Denne rapporten tar for seg hvordan man kan få til en rask og effektiv utbygging av norsk jernbane, samt fordeler og ulemper med forskjellige organisasjons- og finansieringsformer. I jernbanesammenheng er Norge et lite land, som står overfor valg andre europeiske land allerede har tatt. For å kunne lære av andre, har vi rettet blikket mot Sverige, Tyskland, Frankrike og Sveits – som alle har valgt sin måte å organisere jernbanevirksomheten på innenfor EUs ramme- og regelverk.
Flere spor – mange veier?
Fafo-rapport 2012:56 ISBN 978-82-7422-952-5 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20283 Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen
N-0608 Oslo www.fafo.no
Bård Jordfald
Bård JordfaldFlere spor – mange veier?
Flere spor – mange veier?
Bård Jordfald
Flere spor – mange veier?
Fafo-rapport 2012:56
© Fafo 2012
ISBN 978-82-7422-952-5 (papirutgave) ISBN 978-82-7422-953-2 (nettutgave) ISSN 0801-6143
Omslagsfoto: Colourbox.no
Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS
Innhold
Forord ... 5
1 Flere spor – mange veier? ... 7
1.1 Innledning ...7
1.2 Rapportens oppbygging ... 9
2 Norsk jernbane... 11
2.1 Organisering av sektoren ... 13
2.2 Jernbaneverket ... 13
2.3 Statens jernbanetilsyn ... 15
2.4 NSB AS ... 15
2.5 Flytoget AS ...17
2.6 Statens aktører ... 18
2.7 Andre aktører på norske skinner ... 19
3 Finansiering av norsk jernbanevirksomhet ... 21
3.1 Offentlige kjøp, billettinntekter og kjørevegsavgifter ...21
3.2 Drift av infrastruktur ... 24
3.3 Investeringer i infrastruktur ... 26
3.4 Er det plass til alt? ... 30
4 Foretaksorganisering og tilknytningsform ...35
4.1 Staten som rettssubjekt ... 36
4.2 Selvstendig rettssubjekt ... 38
4.3 Valg av organisasjonsform ... 40
4.4 Politiske signaler om jernbanens organisering ... 44
5 Alternative finansierings- og organisasjonsformer ...49
5.1 Andre modeller for finansiering ... 50
5.2 Andre typer organisering ... 53
5.3 Sammenfatning av alternativer ... 55
6 EUs regulering av jernbanevirksomhet ... 57
6.1 Regulering på skinner? ... 58
7 Skråblikk mot Europa ... 61
7.1 Teori og praksis – hånd i hånd? ... 64
7.2 Veien videre ... 70
8 Skråblikk mot Sverige ... 71
8.1 Infrastruktur og togoperatører ... 72
8.2 Persontransport i Sverige ... 74
8.3 Norske interesser over kjølen ... 80
8.4 Finansiering av infrastruktur ...81
8.5 Kritisk blikk ... 82
9 Skråblikk mot Tyskland ...85
9.1 Pengestrømmene i tysk jernbane ... 88
9.2 Kritisk blikk ... 89
10 Skråblikk mot Frankrike ... 91
10.1 Pengestrømmene i fransk jernbane ... 93
10.2 Kritisk blikk ... 94
11 Skråblikk mot Sveits ...95
11.1 Pengestrømmene i sveitsisk jernbane ... 96
11.2 Kritisk blikk ...97
12 Mange veier til flere spor ...99
12.1 Konkurranserytterne ... 100
12.2 Elefantene i rommet – valg 2013 og Jernbanepakke IV ... 102
12.3 Konkurranse i utbyggingens tid? ... 104
Litteratur ...107
Forord
Denne rapporten tar for seg hvordan man kan få til en rask og effektiv utbygging av norsk jernbane, fordeler og ulemper med forskjellige organisasjons- og finansieringsfor- mer og hva vi kan lære av andre lands organisering av sin jernbane. Oppdragsgivere har vært Norsk Jernbaneforbund, Norsk Lokomotivmannsforbund og LO Stat, som høsten 2011 kontaktet Fafo for å utvikle et prosjekt med henblikk på økt jernbaneutbygging.
Å skrive om jernbane i en periode rett før en nasjonal transportplan skal behandles i Stortinget, har sine utfordringer. Det kommer mange utredninger, og det er mange som har oppfatninger om hva som bør gjøres. Politisk er det også sentrale skillelinjer mellom den sittende regjeringen og opposisjonen på Stortinget om hvilke verktøy de mener er mest høvelige for å få en best mulig jernbane. Felles for politisk posisjon og opposisjon derimot, er at det synes som om de er mer opptatt av jernbane enn på lenge.
Tilsvarende er det endringer innenfor EU, hvor det én måned etter at denne rapporten er skrevet, skal komme en jernbanepakke IV – som på noe lengre sikt også kan ha konse- kvenser for norsk jernbane. Det skjer mye rundt jernbane, både i Norge og i Europa.
I forbindelse med dette prosjektet ble det satt sammen en referansegruppe. Fra Norsk Jernbaneforbund har Jane B. Sæthre deltatt, mens Rolf Jørgensen har fulgt det fra Norsk Lokomotivmannsforbund. Takk til begge for nyttige kommentarer, innspill og poenger underveis. Det skal også rettes takk til tillitsvalgte i Jernbaneverket, NSB, Flytoget, CargoNet og Baneservice, som ble intervjuet i forbindelse med prosjektet.
På arbeidsgiversiden skal det rettes takk til Lars Haukaas og Åge Lien i Spekter, Geir Isaksen i NSB AS og Elisabeth Enger i Jernbaneverket, som stilte opp i en travel tid.
Her skal det også rettes en særskilt takk til vegdirektør Terje Moe Gustavsen, som alltid stiller opp når Fafo-forskere lurer på noe. Uten alle disse personenes sakkunnskap og tilbakemeldinger ville det vært vanskelig å skrive denne rapporten.
Ved Fafo var Øyvind Berge koblet på prosjektet i en tidlig fase, mens Tom Erik Vennesland har vært med og foretatt intervjuer rundt omkring i jernbane-Norge. Ellers skal det på Fafo rettes takk til Åsmund Arup Seip for kvalitetssikring og faglige innspill, til Agneta Kolstad for grafisk formgivning, og ikke minst til Bente Bakken som raskt og effektivt har holdt oversikt og klargjort manus. Hilde Flått i Språkkonsulentene takkes for korrektur. Ansvar for rapportens innhold derimot er mitt alene.
Oslo, november 2012 Bård Jordfald
1 Flere spor – mange veier?
1.1 Innledning
Det dreier seg om valg. Valget mellom å ta sykkel, bil, buss eller toget til jobb, skole eller barnehage eller valget mellom bil, buss, fly og tog når du skal besøke en slektning som bor litt lenger unna. Når du tar disse valgene, tenker du gjennom hvor lang tid de ulike alternativene tar, reiseavstand, hvor mange bytter du må foreta før du kommer fram til ditt endelige mål, bagasje og antall kolli, komfort på turen eller reisen, været, klima og miljøvennlighet, mulighetene for avslapping, mulighetene for kø, bompenger, bensinpriser eller billettpriser. Du vurderer de forskjellige alternativene du har, og tar så et valg, men ditt valg vil være betinget av tidligere politiske valg.
Dette skyldes at det er infrastrukturen og de økonomiske incentivene storsamfunnet har bygget opp, som styrer de fleste av premissene, som hvor mange og hvor høye bom- avgiftene er, vegavgift eller andre bilavgifter, standard på vegnettet og trafikkmengde som bestemmer hvor mye kø det er, prisene på tog eller bussbilletter bestemmes i stor grad av den offentlige støtten, togtraseer og standarden på disse styrer hvor fort to- gene kan kjøre, og dermed en viktig konkurransefaktor – reisetid. Veikvaliteten eller kvaliteten på togtilbudet vil ofte være avgjørende for hvordan du velger å reise. De samme faktorene vurderer også næringslivet når de bestemmer hvordan de fysisk skal transportere varene sine. Skal de gå via luften, sjøveien, med tog eller langs vegene, og hva går fortest, og hva er rimeligst – og hvor sikkert er det at varene kommer fram i tide?
Det er tidligere politiske valg som ligger til grunn for den transportmessige infra- strukturen som er her i dag, og det er dagens politiske valg som ligger til grunn for den infrastrukturen som samfunnet vil få i framtiden. Ut fra de prognosene som foreligger, skal befolkningen vokse kraftig i årene som kommer, og veksten er spådd å komme i de mest sentrale strøkene. Flere folk gir økt transportbehov, og dagens transportårer er langt fra dimensjonert til å ta unna veksten som skal komme. Det betyr at man befinner seg i en brytningstid, hvor man må foreta store transportpolitiske valg. Samtidig er det også slik at den infrastrukturen som vi har i dag, er gammel, til dels nedslitt og utslitt.
Det er store vedlikeholdsmessig etterslep både på norske veger og langs norske spor.
Når storsamfunnet så må investere i bedre transportinfrastruktur, er det en rekke forhold som skal legges til grunn. Hvordan skal man finansiere et slikt løft, hvor skal veger og traseer gå, hva skal bygges først, skal transport inn og ut av byene ha førsterett, eller skal områdene utenfor prioriteres, eller skal godstransport ha forrang, hvilke mil-
jømessige konsekvenser har de forskjellige transportløsningene, hvilken organisering av dette arbeidet er mest hensiktsmessig for storsamfunnet, og hvem er det som må plukke opp regninga osv. Spørsmålene er med andre ord mange, og prioriteringene vil være harde. Samtidig er det slik at historiske etterslep, oppgraderinger eller nyinvesteringene konkurrerer med alt fra flere barnehageplasser, stønader og pensjoner, overføringer til kommunene og utdanningssystemet, somatiske sykehus eller innkjøp av nye jagerfly eller annet man ønsker å bruke fellesskapets penger på. Veg- og jernbaneinvesteringer er ikke frikoblet fra andre politiske prioriteringer.
Denne rapporten dreier seg om jernbane og jernbanens kår i Norge og hvordan dette kan utvikle seg i tiden framover. Det dreier seg om hvordan man organiserer landets jernbanevirksomhet i bred forstand, om eierskap, fullmakter og finansiering og fordeler og ulemper med forskjellige organisatoriske modeller. Rapporten er sentrert rundt følgende problemstillinger:
• Hvilke fordeler og ulemper har ulike selskapsformer for de mest sentrale virksom- hetene i norsk jernbanesektor?
• Hvilke fullmakter og rammebetingelser vil i størst grad fremme målet om en rask og effektiv utbygging av norsk jernbane, forutsatt av Jernbaneverket videreføres som del av det statlige rettsubjekt?
Samtidig må man erkjenne at jernbanen ikke ble funnet opp i Norge, og at Norge heller ikke er et stort og sentralt jernbaneland. Det bor fortsatt få her, og selv om flere flytter til pressområdene rundt de største byene, bor vi spredt – i tillegg er transittproblema- tikken liten i utkanten av Europa. Der det fraktes snaut 60 millioner passasjerer på norske skinner, frakter det franske statsbaner (SNCF) årlig 1460 millioner passasjerer.
Hva andre land har gjort, gjør eller skal gjøre på jernbanesiden, er derfor interessant.
I rapporten legges det som en følge opp til komparative skråblikk mot utvalgte euro- peiske jernbaneland, både for å se hvordan de har løst forskjellige jernbanemessige utfordringer, og hvordan de har forholdt seg til EU sine direktiver, reguleringer og forordninger – og hvordan de ser for seg sin framtidige jernbane. Et blikk ut av landet vil også være nyttig for å trekke lærdom av andre lands suksess – eller feiltrinn. Den siste problemstillingen vi skal ta for oss, er derfor:
• Hva kan vi lære av jernbaneorganisering i andre land?
1.2 Rapportens oppbygging
Rapportens andre kapittel tegner opp et bakgrunnsbilde av det norske jernbanesystemet og gir en skjematisk oversikt over de mest sentrale aktørene samt de endringene som har vært gjennomført de seneste 20 årene. Det påfølgende kapitlet tar for seg hvordan norsk jernbane er finansiert, og de mest sentrale pengestrømmene. Videre vil det her være en gjennomgang av offentlige overføringer til drift av jernbanenettet samt en gjennomgang av nasjonal transportplan (NTP), innspillene til NTP 2014–2023 fra underliggende transportetater og de mest sentrale interesseorganisasjonene. Rapportens fjerde kapittel ser nærmere på ulike tilknytningsformer samt foretaksorganisering. I korthet dreier tilknytningsform seg om forholdet mellom statens styringsmuligheter på den ene siden og statlige virksomheters handlefrihet eller autonomi på den andre siden. Skillet går ut på om man er et forvaltningsorgan og del av det statlige retts- subjektet, eller om virksomheten er et selvstendig rettssubjekt. Dette kapitlet tar også for seg de politiske partiene og opposisjonens signaler om jernbanens organisering og hvilke virkemidler eller verktøy den ønsker å ta i bruk – dersom den skulle komme i posisjon etter stortingsvalget i 2013. Det femte kapitlet tar for seg alternative organisa- sjonsformer og finansieringsmuligheter som opposisjonen eller andre interessegrupper eller fagmiljøer har foreslått, og det drøfter fordeler og ulemper med disse forslagene.
Blikket vendes utover i rapportens sjette kapittel. Hva man kan eller ikke kan gjøre i et nasjonalt jernbanesystem, er også betinget av de bestemmelser som tas i EU, og som implementeres gjennom EØS-avtalen. Hva som avtales i Brussel, og hva som så gjøres i de ulike nasjonene etterpå, er også et forhold som trekkes inn det syvende kapitlet. Her vil vi også foreta en gjennomgang av hvordan andre europeiske land har organisert sin jernbane, samt en sammenlikning hvor den norske jernbanen settes i relieff til de andre landenes løsninger. I denne rapporten er det viet en del plass til svensk jernbane, som i europeisk sammenheng har vært «flinkeste gutt i klassen»
når det gjelder avregulering. Videre er det vanskelig å snakke om europeisk jernbane uten å se nærmere på de to sentrale landene: Tyskland og Frankrike. Hva disse landene unnlater å gjøre – eller gjør – og eventuelt hvordan de gjør det, vil ha virkninger langt utenfor deres egne landegrenser. Det siste skråblikket rettes så mot det landet som har gjennomført de minste organisatoriske endringene, men som samtidig har gjort mest innenfor jernbanesektoren: Sveits.
Rapporten avsluttes ved at vi samler trådene og ser på fordeler og ulemper med forskjellige løsninger og på hvilke utfordringer som kan komme i årene framover.
2 Norsk jernbane
«Ingen regjeringer de siste 20 år kan fri seg fra denne kritikken. Jeg mener bevilg- ningene må økes kraftig, men man må også se på effekten av hvordan pengene brukes.» (Leder av Transport- og kommunikasjonskomiteen i Stortinget Knut Arild Hareide KrF)
Det råder kollektiv politisk enighet om at den norske jernbanen står overfor en rekke utfordringer i tiden framover, og at den samme jernbanen har vært stemoderlig behandlet lenge. Jernbanenettet er til dels nedslitt, det er etterslep på vedlikeholdet, kapasitetsutnyttelsen er full og man må foreta betydelige investeringer for å kunne ta unna trafikk- og befolkningsveksten som kommer i de nærmeste årene. I miljøøyemed er det også politiske ønsker om å få mer gods over fra veg til bane og flere ut av bilene og inn på togene. Med andre ord er det både behov for å ta igjen manglende vedlikehold, fjerne flaskehalser og hindringer i eksisterende nett samt å bygge ut nytt jernbanenett – og alt dette må skje nesten samtidig.
Går man tilbake til 1992, lanserte daværende NSB en «Ny kurs for jernbanen»
hvor man skisserte investeringer på 40 milliarder kroner fram mot 2004. Dette skulle gi til et løft for jernbanen. Hovedsatsingen skulle være i InterCity-triangelet (Lille- hammer–Skien–Halden via Oslo) som sto for 80 prosent av togreisene. I tillegg skulle jernbanen ta opp konkurransen mot fly på utenlandsforbindelsene til København og Stockholm. Togene skulle gå i en hastighet på opp mot 250 kilometer i timen.
Likevel ble det ingen «ny kurs» på nittitallet ettersom midlene aldri kom til syne i de påfølgende statsbudsjettene. I starten av 2012 bruker toget lengre tid på distansen Oslo–Tønsberg enn det gjorde i 1975, og det ønskede dobbeltsporet Oslo–Tønsberg er fortsatt ikke bygget helt ut. Reisetiden mellom Oslo og Bergen er redusert med seks minutter fra 1975 fram til i dag, og den har blitt redusert med fem minutter mellom Oslo og Kristiansand. I korthet er reisetiden for de aller fleste togstrekninger omtrent akkurat den samme som det den var for 30–40 år siden.
• Sammenliknet med andre europeiske land går norske tog tregt. Gjennomsnitts- hastigheten ligger på 75 km/t mellom de største norske byene. Ved togbytter faller dette til 53 km/t. Kun Tyrkia og Albania har tregere forbindelser mellom sine største byer.
• Av Jernbaneverkets samlede nett på 4167 kilometer er 241 dobbeltspor (snaut 6 prosent). Dette gir få møte- og krysningsmuligheter og forsinkelser på grunn av
«venting på motgående tog».
• Sverige bruker omtrent tre ganger så mye per innbygger enn Norge på jernbane.
• Kun 30 prosent av det norske nettet tåler hastigheter over 100 km/t, 4 prosent av nettet tåler hastigheter over 160 km/t.
Hvordan og hvorfor det norske jernbanenettet er kommet i dagens situasjon, kan for- klares – eller bortforklares – på flere måter. En gjennomgang av det som er publisert om jernbaneutbygging og jernbanetransport de seneste 20 årene, oppgir i hovedsak disse årsakene:
• Misforholdet mellom politiske løfter og hva Stortinget senere bevilger1
• Kladdvis utbygging – hvor man ikke får noen effekt på redusert reisetid før alt er bygget helt ut.
• Lange plan- og høringsprosesser
• Finansieringssystemet er basert på årlige bevilgninger i statsbudsjettet, uten garan- tier for at midlene kommer de påfølgende årene. Start – stopp – start – stopp på arbeidene er både forsinkende og fordyrende.
• Manglende sluttdato for når utbygginger skal være ferdigstilt, gjør det lett å skyve investeringene ut i tid.
• Politisk detaljregulering
• Økonomiske modeller for samfunnsøkonomisk lønnsomhet – høy kalkulasjons- rente og lav beregnet levetid på infrastruktur – gjør det meste ulønnsomt.
• Jernbanenett som er laget for 100–150 år gamle behov. Det ble bygget da landet var fattig, og valgene som ble tatt den gang, preges av denne fattigdommen.
• Organiseringen av sektoren, oppsplitting og ansvarsfordeling.
• Lav punktlighet grunnet manglende vedlikehold på infrastruktur
• Økt sårbarhet på grunn av klimaendringer (flom og ekstremvær)
• Sterk trafikkøkning i et underdimensjonert og sprengt linjenett
1 Det skal her til norske politikeres forsvar sies at etter at man innførte nasjonale transportplaner (2001), har man i større grad fulgt opp med penger.
I tillegg bør det nevnes at dagens politikere har lite å vinne på bevilgninger der resultatet først blir synlig for velgerne om 10–15–20 år. Jernbane og for den saks skyld andre langsiktige investeringer i infrastruktur gir ingen kortsiktig politisk gevinst. Det samme kan sies om bevilgninger til vedlikehold. Nestlederen i Transport- og kommunikasjons- komiteen oppsummerer det slik:
«Du får ingen festtaler eller snorklippinger for vedlikehold. Alle har sagt det er viktig, men nå handler det ikke om et etterslep på vedlikehold, men et forfall.»
(Bård Hoksrud VG 10.01.2012)
Velgerne ser effektene av nye togsett, men har liten eller ingen kunnskap om hva det koster å bytte signalanlegg, rense ballast under skinnegang eller bytte sviller. Så lenge det går, så går det – og da går kanskje også pengene fort andre steder hen.
2.1 Organisering av sektoren
I 1996 ble NSB omorganisert og delt i NSB BA og Jernbaneverket. Jernbaneverket ble opprettet som et statlig forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet, med ansvar for all infrastruktur (spor og skinner, signalanlegg m.m.). Jernbanetilsynet ble opprettet som særskilt tilsynsorgan, underlagt samme departement. NSB fikk ansvaret for togdriften, og det ble skilt ut datterselskaper for gods, vedlikehold og eiendom. I 2002 endret NSB selskapsform til aksjeselskap, fortsatt eid av Samferdselsdeparte- mentet. I 2005 ble baneservicedelen av Jernbaneverket skilt ut som eget aksjeselskap, Baneservice AS. Dette selskapet er også direkte eid av Samferdselsdepartementet.
Det går et sentralt skille mellom virksomhetene som er en del av staten, og virk- somheter som er organisert som aksjeselskaper som igjen er eid av staten. Er virksom- heten et selvstendig rettsubjekt er det klart at statlige styringsmuligheter er svakere.
De respektive aktørene innenfor norsk jernbane er kort beskrevet i avsnittene under.
2.2 Jernbaneverket
Jernbaneverket har ansvar for å utvikle og drive det norske jernbanenettet (infrastruk- turen for jernbanedrift). Dette innbefatter ansvar for spor og skinnegang, signal- og sikringsanlegg, perronger og venterom, nyere stasjoner2, elektrisk baneanlegg, infor- masjons- og trafikkstyring samt drift og vedlikehold av disse.
2 Stasjoner som er bygget før 1996, tilhører NSB. Dette er nærmere beskrevet i avsnittet om NSB.
Jernbaneverket har som formål å planlegge, bygge ut og vedlikeholde jernbanenettet, styre trafikken, planlegge, utarbeide rutetabell og fordele kapasiteten i jernbanenettet mellom transportselskapene.
Figur 2.1 Jernbaneverkets organisering.
Stab Banedivisjon
(2000 ansatte) Trafikk- og markedsdivisjon
(750 ansatte) Utbyggingsdivisjon (500 ansatte + innleie)
Banedivisjonen
Banedivisjonen er den største divisjonen og har som hovedoppgave å drifte og vedlike- holde jernbanenettet. Om lag 2000 ansatte er hjemmehørende i denne divisjonen.
Hovedtyngden av disse igjen er å finne i de regionale driftsavdelingene (Bane Øst, Bane Sør/Vest, Bane Nord). I underkant av 130 ansatte arbeider i de andre avdelingene. Bane Energi har som oppgave å sikre kraftforsyningen i banenettet, blant annet gjennom kjøp av kraft og omforming av denne. Bane Transport er ansvarlig for Jernbaneverkets skinnegående arbeidsmaskiner, med tilhørende utstyr og anleggsmaskiner.
Bondevik II-regjeringen fremmet i 2005 et forslag om konkurranseutsetting av banedivisjon samt at all infrastrukturrettet produksjonsvirksomhet3 i Jernbaneverket skulle konkurranseutsettes i perioden 2005–2009. Videre skulle den selvstendige for- retningsenheten i Jernbaneverket, Baneservice, omdannes til aksjeselskap.
Stoltenberg II-regjeringen (2005–) reverserte planene om konkurranseutsetting av driftsoppgavene i Jernbaneverket, men unnlot å reversere at forretningsenheten Baneservice hadde blitt til Baneservice AS. Dette selskapet er heleid av Samferdselsde- partementet og leverer maskin og entreprenørtjenester til jernbanerelatert virksomhet.
I kjølvannet av den varslede konkurranseutsettingen ble Jernbaneverket også pålagt av Samferdselsdepartementet å iverksette nedbemanninger, hvoretter om lag 250 tilsatte mottok sluttpakker.
Trafikk- og markedsdivisjonen
Trafikk- og markedsdivisjonen styrer «flyten» i det norske jernbanenettet, det vil si både den operative trafikkstyringen, ruteplanlegging og kundeinformasjon. Til sammen
3 St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 2 (2004-2005)
arbeider om lag 750 personer i denne divisjonen. Organisatorisk er trafikkdelen delt inn i tre områder (Øst, Vest og Nord).
Utbyggingsdivisjonen
Denne divisjonen har byggherrerollen for jernbaneutbygginger. Arbeidet spenner seg fra detaljplanlegging til ferdigstilte anlegg. Gitt de økte bevilgningene som er tilkommet Jernbaneverket, har dette også medført en kraftig økning i aktiviteten i divisjonen som har om lag 500 ansatte. I tillegg er det innleid om lag 250 konsulenter. I Jernbaneverket har midler for innkjøp av ekstern kompetanse nesten doblet seg i perioden 2009 til 2011, og hovedtyngden av økningen har skjedd i utbyggingsdivisjonen.
2.3 Statens jernbanetilsyn
Statens jernbanetilsyn (SJT) er som Jernbaneverket underlagt Samferdselsdepartemen- tet. SJT er tilsynsorgan for skinnegående materiell (trikk, t-bane og tog) og skal sikre at togoperatører har de nødvendige sertifiseringer for mannskap og materiell (lisens, sertifikat eller tillatelse). Utover kontrollfunksjonen, som primært er hjemlet i jern- baneloven, skal tilsynet sørge for markedsovervåkning der det er åpnet for konkurranse, samt overvåke hvordan Jernbaneverket tildeler og fordeler kapasitet i nettet, herunder behandle klager på infrastrukturforvalters avgjørelser i henhold til fordelingsforskriften og påpeke forhold overfor overordnet myndighet på dette området der tilsynet ikke har myndighet. SJT har om lag 60 ansatte.
2.4 NSB AS
I motsetning til de forannevnte virksomhetene er NSB et aksjeselskap heleid av Samferdselsdepartementet. Det NSB som ble skilt ut i 1996, var også fundamentalt annerledes enn det NSB som eksisterer i dag.
For det første er selskapet i dag organisert som et konsern med underliggende kon- serndannelser og tilhørende aksjeselskaper. Konsernet har også vokst kraftig innenfor bussrelatert transport, blant annet gjennom mange oppkjøp.
Totalt hadde NSB-konsernet 12 800 ansatte i 2012, som er en vekst på 29 prosent fra 2002. Mange av de snaut 3000 nyansatte i konsernet har kommet til gjennom oppkjøp av busselskaper. Nettbuss har 5200 ansatte og utgjør om lag 40 prosent av samlet arbeidsstokk.
Ved oppsplittingen av NSB og Jernbaneverket i 1996 ble eiendom (stasjonsbygg og tilknyttet bygningsmessig infrastruktur) delt. NSB overtok det meste av eiendom- mene, mens Jernbaneverket overtok de nyeste stasjonsbyggene (bygget etter 1996).
Eiendomsporteføljen til NSB er lagt til Rom Eiendom AS, som blant annet eier og utvikler eiendom rundt Oslo Sentralstasjon (Bjørvika). Videre eier Rom Eiendom AS stasjoner og stasjonsområdene i Bergen, Trondheim, Stavanger osv. Eiendomsselskapet er opptatt av å utvikle transportknutepunkter. Det eier snaut 1000 eiendommer, på drøyt 700 000 kvadratmeter, med en anslått markedsverdi på omtrent 13 milliarder.
Den tidligere verkstedsdivisjonen er å finne i Mantena AS. Her har det også vært en ekspansjon inn i det svenske markedet, både når det gjelder t-bane (Stockholm) og tradisjonelt togvedlikehold. Godsdivisjonen er blitt til CargoNet AS. Til sammen arbeider 800 personer her, og selskapet omsatte for 1,5 milliarder i 2011. Tidligere ekspansjon inn i det svenske markedet via CargoNet AB ble avviklet i 2011. Det svenske markedet skal i nærmeste framtid betjenes fra Norge. I tillegg eies selskapet Terminal- drift AS, som etter anbud fra Jernbaneverket driver Gandal godsterminal i Stavanger.
Andre terminaler driftes av CargoNet og i noen tilfeller sammen med andre aktører (Motortransport AS m.fl.). Hvem som skal eie og drifte terminalene, er omstridt, og Jernbaneverket ønsker å overta funksjonene og eierskapet (eies av Rom Eiendom og festes ofte av CargoNet) – enten gjennom egendrift eller ved å sette dette ut til ekstern terminaloperatør (som i Stavanger).
Med unntak av persontransport med tog drives de andre delene av konsernet på kommersielt grunnlag. Persontransporten er samlet i tre forskjellige aksjeselskaper, to med drift i Norge og ett i Sverige. Etter en anbudskonkurranse om Gjøvikbanen i 2005 vant NSB konkurransen, og strekningen betjenes av NSB Gjøvikbanen AS. Resten av norsk persontrafikk i regi av selskapet betjenes av NSB AS. Persontogdivisjonen omsatte i 2011 for 5,4 milliarder kroner og hadde 3200 ansatte. Drift av persontog i
Figur 2.2 NSB-konsernet 2012.
Norge er ikke bedriftsøkonomisk lønnsomt, derfor bidrar staten med offentlige kjøp (se neste kapittel). I perioden 2012–2017 vil NSB motta 15,4 milliarder i form av offentlige kjøp (Prop. 1 S (2011–2012)). På den andre siden betaler NSB utbytte til sin eier dersom konsernet går med overskudd. I statsbudsjettet for 2013 er det budsjettert med et utbytte på 176 millioner fra NSB. Datterselskapet Svenska Tågkompaniet AB vil bli nærmere presentert i kapitlet om svensk jernbane.
I Statens eierskapsmelding (Meld. St. 13 (2010-2011)) er NSB kategorisert som
«Selskap med forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål». Statens mål med eierskapet beskrives slik:
«Målet med statens eierskap i NSB er å bidra til effektiv, sikker og miljøvennlig transport, ved å øke andelen som reiser kollektivt og få mer gods på bane. Langsiktig statlig eierskap gir stor forutsigbarhet i transporttilbudet. Innenfor de rammer og krav som er fastlagt av myndighetene, bl.a. om virksomhetens økonomiske resultater, skal selskapet ha stor kommersiell frihet. Selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag.»
2.5 Flytoget AS
Tilbringertog til Oslo Lufthavn Gardermoen (OSL) er organisert i et eget aksjeselskap og er i motsetning til NSB eid av Nærings- og handelsdepartementet. Ifølge selskapet årsmelding (2011) hadde selskapet 332 personer ansatt, og det har 16 høyhastighets- togsett (ADtranz med tillatt hastighet på 210 km/t).
Flytoget drives på kommersielt grunnlag og mottar ikke støtte i form av offentlige kjøp. Den opprinnelige ruten OSL–Oslo S–Asker ble utvidet til Drammen i 2009.
Flytoget AS har sikkerhetssertifikat for persontransport på Gardermoen–Drammen samt persontransport med begrenset omfang på hele det nasjonale jernbanenettet.
Flytoget AS har ønsker om å utvide tilbudet sitt og søkte i 2009 om å drive innenfor InterCity-triangelet, med særlig vekt på å utvide tilbudet sør for Drammen. I tillegg ønsket selskapet å drive på Dovrebanen og Østfoldbanen. NSB på sin side vil utvide sitt tilbud til OSL. I sin høringsuttalelse til den kommende nasjonale transport planen - NTP (2014–2023) -beskriver Flytoget konkurransesituasjonen og forholdet til NSB
slik:
«NSB har offentlige kjøp både på lokaltog og på InterCity-tog på samme strekning som Flytoget betjener i dag, og kan derfor holde en langt lavere billettpris enn Flytoget som ikke har subsidierte priser.»
• NSB har mulighet til å betjene hele Flytogets nedslagsfelt uten begrensninger.
• NSB benytter pris som sitt viktigste virkemiddel for å kapre kunder til og fra flyplassen.
• NSB legger i sitt forslag til rutetider fra 2012 opp til en kraftig utvidelse av sitt rutetilbud på strekningen Drammen–OSL/Gardermoen, med tre tog i timen slik Flytoget opererer i dag. NSB vil med et slikt tilbud henvende seg spesielt til flyplasskunder ettersom det ikke er andre pendlere enn flyplassansatte på denne strekningen. Flyplassansatte har allerede en god rabattavtale med Flytoget.
I eierskapsmeldingen (Meld. St. 13 (2010-2011)) er Flytoget klassifisert som kom- mersielt selskap hvor er målet med statens eierskap er:
«Målet med statens eierskap i Flytoget AS er å oppnå lønnsom togtrafikk som bidrar til en høy kollektivandel til og fra Oslo Lufthavn Gardermoen. Dette gir både samfunnsøkonomiske og miljømessige gevinster. Selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag.»
2.6 Statens aktører
Konkurransen om jernbanepassasjerene i Norge finner sted mellom to statseide selska- per, eid av hvert sitt departement og med forskjellige mål for sin virksomhet.
Figur 2.3 Oversikt over jernbanerelatert virksomhet i Norge.
Andre transportoperatører Statens Jernbanetilsyn
Jernbaneverket NSB AS Baneservice AS
Flytoget AS (NHD)
Som figur 2.3 viser, har Samferdselsdepartementet en rekke forskjellige funksjoner og rollekombinasjoner. Innenfor jernbanevirksomhet er departementet ansvarlig for reguleringer. Det har eierstyringen av aksjeselskapene NSB AS og Baneservice AS og etatsstyringen av Jernbaneverket og Jernbanetilsynet. Departementet kjøper tjenester av NSB (offentlige kjøp), og det er klageinstans for klager på Statens jernbanetilsyn
sine vedtak. Gjennom forvaltningsorganet Jernbaneverket setter det også føringer for andre togoperatører som Flytoget AS og godstrafikk utenfor NSB-konsernet.
2.7 Andre aktører på norske skinner
I tillegg til Jernbaneverket, NSB AS og Flytoget AS er SJ AB4 sertifisert og godkjent for sportilgang for persontransport. På godssiden har det siden 2007 vært åpen konkurranse, og følgende selskaper har de nødvendige sertifikater, godkjennelser og avtale om sportilgang5 i Norge.
• CargoNet AS. Godsdivisjonen til NSB med en markedsandel på 756 prosent i 2010.
CargoNet har lisens og sikkerhetssertifikat for godstransport, inkludert transport av farlig gods, på det nasjonale jernbanenettet.
• Cargolink AS. Privat jernbaneselskap etablert i 2008 spesialisert i å frakte biler og andre kjøretøy på tog. Har lisens for godstransport, inkludert transport av farlig gods, på det nasjonale jernbanenettet. Selskapet har klaget CargoNet inn for kon- kurransetilsynet for prising av terminaltjenester som selskapet må benytte seg av.
• Green Cargo AB. Godsselskap eid av den svenske stat. Tidligere godsdivisjon i svenske SJ. Green Cargo AB har sikkerhetssertifikat for internasjonal godstransport, inkludert transport av farlig gods, på strekningene Oslo S–Moss–Kornsjø (grense), Oslo S–Stavanger og Oslo S–Lillestrøm–Charlottenberg (grense), Narvik–Bjørn- fjell (grense), Ski–Mysen–Sarpsborg (østre linje), Hokksund–Hønefoss–Roa–
Oslo S og Grefsen–Alnabru.
• Hector Rail AB. Hector Rail AB har sikkerhetssertifikat for internasjonal godstrans- port, inkludert transport av farlig gods, på strekningene Kornsjø (grense)–Sarps- borg, Sarpsborg–Hønefoss over Drammen, Oslo–Hønefoss over Alnabru og Roa, Oslo–Charlottenberg (grense) og Ski–Sarpsborg (Østre linje), Kongsvinger–Røros, Elverum–Hamar og Lillestrøm–Otta.
• LKAB Malmtrafik AB. Transporterer malm mellom Narvik og Kiruna. Sto for 21,6 prosent av antall tonnkilometer som ble fraktet i 2010.
4 SJ AB har sikkerhetssertifikat for persontransport på strekningene Bjørnfjell (grense)–Narvik, Oslo–
Charlottenberg, men kun Hovedbanen på strekningen Oslo–Lillestrøm og Bryn–Loenga.
5 Oversikten er basert på http://www.sjt.no/no/Jernbanevirksomheter/ pr. 24.10.2012.
6 Markedsandelene er beregnet med utgangspunkt i tonnkilometer. Kilde: Eierforholdene i den norske jernbanesektoren Oslo Economics rapportnummer 2011–14.
• TX Logistik AB. Selskapet har sikkerhetssertifikat for del B godstransport, unntatt farlig gods, på strekningene Kornsjø (grense)–Alnabru over Moss (Vestre linje) og Askim (Østre linje), Alnabru–Charlottenberg (grense), Storlien (grense)–Hell–
Steinkjer og Hell–Marienborg (via Trondheim S og Lerkendal).
• Tågåkeriet i Bergslagen AB. Selskapet har sikkerhetssertifikat for internasjonal godstransport, inkludert transport av farlig gods, på hele det nasjonale nettet med unntak av Flåmsbana.
Tidligere hadde Peterson Rail AB og Railcare Tåg AB godkjennelse for transport på det norske jernbanenettet. Peterson Rail gikk konkurs våren 2012, som en følge av konkurs i morselskapet Peterson Paper. Det er også syv til åtte selskaper som er kate- gorisert som «museums- og hobbypreget jernbanevirksomhet», med tillatelse til å kjøre på avgrensede områder.
3 Finansiering av norsk jernbanevirksomhet
Dette kapitlet ser nærmere på hvordan det norske jernbanesystemet finansieres i dag.
Det må her settes skiller mellom drift av persontransport og godstransport, drift av infrastruktur og investeringer i infrastruktur.
3.1 Offentlige kjøp, billettinntekter og kjørevegsavgifter
I europeisk, og norsk, sammenheng blir den daglige driften av togreiser finansiert gjen- nom billettinntekter fra passasjerer og godtgjørelse for transportoppdrag på godssiden.
For persontransport er det et sentralt skille om det ytes tilskudd fra myndighetene eller ikke. Ruter som ikke er bedriftsøkonomiske lønnsomme, eller som ikke har kunde- grunnlag nok for å kunne drives med overskudd, kan få tilskudd (offentlige kjøp). I norsk sammenheng fordeler dette seg slik:
• Togruter med offentlige kjøp. NSB mottok 2,176 milliarder for å drive et tilbud for persontransport i Norge for 2011. Dette er inkludert kjøretilskudd for konkurranse- utsatte Gjøvikbanen (NSB Gjøvikbanen AS) samt for grenseoverskridende ruter på Kongsvingerbanen (mot Stockholm). Videre er det offentlige kjøp på Ofotbanen (Narvik–Riksgränsen) som opereres av svenske SJ AB.
• Togruter uten offentlige kjøp. Disse rutene har et passasjergrunnlag som er så lønn- somt at billettinntektene kan dekke driftskostnadene. Flytogets rute Drammen–
Gardermoen og NSB sitt dagtilbud på Bergens- og Dovrebanen samt sommertil- budet på Flåmsbana skjer uten offentlige kjøp.
• Billettinntekter. Samlede driftsinntekter for NSB persontog var på 5,380 milliarder i 2011. Korrigerer man for offentlige kjøp, skulle dette igjen gi billettinntekter på om lag 3,2 milliarder kroner. Flytoget oppgir i sin årsmelding (2011) at de hadde billettinntekter på i underkant av 800 millioner kroner.
For offentlige kjøp eller ved offentlige anbud skilles det mellom netto- og brutto- kontrakter. Innenfor rene nettoordninger er det slik at togselskapene beholder
billettinntektene, mens det innenfor rene bruttokontrakter er slik at inntektene over- føres til myndighetene. I dagens system beholder NSB og Flytoget billettinntektene sine. Nettokontraktsformen er valgt fordi selskapene da får incentiver til å holde på eksisterende og tiltrekke seg nye kunder.
I land der inntektsgrunnlaget er høyere, eller på strekninger der det er økonomisk grunnlag for det, betaler transportaktørene avgift for å kunne kjøre på skinnene.
Kjørevegsavgiften skal fungere på samme måte som «vegavgiften» bilistene betaler.
Den skal dekke drifts- og vedlikehold for infrastrukturen samt – i prinsippet – klare å finansiere nyinvesteringer. Det er et samspill mellom den offentlige kjørevegsavgiften og offentlige kjøp. Settes kjørevegsavgiften høyt (og man får dekket inn de reelle infra- strukturkostnadene), avspeiles dette i all hovedsak også i hva det offentlige må bruke på offentlige kjøp. Staten kan kreve inn med den ene hånden, men må da også gi med den andre. Uansett kan man velge å kreve inn mye i kjørevegsavgift – for deretter å måtte betale mye i form av offentlige kjøp – eller man kan ha lave kjørevegsavgifter for å minimere offentlige kjøp. Alt annet likt er nettoeffekten den samme.
Figur 3.1 Samspill mellom kjørevegsavgift og offentlige kjøp.
Betaling for bruk av infrastruktur (kjørevegavgift) Offentlige
bidrag
Offentlige kapitaltilskudd Kompensasjon:
offentlig kjøp/
anbud Billettinntekter/
godtgjørelse for godstransport
På den ene siden mottar togselskapene (som NSB) støtte i form av offentlige kjøp for å opprettholde ikke økonomisk bærende ruter og strekninger, og på den andre siden kan togselskapene måtte betale kjørevegsavgift for å benytte seg av infrastrukturen.
Videre er det i europeisk jernbane utbredt med statlige bidrag både for å opprettholde, drifte og vedlikeholde infrastruktur. Dette fordi kjørevegsavgiftene ikke klarer å dekke inn kostnadene.
I tillegg skjer nyinvesteringer gjennom statlige bidrag, selv om den finansielle organiseringen kan variere. Når det gjelder kjørevegsavgiftene, er disse lave i Norge og Sverige sammenliknet med andre europeiske land. Med andre ord betaler transportsel-
skapene her lite for å bruke jernbanenettet, og fraktselskapene har ditto lave avgifter for bruk av infrastruktur.
Figur 3.2 Andel av infrastrukturkostnader* som er dekket av kjøreavgifter (Railway Reform and Charges for the Use of Infrastucture OECD 2005).
* Totale infrastrukturkostnader skal her dekke drift, vedlikehold, fornyelse, renter og avskrivninger.
Som figur 3.2 viser, er kjørevegsavgiften satt lavt i Norge og Sverige sammenliknet med andre europeiske land. Hovedhensikten med et slikt prisregime er først og fremst at en høyere avgift vil presse godstransport over på veg. Forskjell i kjørevegsavgiftene er slik sett et utslag av både forskjell i ønsket samferdselspolitikk og i markedsdynamikk.
Ulike land har ulike muligheter for å kunne ta seg betalt for bruk av sitt jernbanenett, og noen land ligger mer fordelaktig til med tanke på transittinntekter enn andre. Til- svarende er det forskjeller i de statlige finanser og om de i det hele tatt har et økonomisk fundament som gjør det mulig å bruke denne prismekanismen for å presse gods over fra veg til bane.
Innenfor persontransport er det kjørevegavgift på Gardermobanen (Oslo S–OSL), her betalte Flytoget AS 60 millioner i avgift i 2011. Ellers er det i første rekke godstra- fikk med aksellast over 25 tonn, blant annet på Ofotbanen, som betaler kjørevegsavgift.
Malmtransporten er tung og gir derfor høye slitasjekostnader. Hovedprinsippet for kjørevegsavgiften er at den skal dekke de marginale samfunnsøkonomiske kostnadene for godstransport på jernbane med samme andel som for konkurrerende godstransport på veg (Prop. 1 S (2011-2012)). I en analyse av konkurranseflatene for godstrafikken (TØI rapport 1125/2011) er de fremste konkurranseparameterne for økt overgang fra veg til bane:
• økte drivstoffavgifter for vegbasert transport
• lengre krysningsspor for jernbane
• reduserte terminalkostnader
Dersom myndighetene ønsker en forsterkning av skinnebasert transport, er dette de mest effektive verktøyene.
3.2 Drift av infrastruktur
Ettersom Jernbaneverket henter inn små inntekter fra kjørevegsavgifter, avhenger aktivitetsnivået deres av overføringer i statsbudsjettet eller andre potensielle inntekter.
Sett i lys av at Jernbaneverket skal drive, vedlikeholde og opprettholde det eksisterende jernbanenettet og utvikle nytt jernbanenett, er det i statsbudsjettet satt opp separate poster for dette. Innledningsvis ble det beskrevet et betydelig etterslep på vedlike- holdssiden, og Jernbaneverket har da også vridd mer og mer av bevilgningene over på vedlikehold. I perioden 2002–2006 lå bevilgningene i statsbudsjettet på i underkant av 3 milliarder årlig, mens det i den påfølgende perioden 2007 har vært en kraftig økning,
og i statsbudsjettet for 2012 var bevilgningene i overkant av 5 milliarder.
Figur 3.3 Jernbaneverkets overføringer for drift av infrastruktur. (Statsbudsjettet 2002–2012).
*I forbindelse med regjeringens tiltakspakke i 2009 ble det forslått 1,3 milliarder til jernbaneformål, hvorav 818 millioner til drift. Dette er ikke med i figur 3.3, slik at det faktiske nivået for 2009 er høyere enn det figuren viser.
Uavhengig av de totale overføringene eller inntektene som Jernbaneverket vil få i tiden framover, er det grunnleggende utgangspunktet deres at vedlikehold og fornyelse skal
ha førsteprioritet. Historisk etterslep, klimaendringer og kraftigere ekstremvær er blant årsakene som Jernbaneverket trekker fram.
Når det gjelder fornyelser, ligger utfordringene først og fremst på signalsiden. Det eksisterende relésystemet er i overkant av sin tenkte levealder. Som en følge er det blant annet vanskelig å skaffe nødvendige reservereleer til systemet. Norge er, i motsetning til en del andre europeiske land, i den situasjon at man må bytte ut systemet.7 Samlede kostnader for det europeiske signalsystemet ERMTS8 ligger anslagsvis på 15–20 mil- liarder kroner (eller i underkant av 2 milliarder årlig i en tiårsperiode). I tillegg vil det tilkomme betydelige kostnader for togselskapene som må bygge om lokomotivene sine.
Legger man de svenske erfaringene fra Botniabanen til grunn, vil en slik ombygging koste om lag 2–3 millioner kroner per lokomotiv.
I de seneste årene har betydelige midler vært brukt rundt Oslo S og hovedbanen under byen, Oslotunnelen. Om lag hver fjerde krone som Jernbaneverket brukte på drift og vedlikehold av infrastrukturen i 2011, ble benyttet her. «Prosjekt Oslo» ble startet opp i 2009 og skulle etter planen være ferdig desember 2012. Etter fullstendig oppgradering skal strekningen (Etterstad–Lysaker) ha oppetid på 99,4 prosent og ha samme standard som Gardermobanen. Selve arbeidet utføres av eksterne norske og utenlandske entreprenører.
Figur 3.4 Post 30 – Drift og vedlikehold Jernbaneverket (2005–2011) Kilde: Jernbaneverket.
Post 23-Drift og vedlikehold
konkurranseutsatt Post 23-Drift og vedlikehold Egen regi
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2010 2011 4000
3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
7 For motsetningsforholdet rundt ERMTS i andre europeiske land, se kapittel 6.
8 ERTMS, eller European Rail Traffic Management System, er trafikkstyringssystem som etter planene skal innføres i hele Europa. Tog og bane kommuniserer via radiosignaler i gsm-nettet. Lokføreren får så all informasjon på en panel i lokmotivet. I tillegg vil toget ha en rekke innebygde sikkerhetsfunksjoner.
I perioden 2005–2008 gikk hver fjerde krone som ble brukt til drift og vedlikehold, til eksterne aktører. Fra 2008 til 2009 skjedde det en kraftig endring, og nivået for eksterne aktører går fra om lag 500 millioner til 1500 millioner årlig i den neste fireårsperioden.
For årene 2009–2011 samlet gikk 46 prosent av midlene til drift og vedlikehold videre til eksterne aktører.
• Mens hver fjerde krone ment til drift og vedlikehold gikk til eksterne aktører i perioden 2005–2008, gikk snaut halvparten av midlene til eksterne i perioden 2008–2011.
3.3 Investeringer i infrastruktur
«Min ambisjon er å få eit tipp topp moderne hovudveg- og jernbanenett innan 20 år. Det betyr at vi må løyva meir pengar, vi må planleggja raskare, og vi må byggja smartare.» (Statsråd Manghild Meltveit Kleppa i spørretimen 14. februar 2012) Nasjonal transportplan (NTP) er regjeringens redegjørelse for den langsiktige samferd- selspolitikken som legges fram for Stortinget. NTP innbefatter både sjø, veg, luft og skinnebasert transport. I NTP foretas prioriteringen mellom transportsektorene, mel- lom vedlikehold og investeringer og konkret mellom hvilke store utbyggingsprosjekter som skal gjennomføres i planperioden. NTP er det sentrale dokumentet for hvordan nasjonale myndigheter ser for seg utbyggingen av framtidig infrastruktur og hvordan folk og varer skal kunne forflytte seg innenlands. Planen har en løpetid på ti år, og den revideres hvert fjerde år. Den nåværende NTP innbefatter planperioden 2010–2019 og skal opp til revisjon. I løpet av 2012 vil regjeringen legge fram en ny stortingsmelding (NTP 2014–2023) som så vil bli behandlet i Stortinget i 2013.
Uavhengig av behandlingen av NTP 2014-2023 har Jernbaneverket samlet egne langsiktige innspill i «En jernbane for framtiden – perspektiver mot 2040». Hoved- budskapet på investeringssiden fram mot 2040 var:
• Nærtrafikk rundt de fire største byene – hastighet opp mot 100 km/t – tre til seks ganger per time – gir et investeringsbehov på 70–100 milliarder kroner.
• Regionstrafikk – InterCity-triangelet – 250 km/t – ekspress – to avganger per time – gir et investeringsbehov på 150–200 milliarder kroner.
• Godstrafikk – tredoblet kapasitet – utbygging av godsterminaler Oslo, Drammen, Trondheim og Bergen – flere lange krysningsspor – gir et investeringsbehov på 30–50 milliarder kroner.
• Samlede nyinvesteringer i størrelsesorden 250–350 milliarder fram mot 2040.
(Høyhastighetstog er ikke med i dette tallet.)
• Vedlikehold og fornyelse av eksisterende nett anslås til en kostnad på 3 milliarder kroner per år fram mot 2040 (uten ERMTS).
• Fjerntrafikk – egen høyhastighetsutredning ble levert til departementet i januar 2012.
Høyhastighetsutredningen fastslo at det ville koste 800–900 milliarder å bygge ut Sørlandsbanen (Oslo–Kristiansand–Stavanger), Vestlandsbanen (Bergen–Stavan- ger–Stord), Haukelibanen (Oslo–Bergen–Stavanger) og Oslo–Trondheim. Legger vi dette inn i oppstillingen over, kommer samlede jernbaneinvesteringer langt over 1000 milliarder kroner. «En jernbane for framtiden – perspektiver mot 2040» er en
langsiktig og svært omfattende liste.
I utredningsfasen til NTP formidler de underliggende transportetatene (Kystverket, Jernbaneverket, Avinor9 og Statens vegvesen) behovene sine til departementet. De underliggende etatene spiller tradisjonelt inn tre forslag, et nullscenario (planteknisk ramme), et scenario med 20 prosent bevilgningsøkning og et scenario med 20 prosent reduksjon. I forbindelse med innspillene til NTP 2014–2023 har de underliggende etatene også blitt bedt av departementet om å spille inn en økning på 45 prosent.
Trafikketatene la fram sine felles innspill for kommende NTP (2014–2023) gjen- nom meldingen «Forslag til nasjonal transportplan 2014–2023» 29. februar 2012.
For jernbanenes vedkommende inneholdt de tre scenariene følgende elementer:
• Planteknisk ramme (nullscenariet)
Total investeringsramme på 29,3 milliarder over ti år. Fullføring av pågående tiltak på Vestfoldbanen (Holm–Nykirke og Farriseidet–Porsgrunn) og Dovrebanen (Langset–
Kleverud) samt strekningen Bergen–Arna. Noen kapasitetstiltak gods. Oppstart Alnabruterminalen sent i planperioden. Tiltak: kapasitet for å gjøre ny grunnrute robust, plattformforlengelser på stasjoner med dispensasjon fra sikkerhetsforskrift og sikkerhetstiltak (planoverganger m.m.).
9 Avinor er et 100 prosent statlig eid aksjeselskap. For framstillingens skyld er det her satt sammen med de statlige etatene.
• + 20 prosent-scenariet
Total investeringsramme på 48,4 milliarder over 10 år. Jernbaneverket ber her om en satsing på godstrafikken hvor kapasiteten nesten fordobles, eller en satsing på person- transport (med hovedvekt på Vestfoldbanen).
Godsalternativet: Selve Alnabruterminalen bygges ferdig (tilgrensende tiltak for 2,4 mil- liarder utsettes). Utbygging av logistikk-knutepunkt i Trondheim kan starte i slutten av perioden. Tiltak for økt malm transport på Ofotbanen i tillegg til flere stasjons- og knutepunkttiltak iverksettes.
Persontogalternativet: På Vestfoldbanen vil følgende skje: Drammen–Kobbervik eller Nykirke–Barkåker blir fullført. Dette igjen muliggjør halvtimes ruter til Tønsberg.
Bygging av Follobanen pågår, men vil ikke stå ferdig i 2023. Hell–Værnes. Flere stasjons- og knutepunkttiltak.
• + 45 prosent-scenariet
Dette alternativet baseres på en samlet investeringsramme på 71,2 milliarder kroner over ti år. På godssiden er alternativet omtrent det samme som i + 20 prosent-scenariet (gitt at man velger godssporet). Dette betyr at det er på persontransport at effekten av økte investeringer kommer. + 45 prosent gir halvtimesruter i den indre delen av InterCity-triangelet (Tønsberg, Fredrikstad og Tønsberg) i 2026, og følgende traseer er da utbygget: Follobanen (Oslo–Ski) Sandbukta–Moss–Såstad og Haug–Onsøy på Østfoldbanen og Kleverud–Sørli, Venjar–Eidsvoll, Eidsvoll–Doknes og Åkers- vika S–Hamar på Dovrebanen. Utenfor InterCity-triangelet ligger det inne midler til elektrifisering av Trønderbanen og planleggingsmidler for Ringeriksbanen og Porsgrunn–Kristiansand–Stavanger. Det er også verdt å merke seg at innenfor + 45 prosent-forslaget er ikke en ny jernbanetunnel under Oslo tatt med. Ifølge Jernbane- verkets kalkyler vil en Oslotunnel II ha en prislapp på 15–20 milliarder og være ferdig bygget i løpet av en periode på 15 år.
Jernbaneverkets InterCity-utredning
Kraftig befolkningsvekst, miljømessige utfordringer sammen med knapt areal til nye veger i byene gjør at det aller meste av transportveksten må komme gjennom kollektiv- transporten. En InterCity-utbygging med raske og hyppige avganger mellom byene på Østlandet vil også binde Østlandet sammen til et mer integrert arbeidsmarked – hvor man kan bo i Oslo og dagpendle til jobben på Hamar eller bo i Halden og pendle til jobben i Oslo. I sin konseptvalgutredning for InterCity -strekningene (IC) la Jern- baneverket følgende overordnede mål til grunn:
• IC-korridorene skal ha et miljøvennlig transportsystem av høy kvalitet som knytter bo- og arbeidsområdene godt sammen.
• Kapasiteten for person- og godstransport på jernbanen i IC-området må økes for å sikre tilstrekkelig punktlighet, frekvens og reisetid.
• Økt kapasitet og pålitelighet for person- og godstransport på bane på strekningen Oslo–Halden/Oslo–Lillehammer og Oslo–Skien.
På generelt grunnlag er de samfunnsøkonomiske gevinstene innenfor IC-triangelet større desto nærmere man kommer Oslo, eller lavere desto lengre unna man kommer.
Beregnet lønnsomhet kan derfor økes ved å redusere standarden på og/eller utsette byggingen av enkelte delstrekninger.
Noe forenklet sagt vil det for samfunnet gi en bedre avkastning å bygge ut de indre delene av IC-trianglet enn å bygge ut de ytre. I + 45 prosent-scenariet for NTP er det kun indre del (Fredrikstad, Tønsberg og Hamar), ferdigstilt i 2026, som ligger til grunn.
Under følger utdrag fra Jernbaneverkets utredning om InterCity, der de viktigste kon- sekvensene for de tre korridorene blir beskrevet.
IC-Sør (Oslo–Fredrikstad–Halden)
• Kostnad: 20 milliarder (i tillegg kommer Follobanen: Oslo–Ski).
• Dobbeltspor gjennom alle byene. 250 km/t mulig sør for Sarpsborg.
• Fire IC-avganger i timen til Fredrikstad, to i timen til Halden.
• Transportgrunnlag går fra dagens 2,3 millioner mennesker til 4,8 millioner. Fra Fredrikstad øker antallet personer fra 800 000 til 1 800 000.
• Reisetid fra Fredrikstad reduseres med 21 minutter og med 37 minutter fra Halden.
• Godskapasitet øker dagens markedsandel (17 prosent) til 45 prosent.
IC-Vest (Oslo–Tønsberg–Porsgrunn)
• Kostnad: 40 milliarder.
• Dobbeltspor med muligheter for å kjøre 250 km/t.
• Fire IC-avganger i timen, én til to høyhastighetstog i timen.
• Transportgrunnlaget går fra dagens 4,8 millioner til 9,5 millioner. Antall reisende vil for enkelte stasjoner femdoble seg.
• Reisetid fra Tønsberg reduseres med 28 minutter og med 1 time og 9 minutter fra Porsgrunn.
IC-Nord (Oslo–Hamar–Lillehammer)
• Kostnad: 34,6 milliarder.
• Dobbeltspor med muligheter for å kunne kjøre 250 km/t samt forbikjøringsspor for saktegående tog.
• Fire IC-avganger i timen, én til to høyhastighetstog i timen.
• Reisetid fra Hamar reduseres med 28 minutter og med 51 minutter fra Lillehammer.
• Kapasitet på 20 godstog i døgnet. Behov dekket fram til 2040.
Videre er det fra Jernbaneverkets side satt noen sentrale premisser for at IC-utbyggingen skal kunne skje, disse er i all hovedsak:
• Sikker og forutsigbar finansiering gjør det mulig å bygge ut IC i løpet av ti år etter at vedtaket fattes. Store kostnadsbesparelser er knyttet til forutsetningen om at finansiering er sikret før oppstart.
• Kostnadsoptimalt er beste utbyggingstid på 13 år. Hvor plan- og prosjekterings- fasen forlenges med 1 år (fra 4–5 til 5–6 år) og byggeperioden utvides (fra 5–6 år til 7–8 år).
+ 45 prosent-scenariet i NTP-innspillet bygger derfor på at finansieringen er på plass før oppstart. Videre gjelder den kun indre del av InterCity (Tønsberg, Fredrikstad og Hamar) samt at det velges en kostnadsoptimal ramme med en tilhørende periode på 13 år.
3.4 Er det plass til alt?
I figur 3.5 er de foreslåtte investeringsbevilgningene i statsbudsjettet satt sammen med de respektive scenariene. For perioden 2002–2006 var investeringene i gjennomsnitt i overkant av 1,4 milliarder kroner. I perioden 2006–2012 var de gjennomsnittlige bevilgningene til investeringer økt til 2,7 milliarder årlig. I figur 3.5 er de tre scenari- ene satt inn til sammenlikning. Det må sies at scenariotallene ikke tar høyde for når i tiårsperioden bevilgningene kom. Figur 3.5 illustrerer likevel at dersom man går for +45 prosent-scenariet, må det i gjennomsnitt komme snaut 3 milliarder mer hvert år sammenliknet med hva som ble bevilget i 2012. Dersom man skal trekke inn hele InterCity-utbyggingen eller andre tiltak, må betydelig flere milliarder legges på bordet for å få finansiert det hele. Skal man også bygge en Oslotunnel II, øker pengebehovet ytterligere.
Figur 3.5 Foreslåtte bevilgninger i statsbudsjettene til investeringer 2002–2012 (St.prp. 1 (2002- 2012)) millioner kroner. Jernbaneverkets tre utgangsscenarier for innspill til NTP 2014–2023.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010 2011 2012 Planteknisk ramme fordelt på 10 år +20% fordelt på 10 år +45% fordelt på 10 år
* Figuren viser ikke effekten av tiltakspakken i 2009, som var på 483 millioner kroner i økte investeringer
I utgangspunktet synes strategien knyttet til InterCity å bygge ut fra Oslo i retning vest, sør og nord. Ut fra kundegrunnlag innenfor persontog er kanskje utbygging mot Tøns- berg å foretrekke. Dersom man heller vektlegger gods og forventet befolkningsvekst, vil Østfoldbanen (inkludert Follobanen) være å foretrekke. Tilsvarende vil bygging nordover kunne gi flere bygde kilometer med trasé – men her er befolkningsgrunnlaget tynnere. De påfølgende spørsmålene er mange:
• Skal man satse på å bygge ut en korridor (vest, sør eller nord ) stegvis eller alle samtidig – eller skal man forsette å bygge ut flaskehalser?
• Dersom man velger å gå en retning først – hva da med de to andre?
• Hvordan skal man avveie mellom behov og tid på den ene siden og kostnads- aspektet på den andre? Skal man velge å bygge med maks utbyggingshastighet eller kostnadsoptimalt?
• Hvilke pengemessige sikringer skal ligge til grunn, og hvilke grep vil regjering og Storting ta for å unngå «start – stopp – start – stopp» og dyrere utbygging?
• Hvilken kapasitet finnes det egentlig i entreprenørmarkedet, ender man bare med å pøse inn penger og dra i gang prisspiraler?
• Hvilken kapasitet finnes i Jernbaneverket, og er det optimalt organisert for en slik oppgave?
• Skal man prioritere kort reisetid mellom knutepunkter som Fredrikstad og Tøns- berg inn til Oslo, eller skal togene stoppe i folkerike kommuner som Asker og Ås og dermed få lengre reisetid?
• Bak ligger også den evige samferdselspolitiske knute: Er det mulig å bruke så mye penger i sentrale strøk, på bekostning av mindre sentrale strøk?
Trafikketatenes innspill til NTP 2014–2023 var ute til høring, og Samferdselsdepart- mentet fikk inn over 160 forslag innen fristen. Felles for de aller, aller fleste var at det trengtes mer midler enn + 45 prosent-forslaget foreslår. I forbindelse med jernbane var dette noe av de mest sentrale aktørenes tilbakemeldinger:
• NHO. NHO mener at + 45 prosent-scenariet er for lavt, og at NTP-økningen bør opp i 65 prosent eller høyere. De ønsker også å endre fra et 35-års- til et 20-års- perspektiv for å oppnå akseptabel standard. Utbygging av hele InterCity er ønsket innen 2025, da ved å først starte med indre del med byggestart i 2014–2017. NHO mener at godsknutepunkter (vei, bane og sjø) samt flere og lengre krysningsspor for gods bør prioriteres. De mener også at det er ønskelig med økt konkurranse om sporet (konkurranseutsetting av persontransport) og prosjektfinansiering av InterCity og Alnabru.
• LO. LO støtter etatenes prioritet av drift og vedlikehold. De vil ikke ha konkurranse- utsetting av persontrafikken, og mener investeringer må økes til 200 milliarder og at følgende må fullføres i planperioden: dobbeltspor på hele InterCity, ny gods- terminal på Alnabru i første fireårsperiode, utbygging av flere og lengre krysnings- spor, innføring av ERTMS. De ser også for seg oppstart av bygging av ny Oslotunnel, Ringerrikebanen, infrastrukturinvesteringer på Bergensbanen, elektrifisering av Trønderbanen, Meråkerbanen og Raumabanen. Nye godsterminaler i Trondheim, Drammen og Bergen og ny tunnel i Drangsdalen er andre punkter de legger vekt på.
De ønsker at Jernbaneverket skal eie og drifte infrastrukturen, inkludert terminalene.
• Spekter. Spekter støtter trafikketatenes strategier og prosjektportefølje samt Jern- baneverkets fokus på drift og vedlikehold. InterCity, gods og nærtrafikk prioriteres på området utbygging. De ønsker kraftigere vekst enn + 45 prosent-scenariet og IC ferdigstilt innen 2023. I tillegg ønsker de at Ringerikebanen som en del av InterCity blir ferdigstilt i 2023. De ser for seg forsering av foreslått byggeperiode for de mest sentrale prosjektene og ferdigstillingsdato. Egne utbyggingsselskaper
bør tas i bruk, et for hver retning av InterCity-triangelet. En fullfinansiering må være på plass ved utbyggingsselskapenes etablering. Samferdselsdepartementet må ta sterkere styringsgrep ved å øke bruken av statlige reguleringer. Staten må rendyrke byggherrerollen og bruk av byggherreombud, Jernbaneverket rendyrker rollen som forvalter og eier av infrastruktur.
• NSB. NSB støtter Jernbaneverkets prioritering av drift og vedlikehold, uansett bevilgningsrammer. De ønsker vesentlig økning i investeringene fra dagens nivå, en planteknisk ramme på + 45 prosent er ikke tilstrekkelig. Tiden det tar fra planleg- ging til det foreligger ferdig infrastruktur, må forkortes. NSB ser for seg en fortetting rundt kollektivknutepunktene og at Follobanen ferdigstilles innen 2020. De ønsker også en full utbygging av dobbeltspor i InterCity i løpet av de kommende 13 år.
Fredrikstad, Hamar og Tønsberg prioriteres først. Planleggingen av ny Oslotunnel gis høy prioritet og må være ferdigstilt før 2030. NSB ønsker også å opprettholde målet i NTP 2010–2019 om doblet kapasitet på gods – Alnabru sentralt. De ønsker videre en elektrifisering av Trønderbanen og innføring av ERMTS. NSB mener ikke det er nødvendig for Jernbaneverket å eie godsterminaler for å ivareta sitt ansvar som infrastrukturforvalter.
• Jernbanealliansen. Jernbanealliansen ønsker dobbeltspor i hele InterCity-triangelet innen utgangen av 2023. Kapasiteten for togtrafikk gjennom Oslo må økes (ny Oslotunnel). Alnabru godsterminal, krysningsspor og strømforsyning for gods- trafikken ser de for seg skal være på plass senest i 2023. Et annet ønske er en kon- tinuerlig høy drifts- og vedlikeholdsinnsats for å oppnå regularitet for persontog i rushtiden. Fullfinansiering må vedtas ved oppstart.
4 Foretaksorganisering og tilknytningsform
En del av innspillene til NTP 2014–2023 handlet ikke bare om hvor mye penger man skulle bruke på jernbaneinfrastruktur, hva som burde prioriteres og liknende, men også om Jernbaneverkets organisering. Spekter lanserte for eksempel tanken om at tre rene utbyggingsselskaper skulle bygge i hver sin retning ut fra Oslo.
Innenfor foretaksorganisering finnes forskjellige muligheter, og tilknytningsfor- mene innenfor staten er flere. Med tilknytningsform forstås den måten en statlig virksomhet er forankret til de sentrale statsmyndighetene på, det vil si til regjering og departement og til Stortinget. Gjennom fastlegging av tilknytningsform bestemmer man grunnlaget for og virkemåten til de styrings-, kommunikasjons- og kontrollrela- sjoner som må finnes mellom det politisk ansvarlige nivået og det utførende nivået.
Denne forståelsesmåten legger vekt på de rettslige sider ved forholdet mellom en stat- lig virksomhet og det departementet det er knyttet til (NOU 1989: 5 og Statskonsult 1997:8). I korthet dreier tilknytningsform seg om forholdet mellom statens styrings- muligheter på den ene siden og statlige virksomheters handlefrihet eller autonomi på den andre siden.
Figur 4.1 Tilknytningsformer i offentlig sektor.
Staten som rettssubjekt
Staten
Egne rettssubjekt
Ordinære forvaltningsorganer
Forvaltningsbedrifter Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter
Statsforetak
Særlovsselskap
Hel- og deleide aksjeselskap
Hovedskillet når det gjelder foretaksorganisering, er om virksomhetene er en del av staten som rettssubjekt, eller om de er selvstendige juridiske subjekter. Juridisk vil selvstendige subjekter ikke lenger være en del av staten. En gjennomgang av ulike statlige organisasjoner viste at det gjennomgående trekket var at mange hadde fått en løsere tilknytning til staten i løpet av de siste 20 årene, ved at disse hadde fått endret sin tilknytningsform (Trygstad et al. 2006). For eksempel var NSB en statlig etat fram til 1996, da NSB ble omdannet til et særlovsselskap (BA), før det igjen ble omformet til et aksjeselskap (et selvstendig juridisk subjekt). Jernbaneverket på den andre siden har siden splittingen i 1996 vært et ordinært forvaltningsorgan.
I tillegg til det overordnede prinsippet om staten som rettssubjekt spiller følgende inn for valg av tilknytningsform (NOU 1989: 5):
• Plassering av ansvaret for organisering og strategisk styring: Hos staten eller i virksomheten?
• Plassering av ansvaret for økonomi og finansielle ressurser: Hos staten eller i virk- somheten?
• Personalets status: statstjenestemenn eller ikke, hvilke lov- og avtaleverk skal gjelde?
• Muligheter til ivaretakelse av overordnede styringsbehov i den løpende driften.
4.1 Staten som rettssubjekt
Innenfor det statlige rettssubjektet finnes følgende former for virksomhetsorganisering:
• Sentraladministrative organer
Disse omfatter også direktorater som kan være en del av departementene (indre direk- torater) eller egne direktorater utenfor departementene. Delingen mellom departement og direktorat er basert på at mer rutinemessige arbeidsoppgaver og saker der politiske beslutninger ikke er nødvendig, legges til direktoratene, samtidig som departementene rendyrkes som sekretariater for den politiske ledelse. Direktoratene utøver myndighet samtidig som de har en rådgivende funksjon ovenfor departementet. Direktoratene er politisk styrt, men de er ikke politiske. De skal primært ivareta faglige hensyn i opp- gaveutførelsen, men de må likevel ha en politisk forståelse (NOU 2006: 14).
• Ordinære forvaltningsorganer
Dette er grunnformen for statlig virksomhet og brukes når formål og arbeidsopp- gavenes art tilsier at det ikke bør gjøres unntak fra de grunnleggende bestemmelsene for forvaltningsorganer. Virksomhetene styres gjennom instruksjon der statsråden
er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider ved virksomheten. Det er gjennomgående statlig regelverk (økonomiforvaltning, personal, innkjøp og anskaf- felser) som ligger til grunn for styring av driften. Forvaltningsorganer finansieres over statsbudsjettet, og staten er finansielt ansvarlig for dem.
• Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter
Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter er organisasjonsformen til statlige virksomheter som er faglig uavhengig av departementene. Det finnes ingen klar for- valtningsmessig definisjon her, men «særskilte fullmakter» knyttes til 50-poster på statsbudsjettet. Postene 50–59 brukes også til overføringer til statlige institusjoner som får drifts- og investeringsutgifter som en netto bevilgning. Slike institusjoner er underlagt departemental instruksjonsmyndighet og defineres ikke som selvstendige rettssubjekter (Prop. 1 S (2011-2012)). Disse virksomhetene kan prioritere friere blant sine aktiviteter enn de ordinære organene. Organer med særskilte fullmakter avgrenses gjennom bruk av nettobudsjetteringsfullmakt. Nettobudsjetterte virksomheter har fullmakt til å overføre samtlige ubrukte midler til senere år, det vil si både ubrukte bevilgninger og andre ubrukte inntekter, for eksempel oppdragsinntekter. Disse over- føringene har et noe annet innhold enn overførte bevilgninger i bruttobudsjetterte virksomheter (Prop. 1 S (2009-2010)).
• Forvaltningsbedrifter
Forvaltningsbedriftene er de virksomhetene som er en del av det statlige rettsubjektet, som har størst autonomi. Her aktiveres investeringer, de er nettobudsjettert, og de har fullmakter når det gjelder personal, eiendom og økonomi. Staten bærer et økonomisk og juridisk ansvar for virksomheten. Myndigheten er delegert til styret, og statsråden er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider ved virksomheten. Forvalt- ningsbedriftsformen har tradisjonelt særlig vært nyttet når det statlige engasjementet gjelder forretningsmessig orientert tjenesteyting som vanskelig kan ivaretas på en effektiv og fordelingsmessig akseptabel måte i markedet. (NOU 1999: 15).
De respektive tilknytningsformene er ikke rigide, det vil si at det innen samme tilknyt- ningsform kan være forskjeller i balansen mellom statlig styring og virksomhetens råderom. Hvordan fullmakter, styringssystemer og kontroll konstitueres, spiller også inn.
