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Um segundo eixo de cooperação intergovernamental consiste na cooperação horizontal, que se estabelece entre municípios. É sobretudo neste eixo que têm emergido inovações institucionais no Brasil no período recente. Através de consórcios intermunicipais, diversos municípios se articulam para enfrentar problemas comuns, definindo em conjunto políticas e programas. Consórcio significa, do ponto de vista jurídico e etimológico, a união ou associação de dois ou mais entes da mesma natureza. A relação de igualdade é base do consórcio, preservando, assim, a decisão e a autonomia dos governos locais, não admitindo subordinação hierárquica a um dos parceiros ou à entidade administradora. Outra definição é dada pelo IBAM:

O Consórcio Intermunicipal é uma cooperação (pacto) entre dois ou mais municípios que se comprometem a executar, em conjunto, um determinado empreendimento. Trata-se, portanto, de uma modalidade de acordo firmado entre entidades de mesma natureza. Esta forma de associação permite aos Governos Municipais assegurar a prestação de serviços às suas populações. (IBAM, 1992, p.129).

Estes consórcios têm envolvido, sobretudo, pequenos e médios municípios, localizados numa mesma região (CRUZ, 2000). Através dos consórcios, além da formulação conjunta de políticas e programas, tem se desenvolvido um novo modelo de gestão de políticas sociais, de base microrregional, que possibilita a ampliação da oferta de serviços por parte dos municípios, racionalização do uso de equipamentos,

flexibilização da aquisição de equipamentos e de contratação de pessoal (pelo fato de os consórcios assumirem, em geral, a personalidade jurídica de direto privado)19_, cooperação técnica e a realização conjunta de obras, serviços e atividades temporárias ou permanentes (CRUZ, 2000 e BARROS, 1995 apud CRUZ, 2000).

Os consórcios surgem espontaneamente, a partir das necessidades dos municípios de resolver problemas de atenção à saúde das suas populações, sendo uma organização exclusiva dos municípios, fruto da comunicação horizontal entre os mesmos (MENDES, 1996).

Na mesma direção, os consórcios podem ser explicados nos termos de Benson (Apud HARTZ et al., 1997, p.100). Segundo este autor, "em um quadro onde a falta de coordenação resulta em desequilíbrios do sistema, a redução ou a interrupção dos recursos (estratégia ameaçadora) pode forçar um crescimento do espírito cooperativo entre as instituições da rede", em um sistema de atenção à saúde.

Há amplas possibilidades de atuação dos municípios através de consórcios, entre as quais podemos citar, segundo Vaz (2000), a prestação de serviços públicos, saúde, obras públicas, atividades-meio, transporte, limpeza urbana, meio ambiente, desenvolvimento regional e recursos hídricos. Os recursos dos consórcios intermunicipais podem vir de receitas próprias que venham a ser obtidas com suas atividades ou a partir de contribuições dos municípios integrantes, sendo esta contribuição idêntica a todos ou variável em função da receita municipal da população, do uso dos bens e serviços ou por algum outro critério definido em seu estatuto.

Embora haja notícias de consórcios desde os anos 60, este tipo de arranjo institucional era episódico na administração pública brasileira até a década de 80. Os consórcios começaram a se disseminar nos anos 80, sobretudo a partir da Constituição de 88, no bojo do processo de descentralização de competências para os governos municipais. No Estado de São Paulo, a implantação de consórcios entre municípios, como instrumento de uma política deliberada de descentralização e participação, aparece no governo Montoro, no período de 1983 a 1986. Nos anos 90, este instrumento é explicitamente mencionado pela Emenda Constitucional 19, que estabelece que cada nível de governo deve disciplinar este instrumento, assim como os convênios de

19 _{Têm ocorrido também “acordos consorciais” ou pactos, em que municípios decidem atuar de forma}

cooperada, sem, no entanto, constituírem uma entidade juridicamente estabelecida (CRUZ, 2000, p. 8 e 9).

cooperação entre entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos (CRUZ, 2000).

No Estado de São Paulo existem hoje 116 consórcios intermunicipais, abrangendo 545 municípios (85% dos municípios paulistas), atuando nas mais diversas áreas (CEPAM, 2003).

Consórcios intermunicipais têm se estabelecido de forma desigual nas diferentes regiões do país e em diferentes setores. Em termos regionais, levantamentos recentes revelam concentração de consórcios nas regiões sul e sudeste, sendo também significativa a variação entre estados numa mesma região. Cruz atribui a forte presença de consórcios de saúde em alguns estados (Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina e Mato Grosso) a estratégias dos respectivos governos estaduais, os quais utilizam os consórcios como instrumento de regionalização dos serviços de saúde (CRUZ, 2000).

Tais estratégias chamam a atenção para a necessidade de se considerarem os novos arranjos institucionais em uma perspectiva abrangente, de forma a entender as articulações entre a cooperação horizontal (consórcios) e formas de cooperação vertical (expressa aqui na indução exercida por governos estaduais para a constituição de consórcios). A respeito dos estímulos estabelecidos por governos estaduais para a criação de consórcios, Cruz levanta questões relativas ao risco de um esvaziamento formal dos consórcios, nas localidades em que sua criação resultar apenas do interesse na obtenção de recursos, sem “que haja um interesse real em se consorciar” (CRUZ, 2000, p. 21).

Do ponto de vista setorial, os consórcios se destacam, sobretudo nas áreas de saúde e de meio ambiente (CRUZ, 2000; JACOBI, 2000). A área em que há maior desenvolvimento de consórcios é a da saúde. Na área de saúde, segundo dados oficiais do Ministério da Saúde, divulgados em 1998, havia no país 143 consórcios envolvendo 1740 municípios, em sua maioria (88%) localizados nas regiões Sudeste e Sul. Estudos desenvolvidos por Costa e Ribeiro (1999) revelam que 32% dos municípios brasileiros estavam consorciados, sendo bastante heterogênea a participação dos municípios das diferentes regiões (56,65% dos municípios da região Sul; 55,8% da região Sudeste; 23,9% da região Centro-Oeste; 2,12% da Nordeste e 1,78%, da região Norte (apud CRUZ, 2000, p. 21).

A maior presença de consórcios na área de saúde parece refletir o processo de reforma da política de saúde, resultante de movimentos sociais, liderados por profissionais da área da saúde (JACOBI, 2000). Dentre as ações influenciadas por este

movimento de reforma, incluem-se, já nos anos 80, iniciativas de tipo consórcio, mecanismo de gestão compartilhada, visto como um instrumento da implantação de um novo modelo de saúde no país, que rompesse com o padrão exclusivamente curativo e altamente excludente até então prevalecente no país20. Se as primeiras iniciativas se constituíram a partir dos próprios governos locais, é importante a influência mais recente de legislação específica da área de saúde para a consolidação dos consórcios de saúde. A Lei Orgânica de Saúde – LOS, de 1990, refere-se aos consórcios administrativos municipais como um instrumento de gestão do SUS21.

Assim, é bastante provável que a maior presença de consórcios intermunicipais neste setor reflita o fato de este instrumento já ter sido incorporado pelas diretrizes federais de reforma do setor, o que funcionaria como um estímulo à cooperação. No entanto, no plano do discurso, os consórcios intermunicipais de saúde são vistos pelo Ministério da Saúde como importante instrumento de gestão e um meio de potencializar a atenção das populações (ABRUCIO & SOARES, 2001).

Além do mais, o Ministério da Saúde é contra a criação de uma instância política autônoma, pois isso iria não apenas divergir da lógica do SUS, mas, sobretudo, porque bateria de frente, para alguns, com o princípio da municipalização. (ABRUCIO & SOARES, 2001, p. 87)

Os consórcios de saúde são formados basicamente por pequenos municípios, alguns médios e nenhum nas áreas metropolitanas. A união de forças existentes e disponíveis entre os municípios possibilita a gestão descentralizada do SUS. Desta forma, conforme afirma Maria Toledo Cruz (2001), os consórcios têm sido apontados como um instrumento que pode permitir ganhos de escala na política de saúde, possibilitando um planejamento regional, a ampliação da oferta de serviços, a racionalização do uso e da compra dos equipamentos e da contratação de pessoal, entre outras. No entanto, verifica-se que a implantação e o sucesso destes consórcios

20 _{O Consórcio de Saúde da região de Penápolis, em São Paulo, implantado em 1987, constitui um}

exemplo (CRUZ, 1992).

21

Segundo o artigo 10, par. 1- “Os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver, em conjunto, as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam...”.

Segundo o artigo 18, inciso VII - “À direção municipal do Sistema Único de Saúde – SUS – compete formar consórcios administrativos intermunicipais”.

dependem da articulação com outros níveis de governo, particularmente o estadual, o que ressalta a precariedade institucional deste mecanismo (ABRUCIO &SOARES, 2001).

Na área de meio ambiente, também tem sido expressiva a constituição de consórcios municipais16. A temática ambiental, envolvendo questões como preservação de recursos hídricos, recuperação de vegetação nativa, práticas agrícolas orientadas para a conservação do meio ambiente e tratamento de lixo, é uma área em que se evidencia a necessidade de uma ação conjunta, uma vez que os problemas freqüentemente ultrapassam as fronteiras das divisões político-administrativas. A preservação de recursos hídricos por meio da atuação consorciada tornou-se atribuição federal, com a implantação em 1997 da Política Nacional de Recursos Hídricos e a criação do Sistema Nacional de Recursos Hídricos, apoiada numa lógica de gestão integrada, descentralizada e participativa. Tendo a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e de gerenciamento, esta política tem como um de seus instrumentos centrais os consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas, e constitui um avanço qualitativo na busca pela ampliação da capacidade governativa. Hoje existem comitês de bacias em funcionamento em quase todas as regiões do Brasil, e os alcances deste gerenciamento tripartite são ainda muito restritos. O grande desafio que se coloca é o de encontrar definições para os problemas que decorrem da falta de convergência entre políticas públicas, interesses econômicos e decisões tomadas nos comitês, refletindo a complexidade na governança desta arquitetura institucional.

Outras questões ligadas ao meio ambiente também têm dado origem a iniciativas baseadas em consorciamento de municípios22, que buscam coletivamente e de forma cooperativa a resolução de problemas que têm impacto regional, como é o caso do lixo, da erosão dos solos, do assoreamento hidrográfico, e de outros processos que garantam a recuperação e proteção ambiental, na busca de um uso mais racional dos recursos naturais.

Percebe-se que os consórcios intermunicipais constituem umas das inovações provocadas pela descentralização, mas encontram obstáculos na legislação. São juridicamente frágeis, pois são figuras de direito privado, que na prática assumem a

16 _{As primeiras iniciativas nesta área já têm mais de dez anos de existência, como no caso do Consórcio}

Intermunicipal da Bacia do Rio Piracicaba, Capivari e Jundiaí que reúne atualmente 42 municípios, tendo como foco principal a recuperação e preservação de recursos hídricos.

22 _{Este é o caso do Consórcio Quiriri, formado por municípios da Bacia Hidrográfica do Alto Rio Negro}

forma de sociedades civis sem fins lucrativos e não possuem nenhum grau de autonomia em relação às prefeituras que os constituem.

Assim, para a formação de consórcios, todos os entes envolvidos devem ter a motivação para a constituição minimamente nos seguintes aspectos (JUNQUEIRA & CRUZ, 2002, p. 20):

a) interesses comuns entre os municípios; b) vontade política;

c) necessidade e interesses efetivos na ação conjunta d) identidade regional

Ou seja, aspectos de difícil alcance em uma organização federativa de municipalismo autárquico, sem mecanismos de gestão de áreas conurbadas. A fragilidade jurídica dos consórcios intermunicipais é, portanto, um grande empecilho aos laços de confiança política entre os parceiros, que não sabem até quando pode durar tal união.

A definição de regras que incentivem à cooperação não pode ser vista apenas pelo ângulo horizontal. Isso porque, em primeiro lugar, o dilema do shared decision making impõe uma ação conjunta entre os diversos níveis de governo para que as políticas públicas obtenham êxito (ABRUCIO & SOARES, 2001, p. 91).

Soma-se a isso a heterogeneidade das municipalidades que assumem uma relação de igualdade nos consórcios, sem subordinação de um ente ao outro, e, ainda a ausência de outros níveis de governo em sua constituição (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1999, pp. 132-136). A ampliação da parceria com presença de outros níveis de governo provocaria uma maior possibilidade de recursos e comprometimento dos atores, dado do poder vertical de agregação.

Vemos que o caso de associação intermunicipal e social que aqui buscamos analisar é exceção, e não regra, dentro deste contexto federativo metropolitano brasileiro. No entanto, como o próprio jogo federativo mostra, há limites à consolidação e êxito dos resultados desta experiência, que procuramos expor e compreender. Desse modo, o consorciamento tem de ser visto como um dos instrumentos dentro de uma rede de relações intergovernamentais, principalmente nas macrorregiões e nas áreas metropolitanas, ponto que será analisado a seguir.

3 FEDERALISMO E REGIÕES METROPOLITANAS: O DILEMA DA