Na perspectiva de um Estado-nação, como é o caso do Brasil, não se pode refletir sobre as políticas públicas sem antes contextualizar como ocorre a influência dos organismos internacionais na sua concepção, elaboração e implementação que formula diretrizes locais determinadas e conduzidas por interesses globais, especialmente orientados pelas nações mais poderosas.
Esse fenômeno, conhecido como globalização ou internacionalização, teve sua origem desde o início do capitalismo enquanto sistema econômico predominante na maioria das nações do mundo, decorrente da articulação de processos produtivos situados no interior de fronteiras nacionais com outros implantados e desenvolvidos no exterior.
Para Bruno (1997, p. 16), “foi a partir da Segunda Guerra Mundial, com a maior integração entre os processos econômicos particulares e com a expansão das empresas multinacionais que a internacionalização do capital acelerou-se”.
Esse processo foi conduzido inicialmente por grandes empresas de capital estadunidense que estreitaram todo o mundo numa nova teia de relações.
Neste período, estas empresas se beneficiaram do papel preponderante dos Estados Unidos na reconstrução das economias europeias e japonesa devastadas pela guerra, assim como da divisão do mundo em dois grandes blocos, pois isto lhes permitiu fácil acesso aos vários territórios nacionais sob influência dos Estados Unidos, em nome da segurança contra o "comunismo". Ao mesmo tempo, atuaram como agentes de desenvolvimento local, legitimando a supremacia política dos Estados Unidos (BRUNO, 1997, p. 16).
É nessa conjuntura que foram criados diversos organismos internacionais, tais como a Organização das Nações Unidas (ONU), o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), entre outros, pois esperava-se que os interesses das diferentes nações fossem negociados em instâncias mais amplas, promovendo assim acordos entre diferentes e múltiplos atores. Essas organizações também serviriam para promover o bloqueio econômico-científico que o capitalismo ocidental, sob a influência dos Estados Unidos, impôs ao capitalismo desenvolvido pela União das Repúblicas Socialistas Soviéticas - URSS (BRUNO, 1997).
Na atualidade, a ideologia da globalização neoliberal tem sido desenvolvida por meio da unificação dos países do mundo numa mesma agenda econômica, de certo modo imposta a estes pelo controle que um grupo limitado de países, também conhecido como ‘G-8’11, exerce
sobre o mercado internacional. Esses países têm como instrumento para propagação de suas decisões a ONU (OLIVEIRA, 2013).
No âmbito da globalização vale ressaltar o conceito e o papel da governança que constitui um novo modelo de gestão pública defendido pelo pensamento e prática neoliberal,
[...] um modelo de regulação política na qual o Estado perde cada vez mais a sua centralidade em favor de parcerias com o setor privado e transforma-se em mediador destinado a efetuar um trabalho em rede. Trata-se, portanto, de um meio de regulação política ideologicamente conotada (AKKARI, 2011, p. 90).
A governança, partindo da definição geral do Banco Mundial, refere-se ao modo como a autoridade é exercida no gerenciamento dos recursos do país em direção ao desenvolvimento. Dessa forma, governance refere-se ao modus operandi das políticas governamentais que inclui, dentre outras, questões ligadas ao formato político-institucional dos processos de decisões, à definição do mix apropriado do público/privado nas políticas, à participação e descentralização, aos mecanismos de financiamento das políticas e ao alcance global dos programas (SANTOS, 1997).
Segundo Ball (2013), a governança é baseada em relações de rede dentro e por meio de novas comunidades políticas, destinadas a gerar nova capacidade de governar. É uma nova modalidade de poder público, agência e ação social e, na verdade, uma nova forma de Estado. Governança envolve uma catalisação de todos os setores – públicos, privados e voluntários – em ação para resolver problemas da comunidade. A governança é alcançada, na mudança de fronteira entre Estado e sociedade civil e entre Estado e a economia. Não significa um esvaziamento do Estado, mas a sua dependência de uma série atores políticos estatais e não estatais.
Segundo Afonso (2003), com o desenvolvimento da globalização houve também uma redefinição do papel do Estado.
Durante a vigência e expansão do Estado-providência, o contributo da educação visava sobretudo o processo de legitimação; na fase atual, a prioridade é direcionada ao processo de acumulação. O Estado atua agora
11Os Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Canadá (G7), mais a Rússia, tornaram-se o G8. São
considerados os sete países mais industrializados e desenvolvidos economicamente do mundo, mais a Rússia, que não participa de todas as reuniões do grupo. Os dirigentes de cada Estado membro discutem questões de alcance internacional. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/G8>. Acesso em: 9 nov. 2013
tendo como principal objetivo a competitividade econômica e, em função disso, alguns autores começam já a designá-lo Estado-competidor ou de competição (competition state) (AFONSO, 2003, p. 42-43).
Isso não significa que o Estado tenha perdido o seu poder enquanto sujeito histórico e político, mas diante da redefinição do seu papel, continua “a precisar de teorias que sejam capazes de explicar quais os limites e possibilidades da sua ação no contexto das novas condicionantes megaestruturais” (AFONSO, 2003, p. 22), que tem feito com que as relações econômicas, políticas, sociais e culturais dos Estados-nação sofram modificações para atender cada vez mais aos interesses corporativistas internos das elites dominantes locais e, principalmente, as exigências das políticas neoliberais globais.
Essa conjuntura inviabiliza a articulação entre as exigências nacionais (regionais e locais) e os imperativos internacionais (globais), e faz com que o Estado oscile entre esses dois polos, enfraquecendo o seu poder de regulação e negociação, embora ainda disponha de um forte poder de controle (AKKARI, 2011).
Uma das características das políticas neoliberais tem sido a promoção de mecanismos de mercado no interior do espaço estrutural do Estado, liberalizando e promovendo pressões competitivas entre serviços, transformando os utentes em clientes, privatizando, adaptando instrumentos e princípios de gestão baseados na racionalidade instrumental e subordinando os direitos sociais às lógicas da eficiência e eficácia (AFONSO, 2003, p. 39).
De acordo com Santos (2012b), a inclusão da educação nas regras do Acordo Geral de Comércio e Serviços (AGCS) fez com que esta passasse a ser tratada como produto comercializável, disponível para as iniciativas do mercado e dos investidores privados que atuam em âmbito local, nacional e transnacional, que defendem enquanto discurso a igualdade e a equidade, mas na verdade estão buscando eficiência econômica e competitividade, inviabilizando assim, a concepção de educação enquanto direito social. O impacto desse modelo de governança já está presente no âmbito da educação privada brasileira, com a formação de grandes grupos educacionais e que aos poucos tem incidido na educação pública, especialmente pela produção e venda de material didático para distribuição nas redes municipais de ensino.
A educação pública, enquanto direito subjetivo, não pode ser considerada na mesma lógica da educação privada que visa ao lucro e a competitividade do mercado capitalista, haja vista fazer parte do rol de direitos sociais que, na concepção de Carvalho (2012), diz respeito à garantia da participação na riqueza coletiva. Incluem o direito à educação, ao trabalho, ao salário justo, à saúde e à aposentadoria. “A garantia de sua vigência depende da existência de
uma eficiente máquina administrativa do Poder Executivo” (CARVALHO, 2012, p. 8), ou seja, de um Estado mais voltado para os interesses e demandas sociais locais.
No entanto, o Estado não é neutro e muito menos apolítico. Ele é resultante dos modos de organização da sociedade, e para que seja mais democrático e justo, é imprescindível a participação da sociedade civil, por meio dos movimentos sociais no seu processo de construção. A sociedade civil precisa atuar ativamente no acompanhamento e controle das ações do Estado, todavia, torna-se necessário a educação de sujeitos políticos, emancipados e que consigam transformar as questões sociais em questões públicas (GUIMARÃES-IOSIF, 2007).
Santos (2002) afirma que o Estado que já foi regulador das crises entre o externo e o interno, passou a ser um regulador e um protetor do externo “para a manutenção e a reprodução do sistema econômico capitalista” (AFONSO, 2003, p. 41), que é a base da estrutura de sustentação da política neoliberal.
Para Marx e Engels (1999, p. 10) o “governo não é senão um comitê para gerir os negócios comuns de toda a classe burguesa”, mas, por outro lado, assim como o Estado, é também uma arena permeada por interesses contraditórios e dialéticos dos quais as forças contra hegemônicas e de resistência ao capitalismo interagem para a garantia de direitos das classes menos favorecidas. Nesse sentido, o Estado não deve ser compreendido apenas como um comitê executivo da burguesia, mas como cenário de disputa de interesses, ora convergentes, ora divergentes que podem avançar ou retroceder na criação e na manutenção de direitos.
Segundo Rizvi e Lingard (2010), vários estudiosos e movimentos sociais têm reconhecido que o imaginário neoliberal da globalização é em longo prazo economicamente, politicamente e ambientalmente insustentável. No âmbito econômico, por causa das desigualdades sociais e da instabilidade econômica que produz; no político, por causa do seu caráter antidemocrático, e no contexto ambiental, por considerar que os recursos exploráveis do mundo são inesgotáveis.
O Bolsa Família surge no cenário local como um instrumento de alívio imediato da pobreza, por meio da transferência de renda, contribuindo para a redução da desigualdade social que aflige a maioria do povo brasileiro, embora não resolva o problema completamente, pois para isso as políticas sociais e educacionais precisam ser ressignificadas.
No contexto global, a influência da comunidade internacional, promovida pelas organizações internacionais (Banco Mundial, FMI, OCDE, Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), entre outras), é vista como determinante para o desenvolvimento dos sistemas educativos e na disseminação de orientações e categorias organizacionais e curriculares, em detrimento dos fatores internos a cada um dos diferentes Estados-nação (AFONSO, 2003).
Essas organizações influenciam os países na concepção das políticas educacionais, na avaliação dos sistemas educacionais e no financiamento. As políticas sociais, a exemplo do PBF, também são influenciadas pela governança internacional, por serem de extrema importância enquanto instrumentos de amortecimento da desigualdade social oriunda da relação entre os interesses que permeiam as políticas locais e globais.
Em relação à concepção das políticas educacionais, busca-se a difusão de boas práticas, identificadas nos estudos comparativos do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (Pisa), em países onde o sistema educacional é considerado ineficiente, desconsiderando as especificidades locais. Por isso, a semelhança das políticas e a homogeneização dos modelos educacionais nos diferentes países. A avaliação dos sistemas educacionais é feita especialmente por especialistas da OCDE e Banco Mundial, entre outros organismos internacionais, que redigem relatórios sobre o que funciona e o que precisa ser melhorado no âmbito da educação. O financiamento também não ocorre sem consequências políticas, pois ao financiar o setor educacional, os organismos internacionais pressionam os países para que apliquem as suas orientações (AKKARI, 2011).
Os financiamentos realizados pelos organismos internacionais são acompanhados de contrapartidas que vão desde o pagamento de juros ao acompanhamento externo de todas as fases dos acordos de cooperação técnica e financeira. De certa forma, o convenente, ou seja, o tomador do empréstimo perde parte da sua autonomia ao ter que prestar contas de todas as etapas e metas pré-estabelecidas para o cumprimento do objeto pactuado.
Enquanto exemplo da governança internacional citada acima, podemos destacar a Bolsa Escola e o Programa Bolsa Família. A Bolsa Escola, uma das experiências piloto de transferência de renda com condicionalidades realizada no Brasil pelo Governo do Distrito Federal de 1995-1998, foi difundida posteriormente pelos organismos internacionais como uma boa prática a ser seguida por outros países (BUARQUE, 2012).
O PBF, concebido a partir da unificação de quatro outros programas anteriormente existentes (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação), teve desde a sua criação a participação do Banco Mundial e do Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), por meio de acordo de cooperação técnica e financeira, na primeira fase (2004 a 2009), e projeto de consolidação da política, na segunda fase (2010 a 2015), instituído pelo Acordo de Empréstimo BIRD nº 78410/BR12, 2011 (BRASIL, 2013a).
O aporte complementar de capital financeiro internacional no Programa Bolsa Família, além do que vinha sendo investido pelo governo brasileiro, teve como desdobramentos a ampliação da meta relacionada ao número de atendidos e o aumento do fluxo de dinheiro no âmbito do comércio, especialmente de produtos de primeira necessidade que compõem a cesta básica13, contribuindo para o desenvolvimento econômico do país com o “aumento do Produto Interno Bruto (PIB)” (NERI; VAZ; SOUZA, 2013, p. 200-201).
Numa análise preliminar, podemos inferir que na lógica do sistema capitalista investir em programas como o PBF pode ter, por um lado, a meta de redução da pobreza e da desigualdade social e, por outro, contribuir para a manutenção do sistema econômico capitalista, haja vista a circulação de capital no mercado consumidor local.
A política externa procura desenvolver a ideia de um “bem comum local” que se traduziria na conciliação entre o interesse público, representado pelo Estado, e os interesses privados, representados pelas instituições, serviços ou atores locais (AFONSO, 2003).
A ideia de “bem comum local” é interessante, mas por trás há interesses divergentes daqueles difundidos nos discursos oficiais, que não deixam muito claro a serviço de quem esse projeto de governança internacional irá atuar, embora saibamos que esteja a serviço das ideologias do mercado capitalista. O discurso neoliberal sugere ser o único caminho para a igualdade e o desenvolvimento universal, mas na verdade, o que ele faz é criar condições e realidades contrárias (HARVEY, 2007 apud SHULTZ, 2012).
12 Fonte: BRASIL
. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Acordo de Empréstimo BIRD 7841 BR. Contrato assinado - tradução juramentada. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/acesso-a-
informacao/licitacoesecontratos/projetos-com-organismos-internacionais/projetos-com-organismos- internacionais/banco-mundial/arquivos/acordo-de-emprestimo-bird-7841-br-contrato-assinado-traducao- juramentada.pdf/view>. Acesso em: 5 nov. 2013a.
13
Dinheiro do Bolsa Família é usado principalmente para comprar comida, conclui estudo do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase). Disponível em:
<http://uol.amaivos.com.br/amaivos09/noticia/noticia.asp?cod_noticia=10602&cod_canal=38>. Acesso em: 15 mar. 2014.
Nesse sentido, Dale (2004) reflete que a globalização transmite a ideia do progresso no sentido da homogeneidade cultural, enquanto um conjunto de forças que tornam os Estados- nação obsoletos e que pode promover como resultado algo parecido como uma política mundial, pautada pelo crescimento irresistível da tecnologia da informação. Segundo o autor, para os institucionalistas mundiais14, principais defensores dessa ideologia, tanto os Estados- nação, quanto os próprios Estados, devem ser moldados por normas e cultura universais.
De acordo com esta perspectiva, a educação de massas e os currículos da escola de massas estão estritamente ligados aos modelos emergentes de sociedade e de educação que se tornaram relativamente padronizados em nível mundial. Estes modelos padronizados ou ideologias criaram efeitos culturais homogeneizantes que minam o impacto dos fatores nacionais e locais ao determinarem a composição do currículo (DALE, 2004, p. 432).
Diante do exposto, tanto a escola pública, quanto o seu currículo, não tem conseguido promover a esperada educação de qualidade para a atual demanda de estudantes ampliada pelas condicionalidades de programas, a exemplo do Bolsa Família. Infelizmente, ainda temos uma “educação pobre para o pobre” (DEMO, 2007, p. 165), mais voltada para a cultura da avaliação para mostrar resultados aos organismos internacionais e atender aos interesses das elites políticas locais, do que promover uma aprendizagem que conduza à autonomia e à emancipação dos estudantes.
Nesse cenário, segundo Afonso (2001b), a principal intervenção do Estado na atualidade diz respeito ao seu caráter avaliador, promovendo assim um ethos competitivo que se explicita na pressão exercida sobre as escolas nos Ensinos Fundamental e Médio, através da avaliação externa (exames nacionais, provas aferidas ou estandardizadas), e por meio do predomínio de uma racionalidade instrumental e mercantil que tende a sobrevalorizar indicadores e resultados acadêmicos quantificáveis e mensuráveis, sem levar em consideração as especificidades dos contextos e dos processos educativos locais. Essa realidade demonstra que “o Estado está cada vez mais distante das funções de bem-estar social e das obrigações que assumira quando era o principal provedor e fornecedor de bens e serviços educativos” (p. 27).
Em oposição à ideologia neoliberal, Afonso (2003) afirma que no âmbito da educação, comparativamente com outras áreas, parece ocorrer uma “globalização de baixa intensidade”
14
Um grupo de investigadores que devido ao seu amplo leque de publicações podem ser referidos como “institucionalistas mundiais”, na medida em que o seu trabalho se desenvolve numa escala mundial (DALE, 2004).
em decorrência da resistência em relação ao impacto da globalização, pois os efeitos nesse campo não parecem tão diretos e profundos quanto em outros setores.
A resistência ao impacto da globalização pode ser explicada, numa análise preliminar, por ser a escola uma instituição de, pelo menos, duas faces; uma predominantemente reprodutora, na qual as ideologias hegemônicas encontram espaço para se difundir, e outra marcadamente transformadora, na qual outras formas de gestão educacional são desenvolvidas numa perspectiva contra hegemônica e emancipatória.
Nessa perspectiva, Afonso (2003, p. 45) destaca que “[...] é preciso não esquecer que a Educação e as políticas educacionais também devem ser pensadas e equacionadas como parte integrante dos processos de globalização contra hegemônica”.
Quando nos reportamos à globalização, também pode se ter em mente, quer a expressão de movimentos sociais de resistência, quer as experiências e iniciativas concretas de mudança social, muitas vezes iniciadas localmente e ampliadas globalmente (AFONSO, 2001b).
É com esse entendimento que foi concebida uma das principais condicionalidades para os beneficiários do Bolsa Família, a da frequência obrigatória à escola. Por um lado, há o investimento de recursos financeiros nas famílias atendidas para que se garanta o suporte material necessário para retirar as crianças e adolescentes do trabalho e, por outro, o investimento na formação por meio da permanência na escola. No entanto, é importante a realização de estudos que comprovem o impacto educacional do PBF na promoção da cidadania dos estudantes beneficiários, meta pretendida por esta pesquisa.
Tanto a política social do Bolsa Família, quanto a política educacional brasileira sofrem influência da globalização neoliberal, como já vimos anteriormente. Nesse sentido, é possível analisar a globalização enquanto arena de disputa entre as ideologias que pautam as políticas externas e internas dos Estados-nação. Por arena entende-se o campo da ação política no qual diferentes agentes políticos estão lutando para alcançar suas metas e interesses. O Estado, as Organizações Internacionais, o Mercado e a Política Educacional, são exemplos de arenas de disputa no âmbito da governança internacional (MUNDY, 2007).
Diante do exposto, a cooperação internacional ocorre por meio da relação entre atores em destaque na arena da globalização neoliberal, materializada por “contatos internacionais, a participação em projetos comuns, a comparação de resultados, etc, que são percebidos como um fator cada vez mais necessário na gestão das atividades de caráter nacional” (TEDESCO,
2012, p. 76). Diante desse contexto, é o equilíbrio entre as forças hegemônicas e contra hegemônicas que pode oferecer condições para que haja justiça social para todos.
A promoção da justiça social não pode mais ser vista como responsabilidade exclusiva do Estado. Se aceitarmos, por exemplo, que a justiça social requer o reconhecimento de diversas identidades e modos de associação inclusiva e não marginalizadoras, somos, de fato, todos responsáveis pela promoção da justiça social (GEWIRTZ; CRIBB, 2011, p. 132).
A justiça social no contexto global parece um horizonte distante e utópico15, principalmente por causa da contradição entre capital e trabalho16 e da influência da estrutura e do poder dos organismos internacionais, mas não pode deixar de ser uma meta a ser perseguida localmente e exigida globalmente. Para tanto, faz-se indispensável “[...] reconvocar a comunidade para protagonizar uma nova proposta de regulação social, mais justa, capaz de repor a equação entre regulação social e emancipação social” (AFONSO, 2003, p. 39).
Nesse sentido, a apropriação da escola como local de participação comunitária pode favorecer a oportunidade para uma atuação que promova a mudança de paradigmas há muito tempo enraizados nos sistemas de ensino. É comum as pessoas afirmarem que não é possível realizar grandes mudanças no campo da educação, especialmente a pública, pois faltam condições de trabalho, os salários são baixos, os equipamentos obsoletos, as salas com estruturas deterioradas, dentre outros aspectos que levam os educadores a perderem a autoestima e a motivação que os envolvia no início da carreira. Essa realidade aflige os profissionais da educação, mas, por outro lado, é no conflito entre o ideal e o real que muito