Dispondo a Lei nº 9.636/98 acerca da regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, nela consta uma série de ações atribuídas à SPU para a regularização de ocupações desses imóveis.
Entenda-se como regularização o devido cadastramento e inscrição da utilização dos imóveis da União, atos que precedem à outorga ao posseiro/ocupante de
título que possa formalizar a posse mediante a celebração de contratos ou a constituição de direitos reais que melhor se adaptem aos propósitos do uso do imóvel.
Na regularização, a SPU poderá, de outro modo, identificar hipóteses em que será melhor atendido o interesse público com a alienação do imóvel ou até mesmo com a retomada de sua posse, como, por exemplo, no caso de ocupação de áreas de uso comum do povo e de áreas essenciais para segurança nacional ou para a preservação ambiental.
Os requisitos para que a SPU promova a inscrição da ocupação são o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante (artigo 7º, “caput” e parágrafo 1º, da Lei nº 9.636/98, com redação dada pela Lei nº 11.481/2007) e ter ocorrido a ocupação até 27/04/2006 sem agressão ao interesse público (artigo 9º, incisos I e II, da Lei nº 9.636/98, com redação dada pela Lei nº 11.481/2007). Com a mera inscrição, não se irá, ainda, outorgar título definitivo ao possuidor/ocupante, mas, sim, atribuir título precário à posse, para que esta seja tida, então, como justa, reservando-se tal qualidade à posse que “não for violenta, clandestina ou precária” (artigo 1.200 do CC/2002).
Fundada a ocupação em posse justa, tem o ocupante ou possuidor assegurada, mesmo no caso de se determinar a desocupação do imóvel, a manutenção da posse até que o prazo legal para restituição do terreno seja cumprido (90 dias, quando imóvel urbano, ou 180 dias, quando imóvel rural), contado da data do recebimento da notificação que consigne essa determinação (artigo 132 combinado com o artigo 89, parágrafo 3º, do Decreto-lei nº 9.760/46). São garantias derivadas do título precário de domínio detido pelos ocupantes que estejam em situação regular.
As materialidades que dão causa a essa taxa descrevem o fato do ocupante, tendo demonstrado o efetivo aproveitamento do terreno, vir a ter sua ocupação inscrita na SPU (Art. 7º, “caput”, da Lei nº 9.636/98, com redação dada pela Lei nº 11.481/2007), ou então, do ocupante, tendo requerido a inscrição de sua ocupação na SPU, ter pendente a aprovação do seu pedido (artigo 1º do Decreto-lei nº 2.398/87). E além dessas duas materialidades, mais uma pode ser colocada sob o mesmo epíteto dessa taxa, por também pressupor a inscrição da ocupação: ocupar imóvel rural considerado produtivo e destinado a atividade agropecuária sob administração da SPU, independentemente da data de inscrição (artigo 26 da Lei nº 11.481/2007).
A base de cálculo dessa taxa de ocupação é determinada pelo valor do domínio pleno do terreno anualmente atualizado, expressão patrimonial que se aproxima da utilizada pelo IPTU e pelo ITR. Porém, a exemplo do que se concluiu neste estudo a respeito do foro, não é possível identificar essa taxa com qualquer uma das espécies tributárias, essencialmente porque o foro e a taxa de ocupação descrevem em sua materialidade atividade estatal específica, qual seja, a atribuição do domínio útil de imóvel da União, que passa longe de configurar taxas, por não se identificarem com uma das hipóteses descritas no artigo 145, inciso II, da CF/88, ao mesmo tempo em que a atuação do Estado indigitada afasta a caracterização de um imposto.
Mas diferentemente do que foi apontado quanto ao foro e ao laudêmio, a base de cálculo dessa taxa não apresenta nulidades. Nela, o bem jurídico explorado é a propriedade alodial, e não o domínio útil, a exemplo do que ocorre com as prestações cobradas sob o manto do regime enfitêutico.
As alíquotas dessa taxa são 2% (1) para as ocupações já inscritas na SPU até 31 de março de 1988 (artigo 1º, inciso I, do Decreto-lei nº 2.398/87), (2) para as ocupações cuja inscrição tenha sido requerida à SPU até 31 de março de 1988 (artigo 1º, inciso I, do Decreto-lei nº 2.398/87) e (3) para as ocupações que se refiram a imóvel rural considerado produtivo e destinado a atividade agropecuária sob administração da SPU, independentemente da data de inscrição (artigo 1º, inciso I, do Decreto-lei nº 2.398/87, combinado com o artigo 26 da Lei nº 11.481/2007); e 5% (4) para as ocupações cuja inscrição seja requerida a partir de 1° de abril de 1988 ou (5) promovida “ex officio” a partir de 1° de abril de 1988.
A discriminação das alíquotas efetuadas pelo legislador, em última instância, distingue materialidades sobre as quais os percentuais indicados são associáveis. Por esse motivo, é possível se dizer que, sob a rubrica “taxa de ocupação de terreno da União com inscrição requerida ou aprovada”, tem-se a cobrança de cinco diferentes taxas: taxa devida pela ocupação inscrita na SPU até 31/03/1988; taxa devida pela ocupação inscrita na SPU partir de 1º/04/1998; taxa devida pela ocupação com pedido de inscrição apresentado até 31/03/1988, mas pendente de aprovação; taxa devida pela ocupação com pedido de inscrição apresentado partir de 1º/04/1998, mas também pendente de aprovação; e taxa devida pela ocupação de imóvel rural considerado produtivo e destinado a atividade agropecuária sob administração da SPU, independentemente da data de inscrição.
O sujeito passivo dessa prestação é o ocupante ou posseiro, sendo por ele devida a taxa a partir do último dia de cada ano de ocupação (artigo 127 do Decreto-lei nº 9.760/46). Não se dispõe especificamente quanto a essa taxa ser devida nos casos em que a ocupação não completar um ano inteiro. Apesar de não ser possível exigir
integralmente a taxa pela ocupação que durar um ano fracionado, a solução jurídica mais adequada para o caso, em termos eqüitativos, é proporcionalizá-la pelo tempo da ocupação, para que o uso do imóvel seja justamente remunerado.
Comparando essa prestação com a estrutura normativa dos tributos, verifica-se que ela não se aproxima nem de uma contribuição de melhoria, nem, como já dito, propriamente de taxa, apesar assim denominá-la o legislador. E não se tem em vista nessa taxa o exercício do poder de polícia, nem a prestação de serviço público.
Nem é possível argüir-se que o ato de cadastrar ou inscrever o imóvel na SPU poderia caracterizar o exercício do poder de polícia, porque a materialidade dessa taxa tem como pressuposto a ocupação do imóvel. O exercício do poder de polícia, tal como disposto no artigo 78 do CTN com redação dada pelo Ato Complementar nº 31/66, tem em vista a limitação ou a disciplina de direitos, interesses ou liberdades públicas, o que não é o caso, pois o pagamento da taxa de ocupação não tem por objeto a regulação de condutas, mas, sim, a retribuição pelo uso de imóvel. A base de cálculo da taxa, ademais, confirma essa conclusão, pois mede, ela, a expressão econômica da materialidade que descreve a utilização de um bem imóvel, e não um ato do Estado voltado para o exercício do poder de polícia.
Com imposto essa taxa também não se confunde. Tal cobrança tem por objeto imóvel da União cuja ocupação já tenha passado pelo processo de inscrição nos registros da SPU ou tem em vista imóvel da União cuja inscrição da ocupação já tenha sido requerida pelo ocupante. Esse ato administrativo de inscrição, mesmo que se diga “precário, resolúvel a qualquer tempo” (artigo 7º, “caput”, da Lei nº 9.636/98), ajusta-se ao que, “contrario sensu”, dispõe o artigo 16 do CTN, pois se trata de atividade estatal
específica relativa84 ao contribuinte. E se se tem na materialidade de uma cobrança a descrição de atividade estatal, não estaremos diante de um imposto, mas, sim, de uma norma de natureza autônoma, elaborada com o concurso do Estado e do ocupante.
Disso tudo se conclui que, quanto a essa impropriamente denominada “taxa”, tratamos, em verdade, de um preço público, que, portanto, seguirá as regras e os princípios próprios das prestações que assumem essa natureza.