Os transportes se caracterizam como um setor da atividade econômica que apresenta forte intervenção do Estado. Travassos (2000), aponta vários progressos alcançados no setor de transporte urbano, quanto aos instrumentos de gestão utilizados pelo Poder Público. Segundo o autor, embora heterogêneos, a fiscalização e os controles aplicados aos coletivos urbanos das cidades brasileiras, se apresentam em várias delas, como mecanismos gerenciais modernos e eficazes, que têm sido, inclusive, tomados como modelo para outros países. Entretanto, o transporte coletivo urbano no Brasil vem apresentando nas últimas décadas um processo de declínio que se traduz, conforme Gomide (2004), pela queda de demanda e da produtividade dos serviços, e de instabilidade institucional, no que se refere à adequação das relações entre os agentes públicos e privados à atual legislação de concessões. Na Figura 7 é apresentado o ciclo de declínio do transporte público brasileiro.
Moreira (2002) atribui essa situação ao quadro de desorganização dos sistemas de transportes, aliado a um nível deficiente de investimentos, e tem como principais razões:
a falta de prioridade conferida ao transporte coletivo urbano pelas diferentes esferas da administração pública;
a falta de integração entre os diferentes modais de transportes, gerando congestionamentos nas zonas centrais das cidades, em função do traçado radial das linhas e da superposição dos trajetos;
as elevadas quilometragens percorridas, por conta do grande número de veículos em circulação;
a inexistência de adequado e duradouro equacionamento de fontes de financiamento que permitisse concretizar empreendimentos estruturantes; e
as dificuldades de entendimento institucional, sobretudo em regiões metropolitanas, com indefinição, superposição e conflito de responsabilidades e interesses entre os órgãos responsáveis pelo transporte urbano.
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Figura 7. Ciclo de declínio do transporte público brasileiro. Fonte: Gomide (2004).
Ainda, os sistemas de transporte atuais, em sua maioria, não estão ancorados em base contratual sólida ou, nos casos em que as relações são regidas por algum tipo de contrato, estes foram firmados sem o suporte legal e, muitas vezes, encontram-se em caráter precário. O que corrobora para um cenário nada propício ao desenvolvimento do setor, resultando no desinteresse dos agentes, especialmente os privados, em promover investimentos ou buscar melhorias na qualidade da prestação dos serviços (IPEA, 2004).
Tarifas crescentes, incompatíveis com a capacidade de pagamento da população mais pobre, oferta inadequada, baixo desenvolvimento tecnológico e inovativo, falta de investimentos para atender a elevada demanda de infraestrutura: esses são alguns dos problemas agravados por um ambiente institucional e um marco regulatório que necessita de modernização.
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Assistimos, nos últimos anos, o aumento do número de pessoas que se deslocam a pé por absoluta incapacidade de pagar as tarifas, ao surgimento do transporte informal e ao afastamento da classe média, dos serviços.
De tal modo, as fragilidades dos órgãos gestores, tanto em termos de recursos materiais, quanto em termos de equipes técnicas, e a incapacidade financeira dos governos locais para atender às demandas por investimentos, colocam o desafio do desenvolvimento de novas políticas e instrumentos para alcançar eficiência (via redução de custos e tarifas) e eficácia (via aumento da oferta e da qualidade) na prestação desse serviço público de caráter essencial, como define a Constituição Federal (IPEA, 2004).
É sabido que a regulação de determinados serviços ou atividades se justifica pela incapacidade do mercado, por suas livres forças, em prover uma solução ótima do ponto de vista econômico e social, ou seja, de o mercado fornecer a produção eficiente de um bem ou serviço com preços que reflitam corretamente os benefícios e os custos para toda a sociedade. Assim, na presença de falhas de mercado, os poderes públicos são obrigados a interferir, seja pela provisão direta do bem ou serviço, por meio de empresas públicas, seja pela regulação das atividades concedidas à iniciativa privada.
No transporte público urbano, as falhas de mercado não são mutuamente exclusivas e quase sempre aparecem de forma simultânea. O metrô, por exemplo, é um monopólio natural que causa importantes externalidades positivas às cidades que possuem o serviço. Os ganhos com a existência de um metrô, em termos da redução da poluição, dos congestionamentos, como também ampliação das áreas servidas, não beneficiam apenas os usuários diretos dos serviços (FRÓES, 1999). Desta, o transporte público é uma atividade que também apresenta significativas economias de rede, exigindo a coordenação para seu funcionamento eficiente. Segundo o projeto MARETOPE (2003), da Comissão Europeia, ao contrário dos outros serviços públicos, que requerem que seus usuários estejam conectados à rede e para os quais não existem substitutos economicamente viáveis, o transporte coletivo tem cada vez mais nos veículos particulares um substituto. A realização das viagens é possível sem a utilização da rede de serviços, mostrando que a competição relevante no mercado de transporte urbano não
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se dá entre os modos de transporte público, mas, sobretudo, entre estes e o transporte individual motorizado (automóveis e motocicletas).
A necessidade da regulação do transporte urbano em um escopo mais amplo se justifica no crescimento dos congestionamentos de trânsito, da poluição do ar e da privação do acesso pelos mais pobres aos serviços nas grandes cidades, ou seja: nas perdas de bem-estar para toda a sociedade. Segundo Macário (2004), as evidências, e diga-se a nível mundial, indicam que a sustentabilidade e o equilíbrio dos sistemas de mobilidade urbana só serão encontrados com a adoção simultânea e coordenada de políticas de melhoria sensível da qualidade do transporte coletivo e de restrição ao uso de veículos particulares.
Macário (2004) aponta três níveis de decisão nos serviços de transporte público, quais sejam: estratégico, tático e operacional. O primeiro se refere à formulação dos objetivos gerais e de longo prazo da política de transportes: área a ser atendida, configuração da rede, a integração modal, jurisdicional e a política tarifária. O nível tático se refere à decisão dos meios para se atingirem os objetivos estratégicos e como utilizá-los da melhor forma: tipos de serviços oferecidos, estrutura tarifária e os tipos de veículos, por exemplo. O nível operacional, por sua vez, diz respeito aos processos, sobre como operar no mercado incluídas aí: a manutenção e a operação da frota, bem como a contratação e a gestão do pessoal.
Quanto ao controle do desempenho e eficácia dos serviços, a autora cita existirem diferentes abordagens e alternativas, que podem ir desde mecanismos contratuais de incentivos e penalidades aos operadores, até o envolvimento direto da população na fiscalização e controle da oferta dos serviços, por meio de processos de consulta e pesquisas com os usuários.
Com base na experiência europeia (MARETOPE, 2003), pode-se identificar três tipos básicos de regulação do transporte coletivo urbano (mercado fechado, competição regulada ou desregulação) e que variam conforme os níveis de pressão competitiva (de competição para/no mercado ou adoção de incentivos/penalidades contratuais), e de liberdade de iniciativa do operador (para criar novos serviços). Entretanto, nenhum dos modelos é observado em sua forma pura, no Brasil ou no exterior, verificando-se sempre, nos casos descritos pela literatura, situações de interfaces ou mistas.
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No regime de mercado fechado, os operadores, públicos ou privados, têm direitos exclusivos de operação por tempo indeterminado. O planejamento é centralizado na autoridade local, com pouca ou nenhuma liberdade de iniciativa para os operadores (IPEA, 2004). Inexiste pressão competitiva para a entrada no mercado (via licitação), no mercado (entre empresas), ou mecanismos contratuais de incentivos (sistema de bônus ou penalidades, benchmarking etc.).
Na desregulação (ou competição no mercado) não existem controles econômicos por parte dos governos, de tarifas e quantidade ofertada, sendo a entrada e saída do mercado praticamente, livre. Só há controles de qualidade e segurança (IPEA, 2004). Na desregulação há o máximo de liberdade de iniciativa para os operadores e o máximo de pressão competitiva (competição no mercado).
Na competição regulada, via licitação por critérios de eficiência, é concedido o direito de operação em determinada área por tempo determinado (competição para o mercado). Ao final do período contratual é realizada nova licitação, aberta para todos os interessados. O princípio deste modelo é que a pressão competitiva, por meio de licitações competitivas, induz as empresas a operarem com menores custos operacionais (eficiência produtiva) e, consequentemente, com menores subsídios/ tarifas (eficiência distributiva).
A pressão competitiva pode também se dar por meio da adoção de mecanismos contratuais de incentivos e penalidades para os operadores e/ou metodologias de benchmarking (comparação) ou yardstick competition (padrão de desempenho). A coordenação da rede e a qualidade dos serviços são de responsabilidade da autoridade pública, no momento em que fixa os critérios de contratação em edital. Aos operadores cabe apresentar desenvolvimentos e melhorias tanto na oferta, quanto na qualidade dos serviços, uma vez que conhecem as expectativas e necessidades dos usuários quanto aos serviços (IPEA, 2004).
O sistema de competição regulada é o que apresenta melhores possibilidades de otimizar a relação oferta/custos. Mas, segundo Macário (2004) exige pesadas atribuições técnicas para as autoridades públicas, para a realização das licitações, para integrar e coordenar a rede, e para desenhar e monitorar os contratos. Exemplos desse modelo podem ser encontrados em Londres, no Reino Unido, ou em Dijon, na França.
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O Gráfico 1 a seguir apresenta, esquematicamente, a combinação dos elementos que caracterizam cada tipo de regulação aqui descrito. Note-se que situações mistas ou de interfaces entre os três tipos podem ser encontradas em qualquer ponto do gráfico.
Gráfico 1. Modelo de regulação do transporte público.
Fonte: Macário (2004).
Na condição atual, em que se observa que a maioria dos sistemas de transporte público no país atravessa uma fase crítica, caracterizada por um ciclo de perda da produtividade: a queda da demanda acarreta a queda da oferta e da qualidade dos serviços, que induzem ao aumento das tarifas, que provocam mais queda da demanda. E o serviço é utilizado majoritariamente pelas populações de baixa renda, as questões de eficiência produtiva e distributiva ganham relevância entre as razões para uma regulação eficaz dos serviços.
É preciso buscar critérios complementares ou substitutos para obtenção da maior eficiência, do setor. Para tanto, a experiência internacional mostra a importância da utilização de mecanismos de inserção competitivas, como a utilização de padrões de desempenho (yardstick competition), comparações de desempenho (benchmarking), incentivos contratuais e licitações.
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CAPÍTULO 3
3 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
Durante as duas últimas décadas, a avaliação de desempenho tem ganho mais reconhecimento por parte de pesquisadores e maior aceitação dos profissionais (TRY e RADNOR, 2007; HOQUE, 2008). Evoluindo de mera avaliação de medidas financeiras e de produtividade para uma abordagem mais abrangente incluindo informações financeiras e não financeiras, além da produtividade.
O objetivo principal da avaliação de desempenho, em qualquer organização, é apoiar o processo de tomada de decisão (JULNES e HOLZER 2001; DOOREN 2005). A introdução de melhorias na prestação de bens e serviços, após cada processo de avaliação, é o papel precípuo de um sistema de avaliação de desempenho. Para um melhor entendimento do tema, alguns conceitos, definições e princípios orientadores são apresentados neste capítulo, tendo como base critérios e concepções abordados na literatura.