A Avaliação de Impactos Ambientais (AIA), segundo Monosowski (1991:3), “estrutura uma política ambiental, baseada, por um lado no controle das fontes poluidoras e, por outro lado, em um processo de licenciamento de atividades que possa criar algum tipo de impacto”.
Uma visão mais ampla do conceito de AIA é apontada por Bursztyn (1994: 45), que afirma que a AIA é...
[...] um instrumento de planejamento que permite associar as preocupações ambientais às estratégias do desenvolvimento social e econômico e se
constitui num importante meio de aplicação de uma política preventiva numa perspectiva de curto, médio e longo prazos.
Este método de avaliação permite planejar projetos não somente na base de critérios técnicos e econômicos, mas também de acordo com outros imperativos que visam o desenvolvimento sustentável, contrariamente às décadas anteriores, quando as considerações técnicas e financeiras constituíam o essencial do planejamento de um projeto.
Nessa mesma perspectiva, Canter (1998:2-3) afirma que a AIA serve para a “identificação e valoração dos impactos (efeitos) potenciais de projetos, planos, programas ou ações normativas relativas aos componentes físico-químicos, bióticos, culturais e socioeconômicos do entorno”.
A inexistência de um consenso entre os autores quanto à melhor aplicabilidade da AIA, se de forma ampla – nas políticas, planos e programas –, ou restrita – nos projetos/atividades –, chamou a atenção de Lee e Walsh (1992) e Wood e Dejeddou (1992), apud Partidário (1999:133). Os autores identificaram e sistematizaram as principais dificuldades encontradas na aplicação da AIA nas políticas públicas. São elas:
[...] questões de escalas de abordagem, especificidade e âmbito de variáveis envolvidas, número de alternativas potencialmente possíveis, incertezas subjacente aos próprios processos de política e planejamento de natureza subjetiva e sensível às variações do contexto sócio-político e econômico. Tais dificuldades não impediram que Partidário (Ibid: 134) sugerisse a utilização da AIA para avaliar “os impactes decorrentes das próprias decisões de política e planeamento, que por sua vez irão reflectir-se positivamente ao nível da eficiência do processo de AIA de projectos, preparando assim um contexto ambientalmente mais forte para o desenvolvimento de projectos”. Essa autora aponta como vantagens da utilização da AIA nas políticas públicas: [...] mais fácil considerar impactes e alternativas numa escala mais global; abordagem mais adequada a impactes de fontes múltiplas; melhor abordagem a impactes comulativos e sinergisticos face às escalas espaciais e temporais envolvidas; abordagem ao nível da política ambiental e planeamento global permite poupança de tempo em fases posteriores de projecto; bases para um sistema de monitoração antecipativo; melhoria do carácter preventivo e antecipativo da avaliação ambiental; mais fácil definir estratégias que se dirijam a impactes de longo prazo; incentivar a
participação do público o mais cedo possível; mais fácil considerar e gerir problemas de incerteza e identificar áreas prioritárias. (op. cit : 135)
Certifica-se, pelas vantagens acima enumeradas por Partidário, que o governo poderia empregar a AIA na formulação das políticas públicas e, ainda utilizar paralelamente outro instrumento, que apesar de não estar listado na política ambiental brasileira. Este instrumento tem sido apontado como o mais adequado para a fase de planejamento de empreendimentos de infra-estrutura do que é a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE).
A Avaliação Ambiental Estratégica é
[...] um procedimento sistemático e contínuo de avaliação da qualidade do meio ambiente e das conseqüências ambientais decorrentes de iniciativas como a formulação de políticas, planos e programas governamentais, de modo a assegurar a integração efetiva dos aspectos biofísicos, econômicos, sociais e políticos, o mais cedo possível, no processo de planejamento e tomada de decisão (MMA/SQA, 2002 apud FESPSP, 2006).
Por ser um instrumento técnico, a AAE pode ser aplicada
[...] a um amplo conjunto de situações diferenciadas, não há uma metodologia rígida estabelecida para sua elaboração. Apóia-se nos mais variados métodos e técnicas aplicados ao planejamento e avaliação de projetos e à avaliação de impactos ambientais, devidamente combinados para atender aos objetivos de cada caso específico” (FESPSP, 2006)
Essa combinação da AIA com a AAE101 tem apresentado resultados satisfatórios, uma vez que obriga os planejadores a integrar a proposta do empreendimento com outros existentes e a antecipar possíveis conflitos sociais.
Nessa combinação, parece que tanto a AIA, quanto a AAE, poderão ajudar o órgão ambiental a planejar antecipadamente suas atividades de monitoramento; definir as medidas preventivas que deveriam ser adotadas para determinadas áreas, cuja previsão de impactos fosse considerado mais significativo; e o tempo necessário para envolver a população a ser afetada diretamente pela política, nas fases anteriores ao processo de tomada de decisão. Mas,
101 O Ministério do Meio Ambiente realizou, em novembro/2004, o Seminário sobre Licenciamento
Ambiental e Avaliação Ambiental Estratégica no Brasil - Lições e Perspectivas para o Futuro e o Workshop de Capacitação para a Avaliação Ambiental Estratégica, com a finalidade de “avaliar o estado da
gestão ambiental no Brasil, com foco em legislação e licenciamento, melhorando o conhecimento sobre experiências nacionais e internacionais com AAE; e avaliar a possibilidade de aplicar a Avaliação Estratégica como instrumento definitivo da Política Nacional de Meio Ambiente (disponível em:<
no momento, a AAE está em processo de debate em diversas instâncias. Sua utilização não está instituída. O que poderá ocorrer num futuro próximo ou distante.
Por essa razão, retoma-se a análise sobre a AIA, citando Sánchez (1993:17), que afirma que a AIA só pode ser considerada como um instrumento eficiente de política pública quando ela desempenhar quatro diferentes papéis que são complementares entre si. São eles: “(i) instrumento de ajuda à decisão, (ii) instrumento de concepção de projeto e planejamento, (iii) instrumento de negociação social, e (iv) instrumento de gestão ambiental”.
(i) A AIA como instrumento de ajuda à decisão – este papel da AIA consta de forma explícita nas políticas francesa (Lei de Proteção da Natureza 76-629) e na americana (NEPA). Essas políticas prevêem a necessidade de realização de estudos prévios de impacto ambiental para obras que causem repercussão no meio natural; e “no planejamento e na tomada de decisões que possam ter um impacto significativo sobre o ambiente humano”. Atualmente, na quase totalidade dos países existe agências ambientais que utilizam esse instrumento no processo decisório de implantação de empreendimentos utilizadores de recursos ambientais ou causadores de impactos sobre o meio ambiente.
(ii) A AIA, como instrumento de concepção de projetos e planejamento, é utilizada “para identificar, prever e avaliar as conseqüências” que a implementação dessas propostas provocarão no meio ambiente. As informações sobre as conseqüências ambientais deverão ser divulgadas para a sociedade antes do processo decisório.
(iii) A AIA como instrumento de negociação social, ocorre quando a avaliação é utilizada para subsidiar um processo de negociação entre os diferentes atores sociais, em que interesses divergentes são harmonizados, para que só então, o Poder Público tome a decisão. Nesse caso, o processo decisório não é baseado apenas em critérios de racionalidade técnica, mas como resultado de um processo de negociação social.
(iv) A AIA como instrumento de gestão ambiental, tem como finalidade fornecer diretrizes para a gestão ambiental. Para isso, a avaliação deve ser feita na fase inicial, ou seja, no planejamento de empreendimentos e/ou projetos até sua total desativação. As diretrizes constantes desse processo deverão subsidiar as atividades de fiscalização e monitoramento a serem realizadas pelas agências ambientais (SÁNCHEZ, op cit: 23) (destaque nosso).
Nos exemplos apresentados pelo autor, sobre o emprego da AIA em alguns países, pode-se notar que sua aplicação fica restrita a programas e projetos; não a políticas públicas, cujas ações e conseqüências ultrapassam ecossistemas e divisões políticas-geográficas internas e muitas vezes externas, além de afetar uma diversidade de segmentos da sociedade; o que, de certa forma, reforça o posicionamento de Lee e Walsh (1992) e Wood e Dejeddou (1992), mencionados acima, de que existem inúmeras dificuldades a serem vencidas para que a AIA cumpra seus diferentes papéis.
Enfatiza-se que a AIA foi desenvolvida inicialmente nos Estados Unidos, em 1970, com a finalidade de avaliar os prováveis impactos que propostas de políticas ou ações federais poderiam provocar no meio ambiente natural e artificial (BURSZTYN, 1994).
Em função das vantagens que a aplicação da AIA nos EUA apresentava, em 1975, a Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a Organização das Nações Unidas (ONU) iniciaram processo de implantação da AIA nos seus programas. À medida que os organismos adotavam a AIA, esta passou a fazer parte da série de exigências para obtenção de ajuda e crédito junto a organismos internacionais, especialmente do Banco Mundial102, no início dos anos 1980, o que propiciou sua inclusão nas políticas ambientais dos países em desenvolvimento, inclusive do Brasil.
A Avaliação de Impacto Ambiental na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92, foi tratada como um dos princípios (Princípio 17), da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que é um dos documentos da conferência, conforme pode ser verificado abaixo.
A avaliação de impacto ambiental, como instrumento nacional, será efetuada para atividades planejadas que possam vir a ter impacto adverso significativo sobre o meio ambiente e estejam sujeitas à decisão de uma autoridade nacional competente. (destaque nosso)103
102
O Banco Mundial estabeleceu, em 1989, a norma Operational Directive on Environmental Assessment, na qual está previsto o enquadramento dos projetos, de acordo com a magnitude dos impactos ambientais, em três categorias. Na Categoria A, são enquadrados projetos com impactos ambientais significativos, abrangentes e que podem ser irreversíveis, exigindo uma avaliação de impacto ambiental criteriosa e completa; na Categoria B são enquadrados projetos, que provocam impactos adversos sobre o meio ambiente de menor grau, cabendo a proposição de medidas preventivas e corretivas, nos programas a serem apresentados junto com a avaliação ambiental; na Categoria C estão incluídos projetos que não requerem uma avaliação ambiental de impactos, por apresentar impactos insignificantes ou desprezíveis. (CLARK, 1994 apud ANTUNES 2005).
103
No Brasil, a AIA foi inserida, inicialmente, na Lei 6.803, de 1980, como um dos pré- requisitos para definição de zonas industriais, tendo como finalidade a realização do zoneamento industrial. Essa avaliação ambiental deveria ser precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto (art. 10, § 3º).
Na Política Nacional do Meio Ambiente a AIA foi incluída como um de seus instrumentos; e ao mesmo tempo colocada como necessária para a obtenção de licenças ambientais de diferentes tipologias de empreendimentos, que preencham certos pré-requisitos, como: ser de grande porte, ter potencial para provocar danos significativos ao meio ambiente, utilizar recursos ambientais no processo produtivo; localizado em áreas específicas, de acordo com a legislação vigente.
Como conseqüência, a AIA ficou intrinsecamente ligada ao instrumento “licenciamento ambiental”, o que significou na prática, um espaço de materialização reduzido a determinadas atividades/empreendimentos. A AIA, no Brasil, é implementada em diversas etapas, das quais a mais importante refere-se à elaboração de estudos ambientais para a instalação de empreendimento ou projeto.
Em função disso, aborda-se a aplicabilidade da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e sua inserção na política ambiental brasileira, bem como suas respectivas etapas. Também, dar-se-ão destaques à Audiência Pública e aos Estudos Ambientais – Plano de Controle Ambiental (PCA), Relatório de Controle Ambiental (RCA), Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD), Relatório Ambiental Simplificado/Relatório de Detalhamento dos Programas Ambientais (RAS/RDPA) e Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA104) –, que fazem parte do processo de AIA.
Considera-se importante mencionar como se processam as etapas da AIA no Brasil. Importa esclarecer, que elas podem sofrer pequenas variações nos diferentes órgãos ambientais brasileiros, com supressão ou acréscimos de etapas, sem, no entanto, comprometer aquelas consideradas como primordiais.
A Primeira etapa tem início quando o empreendedor procura o órgão ambiental para pleitear uma licença ambiental, denominada na política ambiental como Licença Prévia (LP), para localização da atividade produtiva. Em seguida, o requerente publica o pedido de licença nos jornais de grande circulação e preenche um formulário (disponível nos órgãos
104
Dos diversos estudos ambientais, o Estudo de Impacto Ambiental foi elevado à categoria de instrumento da política ambiental (Lei 6.938/81), pela Constituição Federal de 1988.
licenciadores ou nas suas páginas web), em que registra e especifica a atividade produtiva, de forma superficial, indicando o local de instalação do empreendimento, os recursos financeiros e tecnológicos que serão empregados e os recursos ambientais afetados. O órgão ambiental analisa o pedido e agenda com o empreendedor uma visita ao local de instalação do empreendimento. Essa vistoria possibilita, ao técnico da área, fazer uma avaliação superficial das condições ecológicas e sociais da área e dos prováveis impactos que poderão ocorrer com a instalação do empreendimento.
Após a vistoria, tem início a Segunda etapa da AIA, em que são solicitadas, do requerente, informações complementares sobre o empreendimento. Dependendo da tipologia do empreendimento e dos recursos ambientais a serem utilizados ou afetados pela instalação e funcionamento do empreendimento/projeto, o órgão ambiental solicita a elaboração de estudos ambientais, que pode ser o EIA ou outro tipo de estudo simplificado. Com base nisso, o órgão licenciador elabora um Termo de Referência, em que estão listadas quais as informações que devem constar do referido estudo ambiental. Uma equipe multidisciplinar fica encarregada da elaboração do estudo, que posteriormente, é apresentado ao órgão ambiental para análise.
O estudo ambiental pode ser solicitado ou não de acordo com a tipologia do empreendimento, ficando sob a responsabilidade do órgão ambiental ou do seu conselho ambiental, quando couber, conceder ou não a licença ambiental.
No entanto, quando solicitado o EIA/RIMA, sua entrega ao órgão ambiental deve ser informada à sociedade, o que é feito por meio de divulgação na “imprensa local105”, seguido da publicação de um edital, em que é estabelecido prazo de no mínimo 45 dias, para que aquela possa solicitar ou não a realização de Audiência Pública.
Audiência Pública
A realização de Audiência Pública está prevista no § 2º, do art. 11, da Resolução Conama 001/86, e detalhada na Resolução Conama 009, 03 de dezembro de 1987. De acordo com os artigos 1º e 2º dessa Resolução, a Audiência Pública: “tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito”.
105
Para Machado (2005), a expressão “imprensa local”, utilizada pela Resolução Conama 009/87, deve ser entendida não apenas a do município onde será instalado o empreendimento ou atividade, mas em todos aqueles incluídos como área de influência direta e indireta dos impactos provocados pelo empreendimento/atividade (MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 13ª ed., São Paulo: Malheiros Editores,
A realização de Audiência Pública ocorrerá quando o órgão licenciador, embasado em critérios técnicos, “julgar necessário”. Podendo ocorrer, também, quando “[...] solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos”. Se houver solicitação do Ministério Público, de entidade civil ou de 50 ou mais cidadãos, a realização da audiência deixa de ser uma decisão facultativa do órgão ambiental, para assumir caráter obrigatório. Pois, se o órgão ambiental não realizar a Audiência Pública solicitada, a licença ambiental concedida perderá sua validade, conforme estabelecido no §2º, do art.2º, Resolução Conama 09/87.
Os solicitantes da audiência, obrigatoriamente, serão informados do dia, local e hora de realização da Audiência, por meio de correspondência registrada. Situação que não exclui as demais divulgações na imprensa local.
As medidas para a preparação da audiência devem ser tomadas pelo órgão licenciador, que deverá agendar data e local onde a mesma será realizada. A Audiência Pública é sempre realizada na localidade de instalação do empreendimento/atividade e nas suas áreas de influência direta e/ou indireta. Do momento em que a audiência é agendada até sua realização, o empreendedor deve disponibilizar, para a sociedade local, o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).
Para Machado106, antes da realização de uma audiência pública é preciso que algumas medidas sejam adotadas, para que esta possa atingir seus objetivos. É importante que fique claro para os segmentos da sociedade interessados no empreendimento: quantos exemplares do RIMA estão disponíveis para consulta; em quais locais e horários poderão ser consultados; e se o RIMA pode ou não ser retirado para extração de cópias.
Tomadas as providências preparatórias, a Audiência Pública é realizada sob a coordenação do órgão ambiental. O órgão ambiental faz a abertura formal da audiência, passando, em seguida, a palavra para o empreendedor e a equipe de elaboração do estudo ambiental. Estes apresentam o empreendimento/atividade; os principais impactos positivos e negativos que poderão ocorrer e as medidas que serão adotadas para minimizá-los, ou aquelas recomendadas como compensação pelas perdas ou danos provocados que não podem ser reparados na sua integralidade. Após essa exposição, o coordenador da audiência abre espaço para debates e manifestação da sociedade. Nesse momento, representantes da sociedade podem e devem questionar o empreendimento/atividade, pedir esclarecimento e
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fazer sugestões sobre os temas tratados, ou mesmo outros não considerados no estudo, mas que são afetos a esses, ou ao local de sua instalação ou a área de influência.
Se na Audiência Pública ficar comprovada a existência de vícios no EIA/RIMA, a sociedade ou o Ministério Público poderá exigr a realização de nova(s) audiência(s) na mesma localidade, para apresentação das correções feitas.
É na Ata da Audiência Pública que deverão ser registrados todos os fatos que ocorreram durante sua realização, bem como a exigência de outros documentos. Todos os documentos devem ser anexados ao EIA/RIMA, e por sua vez, ao processo de licenciamento ambiental. Estes serão analisados pelo órgão licenciador para a tomada de decisão, podendo inclusive, servir para orientar o empreendedor no ajuste de sua proposta e no estabelecimento de exigências e condicionantes que deverão constar da licença ambiental a ser concedida (Licença Prévia – 1º licença ambiental).
Importa destacar que, desde o final dos anos noventa do século XX, a maioria dos órgãos ambientais do País tem se posicionado a favor da realização de Audiências Públicas de empreendimentos/projetos, que pela característica e localização, sejam obrigados a realizar estudos ambientais mais complexos. Uma das vantagens apontadas pelos órgãos ambientais é que o processo de tomada de decisão – quanto à concessão ou não da licença ambiental – torna-se mais democrático. Em alguns estados como Goiás, Maranhão, Mato Grosso, São Paulo, Pernambuco e Bahia e no Distrito Federal, as normas legais tornaram a realização da Audiência Pública obrigatória.
Em função do acima exposto, pode-se inferir que a realização de Audiência Pública apresenta as seguintes vantagens para o órgão ambiental: (i) oportunidade para o órgão ambiental ter uma visão diferenciada dos impactos a serem gerados com a instalação do empreendimento/atividade e de sua aceitação ou não pela comunidade; (ii) obtenção de subsídios para o estabelecimento de condicionantes; (iii) possibilidade de correção de erros não observados pela equipe técnica de elaboração dos estudos; (iv) evitar problemas futuros com e para as comunidades afetadas diretamente pelo empreendimento ou atividade; e (v) oportunidade, nos casos em que houver necessidade, para firmar um Termo de Ajustamento de Conduta com o proponente do empreendimento e a participação de representantes de entidades ambientalistas, comunidade e do Ministério Público.
Salienta-se que de todo o processo de AIA, e do respectivo licenciamento ambiental, este é o único momento – Audiência Pública – em que está prevista formalmente a
participação da sociedade sem a intermediação de representantes. A Audiência Pública, embora represente a primeira etapa do processo de licenciamento – por ocorrer antes da concessão da licença prévia (LP) –, pode representar a única oportunidade que a sociedade tem para questionar a instalação de um empreendimento ou atividade, a tecnologia utilizada e as propostas de medidas de intervenção.
Várias críticas são feitas em relação à realização de audiências públicas, como: desconhecimento do EIA/RIMA pelo público afetado direta e indiretamente pelo projeto; a linguagem dos estudos e mesmo do RIMA é inacessível à maioria da população; desinteresse da grande maioria da população pelos problemas ambientais que poderão ocorrer em função de instalação de empreendimentos ou atividades.
Constata-se, no entanto, que em projetos como construção de hidrelétricas, estradas, redes de transmissão de energia, dutos de petróleos ou outros produtos químicos, em que ocorrem as transferências de famílias e/ou indenizações de propriedades, todos aqueles que serão afetados pelo empreendimento, ou atividades, tendem a participar ativamente das audiências públicas.
Percebe-se, portanto, que o grau de interesse da sociedade brasileira, em exercer seu direito de participar na gestão ambiental, especificamente, nas Audiências Públicas que antecedem o processo decisório, está diretamente relacionado com vantagens a ser obtidas ou