior) e pelo seu caráter

limitado (os elementos da ordem pública reduzem-se à tranquilidade, segurança e

salubridade) (RIVERO, 1981, 480-481). Para Rivero, retomando este último aspecto, a ordem pública refere-se

à tranqüilidade ligam-se a manutenção da ordem na rua, nos lugares públicos, a luta contra o ruído, etc.; à segurança, a prevenção dos acidentes e dos flagelos, humanos ou naturais, incêndios, inundações conjuras armadas, etc.; à salubridade, a salvaguarda da higiene pública: controlo da salubridade das águas, dos géneros alimentícios, prevenção das epidemias, luta contra a poluição, etc. (RIVERO, 1981, 481).29

No Brasil, até pela influência do Direito francês, os administrativistas seguiram majoritariamente este modelo. A começar por Álvaro Lazzarini, um dos primeiros doutrinadores a despertar para a importância do tema e discorrer longamente, em diversas de suas obras, sobre o que vem a ser a ordem pública. Ele abraça, de forma pacífica, a tridimencionalidade do conceito de ordem pública.30 A este respeito afirma Lazzarinni o seguinte (LAZZARINI, 1992, 04):

Igualmente a festejados administrativistas pátrios e europeus, entendo que a segurança pública é um aspecto da ordem pública, concordo até que seja um de seus elementos, formando a tríade ao lado da tranqüilidade pública e salubridade pública, como partes essenciais de algo composto.

A professora Odete Medauar é outra que aceita esta clássica divisão da ordem pública. No capítulo referente ao poder de polícia, Medauar, afirma que, em

28 _{O eminente professor Diogo de Figueiredo atesta, sabiamente, que Paul Bernard ―substituiu ‗segurança}

pública‘, que não é uma situação mas uma garantia de situação, por ‗paz pública‘ e, também, acertadamente, retirou a ‗salubridade pública‘, que não é adequada a um conceito de natureza

convivencional, substituindo-a pela ‗disposição harmoniosa da convivência‘ aperfeiçoando, sobremaneira,

com isso, a apresentação do conteúdo material da ordem pública‖ (MOREIRA NETO, 1988, 143-144). A este respeito ver especialmente a nota 24, na p. 144. Diogo de Figueiredo aborda, ainda, a conceituação de ordem pública, sob a ótica de Bernard em outra de suas obras, escrita pouco antes da citada acima.

29 _{Foi mantida a grafia original portuguesa, uma vez que esta obra foi traduzida pelo professor-doutor}

Rogério Ehrhardt Soares, da Faculdade de Direito de Coimbra.

30 _{Afirma o professor e desembargador que se deve lembrar que ―‗segurança pública‘ é conceito mais}

restrito do que o da ‗ordem pública‘, esta a ser preservada pelas Polícias Militares (artigo 144, § 5º), às quais se atribuiu, além das atividades de polícia de segurança ostensiva, as, também, referentes à ‗tranqüilidade pública‘ e à ‗salubridade pública‘‖ (LAZZARINI, 1989, 233). Em outro artigo, Lazzarini afirma que ―fiel às lições retro indicadas, em especial à de Paul Bernard, temos entendido ser a

segurança pública um aspecto da ordem pública, ao lado da tranqüilidade e da salubridade públicas‖

(LAZZARINI, 1992, 279). Da mesma forma em seu clássico Direito Administrativo da Ordem Pública, escrito conjuntamente com outros eminentes cultores do Direito. ―Entendemos, bem por isso, não poder restar dúvidas, e assim concluímos, de que toda matéria que diga respeito à Segurança Pública refere-se à Ordem Pública que, por ser mais abrangente, nem sempre diz respeito àquela, como estado antidelitual, que resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos penais comuns e pela lei das contravenções penais, ou seja, pela legislação penal comum‖ (LAZZARINI, 1987, 17-18). Ver especialmente o item 2, Ordem Pública e Segurança Pública, p. 5-18.

muitos estudos, se estabelece que o fundamento e a finalidade do poder de polícia é a defesa da ordem pública, sendo esta um

mínimo de condições essenciais a uma vida social adequada e pacífica; seu conteúdo varia com o estágio da vida social. Além dos aspectos clássicos da segurança dos bens e das pessoas, da salubridade e da tranqüilidade, abarca também aspectos econômicos (contra alta absurda de preços, ocultação de gêneros alimentícios), ambientais (combate à poluição) e até estéticos (proteção de monumentos e paisagens) (MEDAUAR, 2002, 406- 407, grifos nossos).

De forma análoga, também Hely Lopes Meirelles aceita, em amplo sentido, a lição dos doutrinadores franceses, afirmando que há

variabilidade do conceito de ordem pública no tempo e no espaço, vinculado sempre à noção de interesse público e de proteção à segurança, à propriedade, à saúde pública, aos bons costumes, ao bem-estar coletivo e individual, assim como à estabilidade das instituições em geral (MEIRELLES, 1987, 157).

A segunda corrente é a que se pode denominar de corrente sistêmica. E é justamente Diogo de Figueiredo quem, dois anos após o lançamento do Direito

Administrativo da Ordem Pública, brindou a todos aqueles que se interessam pelo

assunto com esta nova abordagem, possivelmente mais rica, completa e inédita. O substrato conceitual de Diogo de Figueiredo parte de um pressuposto sistêmico. Buscando embasamento nas Ciências Sociais, especialmente na Sociologia, mas também na Ciência Política, em autores como Piotr A. Sorokin, Ludwig von Bertalanffy, Lewis Mumford, Talcott Parsons e David Easton, ele formula uma teoria da ordem pública a partir da teoria dos sistemas. Segundo estes teóricos, a cada

sistema (que é um conjunto de elementos que se inter-relacionam de forma estável e

regular) corresponde uma organização (que é o caráter regular e estável das interações no interior de um dado sistema) e uma dada ordem (que é a disposição interna que viabiliza uma organização) (MOREIRA NETO, 1988, 138-139).31 _Neste

quadro, portanto, a ordem é um pré-requisito da organização. Além disto, o autor trabalha com outros dois ramos que existem nas ciências sociais. Um é o ramo

descritivo, ou material, que se correlaciona com o que existe de fato, na realidade e

outro é o ramo normativo, ou formal, que está no mundo do dever-ser, que se pretende impor mediante normas de conduta. Existe, assim, uma ordem social, uma ordem política, uma ordem pública.

A ordem pública, para Diogo de Figueiredo, é o pré-requisito de funcionamento do denominado por ele de sistema de convivência pública. Assim, haveria duas acepções:

31 _{Em que pese a profundidade com que o tema foi tratado em seu primeiro artigo, ―Direito}

administrativo da segurança pública‖, (1987), nesse texto, escrito em 1988, a abordagem é original, havendo, inclusive, diferenciação das definições por ele propostas entre esses dois artigos. Está aí a genialidade e a originalidade deste conceituado administrativista.

No sentido material, ou descritivo, a ordem pública é uma situação de fato, ocorrente numa sociedade, resultante da disposição harmônica dos elementos que nela interagem, de modo a permitir-lhe um funcionamento regular e estável, assecuratório da liberdade de cada um.

No sentido formal, ou normativo, a ordem pública é um conjunto de valores, de princípios e de normas que se pretende devam ser observados numa sociedade, impondo uma disposição ideal dos elementos que nela interagem, de modo a permitir-lhe um funcionamento regular e estável, assecuratório da liberdade de cada um (MOREIRA NETO, 1988, 143, grifos no original).

De fato, a concepção sistêmica demonstra ser a mais completa e a que açambarca o maior número de elementos, de tal forma a se poder analisar de maneira precisa a ordem pública.

Vivendo em sociedade, há necessidade de se manter uma disposição interna tal que as pessoas possam conviver pacificamente entre si. Neste contexto, elas têm a possibilidade de desenvolver suas habilidades, realizar suas potencialidades e progredir em seus objetivos, sejam eles quais forem. Numa situação de ordem pública, o respeito toma o lugar da perturbação; a confiança, o do medo; a tranquilidade, o da agressão. A harmonia reinante permite às pessoas viverem em paz de espírito, pois têm consciência de que cada qual conhece seus limites, direitos e deveres dentro do aglomerado social, cumprindo fielmente seu papel no que Diogo de Figueiredo denominou sistema de convivência pública.

A ordem pública, apesar da similaridade, diante do que se apresentou precedentemente, não é o mesmo que ordem jurídica. Max Weber entende que ordem jurídica é ―o conjunto de regras empíricas que contribuem para determinar ou orientar a atividade dos homens (...)‖ (MACEDO, 1977, 219). García Máynes afirma que a ordem jurídica não provém apenas do sistema normativo estatal, que é apenas um elemento da ordem jurídica (MACEDO, 1977, 141). Diogo de Figueiredo entende, no sentido formal, a ordem jurídica como o ―conjunto de princípios e normas impositivas vigentes numa sociedade‖ (MOREIRA NETO, 1988, 141). A ordem jurídica, portanto, correlaciona-se com a norma, qualquer que seja ela, que tem caráter impositivo e obrigatório às pessoas que estão sob sua égide.

A ordem pública é, em muito, resultado da ordem jurídica, mas com ela não se confunde. Ao impor regras, a ordem jurídica possibilita a ordem pública que seria, em última instância, a disposição pacífica e harmoniosa das pessoas que convivem em dado aglomerado social. Não é, assim, um conjunto de normas, mas uma convivência tranquila, que pode ser resultado, isto sim, da observância de determinadas normas num dado contexto histórico. Esta é, também, a posição de De Plácido e Silva — ainda que apresente algumas incongruências — ao afirmar que a

ordem pública ―não se confunde com a ordem jurídica, embora seja uma consequência desta e tenha sua existência formal justamente dela derivada‖ (SILVA, 1996, 291).32

A ideia de ordem pública, em toda sua amplitude, varia de país para país, de momento histórico para momento histórico, em que pese permanecer inalterado um substrato básico que lhe dá fundamento. Isto se deve, em grande parte, porque, dependendo do regime adotado, a maneira de se encarar a abrangência da ordem pública também varia. Giuseppe Vergottini, ao discorrer sobre o tema, afirma que a ordem pública normalmente é evocada como ―limite ao exercício de direitos‖. Ao se discutir as limitações aos direitos fundamentais, duas situações são passíveis de ocorrer. Pode-se fazer uma analogia à situação de normalidade, de tranquilidade verificada na realidade material ou, então, pode-se ter presente uma realidade hipotética ideal, ou seja, ―um conjunto de finalidades que deveriam caracterizar idealmente as relações sociais‖. Para Vergottini, nos países ditos democrático-liberais, predomina a primeira tendência, enquanto nos Estados monopartidários vige a segunda (VERGOTTINI, 1991, 851).

Em conclusão, pode-se afirmar o seguinte: