8 DISCUSSION
8.2 M AGMA M IXING
O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), é um tributo de competência privativa da União preceituado no art. 153, Inciso VI, da Constituição da República Federativa do Brasil. 230 Tem como sujeito passivo “aquele que detém qualquer direito de gozo, relativamente ao bem imóvel rural, seja pleno ou limitado,” 231 ou seja, o proprietário do imóvel rural, o titular do domínio útil e o possuidor a qualquer título. 232
O fato gerador do ITR é “[...] a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do município.” 233 A propriedade se configura como um feixe complexo dos direitos da faculdade do uso, gozo, disposição e do direito de reavê-la do poder de quem tem a posse ou a detenção injusta. 234 Já o titular do domínio útil é quem tem os direitos de uso e gozo da propriedade, como o enfiteuta e o usufrutuário. No tocante à posse, “abrange a situações em que o possuidor age como se fosse titular do domínio útil, portanto, é a posse caracterizada como usucapionem. Assim, refere-se à posse juridicamente perfeita, e não àquela de índole irregular.” 235
Em relação ao conceito de bem imóvel por natureza tem-se como “o solo nu e seus agregados da própria natureza (vegetação, árvores etc.), sem considerar o cultivo ou construções, compreendendo as árvores e frutos pendentes, o espaço aéreo e o subsolo.” 236 Outro elemento conceitual importante constante do fato gerador do ITR é a delimitação entre zona rural e zona urbana, usando-se como “critério para definir se um imóvel é rural ou urbano é o da localização e não leva em conta a utilização do imóvel.” 237 Logo, todo imóvel localizado na zona urbana definida por lei municipal, em obediência ao prescrito no Código Tributário
230 BRASIL. Constituição da República Federativa. Brasília: Senado Federal, 1988.
231 SABBAG, Eduardo de Moraes. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 976.
232 BRASIL. Códigos tributário, processo civil e Constituição Federal. In: PINTO, Antônio Luiz de Toledo
(Org.). 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. art. 31, do CTN. p. 249.
233 BRASIL, art. 29, do CTN, loc. cit.
234 BRASIL. Código civil, código de processo civil, código comercial, legislação civil, processual civil e
empresarial, Constituição Federal. In: CAHALI, Yussef Said (Org.). 11. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: RT, art. 1.228, do CC, 2009. p. 383.
235 SABBAG, 2009, p. 977. 236 SABBAG, loc. cit.
237 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Manual de direito tributário. 5. ed. rev. e atual. São Paulo:
Nacional, 238 será urbano. Porém, se a localização do imóvel não for urbana, então por exclusão, será da zona rural.
Em adição aos elementos constitutivos da reserva legal do ITR, tem-se o valor da terra nua como a base de cálculo representando um dos aspectos quantitativos dessa exação. Esse valor “é o preço de mercado, excluído o valor das construções, instalações, benfeitorias, culturas permanentes, pastagens, florestas plantadas. Todavia, compreende as árvores e frutos pendentes, o espaço aéreo e o subsolo.” 239
Ademais, conformando o outro aspecto quantitativo do tributo em foco temos as alíquotas que são progressivas, com a acentuada variação percentual de 0,03 a 20%. Usa-se como critério para a essa variação o grau de utilização da área rural conforme se depreende do art. 34 do Decreto nº. 4.382, de 19 de setembro de 2002, 240 que regulamenta a Lei nº. 9.393, de 19 de dezembro de 1996, a qual dispõe sobre o ITR e o pagamento da dívida representada por Títulos da Dívida Agrária. 241
Como mencionado anteriormente quando da abordagem do princípio da progressividade, com a aplicação da alíquota máxima de 20% sobre o valor da terra em um período de cinco anos haverá o confisco do imóvel rural improdutivo.
238 BRASIL. Códigos tributário, processo civil e Constituição Federal. In: PINTO, Antônio Luiz de Toledo
(Org.). 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. art. 32, do CTN, 2009, p. 249, in verbis: “Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. § 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de
loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.”
239 SABBAG, Eduardo de Moraes. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 979.
240 BRASIL. Decreto nº. 4.382 de 19 de setembro de 2002. Disponível em < http://www.planalto.gov.br >. Acesso
em 22 ago. 2009.
241 BRASIL. Códigos tributário, processo civil e Constituição Federal. In: PINTO, Antônio Luiz de Toledo
Com relação ao uso do ITR como instrumento da proteção ambiental, o nosso texto constitucional ao contemplar a função social da propriedade rural com critérios e exigências a serem estabelecidos em lei, preceitua como condição ao atendimento destes a “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.” 242 Ao lado disso, há o mandamento do nosso texto maior determinando que o ITR “será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas.” 243
Regina Helena Costa ao discorrer sobre as exações tributárias como instrumentos viáveis na defesa ambiental, assevera que “os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliária, por sua vez, propiciam excelente contexto para a tributação ambiental.” 244 A limitação ensejada pelo princípio da função social da propriedade constitucionalmente estabelecido não impede ao proprietário o uso e o gozo do seu bem, contanto que seja respeitada a destinação econômica e social deste. 245
Em face disso, há preceitos de isenção do ITR, no art. 10, § 1º, Inciso I, alínea “d” e Inciso II, alíneas “a” a “f”, da Lei nº. 9.393, de 19 de dezembro de 1996, para os contribuintes com propriedades rurais quando exclui da base de cálculo, ou seja, não considerada no valor da terra nua, as áreas de florestas plantadas. Além destas, têm-se as áreas de preservação permanente, de reserva legal, de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas, as comprovadamente imprestáveis para a agricultura, pecuária, granjeira, aquícola ou florestal, mas declaradas de interesse ecológico por ato de órgão competente federal ou estadual. E complementando as mencionadas, são também áreas isentas da exação em foco as de servidão ambiental ou florestal, as cobertas por florestas nativas em regeneração e as alagadas como reservatório para hidrelétrica. 246 A seguir, serão apresentadas conceituações gerais, sem aprofundar no tema, das áreas discriminadas nos preceitos isentivos.
242 BRASIL. Constituição da República Federativa. Brasília: Senado Federal, 1988. art. 186, Inciso II, 1988. 243 Ibid., art. 153, §4º, Inciso I.
244 COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributação ambiental no Brasil. In: TÔRRES, Heleno Taveira
(Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 325.
245 Ibid., p. 326.
246 BRASIL. Códigos tributário, processo civil e Constituição Federal. In: PINTO, Antônio Luiz de Toledo
Consideram-se florestas plantadas aquelas “na qual todas, ou a maioria das árvores (5l% ou mais da biomassa da madeira), foram plantadas ou semeadas.” 247 As áreas de preservação permanente foram estabelecidas pelo art. 2º, Lei n.º 4.771, de 15 de setembro de 1965, 248 que instituiu o Código Florestal na legislação brasileira, donde se protege as matas ciliares dos rios ou qualquer curso d’água, ao redor das lagoas e demais reservatórios naturais ou artificiais, as nascentes, os topos de morros e demais elevações etc.
No tocante a conceituação da área de reserva legal, tem-se definida por lei a porcentagem da propriedade rural total com variação de acordo com cada condição ecológica das regiões brasileiras. 249 Essa área “[...] não pode ser utilizada economicamente de forma tradicional, isto é, destinar-se à produção de madeira ou de outra comodity que dependa da derrubada das árvores em pé.” 250 O Código Florestal no seu art. 1º, § 2º, Inciso III, alterado pela Medida Provisória nº. 2.166-67/2001, preconiza:
III – Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos
247 UICN – União Internacional para a Conservação da Natureza; PNUMA – Programa das Nações Unidas para o
Meio Ambiente; WWF – Fundo Mundial para a Natureza - Cuidando do Planeta Terra. São Paulo: 1991. p. 136 apud ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. reformulada. Rio de Janeiro: 2008. p. 485.
248BRASIL. Constituição Federal, coletânea de legislação de direito ambiental. In: MEDAUAR, Odete (Org.)
2. ed. rev. atual. e amp. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 486-487. “Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura
mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive; f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.”
249 BRASIL, art. 16, Código Florestal, Lei n.º 4.771, de 15 de setembro de 1965, 2003, p. 489. 250 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. reformulada. Rio de Janeiro: 2008. p. 526.
naturais, à conservação e a reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas.
Paulo de Bessa Antunes, de forma didática e resumida, nos oferece o conceito do termo “uso sustentável dos recursos naturais” constante na definição de reserva legal retroapresentado como:
a) Aquele que assegura a reprodução continuada dos atributos ecológicos da área explorada, tanto em seus aspectos de flora como de fauna. É sustentável o uso que não subtraia das gerações futuras o desfrute da flora e da fauna, em níveis compatíveis com a utilização presente;
b) Recursos naturais são os elementos da flora e da fauna utilizáveis economicamente como fatores essenciais para o ciclo produtivo de riquezas e sem os quais a atividade econômica não pode ser desenvolvida. 251
No que concerne à área de relevante interesse ecológico, que pode ser constituída por terras públicas ou privadas, a Lei nº. 9.985, de 18 julho de 2000, que regulamenta o art. 225, § 1º, Incisos I, II, III e VII, da Constituição da República Federativa do Brasil e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) e dá outras providências, no seu art. 16 preceitua:
A Área de Relevante Interesse Ecológico é uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza. 252
Ao lado dessas áreas apresentadas com isenção do ITR, foi instituída a servidão ambiental pela Lei nº. 11.284, de 02 de março de 2006, que acrescentou o inciso XIII ao art. 9º da Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981, ou seja, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, e acrescentou ainda o art. 9º-A, com os §§ 1º ao 5º. 253 A servidão ambiental é um
251 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. reformulada. Rio de Janeiro: 2008. p. 527.
252 BRASIL. Constituição Federal, coletânea de legislação de direito ambiental. In: MEDAUAR, Odete (Org.)
2. ed. rev. atual. e amp. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 838-839.
253 BRASIL. Lei nº. 11.284, de 02 de março de 2006. Disponível em < http://www.planalto.gov.br >. Acesso em 11
out. 2009. “Art. 84. A Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, passa a vigorar com as seguintes alterações: ‘Art. 9o ...
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.’ ‘Art. 9o-A. Mediante anuência do órgão ambiental competente, o proprietário rural pode instituir servidão
ambiental, pela qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou temporário, total ou parcialmente, a direito de uso, exploração ou supressão de recursos naturais existentes na propriedade.
§ 1o A servidão ambiental não se aplica às áreas de preservação permanente e de reserva legal.
§ 2o A limitação ao uso ou exploração da vegetação da área sob servidão instituída em relação aos recursos
florestais deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para a reserva legal. § 3o A servidão ambiental deve ser averbada no registro de imóveis competente.
direito real sobre coisas alheias em que por ato voluntário do proprietário restringe o uso e o gozo da propriedade rural em parte ou total, de forma temporária ou permanente no tocante à exploração ou supressão dos recursos naturais que contemplam a propriedade.
Ademais, a servidão ambiental deverá ser averbada no registro de imóveis da localidade aonde se encontra propriedade que está sofrendo a limitação do uso e gozo, além de se atentar que a área destinada à servidão ambiental deverá ser no mínimo a mesma da reserva legal.
§ 4o Na hipótese de compensação de reserva legal, a servidão deve ser averbada na matrícula de todos os
imóveis envolvidos.
§ 5o É vedada, durante o prazo de vigência da servidão ambiental, a alteração da destinação da área, nos casos
3.3 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), é um tributo de competência privativa dos Municípios preceituado no art. 156, Inciso I, da Constituição da República Federativa do Brasil. 254 Tem como sujeito passivo o titular do direito de gozo pleno ou com limitação sobre o bem imóvel, que poderá ser: o proprietário, pleno ou coproprietário; o titular do domínio útil, enfiteuta ou usufrutuário; o possuidor, com a possibilidade de adquirir a propriedade pelo usucapião. 255
A exação tributária municipal “[...] tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.” 256 Para a conceituação dos institutos que compõem o fato gerador do IPTU, usaremos os conceitos abordados no ITR, na seção anterior.
A propriedade se configura como um feixe complexo dos direitos da faculdade do uso, gozo, disposição e da prerrogativa de reavê-la do poder de quem tem a posse ou a detenção injusta. 257 Já o titular do domínio útil é quem tem os direitos de uso e gozo da propriedade, como o enfiteuta e o usufrutuário. No tocante à posse, “abrange a situações em que o possuidor age como se fosse titular do domínio útil, portanto, é a posse caracterizada como usucapionem. Assim, refere-se à posse juridicamente perfeita, e não àquela de índole irregular.” 258
Além disso, temos o bem imóvel por natureza formado, como designa o próprio nome, pelas forças naturais “[...] compreendendo o solo com a sua superfície, os seus acessórios e adjacências naturais; as árvores e frutos pendentes, o espaço aéreo e o subsolo.” 259 Para o bem imóvel por acessão física tem-se entendido como “tudo quanto o homem incorporar permanentemente ao solo, como a semente lançada à terra, os edifícios e construções, de modo que não se possa retirar sem destruição, modificação, fratura ou dano.” 260
254 BRASIL. Constituição da República Federativa. Brasília: Senado Federal, 1988.
255 SABBAG, Eduardo de Moraes. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 915-916.
256 Códigos tributário, processo civil e Constituição Federal. In: PINTO, Antônio Luiz de Toledo (Org.). 5. ed.
São Paulo: Saraiva, 2009. art. 32, caput, do CTN. p. 249.
257 BRASIL. Código civil, código de processo civil, código comercial, legislação civil, processual civil e
empresarial, Constituição Federal. In: CAHALI, Yussef Said (Org.). 11. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: RT, 2009. art. 1.228, do CC. p. 383.
258 SABBAG, 2009, p. 977. 259 Ibid., p. 916.
O aspecto da localização do imóvel se na zona urbana ou na zona rural foi discorrido quando do tratamento do ITR. A zona urbana será determinada por lei municipal que deverá atender a pelo menos dois requisitos da presença de melhoramentos exigidos nas normas gerais de direito tributário. 261
O outro elemento constitutivo da reserva legal do IPTU é a base de cálculo que será o valor venal do imóvel. 262 O parágrafo único, do art. 33, do CTN, proclama que “na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.” 263 Então, o valor venal do bem imóvel “[...] será o preço à vista que o imóvel alcançaria se colocado à venda em condições normais no mercado imobiliário.” 264
No tocante à alíquota, conforme abordagem anterior quando se tratou do princípio tributário da progressividade, são admissíveis, constitucionalmente, duas formas de progressividade para o IPTU: a progressividade no tempo 265 e a progressividade em razão do valor, da localização e do uso do imóvel. 266
Para a aplicação da progressividade no tempo os municípios deverão atender aos requisitos constitucionais do art. 182 267 que são “o fator tempo, a existência de lei federal e a
inclusão do tema no plano diretor (grifos do autor).” 268 Após a edição da Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, foi definida por lei ordinária federal a função social da
261 BRASIL. Códigos tributário, processo civil e Constituição Federal. In: PINTO, Antônio Luiz de Toledo
(Org.). 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. art. 32, § 1º, Incisos I ao V, e o § 2º, do CTN. p. 249.
262 Ibid., art. 33, caput, do CTN, p. 249. 263 Ibid., p. 249.
264 SABBAG, 2009, p. 918.
265 BRASIL. Constituição da República Federativa. Brasília: Senado Federal, 1988. art. 182, § 4º, Inciso II. 266 Ibid., art. 156, § 1º, Incisos I e II.
267 Ibid., art. 182 :
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
propriedade urbana no art. 39. 269 Este artigo exige, para o cumprimento da referida função social da propriedade urbana, que se atenda “às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” devendo assegurar aos cidadãos a qualidade de vida, a justiça social e o desenvolvimento das atividades econômicas.
Ademais, quando não houver o atendimento da função social da propriedade, em desobediência ao plano diretor quanto à ocupação do solo urbano, caberá aos municípios o uso de medidas sancionatórias sucessivas instituídas por meio de lei específica. Tais medidas se iniciam com o parcelamento ou edificação compulsórios, seguida da aplicação da progressividade no tempo para o IPTU e, por fim, a desapropriação da propriedade com pagamento com títulos da dívida pública municipal com emissão autorizada pelo Senado