12-02265

(1)

FFI-rapport 2012/02265

Produktivitetsmålinger i Forsvaret

– eksperimentell modell for prioriteringseffektivitet

Torbjørn Hanson

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) 16. april 2013

(2)

2 FFI-rapport 2012/02265

FFI-rapport 2012/02265 118601

P: ISBN 978-82-464-2236-7 E: ISBN 978-82-464-2237-4

Emneord

Produktivitet Prioritering

Prioriteringseffektivitet Effektivitet

Effekt

Godkjent av

Sverre Nyhus Kvalvik Prosjektleder

Espen Berg-Knutsen Forskningssjef

Espen Skjelland Avdelingssjef

(3)

FFI-rapport 2012/02265 3

Sammendrag

Effektivitet handler om å gjøre tingene riktig og å gjøre de riktige tingene. Hensikten med denne rapporten er å presentere en metode som kan brukes til å vurdere om Forsvaret gjør de riktige tingene, altså om Forsvaret prioriterer effektivt.

På årlig basis ligger forsvarsstrukturen fast, og styringsrommet begrenser seg gjerne til prioritering av aktivitet mellom ulike avdelinger i Forsvaret. I de årlige og flerårige budsjettsyklusene er beslutningstagerne avhengig av styringsinformasjon for å kunne vurdere om prioritert aktivitet vil gi ønsket effekt for Forsvaret i sin helhet. Innspill til prioriteringer fra driftsenhetene i Forsvaret vil imidlertid være preget av subjektive forhold og interesser. Metoden for prioriteringeffektivitet som presenteres i denne rapporten, kan brukes til å supplere styringsinformasjonen i Forsvarsstaben og Forsvarsdepartementet med prioriteringslister for opp- og nedtrekk i bevilgninger. Denne styringsinformasjonen kan gjøre det enklere for beslutningstagerne å gjennomføre reelle prioriteringer.

Modellen for prioriteringseffektivitet består av tre delproblemer. Dette er de tre sammenhengene beslutningstagerne trenger kunnskap om for å kunne prioritere effektivt. Den første sammenhengen er mellom ressursbruk og resultater i Forsvarets avdelinger. Kunnskap om dette forholdet finner vi gjennom produktivitetsmålinger i Forsvaret.

Sammenhengen mellom resultater eller output i avdelingene og realiseringen av Forsvarets oppgaver, er det andre delproblemet i modellen. Ved å operasjonalisere oppgavene gjennom scenarier, kan vi gjenbruke kravene til kapabiliteter og kapasiteter fra scenariobasert langtidsplanlegging for å finne nødvendige sammenhenger i denne delen av modellen. De to første delene av modellen bygger således på etablerte metoder i forsvarssektoren.

For å kunne prioritere med bakgrunn i Forsvarets helhet, må de operasjonaliserte forsvarsoppgavene kunne rangeres. Den tredje delen av modellen brukes derfor til å estimere beslutningstagernes preferanser for de overordnede oppgavene.

For å vise modellens mange bruksområder stiller vi opp en fiktiv forsvarsstruktur som modellen brukes på. Eksemplene på bruk viser også hvordan modellens resultater beregnes og hvilke forutsetninger som ligger bak resultatene.

Sammenhengene i modellens tre deler er ikke ukompliserte, og det vil være flere måter å modellere slike komplekse sammenhenger på. Modellen i denne rapporten vil kreve videre operasjonalisering før den kan implementeres i Forsvaret. Vi kaller derfor vår modell for eksperimentell. Avslutningsvis kommer vi med en anbefaling for hvordan modellen kan videreutvikles og implementeres i forsvarssektoren på sikt.

(4)

English summary

Efficiency is about doing things right and doing the right things. The purpose of this report is to present a method that can be used to assess whether the military is doing the right things, ergo whether the military is priority efficient.

On a yearly basis, the defense structure is fixed and budget management is usually limited to the prioritization of activities between various units in the military. In the annual and multi-annual budget cycles, decision makers depend on performance information to assess whether preferred activity will give the desired effect for the military as a whole. However, when reporting their suggestions for priorities the units of the Armed Forces will provide information influenced by subjective factors and interests. The method of priority efficiency presented in this report can be used to supplement the existing information available to decision-makers in the Armed Forces and Ministry of Defense with priority lists for budgetary adjustments. This management control information can make it easier for decision-makers to implement real priorities.

The priority efficiency model consists of three partial problems. These are the three relationships where decision makers need knowledge in order to prioritize efficiently. The first relationship is between the use of resources in the military units and their outputs. Knowledge on this part is provided through the measurement of productivity in the Armed Forces.

The second part of the model describes the link between outputs in the military units and the realization of military objectives. By operationalizing the objectives through scenarios, we can re- use requirements for capabilities and capacities from scenario-based long-term defense planning to determine the required links for this part of the model. The first two parts of the model are thus based on established methods in the defense sector.

In order to prioritize on the basis of the Armed Forces as a whole, the operationalized defense objectives must be ranked. The third part of the model is therefore used to estimate decision makers' preferences for the overall objectives.

We set up a fictitious defense structure and use the model on this structure to show the model's many applications. The examples also explain how the results are calculated and the many assumptions underlying the results.

The relationships modeled in the three parts are not straightforward, and there are several ways to model such complex phenomena. The model in this report will require further operationalization before it can be implemented in the military. We therefore refer to our model as experimental.

Finally, we come up with a recommendation for further developments of the model and suggestions regarding a possible implementation in the defense sector in the long term.

(5)

Innhold

Forord 6

1 Innledning 7

1.1 Generell innledning 7

1.2 Enkel innføring i rapportens innhold 10

2 Prioriteringseffektivitet i offentlig sektor og i Forsvaret 14

3 Eksperimentell modell for prioriteringseffektivitet i

Forsvaret 18

3.1 Sammenhengen mellom prioriteringseffektivitet og andre metoder for

prioritering i forsvarsplanlegging 18

3.2 Oppbygging av modell for prioriteringseffektivitet i Forsvaret 21

3.2.1 Resultatkjeden og optimeringsproblemet 21

3.2.2 Preferansefunksjonen 23

3.2.3 Output 26

3.2.4 Outcome-produktfunksjonen 26

3.2.5 Produktfunksjonen 27

3.2.6 Samlet preferanseeffektivitet og prioriteringseffektivitet 29

4 Eksempel på bruk av eksperimentell modell 29

4.1 Modellering av forsvarsstruktur 29

4.2 Utgangsallokering, produksjon og faktisk prioritering 30

4.3 Estimering av prioriteringseffektivitet 37

4.4 Total preferanseeffektivitet 38

4.5 Estimering av effektiv fordeling av økte bevilgninger 40

4.6 Hvem skal produsere den enkelte kapabilitet? 41

5 Kan modellen benyttes i praksis? 41

5.1 Nødvendige databehov for bruk av modellen 41

5.2 Konkrete bruksområder i Forsvaret 42

5.3 Test av modellen i Forsvaret 43

6 Oppsummering 45

Referanser 47

Appendiks A Matematisk og grafisk fremstilling av samlet

preferanseeffektivitet 49

(6)

Forord

Denne rapporten er skrevet som en del av FFI-prosjektet ”Kostnadseffektiv drift av Forsvaret”

(KOSTER III). I rapporten presenterer vi en metode for å beregne prioriteringseffektivitet i Forsvaret. Denne metoden bygger på den generelle metoden for prioriteringseffektivitet i offentlig sektor, presentert i Førsund (2012). Førsund (2012) er skrevet i forbindelse med det akademiske samarbeidet vi har etablert med Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo og professor Finn R. Førsund i regi av KOSTER III.

Arbeidet med rapporten har også støttet seg på en ordning for ekstern kvalitetssikring mellom Totalforsvarets forskningsinstitutt (FOI) i Sverige og Forsvarets forskningsinstitutt. Takk rettes derfor til FOI for kommentarer til utkast av denne rapporten.

(7)

1 Innledning

1.1 Generell innledning

De årlige budsjettprosessene innad i forsvarssektoren kan ha en karakter av interne interessekonflikter og en kamp om begrensede ressurser. Fordi bevilgningene til forsvarssektoren er begrenset, må Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben prioritere innad i sektoren og mellom driftsenhetene i etatene. Når sentrale beslutningstagere gjentatte år blir presentert lister over forslag til nedtrekk i bevilgninger, hvor for eksempel Forsvarets musikkorps står øverst på listen, er det åpenbart at utgangspunktet for reelle prioriteringer kunne vært bedre. Dette fordi innspillene er gitt av strategiske hensyn fra aktører nede i organisasjonen, hvor det spilles på at prioriteringene går mot rådende politiske føringer og derfor ikke er gjennomførbare. I kampen om ressurser vil den enkelte aktør argumentere for hvorfor nettopp egen virksomhet er avhengig av midler for å gjennomføre sine oppdrag. Sett fra den enkelte forsvarsgren er dette en rasjonell opptreden for å ivareta egne interesser. Tilnærmingen er imidlertid ikke rasjonell når Forsvarets helhet tas i betraktning. Beslutningstagere i Forsvarsdepartementet eller Forsvarets ledelse sitter med et helhetsbilde av sektoren, og vurderer de ulike aktørene med bakgrunn i dette bildet.

Utfordringen for beslutningstagerne er da å prioritere med bakgrunn i informasjon som i vesentlig grad formes av aktørenes subjektive innspill. En sammenligning av de konsekvensene prioriteringer fører med seg kan fort oppleves som en sammenligning av epler og pærer for beslutningstagerne.

Denne rapporten presenterer derfor en metode som er utviklet for å belyse følgende problemstilling: Er den årlige¹ prioriteringen mellom Forsvarets avdelinger effektiv? Eller sagt på en annen måte: Hva må til for å sammenligne epler og pærer i Forsvaret? Ved å belyse denne problemstillingen kan vi gi beslutningstagerne i forsvarssektoren en alternativ liste med forslag til opp- og nedtrekk i bevilgninger, til bruk i reelle prioriteringer i budsjettprosessene.

Effektivitet handler om 1) gjøres tingene riktig? og 2) gjøres de riktige tingene? For å belyse det første spørsmålet har prosjekt KOSTER III ved FFI utviklet en metode for hvordan man kan måle produktivitet i Forsvaret (Hanson, 2010). Tilnærmingen bygger på hypotesen om at ting gjøres riktig i avdelingene med høyest produktivitet. Metoden er senere testet for bruk i styringen av Forsvaret gjennom en pilot i Forsvarssjefens virksomhetsplan (Øhrn, 2013). I forbindelse med piloten er det gjennomført produktivitetsmålinger ved avdelinger innenfor en rekke av Forsvarets aktiviteter. For å veilede Forsvarets avdelinger i arbeidet med å identifisere beste praksis i egen virksomhet, har KOSTER III utarbeidet en håndbok i fornying og forbedring i Forsvaret (Kvalvik et al. 2011).

En naturlig videreføring i arbeidet med å øke kostnadseffektiviteten i Forsvaret, er å stille spørsmålet om Forsvaret gjør de riktige tingene. En effektiv prioritering av midler innad i

1 Med årlig menes her inneværende eller neste budsjettår, hvor strukturen antas å ligge fast. Med dette tidsperspektivet er det i hovedsak de variable eller aktivitetsbaserte kostnadene som skaper mulighets- rommet for omprioriteringer. Problemstillingen omfatter også et lenger tidsperspektiv, for eksempel en planperiode, men da ett og ett år av gangen i planperioden.

(8)

Forsvaret innebærer at midlene fordeles slik at de riktige tingene prioriteres. Med de riktige tingene mener vi de resultatene som bidrar sterkest til at Forsvaret løser sine oppgaver gitt en ramme for ressursbruken. Som vi skal vise i denne rapporten, inngår også produktivitetsmålinger som et nødvendig steg i en modell som måler effekten av prioriteringer i Forsvaret på årlig basis.

Modellen bygger opp under en generell metode for måling av prioriteringseffektivitet i offentlig sektor. Den generelle metoden er utviklet i regi av KOSTER III og presentert i Førsund (2012).

Modellen i denne rapporten brukes til å estimere en effektiv prioritering for Forsvaret. Den effektive prioriteringen fungerer som sammenligningsgrunnlag for alternative prioriteringer.

Metoden for prioriteringseffektivitet innebærer således å sammenligne en gitt prioritering med den effektive prioriteringen som fremkommer ved bruk av den foreslåtte modellen.

Behovet for å sammenligne epler og pærer i Forsvaret melder seg både når det gjelder budsjettprioriteringer til de ulike strukturelementene gjennom de årlige og flerårige budsjettsyklusene, og på lang sikt gjennom strukturutviklingen og langtidsplanleggingen. For å få en analytisk tilnærming til problemet med å finne optimal struktur på lang sikt, og for å få et kvantitativt beslutningsunderlag som støtte for tilhørende beslutninger og prioriteringer, har Nato utarbeidet en håndbok for langtidsplanlegging til bruk i medlemslandene (Handbook on Long Term Defence Planning, Nato 2004). Når det gjelder prioritering av budsjettmidler til en etablert forsvarsstruktur finnes det imidlertid ikke et tilsvarende kvantitativt beslutningsunderlag.

Når strukturen ligger fast, er virksomhetsstyringen i hovedsak innrettet for å følge opp aktivitet eller produksjon i det enkelte strukturelement. Mens en i langtidsplanleggingen kan fjerne eller legge til strukturelementer, er handlingsrommet på årlig basis begrenset til for eksempel å legge et fartøy midlertidig til kai eller redusere antall øvingsdøgn i en avdeling. Når de årlige budsjettene ikke er tilstrekkelige til at hele strukturen kan produseres fullt ut til en hver tid, må det tverrprioriteres mellom aktivitet i de ulike forsvarsgrener og avdelinger. I denne rapporten modelleres det hvordan aktiviteten eller produksjonen i det enkelte strukturelement virker inn på realiseringen av de målene eller oppgavene som er gitt Forsvaret. Modellen er ment som ett av flere verktøy for beslutningstagere som skal gjennomføre tverrprioriteringer på årlig basis, og kan således gjøre tilgjengelig et nytt kvantitativt beslutningsunderlag også når det skal prioriteres for ett år av gangen. Denne styringsinformasjonen kan for eksempel benyttes til å utarbeide alternative lister med forslag til opp- og nedtrekk av bevilgninger.

Modellen vil kreve ytterligere operasjonalisering før den kan anvendes i etatsstyringen. Imidlertid er en klar fordel med modellen at den gjenbruker allerede etablerte modeller fra langtidsplanlegging og produktivitetsmålinger i Forsvaret. Vi må understreke at modellen likevel ikke er ukomplisert, og at den kan fremkomme som lite tilgjengelig for lesere uten kjennskap til scenariobasert langtidsplanlegging og mikroøkonomisk produksjonsteori. Målgruppen for rapporten er beslutningstagere i Forsvarsdepartementet og Forsvarets ledelse som gjennomfører prioriteringer av budsjettmidler i de årlige eller flerårige budsjettsyklusene.

Metoden bak prioriteringseffektivitet i offentlig sektor, og hvilke hensyn som må tas når metoden tilpasses Forsvarets egenart, presenterer vi i kapittel 2 av rapporten. For å kunne vurdere om en

(9)

prioritering er effektiv innenfor gitte budsjettrammer, må vi kjenne til hvordan produserte tjenester påvirker realiseringen av de overordnede målene for virksomheten. For å kunne beskrive problemstillingen om hvordan aktivitet i Forsvarets avdelinger påvirker realiseringen av Forsvarets overordnede målsettinger, brytes problemet opp i delproblemer som igjen modelleres hver for seg. Det kan da dras nytte av modelleringen av lignende delproblemer i det allerede etablerte rammeverket for langtidsplanlegging. Det er i hovedsak tre delproblemer som må studeres for Forsvaret: Sammenhengen mellom ressursbruk og produksjon i Forsvarets avdelinger;² hvordan produksjonen i avdelingene bidrar til realiseringen av ulike overordnede mål i Forsvaret, og hvordan beslutningstagere vurderer Forsvarets ulike mål mot hverandre. Disse delproblemene modelleres alle i kapittel 3 av rapporten.

Forholdet mellom prioriteringer og effekt, altså forholdet mellom aktivitet eller produksjon i Forsvarets avdelinger og Forsvarets overordnede målsettinger, er kompleks og ikke nødvendigvis direkte observerbar. Det vil naturlig være flere måter å modellere en slik kompleks sammenheng på. Vi velger derfor å benevne modellen vi presenterer i kapittel 3 som eksperimentell. For å vise hvordan prioriteringseffektivitet relaterer seg til andre metoder innen forsvarsplanlegging, starter vi imidlertid kapittel 3 med å presentere de viktigste likhetene og forskjellene i forhold til andre metoder.

Det er en rekke bruksområder for modellen i Forsvaret. For å vise disse områdene, stiller vi i kapittel 4 først opp en fiktiv forsvarsstruktur som vi spesifiserer modellen for. Den spesifiserte modellen bruker vi til å vise hvilke type problemer metoden kan belyse og hvilke typer resultater som kan forventes med de antagelsene som gjøres. Ved først å estimere hvordan beslutningstagerne verdsetter et sett med operasjonaliserte forsvarsoppgaver, kan vi i neste omgang vurdere effekter av ulike ressursallokeringer mot hverandre. Dersom en kjenner til hvordan produksjonen i sektoren virker inn på de overordnede målene, kan en estimere den effektive størrelsen på produksjonen i den enkelte avdeling. Ved å sammenligne den observerbare allokeringen fra gjeldende budsjetter og estimatet på optimal prioritering, får vi et anslag på prioriteringseffektiviteten i Forsvaret. Modellen benyttes videre til å vise hvordan midler kan tverrprioriteres mellom avdelinger for at virksomheten skal bli prioriteringseffektiv. Ved en endring i bevilgningen til hele eller deler av forsvarssektoren kan det tvinge seg frem prioriteringer mellom strukturelementer. Ved bruk av modellen på en fiktiv forsvarsstruktur viser vi hvordan modellen gir et kvantitativt beslutningsunderlag for slike prioriteringer. I noen tilfeller kan evner være dublert i strukturen ved at de leveres fra flere ulike strukturelementer. For slike tilfeller gir modellen en indikasjon på hvilke strukturelementer som bør opprettholde et høyt aktivitetsnivå og hvilke strukturelementer som kan redusere aktiviteten til et minimum for en periode.

I kapittel 5 diskuterer vi praktisk implementering samt muligheter og begrensninger for modellens mange bruksområder. I hvilken grad modellen kan brukes i praksis vil alltid avhenge av tilgangen på empiri og hvilke krav som settes til antagelsene i modellen. Kapittel 6

2 Prosjektet KOSTER III har allerede lagt ned et betydelig arbeid i måle denne sammenhengen (produktivitet) for en rekke avdelinger i Forsvaret. Metoden som benyttes er dokumentert i Hanson (2010).

(10)

oppsummerer og foreslår områder for videre studier. Lesere som kun ønsker en rask innføring, uten å sette seg inn i det modelltekniske, kan lese kapittel 1.2, 5 og 6 alene.

1.2 Enkel innføring i rapportens innhold

Problemstilling

Er det mulig å måle UVB-våpenets effekt opp mot Heimevernets, eller blir det en sammenligning av epler og pærer? En riktig prioritering av disse gir Forsvaret størst mulig måloppnåelse innenfor budsjettrammen. Dette kaller vi prioriteringseffektivitet. For å vurdere om en prioritering er effektiv, er vi derfor avhengig av informasjon om hvordan én ekstra krone bevilget til for eksempel enten UVB-våpenet eller Heimevernet virker inn på Forsvarets måloppnåelse. Klarer vi derfor å sette aktiviteten i UVB-våpenet og Heimevernet i sammenheng med Forsvarets helhet gjennom overordnede mål og oppgaver, er det ikke lenger en sammenligning av epler og pærer.

Gitt at forsvarsbudsjettet ligger fast, innebærer et opptrekk innenfor en del av Forsvaret et nedtrekk i en annen del av organisasjonen. Ved en slik tverrprioritering er det nødvendig at vi også vet hvor en reduksjon i ressursbruken har minst innvirkning på Forsvarets måloppnåelse. En slik vurdering krever et helhetsperspektiv på Forsvaret. I mange tilfeller vil budsjettinnspill fra DIF-ene ikke være bygget på et helhetsbilde. Et verktøy for hjelp til tverrprioriteringer i Forsvaret vil derfor være svært nyttig for sentrale beslutningstagere.

Hensikten med rapporten "Produktivitetsmålinger i Forsvaret – eksperimentell modell for prioriteringseffektivitet" er å presentere en vitenskapelig modell til hjelp i de årlige budsjettprioriteringene. Modellen kan hjelpe beslutningstagere i Forsvarsdepartementet og Forsvarets ledelse med å lage en prioriteringsliste over mulige opp- og nedtrekk i sektoren. Dette kan være et balanserende supplement til innspillene fra DIF-ene i budsjettprosessene.

Modell

Vår modell for prioriteringseffektivitet består av tre trinn, se figur 1.1. Sammen skal trinnene vise effekten av én ekstra krone bevilget for Forsvarets måloppnåelse. Trinn 1 tar for seg produktivitetsmålinger i Forsvarets avdelinger. Vi måler da sammenhengen mellom resultat (output) og ressursbruk (input) i et strukturelement. Den målte produktiviteten tar vi med oss videre til trinn 2 av modellen.

Hensikten med trinn 2 av modellen er å kunne vurdere produktiviteten i to strukturelementer mot hverandre. Dette gjør vi ved å finne effekten av output for Forsvarets måloppnåelse. Med måloppnåelse mener vi hvordan Forsvaret løser sine oppgaver. Forsvarets oppgaver er en operasjonalisering av de forsvarspolitiske målsettingene (Prop. 73 S, 2011-2012).

(11)

Ved å bruke scenarier kan vi operasjonalisere oppgavene videre. Gjennom scenariene setter vi krav til forsvarsstrukturen i form av nødvendige kapabiliteter og kapasiteter. Oppfyllelse av kravene i scenariene representerer da Forsvarets måloppnåelse. Disse sammenhengene bruker vi til å beregne en vekt for strukturelementenes output i hvert scenario. Vektene gjør det mulig å vurdere hvilket strukturelement som gir høyest effekt fra en ekstra krone i hvert scenario.

For å vurdere helheten i Forsvarets måloppnåelse, må vi imidlertid også avdekke hvor viktig hvert scenario er for beslutningstagerne. Dette måler vi i trinn 3 av modellen. Trinn 1 og trinn 2 av modellen gjenbruker metodikken i henholdsvis produktivitetsmålinger og sceanriobasert langtidsplanlegging. Dette er en styrke ved modellen. Sammenhengen mellom modellens tre trinn illustreres best med et eksempel.

Eksempel

Som en illustrasjon på modellens sammenhenger kan vi se på hvordan en ekstra krone bevilget til UVB-våpenet påvirker Forsvarts måloppnåelse. I trinn 1 av modellen modellerer vi hvordan endringer i ressursbruk (input) slår ut i endringer i produksjon (output). Gjennom produktivitetsmålinger i Forsvaret har vi en empirisk sammenheng mellom output og input i UVB-våpenet. Med utgangspunkt i foreslått budsjett for våpenet, kan vi beregne størrelsen på forventet output som følge av en økning i budsjettet på for eksempel 10 millioner kroner. I produktivitetsmålingene er output modellert som ulike kampkraftnivåer, hvor hvert nivå er tillagt en verdi.

Denne outputverdien settes i sammenheng med scenarienes kapasitetskrav i trinn 2 av modellen.

Hensikten er å beskrive hvor mye output som er nødvendig for å tilfredsstille kravene i det enkelte scenario. UVB-våpenet leverer for eksempel kapabiliteten anti-overflate. Fra kravlisten til et scenario kan vi for eksempel lese at det er nødvendig meg to fullt operative undervannsbåter.

Dette kravet tilsvarer en output bestående av to enheter på kampkraftnivå 2, som igjen setter krav til en outputverdi i produktivitetsmålingene, for eksempel 100. Med budsjettøkningen på 10 millioner kan UVB-våpenet gå fra en outputverdi på 80 til 100, og dekke kapabilitetskravet fullt

SCENARIO- BASERT PLANLEGGING

PRODUKTIVITETS- MÅLING TRINN 3

TRINN 2

TRINN 1

Scenarier Forsvarsoppgaver

Kapabilitetskrav Kapasitetskrav

Output Input Strukturelement

MÅLOPPNÅELSE

Figur 1.1 Skisse av modellens tre trinn

(12)

ut. Denne delen av modellen tar også for seg den relative betydningen av hver kapabilitet i hvert scenario. Dette gjøres ved å tilegne hver kapabilitet en risikovekt i hvert scenario.

I eksempelet må 10 millioner økte bevilgninger til UVB vurderes mot et tilsvarende nedtrekk i ett eller flere Heimevernsdistrikt. Output i Heimevernsdistriktene er modellert som I-styrker og F/O- stryker på ulike operativitetsnivåer. Med nedtrekket i Heimevernet produseres det færre operative I-styrker, med det resultat at Heimevernet ikke dekker sine kapabilitetskrav. For å kunne vurdere konsekvensene dette har for Forsvarets måloppnåelse, må beslutningstagerne kunne rangere de operasjonaliserte oppgavene i form av scenarier. Denne rangeringen beregner vi i trinn 3 av modellen ved hjelp av operasjonsanalytiske metoder.

Et utgangspunkt for prioritering mellom avdelinger er forholdstall for kostnad-effekt. I vårt eksempel innebærer det å bruke modellen til å beregne et forholdstall som viser endring i måloppnåelse per krone for UVB-våpenet og et Heimevernsdistrikt.

( )

∏ (∑ ((

) (

) (∑ ))

)

⁄

( ) {

∑ ∑

Bruker vi modellens notasjon fra kapittel 3 i rapporten, blir uttrykket for forholdstallet som angir kostnad-effekt:

Måloppnåelse Kapabilitetsvekt Scenariovekt

Output Kapabilitetskrav Outputgrense

Ressursbruk Scenario Kapabilitet

hvor Ingen uttelling for output utover scenariokravene

er output beregnet i trinn 1.

og er henholdsvis kapabilitetskrav og kapabilitetsvekt beregnet i trinn 2.

er scenariovekt beregnet i trinn 3.

Prioriteringsliste ved opp- og nedtrekk i bevilgninger:

Kategori (Δx) Rangering Strukturelement Endring effekt (ΔW)

+10 mill 1 HV-distrikt 12,5

+10 mill 2 UVB-våpen 9

+5 mill 1 UVB-våpen 8

-10 mill 1 Element Bravo -1

-10 mill 2 Element Delta -2

-5 mill 1 Element Bravo 0

(13)

I vurderingen av hvor det skal bevilges 10 millioner ekstra, blir avdelingen med høyest forholdstall prioritert øverst. Det kan også utarbeides prioriteringslister for bevilgninger større eller mindre en 10 millioner. Rangeringen av avdelingene på prioriteringslisten vil kunne variere med størrelsen på de midlene som skal tverrprioriteres. Dette skyldes at kostnadsstrukturen i avdelingene og størrelsen på kapabilitetskravene gir ulike utslag for ulike bevilgningsnivåer.

Bruksområder

Når vi bruker modellen ligger strukturen fast, mens vi prioriterer mellom output i ulike deler av Forsvaret. I praksis innebærer dette å beregne riktig aktivitetsnivå i strukturelementene innenfor en årlig budsjettramme. Modellens bruksområde vil da primært være knyttet til de årlige og flerårige budsjettsyklusene. Modellen bidrar med styringsinformasjon innenfor fem ulike områder:

 Utarbeider prioriterte lister for opp- og nedtrekk i bevilgninger på tvers av forsvarsgrener/sektorer/DIF-er.

 Måler hvordan samlet effektivitet utvikler seg i forsvarssektoren.

 Identifiserer årsaker til ineffektivitet, og bedrer forståelsen av sentrale egenskaper ved organisasjonen.

 Måler effekten av effektivisering på avdelingsnivå, og øker derfor incentivene for effektivisering i avdelingene.

 Belyser konsekvenser ved dublering av kapabiliteter i strukturen.

Det kreves mye og riktig informasjon for å kunne bevilge prioriteringseffektivt. Modellen vi presenterer i rapporten er et verktøy for å systematisere slik informasjon i Forsvaret. Databehovet er knyttet til: Produktivitet (trinn 1); Scenariokrav og kapabiliteter (trinn 2); Preferanser med hensyn til Forsvarets oppgaver (trinn 3). Det er imidlertid ikke nødvendig å hente inn nye data for hele modellen hver gang den skal brukes. Eksempelvis er det sannsynlig at scenariovurderingene og rangeringen av ulike oppgaver (trinn 2 og 3) vil ligge fast over relativt lange perioder. Bruken av modellen kan også avgrenses til deler av Forsvaret av gangen. Det totale databehovet er likevel den største utfordringen for en utstrakt bruk av modellen.

Videre arbeid

Forholdet mellom output i Forsvarets avdelinger og Forsvarets overordnede målsettinger, er kompleks og ikke nødvendigvis direkte observerbar. Det vil naturlig være flere måter å modellere en slik kompleks sammenheng på. Vi velger derfor å omtale vår modell som eksperimentell.

Dette innebærer at modellens forutsetning og bruk må testes ytterligere før den eventuelt kan implementeres i Forsvaret. Vi anbefaler at videre arbeid og utvikling av modellen gjennomføres som en test sammen med Forsvaret og Forsvarsdepartementet som potensielle brukere. Testen vil avdekke forbedringsområder i modellen og forberede implementering i Forsvaret. Testen anbefales gjennomført som en case, hvor modellen brukes til å komme opp med en prioriteringsliste for opp- og nedtrekk i forbindelse med budsjettinnspill. Listen brukes som et supplement til lister fra DIF-ene i budsjettprosessen. Omfanget av testen vil være begrenset til avdelinger hvor FFI allerede har gjennomført produktivitetsmålinger. I gjennomføringen av testen

(14)

vurderer vi det som hensiktsmessig at FFI står for datafangst og beregninger, både som utvikler av modellen og produktivitetsmålingene. Det er imidlertid viktig at brukeren deltar fortløpende i dialog rundt modellens forutsetninger og i evalueringen som skal lede frem til en eventuell utvidet bruk av modellen i forsvarssektoren.

2 Prioriteringseffektivitet i offentlig sektor og i Forsvaret

Prioriteringseffektivitet kan defineres som forholdet mellom verdien av faktisk prioritering og verdien av optimal prioritering. Mens produktivitet og teknisk effektivitet kan si noe om Forsvaret gjør tingene riktig, sier prioriteringseffektivitet noe om Forsvaret gjør de riktige tingene og således prioriterer effektivt. I dette kapittelet vil begrepet prioriteringseffektivitet forklares nærmere og settes i sammenheng med de utfordringene offentlig sektor og Forsvaret står overfor når det gjelder å kunne prioritere effektivt.

I offentlig sektor produseres det en rekke ulike tjenester, herunder forsvarstjenester. Så lenge det er mer enn én tjeneste som skal produseres av det offentlige, og de offentlige budsjetter er begrenset, må det prioriteres mellom hvor mye det skal produseres av den enkelte tjeneste. I praksis innebærer dette gjerne at en offentlig tjenesteprodusent får i oppdrag å produsere en gitt mengde tjenester. I Forsvaret kan produksjonen for eksempel bli gitt som et oppdrag om å styrkeprodusere en avdeling til et gitt nivå, opprettholde et operativt nivå i en avdeling over et gitt tidsrom, eller levere et gitt antall vedlikeholdsrutiner for en materielltype. For å nå produksjonsmålet får tjenesteprodusenten tildelt en ressursramme. Som bakgrunn for bevilgningen ligger det et ønske hos beslutningstagerne om å nå et overordnet samfunnsmål. I tillegg bør beslutningstagerne ha kunnskap om nødvendig størrelse på produksjonen for å nå målet, og hvor mye ressurser som er nødvendig for å realisere denne produksjonen.

Det overordnede målet for Forsvaret vil gjerne være knyttet til sikkerhet og suverenitet, operasjonalisert i form av en rekke oppgaver. Beslutningstagerne, for eksempel i form av Stortinget, vil foretrekke (ha preferanser for)³ noen oppgaver foran andre. Hvem som regnes som beslutningstagere er avhengig av hvilket beslutningsnivå som ønskes studert. I ytterste konsekvens er det et lands befolkning som er beslutningstagere. Gjennom demokratiet er det imidlertid de folkevalgte som skal forvalte befolkningens interesser. Stortinget synes derfor som relevante beslutningstagere i første omgang. Etter hvert som målene operasjonaliseres vil det imidlertid heller være beslutningstagere i Forsvarsdepartementet og Forsvaret som vil kunne ta stilling til de ulike målene. Dette fordi målene fort kan bli så komplekse at det kreves dypere fagkunnskap for å vurdere innholdet og sette dem opp mot hverandre.

Gitt størrelsen på tilgjengelige ressurser må altså beslutningstageren sette sammen en miks av tjenester som er i samsvar med preferansene for de overordnede målene. Beslutningstagerne

3 I økonomisk teori gir preferanser gjerne uttrykk for hvordan en konsument foretrekker og rangerer ulike goder. Når vi benytter begrepet preferanseverdi, mener vi at konsumenten har tilegnet godene en verdi som vi kan rangere dem etter. Vi blir da i stand til å vurdere om en konsument foretrekker en gitt kombinasjon av goder fremfor en annen kombinasjon.

(15)

prioriterer da mellom ulike samfunnsmål gjennom fastsettelse av størrelsen på produksjonen av de tjenestene som skal realisere samfunnsmålene. Med bakgrunn i sine preferanser over de oppgavene som er gitt Forsvaret, prioriterer beslutningstagere mellom produksjon i ulike deler innad i Forsvaret og i forsvarssektoren for øvrig. En prioritering er effektiv hvis den tilhørende bevilgningen realiserer en kombinasjon av produserte tjenester som representerer beslutningstagerens preferanser. Det er imidlertid en rekke forhold som kan medføre at en prioritering viser seg å være ineffektiv:

1. Beslutningstagerne klarer ikke å uttrykke sine preferanser på en måte som kvantifiserer størrelsen på optimal produksjon for den enkelte tjeneste. For eksempel kan både Forsvarets leveranser ute og hjemme være viktig for beslutningstagerne, men de klarer ikke uttrykke i hvilket forhold de ønsker leveransene utover at de begge er viktig. Videre kan for eksempel beslutningstagere uttrykke at operasjoner ute er viktig, uten nødvendig vis å kunne kvantifisere andelen av produksjonen i Forsvaret som er et resultat av denne preferansen.

2. Beslutningstagerne er ikke konsistent overfor sine egne preferanser.

3. Beslutningstagerne har utilstrekkelig informasjon om hvor mye ressurser som kreves for å produsere en gitt mengde tjenester. Det kan for eksempel bli gitt i oppdrag å produsere en avdeling til et gitt nivå, med en tilhørende bevilgning som er for stor i forhold til det det faktisk koster å produsere det oppdraget krever.

4. Forhold som beslutningstageren ikke har kontroll over påvirker størrelsen på produksjonen. Uforutsette hendelser kan føre til at produksjonen i Forsvaret realiseres på et annet tidspunkt eller med en annen størrelse enn planlagt.

En effektiv prioritering er altså avhengig av både informasjon om produksjonsforhold og kvantifisering (operasjonalisering) av preferanser. Ineffektiv prioritering kan derfor skyldes manglende informasjon på disse områdene. For å bygge opp under effektive prioriteringer kan beslutningstagere derfor dra nytte av en modell som systematiserer, operasjonaliserer og kvantifiserer preferanser og produksjonsforhold.

Prioriteringseffektivitet kan defineres som forholdet mellom beslutningstagernes preferanseverdi av faktisk prioritering og preferanseverdien av optimal prioritering gitt fullstendig informasjon i henhold til betingelsene over:

For at det skal være et reelt prioriteringsproblem må det naturlig nok være flere tjenester å prioritere mellom. I tjenestenes natur ligger det gjerne at de er ulike, beslutningstager må altså prioritere mellom epler og pærer. I Forsvaret må det for eksempel prioriteres mellom produksjon i kampfly og heimevernsdistrikter, en prioritering som ikke er mulig uten informasjon om hvordan kampfly og heimevernsdistrikter bidrar til å løse Forsvarets oppgaver og hvordan en marginal endring i produksjon påvirker både håndteringen av oppgavene og endring i ressursbruk.

(16)

Det er imidlertid som oftest ikke tjenestene i seg selv som beslutningstageren ønsker å realisere med sine bevilgninger, men effekten disse tjenestene har på de overordnede mål som motiverer produksjonen i utgangspunktet. I Hanson (2010) benyttes Forsvarets resultatkjede til å illustrere hva som menes med produktivitet i Forsvaret. Forsvarets resultatkjede viser hvordan ressurser benyttes for å gjennomføre aktiviteter, som skal føre frem til de resultater som gir ønsket effekt. I denne kjeden kan produktivitet defineres som forholdet mellom resultater og ressursbruk.

Prioriteringseffektivitet vil imidlertid omfatte samtlige deler av Forsvarets resultatkjede.

Prioriteringseffektivitet måler om de riktige resultatene prioriteres for å oppnå størst mulig effekt, gitt en ramme for ressursbruken. Dette forutsetter kjennskap til sammenhengen mellom resultat og effekt i resultatkjeden. Fordi det samtidig er gitt en ramme for ressursbruken, er det også nødvendig med kjennskap til hvilke resultater som er mulig å oppnå innenfor denne rammen. Det er imidlertid verdt å merke seg at denne sammenhengen mellom ressurser og resultater allerede er kjent gjennom produktivitetsbegrepet. Dette viser at det er avgjørende å utvikle produktivitetsmålinger for de avdelingene i Forsvaret som også skal inngå i en måling av prioriteringseffektivitet. For å illustrere hva begrepet prioriteringseffektivitet omfatter, kan det være hensiktsmessig å starte med en bredere og mer generell resultatkjede, som i figur 2.1 under.

Figur 2.1 Inndeling av resultatkjeden for produksjon av tjenester i det offentlige.

Beslutningstagerne er satt til å forvalte ett eller flere overordnede mål i samfunnet. De overordnede målene kan for eksempel være en sunn befolkning for beslutningstagerne i helsesektoren, eller et lands suverenitet for en beslutningstager i forsvarssektoren. Disse overordnede målene kan imidlertid være vanskelig å måle og kvantifisere, eller ha en binær karakter som for eksempel krig og ikke krig. For å bedre kunne forvalte sine overordnede mål har beslutningstagerne derfor gjerne operasjonalisert sine mål i form av oppgaver. Selv om beslutningstagerne har preferanser over de overordnede målene, kan vi ikke regne med at preferansene lar seg kvantifisere før på et lavere operasjonalisert nivå. For å kunne prioritere effektivt må altså beslutningstagerne kunne operasjonalisere sine preferanser i form av oppgaver eller delmål. Dette gjøres i del I av figuren. Imidlertid kan det være verdt å merke seg at dette problemet blir trivielt ved kun én oppgave eller ett delmål, eller ved kun å forholde seg til én av oppgavene av gangen. Videre må beslutningstagerne kjenne til hvordan ulike tjenester påvirker de ulike oppgavene og hvordan ulike eksterne forhold i omgivelsene påvirker realiseringen av målene. Dette er illustrert i del II av figuren.

Til slutt må beslutningstagerne kjenne til hvor mye ressurser som er nødvendig for å realisere en gitt mengde tjenester. Denne sammenhengen fremgår i del III av figuren. Det er altså tre ulike sammenhenger som må kjennes for å kunne vurdere prioriteringseffektivitet:

III

II

I

Preferanser Samfunnsmål

Oppgaver/

delmål Outputs

Ressurser

Omgivelser

(17)

I. Preferanser for de overordnede målene, operasjonalisert i preferanser for oppgaver II. Sammenhengen mellom oppgavene, eksterne forhold og produksjonen av tjenester III. Sammenhengen mellom ressursbruk og produksjon av tjenester (output)

Så lenge beslutningstagerne ikke kan påvirke de eksterne forholdene i del II av figur 2.1, er realiseringen av målene ikke fullstendig under beslutningstagernes kontroll. Førsund (2012) peker på at dette leder oss til en todeling av effektivitetsbegrepet i offentlig sektor. I første omgang transformeres ressurser om til tjenester (output). Er tjenestene behandling i helsesektoren, eller produksjon av en operativ avdeling i Forsvaret, vil transformasjonen fra ressurs til tjeneste være rimelig kontrollerbar for tjenesteprodusenten i begge tilfellene. Dette er imidlertid ikke tilfellet i neste omgang, hvor tjenesten transformeres til en effekt eller et utfall. Et helseforetak alene kan for eksempel ikke kontrollere om en behandlingen vil gi ønsket helseeffekt for pasienten, så lenge pasientens livstil også kan påvirke resultatet. Det er også lite trolig at produksjonen i en enkelt avdeling i Forsvaret vil avgjøre om det blir krig eller ikke. Et annet forhold som påvirker effekten av produksjonen utenfor tjenesteprodusentens kontroll, er sammenhengen mellom tidspunktet for produksjon av tjenesten og tidspunktet tjenesten gir effekt i de overordnede målene. Et hull i forsvarsstrukturen vil neppe gi direkte effekt over natten, men dersom det vedvarer kan det øke sannsynligheten for at konflikt oppstår, eller påvirke utfallet av konflikten.

Denne todelingen viser hvordan effektivitet i offentlig sektor handler om enten å gjøre tingene riktig eller å gjøre de riktige tingene. Prioriteringseffektivitet handler altså om vi gjør de riktige tingene, mens teknisk effektivitet vurderer om vi gjør tingene riktig. Førsund (2012) slår sammen disse to begrepene og benevner produktet av dem som samlet preferanseeffektivitet. Den samlede preferanseeffektiviteten er gitt ved uttrykket nedenfor.

Samlet preferanse-

effektivitet

Samlet effektivitet Teknisk effektivitet Prioriteringseffektivitet

(18)

I neste kapittel vil del I, II og III fra figur 2.1 spesifiseres for Forsvaret, som igjen skal legge grunnlaget for en eksperimentell modell for prioriteringseffektivitet i Forsvaret.

3 Eksperimentell modell for prioriteringseffektivitet i Forsvaret

3.1 Sammenhengen mellom prioriteringseffektivitet og andre metoder for prioritering i forsvarsplanlegging

I det følgende vil vi eksperimentere for å spesifisere en modell for prioriteringseffektivitet i Forsvaret basert på den generelle modellrammen i forrige kapittel. Først vil vi sette konseptet i sammenheng med metoder fra øvrig litteratur om prioritering i forsvarsplanlegging for å synliggjøre ulikheter i forutsetninger og bruksområder for de ulike metodene.

Gjennom langtidsplanleggingen i Forsvaret søkes det å finne den optimale langsiktige forsvarsstrukturen gitt de oppgavene politikerne har tildelt Forsvaret og de ressursene som er satt til rådighet (Nato, 2003). Mens langtidsplanleggingen skal sørge for en forsvarsstruktur som håndterer de sikkerhetspolitiske utfordringene, vil en metode for prioriteringseffektivitet søke å Formelt kan prioriteringsproblemet formuleres som i Førsund (2012): Gitt en beslutningstager med preferansefunksjon W(z) over oppgavene (outcomes) z, og budsjettrestriksjon B for ressursene X med prisen q. Kunnskap om transformasjonsmuligheter for ressurser til tjenester Y er gitt ved F(Y,X) (dvs. sammenheng III fra figur 2.1), og fra tjenester til outcomes er gitt ved g(Y;u) (dvs. sammenheng II fra figur 2.1), hvor u er eksterne faktorer som påvirker transformasjonen. Problemet består da av å maksimere preferanseverdien W gitt tre bibetingelser:

( )

∑

( )

(maksimer preferanseverdifunksjonen for oppgavene z)

(kostnaden ved ressursbruken ikke kan overstige budsjettet)

(det er kjent hvor mye Y som må til for å løse hver oppgave z, gitt et nivå på de eksterne faktorene u)

(den effektive bruken av teknologien er kjent, og setter bergrensning for hvor mye y som kan produseres av x)

(2.1)

En matematisk og en grafisk løsning av dette maksimeringsproblemet presenteres i appendiks A.

(19)

beskrive de optimale prioriteringene innenfor denne etablerte strukturen og gitte økonomiske rammer på årlig basis. Metoden for prioriteringseffektivitet vil derfor legge til grunn at den optimale strukturen er modellert i langtidsplanleggingen, og utnytte sammenhengene fra modellen.

Hennum og Glærum (2007) presenterer metoden bak langtidsplanlegging langs to linjer. Den første linjen tar utgangspunkt i de sikkerhetspolitiske vurderingene og utleder krav til evner i strukturen. Evnene formuleres som kapabiliteter, for eksempel kan evnen til å bekjempe overflatemål være definert som kapabiliteten anti-overflate. Størrelsen, eller ambisjonen til en kapabilitet, formuleres som en kapasitet. Kravene til strukturen blir operasjonalisert gjennom scenarier. Det enkelte scenario postulerer en mulig fremtidig situasjon og tjener som referansepunkt i fremtiden for beslutninger som fattes i dag (Johansen, 2006). I en langtidsplanlegging basert på scenarier vil da kravene til strukturen bli uttrykt gjennom de kapabiliteter og kapasiteter som er nødvendig for å håndtere situasjonen det enkelte scenario representerer.

Den andre linjen tar utgangspunkt i arven, altså hvordan strukturen ser ut i dag, strukturplaner, potensielle nye strukturelementer og andre forventninger til strukturen. Fra disse skisseres en struktur bestående av strukturelementer som beskrives ved hjelp av kapabiliteter. Så lenge begge linjer er uttrykt ved hjelp av kapabiliteter kan de også avstemmes mot hverandre. Ved bruk av en slik kapabilitetsbasert planlegging er det mulig å sammenligne ulike strukturelementer i en kapabilitetsanalyse.

Det er i hovedsak to forskjeller mellom langtidsplanleggingen og konseptet prioriteringseffektivitet. For det første har de to tilnærmingene ulik oppløsning når det gjelder produksjon.

Mens langtidsplanlegging benytter ferdig produserte kapasiteter som input i en analyse av en struktur, forutsetter konseptet prioriteringseffektivitet en allerede besluttet struktur. Denne strukturen består av ulike elementer, hvor kapasitetene tilhørende det enkelte element må måles empirisk og er et resultat av aktiviteten som foregår i elementet gjennom året. Gjennom modellering av den årlige aktiviteten og dens resultater for strukturelementene, skiller en modell for prioriteringseffektivitet seg fra langtidsplanleggingen også gjennom et ulikt tidsperspektiv.

Mens langtidsplanlegging søker å finne den optimale strukturen, gir prioriteringseffektivitet en indikasjon på i hvilken grad de ulike kapasitetene kan prioriteres når det ikke er tilstrekkelige ressurser til at alle kapasitetene produseres fullt ut.

En konsekvens av at alle oppgaver eller scenarier skal løses fullt ut i langtidsplanleggingen er at alle oppgavene prioriteres likt, eller at en ved å løse den mest omfattende oppgaven også har løst de øvrige oppgavene. Dette er imidlertid ikke et nødvendig resultat i en modell for prioriteringseffektivitet. I en slik modell tillates det at alle scenarier ikke løses til en hver tid, som en følge av at den kortsiktige ressurssituasjonen ikke er tilstrekkelig til at alle kapasiteter produseres fullt ut. Når ressursene ikke er tilstrekkelige på kort sikt står en overfor en prioritering

(20)

mellom størrelsen på produksjonen i det enkelte strukturelement.⁴ For å kunne prioritere mellom ulike størrelser av produksjon må sammenhengen mellom produksjon og oppgaveløsing modelleres eksplisitt. Så lenge en tillater (i praksis er tvunget til) varierende produksjon eller måloppnåelse i strukturelementene, vil nødvendigvis en eller flere av scenariene ikke være dekket på kort sikt i henhold til de kravene som er satt for scenariene.

For å kunne prioritere mellom scenariene, og i neste omgang mellom strukturelementene, åpnes det derfor for at beslutningstagerne vektlegger scenarioene ulikt. I denne sammenheng vil en situasjon med samme vekt for alle scenarier være et spesialtilfelle. Mens tilnærmingen fra langtidsplanlegging ikke nødvendigvis tar stilling til beslutningstagernes preferanser, men heller tar utgangspunkt i ett dimensjonerende scenario eller lik vekting av scenariene, bygger en modell for prioriteringseffektivitet på en mer eksplisitt modellering av beslutningstagernes preferanser.

En modell for prioriteringseffektivitet vil derfor ligge nærmere de årlige budsjettsyklusene enn langtidsplanleggingen, og således omfatte prioriteringer på kort sikt.

En annen tilnærming til prioriteringer i Forsvaret er konseptutvikling. Konseptutvikling studerer nye måter å løse en oppgave på, med den hensikt å realisere nye kapabiliteter som øker den operative effekten av forsvarsstrukturen (Stensrud et al. 2007). Metodene som benyttes er eksperimentering, modellering og simulering. For å evaluere om en ny idé eller et nytt konsept skal implementeres, vurderes konseptet etter dets bidrag til endring i operativ evne. Endring i operativ evne søkes beskrevet gjennom endringer i parametere for en rekke basisfunksjoner, for eksempel kommando og kontroll, etterretning og mobilitet. Parameterne omtales gjerne som Measures of Effectivness (MOE). For å kartlegge hvilke effekter som er nødvendige, defineres det en sporbarhetsmodell hvor Forsvarets oppgaver brytes ned i ønskede effekter. Behovet for en kapabilitet vurderes så i forhold til disse ønskede effektene. Strukturelementer utgjør den nederste delen av modellen, og må inneha de kapasiteter som er tilstrekkelig for å utgjøre de kapabiliteter som er nødvendige.

Å realisere en kapabilitet som et resultat av konseptutvikling vil i enkelte tilfeller innebære at det anskaffes nytt materiell, mens det i andre tilfeller innebærer å endre organisasjonen/strukturen, å gjøre ting på en ny måte, trene på en annen måte eller andre endringer (Ibid). Konseptutviklingen forholder seg til fremtiden, men opererer ikke med noe spesifisert tidsperspektiv.

I en modell for prioriteringseffektivitet kan en potensielt dra nytte av flere funn fra konseptutviklingen. Sporbarhetsmodellen fra konseptutviklingen kan bidra til å modellere sammenhenger mellom kapabiliteter og ulike effekter. Dersom det for eksempel eksisterer vurderinger av kapabilitetenes relative betydning for de ulike effektene eller MOE, kan disse vurderingene være et utgangspunkt for evaluering av kapabilitetenes relative betydning også i ulike scenarier. Potensielt kan en tenke seg at de ønskede effektene kan benyttes som et alternativ til scenarier som outcome-variabel i optimeringsproblemet bak prioriteringseffektivitet. Dette innebærer imidlertid blant annet at de aktuelle effektene må være beskrevet og definert på et nivå

4 På litt lengre sikt kan en imidlertid opprettholde strukturelementet og gjenvinne full produksjon gjennom for eksempel interneffektivisering.

(21)

som gjør beslutningstagerne i stand til å uttrykke sine preferanser for dem, og at preferansene i neste omgang kan modelleres.

Coyle (1989) presenterer en metode for forsvarsplanlegging som benevnes Mission-orientated Approach to Defense Planning (MOA). MOA bygger på et hierarki som bygges opp fra materiell på et taktisk nivå til overordnede oppdrag på et strategisk nivå. På det øverste strategiske nivået er det definert et oppdrag, gjerne spesifisert som et scenario. Oppdraget er imidlertid for vidt definert for praktisk planlegging, slik at oppdraget dekomponeres i ulike nøkkelkomponenter.

Nøkkelkomponentene støttes opp med ulike funksjoner og sammenhenger på det nivå hvor materiellet faktisk benyttes. Det kan for eksempel opereres med ulike roller og funksjoner en stridsvogn skal dekke. Rollene er imidlertid ikke knyttet utelukkende til materiell, og kan tolkes videre til også å omfatte alle forhold som kan påvirke mangler i det operasjonelle bildet. Disse rollene settes så i sammenheng med nøkkelkomponentene. Hierarkiet i MOA har altså klare likhetstegn med hierarkiene i langtidsplanleggingen og i metoden for konseptutvikling. MOA skiller seg fra øvrige metoder i hvordan den fremstiller et risikokart som beslutningstagerne kan ta stilling til. Hver kapabilitet gis en karakter fra for eksempel 1 til 5 for hvordan de bidrar inn i en nøkkelkomponent. Karakteren til nøkkelkomponenten settes til gjennomsnittet av karakterene til kapabilitetene. I en videre aggregering av karakterer er det den laveste karakteren som dominerer for hver nøkkelkomponent. Nøkkelkomponentene settes til slutt sammen i en matrise på strategisk nivå hvor karakterene oversettes til fargekoder som beslutningstagerne skal ta stilling til. Kostnaden ved å endre farge på en celle i matrisen kan da uttrykkes ved hjelp av karakterskalaen 1–5.

For å oppsummere, skiller metoden for prioriteringseffektivitet seg fra øvrige metoder ved at:

1) Tidsperspektivet er kort, gjerne inneværende og neste budsjettår, noe som er kortere enn for langtidsplanleggingen og i mange tilfeller også for konseptutviklingen.

2) Strukturen ligger fast, men produksjonen i strukturelementene varierer.

3) Produksjonen i strukturelementene modelleres slik at eventuelle gap i kapasiteter kan kvantifiseres. MOA kvantifiserer gapene langs en skala, men knytter imidlertid ikke skalaen eksplisitt til produksjon i strukturelementene.

4) Ressursbruken som er nødvendig for å dekke eventuelle gap på kort sikt kan kvantifiseres. I MOA kvantifiseres ressursbruken etter en skala. Dersom det er mulig å kostnadsberegne trinnene i skalaen vil det i prinsippet også være mulig å kostnadsberegne gapene ved denne metoden.

5) De operasjonaliserte målene kan tillegges ulik vekt i beslutningstagernes preferansefunksjoner.

3.2 Oppbygging av modell for prioriteringseffektivitet i Forsvaret

3.2.1 Resultatkjeden og optimeringsproblemet

Oppbyggingen av modellen vil følge resonnementene fra teorikapittelet (kapittel 2). Det innebærer at vi starter med en mulig spesifisering av figur 2.1 for Forsvaret, før det innføres

(22)

notasjon for å uttrykke prioriteringseffektiviteten. Notasjonen brukes videre i kapittel 3 under et eksempel på hvordan modellen kan anvendes.

Ved å starte med spesifisering av del I av figuren, en operasjonalisering av beslutningstagernes preferanser, antar vi at beslutningstagerne er bevisst rasjonalet bak eksistensen av et Forsvar, som for eksempel opprettholdelse av en stats suverenitet og verdier (Nato, 2003). Disse overordnede målene tenker vi oss igjen operasjonalisert gjennom mer konkrete oppgaver for Forsvaret. Et eksempel på dette kan være Forsvarets oppgaver slik de er presentert i Prop. 73 S (2011–2012).

De relevante beslutningstagerne, det vil si politikerne som bevilger midler, har preferanser over disse oppgavene. Oppgavene må være definert slik at vi kan modellere hvordan produksjonen (heretter output) påvirker realiseringen av oppgavene. En utfordring er at slike oppgaver gjerne ikke er formulert med den hensikt at de enkelt skal kunne la seg måle og kvantifisere. Oppgavene kan være både upresise, vide og overlappende. Dette kan medføre at preferanser for oppgavene blir inkonsistente og at funksjonen for sammenhengen mellom output og oppgaver ikke kan beskrives. Det kan derfor være hensiktsmessig å operasjonalisere oppgavene videre. En videre operasjonalisering kan for eksempel gjøres ved å utarbeide underoppgaver. Vi utvider derfor figur 2.1 til også å inneholde et nytt nivå med underoppgaver som operasjonaliserer oppgavene. I Nato (2003) er dette gjort gjennom å utarbeide scenarier. Scenarier kan utarbeides i et vidt spekter, alt fra virkelighetsnære dagsaktuelle scenarioer til mer illustrative og generiske, men likevel relevante scenarioer. Videre bør scenariene representere de oppgavene som beslutningstagerne ønsker at Forsvaret skal løse (TTCP, 2012).

Neste skritt består da i å finne sammenhengen mellom deloppgaver og output. I forsvarsplanlegging er det vanlig å definere kravene for tilfredsstillelse av en oppgave i form av kapabiliteter med tilhørende kapasiteter, (Nato, 2003). Sammenhengen mellom output og deloppgaver kan da uttrykkes gjennom ulike nivåer av output som tilsvarer en fullt ut produsert kapasitet. Vi kan altså ved å måle output uttrykke i hvilken grad en kapabilitet og kapasitet er dekket, og i neste omgang i hvilken grad en deloppgave kan forventes å bli håndtert. En viktig presisering her er at vi ikke måler om oppgaven faktisk blir løst. Oppgaveløsning kan påvirkes av eksterne faktorer eller ha et langt tidsetterslep i forhold til produksjonen. Vi måler i stedet i hvilken grad kravet til hvordan oppgaven planlegges å bli løst oppfylles. Med dette har vi et forslag til hvordan figur 2.1 kan spesifiseres for Forsvaret, som beskrevet i figur 3.1.

Figur 3.1 Resultatkjede for produksjon av forsvarstjenester.

For å kunne anvende standard mikroøkonomiske problemstrukturerende verktøy, vil vi nå definere egenskapene til de ulike delene av resultatkjeden mer presist. Formelt tenker vi oss et

III: F(X,Y)

II: g(Y;u)

I: W(S)

Preferanser (W) Samfunnets mål

med Forsvaret Forsvarets

oppgaver Outputs (Y)

Ressurser (X)

Omgivelser (u)

Delmål/

scenarioer (S)

(23)

forsvar som produserer outputvektoren Y gitt et forsvarsbudsjett B. Forsvarets overordnede mål er først operasjonalisert gjennom et sett med oppgaver, som igjen er operasjonalisert i scenarioene gitt ved vektor S. Beslutningstagerne har preferanser for de ulike scenariene gitt ved preferansefunksjonen W(S). Input X kan transformeres til outputs Y etter funksjonen F(Y, X).

Sammenhengen mellom outputs Y og oppfyllelse av scenarioene S er gitt ved funksjonen g(Y).

Legg her merke til at eksterne faktorer, u fra g(Y;u) i uttrykket i den generelle modellen, er utelatt fra funksjonen. Dette fordi vi kun er interessert i om output tilfredsstiller deloppgavene etter planen, og ikke empirisk. Beslutningstagernes maksimeringsproblem blir da:

( )

( ) ( )

(maksimer verdien av scenariene)

(budsjettbetingelsen) (produktfunksjonen)

(outcome-produktfunksjonen)

(3.1)

Optimal tilpasning for Forsvaret kjennetegnes ved at den marginale transformasjonsraten mellom to outputs skal være lik den marginale preferanseverdien mellom de to outputene. Det betyr at under en optimal tilpasning er det ikke mulig å øke produksjonen av en output for å øke preferanseverdien, uten at en tilhørende nedgang i produksjon av andre outputs gir en minst like stor reduksjon i preferanseverdien.

Ved å ta eksperimentet videre kan vi benytte oss av noen av de metodene som allerede finnes i dag, blant annet fra metodene i langtidsplanleggingen, for å løse delproblemene og spesifisere uttrykket over nærmere. I det følgende vil preferansefunksjonen, outcome-produktfunksjonen og produktfunksjonene diskuteres.

3.2.2 Preferansefunksjonen

Dersom beslutningstagerne har mer enn ett mål med Forsvaret, eller definerer mer enn én oppgave for Forsvarets virksomhet, er det nødvendig å kjenne til hvordan beslutningstagerne verdsetter målene og oppgavene for å kunne vurdere om deres prioriteringer i form av bevilgninger er effektive. Preferansefunksjonen W(S) søker å beskrive hvordan beslutningstagerne verdsetter Forsvarets delmål, for eksempel i form av scenarier. Som nevnt tidligere er hvem som regnes som beslutningstagere avhengig av hvor i målhierarkiet en befinner seg og av bruksområdet for modellen. I første omgang antar vi at Stortinget er den relevante beslutningstageren. Etter hvert som målene operasjonaliseres økes kompleksiteten, og det kan kreves dypere fagkunnskap for å vurdere innholdet og sette dem opp mot hverandre. Det vil da heller være beslutningstagere i Forsvarsdepartementet og Forsvaret som vil kunne ta stilling til de ulike målene. På hvilket nivå preferansene skal estimeres vil til slutt være avhengig av en vurdering fra brukeren av modellen.

For å beskrive beslutningstagernes preferanser må formen på preferansefunksjonen bestemmes og dens parametere estimeres. Estimering av preferanser er et fagområde i seg selv, og metodene er mange. En mulig fremgangsmåte for å estimere hvordan beslutningstagere rangerer scenarier er

(24)

Saaty (1996) Analytic Hierarchy Process (AHP). AHP innebærer at beslutningstagerne parvis sammenligner de ulike scenariene. Når to scenarier sammenlignes, vurderes de på en skala fra 1 til 9 etter betydningen de har for et mål på et høyere nivå i hierarkiet, hvor 1 angir at de to er like viktige og 9 at det første er klart viktigere. De parvise sammenligningene stilles så opp i en matrise, hvor scenariovektene er gitt ved egenvektoren⁵ til matrisen. Et eksempel på matrisen og de estimerte vektene er vist i kapittel 4.

5 En egenvektor er en vektor som ikke skifter retning, men kanskje lengde, når den multipliseres med matrisen den hører til. En egenvektor kan løse maksimeringsproblemet for en symmetrisk reell matrise.

Johansen (2004) viser hvordan en analytisk hierarkisk prosess (AHP) kan benyttes for å estimere vekter for ulike plansituasjoner, som viser i hvilken grad den enkelte plansituasjon representerer utfordringer mot høyt verdsatte militære og politiske mål. Begrepet plansituasjon er i praksis det samme som vi i dag omtaler som scenarioklasser. Modellen som presenteres bygger på et målhierarki. Øverst settes hovedmålet for virksomhet, norsk sikkerhet. Under dette utledes ett målnivå for sikkerhetspolitiske mål og ett målnivå for forsvarspolitiske mål, se figur 3.2. For å få frem en kobling til Forsvarets kapabiliteter og kapasiteter, brytes de forsvarspolitiske målene ned i hovedoppgaver og deloppgaver.

Ved å benytte AHP på målhierarkiet vil en fra toppen koble målene sammen ved å kvantifisere relevansen målene i mellom ned til Forsvarets deloppgaver. Til slutt vil hver enkelt plansituasjon vurderes opp mot relevansen for hver deloppgave. Vektene for hver deloppgave beregnes så med bakgrunn i de verdiene som er tillagt de ulike oppgavene og målene på nivåene over i hierarkiet. Resultatene som fremkommer ved bruk av AHP-metoden er subjektive og basert på skjønn.

Styrken til metoden er likevel at den fremstiller subjektiv informasjon på en objektiv måte.

Dette medfører sporbarhet i hvilke beslutninger som er sensitive for et gitt utfall, og hvilke som ikke er det. Hierarkiet presentert i Johansen (2004) ble i utgangspunktet utarbeidet for bruk i Forsvarssjefens militærfaglige utredning 2003. Det ble imidlertid ikke benyttet vekter for scenarier i utredningen, verken fra denne eller andre modeller.

En annen metode som kan avsløre beslutningstagernes preferanser er kognitiv gridteknikk (se Kelly, 1955). Ved bruk av denne intervjumetoden, opprinnelig benyttet innenfor psykologien, kan beslutningstagernes vurdering av scenariene beregnes med bakgrunn i ulike matriser.

Matrisene fremkommer ved at beslutningstagerne gir poeng til ulike egenskaper ved scenariene. En tredje mulig metode for å estimere beslutningstagernes preferanser, er intervjuteknikken utviklet av Frisch og Tinbergen for å beregne objektfunksjoner for makroøkonomiske beslutningsmodeller, (Bjerkholt og Strøm, 2002).

(25)

FFI-rapport 2012/02265 25 Figur 3.2 Eksempel på målhierarki fra Johansen (2004).

Vurderingene eller vektene fremkommet ved bruk av disse metodene kan igjen benyttes som koeffisienter i en preferansefunksjon, for eksempel på Cobb-Douglas⁶ form. Disse vektene angir da andelen av det totale budsjettet som vil bli benyttet på hvert scenario i optimum. Goder som modelleres ved en Cobb-Douglas funksjonsform kjennetegnes gjerne ved at de verken er substitutter eller komplimenter. For scenarioene innebærer det at det enkelte scenario har verdi hver for seg og at et scenario ikke kan erstattes av noen av de øvrige scenarioene. Scenarioene det opereres med må altså være uavhengige og ikke overlappe hverandre fullt ut. Antar vi at preferansene kan uttrykkes ved denne funksjonsformen, innebærer det at verdifunksjonen til beslutningstagerne er konkav i hver av outputene. Output gir altså en stigende, men avtagende verdi. Videre gir en preferansefunksjon på denne formen konvekse indifferenskurver. Dette innebærer at en foretrekker en kombinasjon av to goder fremfor kun ett av godene alene. Med en slik antagelse har beslutningstagerne ikke noe å tjene på å prioritere kun ett scenario, men tillegger heller verdi at ingen scenarioer skal stå helt uten dekning. Dette kan synes som en ønsket egenskap ved preferansefunksjonen så lenge vi antar at de operasjonaliserte målene fremkommer fra beslutningstagernes egne styrende dokumenter, hvor det kun er målene med verdi som omtales. Preferansefunksjonen for scenariene er nå gitt ved uttrykket

( ) (3.2)

6 Cobb-Douglas funksjonsform, for eksempel , blir ofte brukt i økonomifaget for produksjons- funksjoner og nyttefunksjoner.