4.1. As operações urbanas em São Paulo: um histórico de exceção e de segregação
As requalificações urbanas em São Paulo possuem particularidades em relação aos diversos processos que se realizam na metrópole e às gestões municipais. No entanto, a partir do caso estudado, é possível fazer generalizações, uma vez que os processos que as justificam são, essencialmente, os mesmos. Na metrópole paulistana, os exemplos mais significativos de requalificações urbanas, em geral empreendidos por parcerias público-privadas, são as Operações Urbanas Consorciadas. A partir do estudo de uma delas (a Operação Urbana Butantã - Vila Sônia), é possível apreender um momento no qual a reprodução do capital necessariamente se realiza por meio da produção do espaço e com uma articulação dos níveis econômico e político.
As operações urbanas resultam em uma concentração de investimentos públicos e privados em áreas de interesse do mercado imobiliário ao se fundamentarem, segundo Fix (2007), em uma lucrativa articulação entre empreendedores imobiliários, que possuem capital para investir no espaço, e o poder público municipal, cujo poder para intervir no espaço permite diversas exceções aos parâmetros urbanísticos estipulados em lei. Para a autora (2007: 118):
Não fosse a legitimidade que ganhou este instrumento, a Operação sofreria pressões muito maiores, pois seu caráter autoritário e segregador estaria completamente exposto. A Operação Urbana contribuiu para tornar uma intervenção de interesse imobiliário, não-prioritária, concentradora de renda
75 8ª BIA - Workshops Sedes de Jogos da Copa. “Copa do Mundo 2014: hipóteses de intervenção no entorno do
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e absolutamente autoritária em algo democrático, legitimada por um instrumento que seria bom em “si mesmo”.
Desde 1991, foram implantadas em São Paulo as operações urbanas Centro (antiga Anhangabaú), Faria Lima, Água Branca, Água Espraiada e Rio Verde-Jacú. Para sua implantação, essas operações urbanas, anteriores ao Estatuto da Cidade, não precisaram de um projeto específico com diretrizes para uso e ocupação do solo. No Plano Diretor Estratégico de 2002, novas operações urbanas foram delimitadas e até setembro de 2013 não apresentavam projeto de lei aprovado pela Câmara Municipal: Butantã - Vila Sônia, Vila Leopoldina – Jaguaré, Vila Maria – Carandiru, Santo Amaro, Diagonal Norte, Diagonal Sul e Amador Bueno (Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, 2009)(carta 13).
Ressaltamos ainda que, entre 2010 e 2013 (ano de discussão e implantação do novo Plano Diretor Estratégico), as operações urbanas passaram a ser ainda mais cruciais às estratégias imobiliárias uma vez que houve o cancelamento do projeto de Revisão do Plano Diretor Estratégico de São Paulo em fevereiro de 201076. Essa revisão do PDE seria um primeiro passo para posterior alteração dos Planos Regionais e do zoneamento, etapa na qual seria possível prever e estimular uma maior verticalização, além de favorecer os negócios imobiliários de grandes construtoras e incorporadoras. Como elucida Villaça (2005), é o zoneamento o que realmente interessa aos moradores e ao setor imobiliário nas discussões sobre os Planos Diretores, definindo novas possibilidades de investimento ou ainda a valorização ou desvalorização de determinados fragmentos da cidade. Com o cancelamento da revisão do Plano Diretor em 2010, a única possibilidade de alteração do zoneamento, ao menos até a implantação do novo Plano Diretor, estava, legalmente, nas operações urbanas.
Na medida em que as operações urbanas são regidas por estratégias diretamente dependentes dos interesses dos agentes do setor imobiliário e do sucesso da compra e venda dos CEPACs, elas são criadas, elaboradas e reelaboradas de acordo com conjunturas econômicas e políticas mais favoráveis às estratégias capitalistas. Embora as áreas de OUs
76 O cancelamento do projeto de revisão do PDE ocorreu após ação no Ministério Público movida por “180
entidades da sociedade civil - entre as quais o Defenda São Paulo, o Movimento Nossa São Paulo e o Instituto Polis”. A revisão do PDE “não apresentava qualquer avaliação do plano vigente, a fim de justificar as revisões propostas”; retirou “todas as diretrizes de longo prazo: sociais, econômicas, culturais, segurança, de abastecimento, educação e saúde, reduzindo o plano a uso de solo, ambiente e sistema viário”; e suprimiu as “macroáreas em que se determinam, para cada setor da cidade, as características de preservação, contenção, qualificação de urbanização consolidada, expansão com estruturação, as quais orientam a Lei de Uso do Solo, abrindo-se destarte a perspectiva para alterações arbitrárias do zoneamento” (Rede Nossa São Paulo, 2011. Disponível em < http://www.nossasaopaulo. org.br /portal/node/10123 >. Acesso em 24 nov. 2011).
140 devam obedecer ao que está previsto (artigo 42, capítulo II) nos Planos Diretores e nos Planos Regionais Estratégicos, elas tem sido alteradas ou substituídas, com transformação drástica de perímetro (como vimos na OUBVS) ou de diretrizes.
Além daquelas previstas no Plano Diretor, foram lançadas em maio de 2010 pela Prefeitura Municipal de São Paulo a Operação Urbana Moca - Vila Carioca, cujo perímetro é praticamente coincidente com a antiga Diagonal Sul, e a Operação Urbana Lapa - Brás, substituindo a Diagonal Norte e se sobrepondo à Água Branca (carta 14). O projeto da
Operação Urbana Rio Verde - Jacú foi ainda reelaborado visando, segundo a SMDU (2012), “levar desenvolvimento econômico à zona leste do município”. Nessa região, atualmente se realizam grandes intervenções espaciais destinadas à construção de infraestruturas para a realização dos jogos da Copa do Mundo de 2014, compreendendo projetos de valorização em uma região da metrópole descontínua ao vetor sudoeste.
Na medida em que é no Plano Diretor que as áreas das OUs devem estar previstas, bem como dependem de interesses e projetos de gestão, com a gestão de Haddad a partir de 2013 as operações urbanas anteriores são substituídas pelo projeto Arco do Futuro. Esse projeto representa, a nosso ver, essencialmente, uma grande operação urbana. Suas justificativas inserem-se no mesmo discurso e funcionamento das OUs na medida em que, segundo a SMDU (2013), o projeto, realizado por PPPs, visa o “desenvolvimento equilibrado, integrado aos recursos ambientais e com aproveitamento das infraestruturas existentes e das planejadas”. O Arco do Futuro recupera alguns dos elementos utilizados na gestão anterior (como a realização de OUs em antigos espaços industriais ou ramais ferroviários) e acrescenta outros (ocupação das Marginais), dando ares de novo ao mesmo (carta 14).
O Arco do Futuro é um território estratégico para alterar o modelo de desenvolvimento urbano de São Paulo em direção a uma cidade mais equilibrada dos pontos de vista urbanístico, ambiental, econômico e social. Seu perímetro combina três elementos estruturantes no processo de formação da cidade: os dois principais rios – Pinheiros e Tietê, que drenam as principais bacias hidrográficas; a existência das ferrovias, que determinaram a localização das estruturas produtivas ao longo dos séculos XIX e XX, e a presença de antigas áreas industriais, cuja reestruturação abre espaço a um novo aproveitamento pela cidade (SMDU, 2013).
Na medida em que as operações urbanas dificilmente alcançam as expectativas de arrecadação previstas pelo poder público e pelos empreendedores imobiliários, o Estado cria novos projetos de valorização e coloca em prática estratégias renovadas para fornecer maior
141 flexibilidade às leis até então implantadas, não seguindo, muitas vezes, determinações que ele mesmo impõe. Nos projetos sobrepostos da gestão Kassab, existiram claras exceções às determinações legais. A Operação Urbana Lapa - Brás previa, por exemplo, que houvesse doze quilômetros de ramais ferroviários subterrâneos. Já a OU Água Branca não abrangia, em seu projeto de lei, o enterramento dos trilhos do trem 77 (SMDU, 2012). Devido aos interesses de incorporadores imobiliários, ela também estava sendo revista, com previsão de uma maior verticalização além da inicialmente prevista pela lei de 1997, quando foi aprovada, e de uma maior ênfase nos usos residenciais em detrimento dos usos comercial e de serviços. Outro caso emblemático é a Operação Urbana Água Espraiada, na qual a gestão Kassab vinculou ainda ao projeto um túnel de 2,7 quilômetros interligando a Av. Roberto Marinho à Rodovia dos Imigrantes. Contudo, 80% do traçado do túnel não estava no perímetro original da OU.
Da mesma forma que São Paulo, outras metrópoles brasileiras e mundiais transformam-se em “cidades de exceção”, termo utilizado por Vainer (2011) a partir dos processos de requalificação e higienização urbana realizados no Rio de Janeiro – muitos deles em razão dos megaprojetos voltados à Copa do Mundo de 2014. Para o autor, há uma passagem do “urbanismo flexível” à “cidade de exceção”, concretizada como “exercício da democracia direta do capital”. Tanto os megaeventos quanto as operações urbanas demonstram a flexibilidade e a exceção que passaram a ser fundamentais à realização dos negócios urbanos.
Nesse sentido, a fala de um representante do poder público em palestra sobre operações urbanas nos é emblemática: “A operação urbana não é um instrumento qualquer, é uma plataforma para os demais instrumentos jurídicos, urbanísticos, de gestão, tributários... Para serem utilizados na transformação do espaço” 78. As operações urbanas constituem-se
como uma grande e diversa “plataforma de exceção”, envolvendo porções significativas das metrópoles e consolidando-se como um “guarda-chuva” de objetivos, diretrizes e projetos (com as ditas melhorias ambientais, urbanísticas, sociais, enfim, o que soar melhor em determinado momento) com um único objetivo: a valorização.
77 A revisão da OU Água Branca se constituía, para a SMDU (2012), como uma primeira fase da Operação
Urbana Lapa - Brás. “As duas operações urbanas serão integradas, uma vez que a Operação Urbana Lapa - Brás será potencializada pela Operação Urbana Água Branca” (Fala de Secretário de Desenvolvimento Urbano Miguel Bucalem na Palestra “As Operações Urbanas e a Orla Ferroviária” realizada no dia 09 de novembro de 2010).
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Carta 13. Operações urbanas previstas no Plano Diretor Estratégico de São Paulo no ano de 2002. Carta