Rusreform – fra straff til hjelp NOU

(1)

NOU

Rusreform – fra straff til hjelp

(2)

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet 3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskadeforsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov

Justis- og beredskapsdepartementet 6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019

Arbeids- og sosialdepartementet 7. Arbeid og inntektssikring

Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet 9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet 10. Åpenhet i grenseland

Helse- og omsorgsdepartementet 11. Enklere merverdiavgift med én sats Finansdepartementet

12. Lærekraftig utvikling Kunnskapsdepartementet 13. Når krisen inntreffer

Justis- og beredskapsdepartementet

14. Tvangsbegrensningsloven Helse- og omsorgsdepartementet

15. Skatterådgiveres opplysningsplikt og taushetsplikt Finansdepartementet

16. Skattlegging av vannkraftverk Finansdepartementet 17. Domstolstruktur

Justis- og beredskapsdepartementet 18. Skattlegging av havbruksvirksomhet Finansdepartementet

19. Jenterom, gutterom og mulighetsrom Kulturdepartementet

20. En styrket familietjeneste Barne- og familiedepartementet 21. Framtidens fiskerikontroll

Nærings- og fiskeridepartementet 22. Fra statussymbol til allemannseie

– norsk luftfart i forandring Samferdselsdepartementet 23. Ny opplæringslov Kunnskapsdepartementet

24. Inntektsfordeling mellom regionale helseforetak Helse- og omsorgsdepartementet

25. Med rett til å mestre Kunnskapsdepartementet 26. Rusreform – fra straff til hjelp

Helse- og omsorgsdepartementet

Seriens redaksjon:

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

(3)

NOU

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Teknisk redaksjon

Oslo 2019

Norges offentlige utredninger 2019: 26

Rusreform – fra straff til hjelp

Utredning fra Rusreformutvalget oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. mars 2018.

Avgitt til Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet

19. desember 2019.

(4)

DepMedia AS

(5)

Rusreformutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. mars 2018 for å

«forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til egen bruk over- føres fra justissektoren til helsetjenesten». Utvalget avgir med dette sin utredning med utkast til lovendringer. Utredningen er ikke enstemmig idet utvalgsmedlem Rune Solberg Swahn prinsipalt dissenterer, men han slutter seg subsi- diært i det vesentlige til flertallets forslag. Dessuten dissenterer utvalgs- medlemmene Swahn og Trine Funder Amundal hva gjelder hvilken øvre mengdegrense for straffrihet som skal gjelde for enkelte typer narkotika.

Oslo, 19. desember 2019

Runar Torgersen (leder)

Henriette Sinding Aasen Trine Funder Amundal Kenneth Arctander Johansen Moses Deyegbe Kuvoame Mona Michalsen Sverre Martin Nesvåg Rune Solberg Swahn Anne Helene Fraas Tveit Wibecke Årst Tore Sørensen (sekretariatsleder) Ingrid Rindal Lundeberg Alf Butenschøn Skre

(6)

(7)

AIHW Australian Institute of Health and Welfare

Akan Arbeidslivets kompetansesenter for rus og avhengighetsproblematikk AVdir Arbeids- og velferdsdirektoratet

Bufdir Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet

BUP Psykisk helsevern for barn og unge (barne- og ungdomspsykiatri)

CDT Comissões para a Dissuasão da Toxicodependência (Portugals nemnder for frarådning av narkotikabruk)

CEB Chief Executives Board for Coordination

CESCR Committee on Economic, Social and Cultural Rights (FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter)

CND The Commission on Narcotic Drugs (FNs kommisjon for narkotiske stoffer) CRC Committee on the Rights of the Child

Difi Direktoratet for forvaltning og ikt

ECOSOC Economic and Social Council (FNs økonomiske og sosiale råd)

EMCDDA European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (Europeisk overvåknings- senter for narkotika og narkotikamisbruk)

EMD Den europeiske menneskerettighetsdomstolen

EMK Konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (Den europeiske menneskerettighetskonvensjon)

ESPAD European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs

EU Den europeiske union

Fafo Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon FHI Folkehelseinstituttet

FN De forente nasjoner

GHB gammahydroksybutyrat

HF helseforetak

ICD International Classification of Diseases (Den internasjonale statistiske klassifikasjonen av sykdommer og beslektede helseproblemer)

IDT Instituto da Droga e da Toxicodependência (Portugals institutt for narkotika og rus- avhengighet)

ILO International Labour Organization (Den internasjonale arbeidsorganisasjonen) IMoLIN International Money Laundering Information Network

IP Individuell plan

KDI Kriminalomsorgsdirektoratet

KORFOR Regionalt kompetansesenter for rusmiddelforskning i Helse Vest KoRus Regionale kompetansesentre – Rus

(8)

LNTS League of Nations Treaty Series MDMA 3,4-metylendioksymetamfetamin MI motiverende intervju

NA Narcotics Anonymous

NAKU Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming

NAPHA Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid i kommunene ND Narkotikaprogram med domstolskontroll

NIBR Norsk institutt for by- og regionforskning NIDA National Institute on Drug Abuse

NIM Norges institusjon for menneskerettigheter

NKROP Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse NKTSB Nasjonal kompetansetjeneste tverrfaglig spesialisert rusarbeid

POD Politidirektoratet

RG Rettens gang

Rt. Rettstidende

SERAF Senter for rus- og avhengighetsforskning

SICAD Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências (Portugals generaldirektorat for intervensjon mot avhengighetsadferd og avhengighet)

SINTEF Stiftelsen for Industriell og Teknisk Forskning ved Norges Tekniske Høgskole SIRUS Statens institutt for rusmiddelforskning

SLT Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak SSB Statistisk sentralbyrå

THC tetrahydrocannabinol

TSB tverrfaglig spesialisert rusbehandling Udir Utdanningsdirektoratet

UN United Nations

UNAIDS The Joint United Nations Programme on HIV/AIDS UNDP United Nations Development Programme

UNGASS United Nations General Assembly Special Session (spesialsesjon i FNs general- forsamling)

UNHCHR United Nations High Commissioner for Human Rights (FNs høykommissær for menneskerettigheter)

UNODC United Nations Office on Drugs and Crime (FNs kontor for narkotika og kriminalitet) UNTS United Nations Treaty Series

WHO World Health Organization (Verdens helseorganisasjon)

(9)

Forkortelser ... 5

Del I Mandat og sammendrag ... 15

1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid ... 17

1.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget ... 17

1.2 Utvalgets mandat ... 17

1.3 Utvalgets forståelse og avgrensning av sitt mandat ... 20

1.4 Møter og arbeidsform i utvalget ... 21

1.5 Mindretallets dissens – redaksjonell håndtering ... 25

2 Sammendrag ... 26

2.1 Oversikt over utredningen og utvalgets forslag ... 26

2.2 Bakgrunn og forutsetninger for rusreform ... 27

2.3 Rettslige rammer og virkemidler i narkotikapolitikken ... 28

2.4 Utvalgets vurderinger og forslag ... 29

2.5 Merknader til utvalgets lovforslag og samlet lovutkast ... 37

Del II Bakgrunn og forutsetninger for rusreform ... 41

3 Hovedlinjer i norsk narkotika- politikk ... 43

3.1 Innledning ... 43

3.2 Fremveksten av narkotika- kontroll ... 43

3.2.1 Opiumslovene ... 43

3.2.2 Den strafferettsdominerte periode 45 3.2.3 Straffelovkommisjonens forslag til avkriminalisering (2002) ... 51

3.2.4 Offentlige utredninger av alternativer til straff (2010–2011) ... 53

3.3 Tidlig kriminaliseringskritikk ... 54

3.4 Historiske utviklingstrekk i bruk av straff ... 56

3.4.1 Økende omfang ... 56

3.4.2 Fra fengsel til bot og oppfølging ... 57

3.4.3 Rehabilitering og fengselsstraff .... 58

3.5 Hovedlinjer i helse- og sosialpolitikken ... 59

3.5.1 Innledning ... 59

3.5.2 Lov om edruelighetsnevnder og behandling av drikkfeldige og narkomane (edruskapsloven) ... 59

3.5.3 Lov om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven) ... 60

3.5.4 Rusreform I og II ... 61

3.5.5 NAV-reformen og lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) ... 62

3.5.6 Opptrappingsplan for rusfeltet (2007–2010) og Meld. St. 30 (2011–2012) ... 63

3.5.7 Samhandlingsreformen (2012–2016) og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. ... 64

3.5.8 Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020) ... 64

3.6 Behandlingstilbud og skadereduksjon ... 65

3.6.1 Behandlingstilbudene ... 65

3.6.2 Skadereduksjon ... 65

3.7 Brukermedvirkning, brukerkompetanse og brukerorganisasjoner ... 68

3.7.1 Brukermedvirkning på individnivå ... 68

3.7.2 Brukermedvirkning på systemnivå ... 68

3.7.3 Brukerkompetanse ... 68

3.7.4 Brukerorganisasjoner ... 69

3.8 Ruspolitiske organisasjoner ... 69

3.8.1 Tradisjonelle ruspolitiske organisasjoner ... 69

3.8.2 «Nye» ruspolitiske organisasjoner ... 69

3.9 De senere års utvikling frem mot dagens diskusjon om avkriminalisering ... 70

4 Narkotikasituasjonen i Norge ... 72

4.2 Bruk av narkotika ... 72

4.2.1 Oversikt ... 72

4.2.2 Bruk i befolkningen som helhet ... 72

4.2.3 Bruk blant ungdom ... 75

4.2.4 Rekreasjonsbruk og bruk i selekterte grupper ... 78

4.3 Problembruk ... 80

4.3.2 Bruk blant innsatte i fengsler ... 80

4.3.3 Problembrukere i syv byer ... 80

4.3.4 Beregning av antall problembrukere ... 81

4.4 Narkotikamarkedet ... 81

(10)

4.5 Konsekvenser av narkotikabruk ... 83

4.5.2 Helsemessige og sosiale konsekvenser ... 83

4.5.3 Narkotikautløste dødsfall ... 85

4.5.4 Smittsomme sykdommer ... 85

4.5.5 Sosiale konsekvenser og kostnader ... 86

4.6 Narkotikakriminalitet ... 86

4.6.2 Narkotikalovbrudd ... 86

4.6.3 Narkotikabruk i trafikken ... 87

5 Tjenestetilbud og tiltak overfor personer med rusproblematikk ... 89

5.2 Organisering og styring av de offentlige helse- og velferdstjenestene ... 89

5.3 Kommunal helse- og omsorgstjeneste (primærhelsetjenesten) ... 91

5.3.2 Kommunalt rusarbeid (rus- og psykisk helsetjeneste) ... 91

5.3.3 Fastlege ... 92

5.3.4 Psykolog i kommunal helse- og omsorgstjeneste ... 92

5.3.5 Prehospitale tjenester ... 93

5.3.6 Helsestasjon og skolehelse- tjeneste ... 93

5.3.7 Fengselshelsetjenesten ... 94

5.3.8 Øyeblikkelig hjelp døgntilbud (ØHD) – rus ... 94

5.3.9 Pleie og omsorg (hjemme- tjenester, sykehjem mv.) ... 94

5.3.10 Kommunal institusjon og kommunale botiltak ... 95

5.3.11 Boligsosialt arbeid ... 96

5.4 Ikke-lovpålagte tjenestetilbud ... 97

5.4.2 Rask psykisk helsehjelp ... 97

5.4.3 Oppsøkende tjenester – utekontakt ... 97

5.4.4 Aktivt oppsøkende behandlingsteam ... 97

5.4.5 Skadereduserende tiltak – lavterskel helsetilbud og brukerrom 98 5.4.6 Aktivitets- og arbeidsrettede tilbud utenfor arbeids- og velferdsforvaltningen ... 99

5.5 Spesialisthelsetjenesten ... 99

av somatiske lidelser i poliklinikk ... 101

5.5.3 Somatiske sykehusavdelinger ... 102

5.6 Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) ... 102

5.6.2 Nøkkeltall om rus fra arbeids- og velferdsforvaltningen ... 103

5.6.3 Modeller med varig arbeid som mål ... 103

5.7 Barneverntjenesten ... 103

5.7.2 Særlig om barn som bruker rusmidler ... 104

5.7.3 Nøkkeltall fra barnevernet knyttet til rusmiddelbruk hos barn og unge ... 105

5.8 Særlig om fylkeskommunenes ansvar for tannhelsetjenester ... 105

5.9 Kriminalomsorgen ... 105

5.10 Særlig om brukerorganisasjoner og frivillig og ideell sektor ... 105

5.11 Særlig om brukermedvirkning ... 106

5.11.1 Brukermedvirkning på individ- og systemnivå ... 106

5.11.2 Brukerkompetanse i tjenestene ... 107

5.12 Særlig om samhandling ... 107

5.12.2 Samarbeidsavtalene mellom kommuner og de regionale helseforetakene ... 107

5.12.3 Individuell plan og pakkeforløp .... 108

5.13 Særlig om oppfølging etter døgnbehandling (ettervern) ... 108

5.14 Særlig om tvangstiltak overfor personer med rusproblemer ... 109

6 Erfaringer fra rusreform i andre land ... 112

6.2 Portugal ... 113

6.2.2 Portugal før reformen ... 113

6.2.3 Utredning og gjennomføring av reformen ... 115

6.2.4 Avkriminaliseringen – grensen mellom ulovlig og straffbar befatning med narkotika ... 118

6.2.5 Politiets oppgaver og myndighet knyttet til avdekking av narkotika og pålegg om oppmøte ... 119

6.2.6 Helserettede tiltak og reaksjoner... 120

(11)

i andre land ... 142

6.3.1 Oversikt ... 142

6.3.2 Fjerning av straffereaksjoner (de facto eller de jure) uten bruk av administrative sanksjoner ... 142

6.3.3 Fjerning av straffereaksjoner (de facto eller de jure) og innføring av administrative sanksjoner ... 147

6.3.4 Regulert omsetning av cannabis til egen ikke-medisinsk bruk ... 150

6.3.5 Straffrihet i forbindelse med brukerrom for narkotika ... 154

6.4 Sammenligninger og oppsummering av erfaringer i andre land ... 155

6.4.1 Oversikt ... 155

6.4.2 Empiriske undersøkelser av effekter av avkriminalisering på bruk av narkotika i befolkningen ... 157

6.4.3 Hvorvidt erfaringer fra andre land kan anses å ha overførings- verdi til Norge ... 160

Del III Rettslige rammer og virkemidler i narkotika- politikken ... 163

7 Folkerettslige forpliktelser og internasjonale anbefalinger i narkotikapolitikken ... 165

7.2 Oversikt: Dreiningen fra krigsretorikk til en helseorientert narkotikapolitikk ... 165

7.2.1 FNs narkotikakonvensjoner som et fundament for internasjonalt samarbeid i annen halvdel av 1900-tallet ... 165

7.2.2 Skadereduksjon som en utfordring for kontrollregimet ... 166

7.2.3 Folkehelse og menneske- rettighetsperspektiver – fra straff til helse ... 167

7.3 FNs narkotikakonvensjoner av 1961, 1971 og 1988 ... 169

7.3.1 Oversikt og utgangspunkter for tolkingen ... 169

7.3.2 Krever narkotikakonvensjonene at ulovlig bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, skal være straffbart? ... 171

personer som erverver eller innehar narkotika til egen bruk? ... 174

7.3.4 Krever narkotikakonvensjonene at myndighetene skal beslaglegge brukerdoser i brukerens besittelse? ... 176

7.4 Internasjonale menneskerettigheter ... 178

7.4.1 Barns rett til å beskyttes mot ulovlig bruk av narkotika ... 178

7.4.2 Retten til den høyest oppnåelige helsestandard ... 179

7.4.3 Retten til respekt for privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse 181 7.5 Internasjonale anbefalinger ... 182

7.5.1 Anbefalinger knyttet til den overordnede innretningen av narkotikapolitikken – målsettinger og bruk av strafferettslige virkemidler ... 182

7.5.2 Oppsummering av internasjonale anbefalinger og prinsipper for narkotikapolitikken ... 185

7.5.3 Anbefalinger om forebygging, behandling, rehabilitering og skadereduksjon ... 185

8 Straffebud mot narkotika- lovbrudd ... 188

8.2 Rettstilstanden i Norge ... 188

8.2.1 Legaldefinisjonen av «narkotika» ... 188

8.2.2 Straffansvar for bruk og besittelse etter legemiddelloven .... 189

8.2.3 Straffritak for bruk og besittelse av én brukerdose i brukerrom ... 190

8.2.4 Straffansvar etter matloven, jf. forskrift om såvarer ... 191

8.2.5 Straffansvar etter straffeloven ... 191

8.3 Rettstilstanden i Danmark, Finland og Sverige ... 193

8.3.1 Danmark ... 193

8.3.2 Finland ... 196

8.3.3 Sverige ... 196

8.4 Rettstilstanden i EU ... 197

8.5 Sammenstilling av kvantumsangivelser i Norge, Sverige, Danmark og Finland ... 199

9 Straffeprosessuelle tvangs- midler i narkotikasaker ... 202

(12)

om såvarer § 39 ... 202

9.2.1 Ransaking og beslag ... 202

9.2.2 Personransaking og kroppsundersøkelse, jf. straffeprosessloven §§ 195 og 157 ... 204

9.2.3 Pågripelse og varetektsfengsling, jf. straffeprosessloven §§ 171 og 183 ... 205

9.2.4 Avlytting eller opptak av samtale der politiet selv deltar, eller der en av partene samtykker, jf. straffeprosessloven § 216 c ... 205

9.3 Ytterligere tvangsmidler i saker om narkotikaovertredelse, jf. straffeloven § 231 – skjulte etterforskningsmetoder ... 205

9.3.1 Bakgrunn ... 205

9.3.2 Kommunikasjonsavlytting og annen kontroll av kommunika- sjonsanlegg, jf. straffeprosessloven kapittel 16 a ... 206

9.3.3 Skjult kameraovervåking på offentlig eller privat sted, jf. straffeprosessloven § 202 a ... 206

9.3.4 Dataavlesing ved mistanke om hvitvasking av utbytte fra narkotikaovertredelse, jf. straffeprosessloven kapittel 16 d .... 207

9.4 Ytterligere tvangsmidler i saker om grov narkotikaovertredelse, jf. straffeloven § 232 ... 207

9.4.1 Pågripelse og varetektsfengsling av hensyn til allmennhetens rettsfølelse og opplevd trygghet ... 207

9.4.2 Skjulte etterforskningsmetoder .... 208

9.5 Virkemidler i skjæringspunktet mellom etterforskning og forebyggende arbeid – særlig om søk med narkotikahund ... 208

10 Strafferettslige reaksjoner ... 210

10.2 Forelegg ... 210

10.2.1 Oversikt ... 210

10.2.2 Subsidiær fengselsstraff ... 214

10.2.3 Bortvisning og bøtelegging for ikke å etterkomme pålegg ... 215

10.2.4 Utfordringer med bruk av bøte- straff for bruk av narkotika og andre narkotikarelaterte lovbrudd 217 10.3 Påtaleunnlatelse ... 219

10.3.1 Oversikt ... 219

10.3.3 TIUR-modellen ... 220

10.3.4 Tidlig ute ... 222

10.4 Konfliktråd ... 223

10.4.2 Ruskontrakter med oppfølging av konfliktrådet – samarbeidsavtale om lik praksis i Trøndelag ... 224

10.4.3 Ungdomsoppfølging ... 224

10.5 Soning av straff ... 226

10.5.1 Oversikt ... 226

10.5.2 Rusmestringsenhetene i fengslene ... 228

10.5.3 Soning i behandlingsinstitusjon etter straffegjennomførings- loven § 12 ... 230

10.5.4 Narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) ... 231

11 Forebyggende tiltak og oppfølging utenfor straffesak .... 234

11.2 Kommunenes plikt til å drive forebyggende arbeid ... 234

11.2.1 Folkehelsearbeidet ... 234

11.2.2 Tidlig identifisering og intervensjon ... 234

11.2.3 Oppsøkende sosialt arbeid ... 235

11.3 Skolenes forebyggende rolle ... 236

11.4 Politiets forebyggende rolle ... 237

11.4.1 Strategier og mål ... 237

11.4.2 Politiets forebyggende innsats overfor barn og unge ... 238

11.4.3 Bekymringssamtale ... 238

11.5 Rus- og kriminalitetsforebyggende samarbeid gjennom SLT-modellen ... 240

11.5.2 Vurdering av SLT ... 241

11.6 Ruskontrakter ... 241

11.6.2 Vurdering av frivillige ruskontrakter ... 242

Del IV Utvalgets vurderinger og forslag ... 245

12 Hensyn for og imot avkriminalisering ... 247

12.2 Utgangspunkter for å vurdere rettmessigheten og hensikts- messigheten av bruk av straff ... 247

(13)

12.3.2 Tilsiktede konsekvenser av avkriminalisering ... 250

12.3.3 Mulige utilsiktede konsekvenser av avkriminalisering ... 258

12.4 Sammenhenger mellom, og den innbyrdes vekten av, mulige tilsiktede og utilsiktede konsekvenser av avkriminalisering ... 267

13 Anvendelsesområdet for utvalgets foreslåtte modell ... 270

13.2 Utgangspunkt: Modellens formål 270

13.3 Egenskaper ved personen ... 271

13.3.1 Oversikt ... 271

13.3.2 Personens forhold til narkotika .... 271

13.3.3 Mindreårige ... 272

13.3.4 Personer med omsorg for mindreårige ... 273

13.3.5 Personer i bestemte yrker ... 273

13.4 Typer av handlinger knyttet til et illegalt rusmiddel ... 273

13.4.1 Bruk og innehav til egen bruk ... 273

13.4.2 Anskaffelse ... 275

13.4.3 Forsøk og medvirkning ... 275

13.4.4 Innførsel av narkotika til egen bruk ... 276

13.4.5 Tilvirkning ... 276

13.5 Egenskaper ved rusmiddelet ... 276

13.5.1 Typer av rusmidler ... 276

13.5.2 Terskelverdier ... 277

13.6 Egenskaper ved situasjonen ... 284

13.6.1 Befatning med narkotika som berører mindreårige ... 284

13.6.2 Befatning med narkotika på offentlig sted ... 285

13.6.3 Bruk i institusjoner, bestemte yrker med videre ... 285

14 Avdekking av bruk og tilhørende befatning med narkotika – pålegg om oppmøteplikt for en rådgivningsenhet – politiets og andres rolle ... 286

14.2 Bør andre etater enn politiet ha ansvar for avdekking av bruk og tilhørende befatning med narkotika? ... 286

14.2.3 Forsvaret ... 288

14.2.4 Kriminalomsorgen ... 290

14.2.5 Andre yrker og virksomheter med særlige behov for risikostyring ... 291

14.2.6 Skolen ... 291

14.2.7 Foreldre og andre pårørendes identifisering av bruk av narkotika ... 292

14.2.8 Utvalgets konklusjon om avdekking av bruk og besittelse av narkotika og om pålegg om oppmøteplikt for det foreslåtte myndighetsorganet ... 293

14.3 Politiets rolle og oppgaver ved avdekking av bruk og tilhørende befatning med narkotika ... 293

14.3.2 Avdekking ... 294

14.3.3 Vedtak om oppmøteplikt for rådgivningsenheten ... 301

14.3.4 Registrering av saksbehandling i politiregister ... 302

14.3.5 Klageadgang ... 303

14.4 Vurdering av hvorvidt personer som bryter lov eller forskrift under påvirkning av alkohol, skal inngå i modellen ... 303

14.5 Forholdet mellom straffe- forfølging i tilknytning til lovbrudd begått under påvirkning av narkotika og pålegg om oppmøte for rådgivningsenheten ... 304

15 Samfunnets reaksjoner på bruk av narkotika ... 306

15.2 Mandatets uttrykk «reaksjoner», «sanksjoner» og «helserettede tiltak» ... 307

15.2.1 Reaksjoner ... 307

15.2.2 Sanksjoner ... 307

15.2.3 Helse- og velferdsrettede tiltak .... 307

15.3 Skillet mellom politiets pålegg og helse- og velferdsrettede tiltak ... 308

15.4 Krav til samtykke, medvirkning og informasjon ... 309

15.4.1 Samtykke til helse- og velferdsrettede tiltak ... 309

15.4.2 Brukermedvirkning og rett til tilpasset informasjon ... 310

(14)

15.5.2 Tvangs- og kontrolltiltak og konsekvenser av regelbrudd i dagens helse- og velferds- tjenester ... 311

15.5.3 Sanksjoner ved narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk ... 312

15.5.4 Sanksjoner ved manglende oppfølging av tilbud om helse- og velferdsrettede tiltak ... 313

15.5.5 Bør reaksjonen «trappes opp» ved gjentatte overtredelser? ... 315

15.6 Særlig om barn og unge som bruker narkotika ... 316

15.7 Bør dagens alternative straffereaksjoner inngå i utvalgets foreslåtte modell? ... 318

15.8 Bør adgangen til bruk av tvang og kontroll i helse- og velferdstjenestene utvides i forbindelse med rusreformen? ... 318

15.8.1 Generelt om bruk av tvang i helse- og velferdstjenestene ... 318

15.8.2 Rustesting i forbindelse med såkalt ruskontrakt ... 319

15.9 Utvalgets forslag ... 321

15.9.2 Møteplikt som reaksjon på narkotikabruk ... 321

16 Organisering og innretning av rådgivende enhet for narkotikasaker ... 327

16.2 Alternative modeller – nemndsmodellen og den integrerte modellen ... 328

16.2.2 Portugal-modellen ... 328

16.2.3 Nemnder i en norsk kontekst ... 328

16.2.4 En integrert modell – en råd- givende enhet for narkotikasaker 330

16.3 Saksgang og prosess ... 332

16.3.1 Meldings- og mottaksfase ... 332

16.3.2 Gjennomføringsfase ... 333

16.3.3 Tilbud om oppfølging og behandling – konsekvenser ved manglende oppfølging ... 336

16.4 Særlig om barn og unge som ilegges møteplikt og forholdet til barneverntjenesten ... 337

enhet for narkotikasaker og forholdet til meldinger til barneverntjenesten ... 337

16.4.3 Saksgang i saker som omhandler barn og unge under 18 år ... 337

16.4.4 Tiltak overfor barn og unge – ansvarsfordeling mellom helse- og omsorgstjenesten og barneverntjenesten ... 338

16.5 Saksbehandlingsregler, klageadgang og tilsyn ... 338

16.5.1 Saksbehandlingsregler ... 338

16.5.2 Klageadgang og tilsyn ... 339

16.6 Registrering og behandling av opplysninger om enkeltsaker – forholdet til journalplikten ... 339

16.6.1 Registrering av pålegg om oppmøteplikt og obligatorisk rådgivningssamtale ... 339

16.6.2 Journal for kartlegging og tilpasset rådgivning ... 339

16.7 Om modellens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen ... 340

16.8 Særlig om utlendinger uten fulle rettigheter etter helse- og velferdslovgivningen ... 340

16.9 Særlig om pårørendes situasjon ... 341

16.9.1 Barn som pårørende til personer som ilegges møteplikt for rådgivningsenheten for narkotikasaker ... 341

16.9.2 Andre pårørende enn personens egne barn ... 342

16.10 Særlig om behov for tilrettelagt oppfølging av minoriteter og om kjønnsspesifikke behandlings- og oppfølgingsbehov ... 342

17 Evaluering av rusreformen ... 343

17.2 Administrativ forankring av evalueringen ... 344

17.3 Evalueringsprosessen ... 344

17.3.1 Trinn og prinsipper i en evalueringsprosess ... 344

17.3.2 Ledelsesforankring ... 344

17.3.3 Valg av evalueringsform og tidsperspektiv ... 344

17.3.4 Gap-analyse ... 345

17.3.5 Ønsket tilstand etter rusreformen 345 17.3.6 Utarbeidelse av evaluerings- spørsmål og parametere ... 345

(15)

av rusreformen ... 346

17.5 Ytterligere utredningsbehov ... 346

17.5.2 Områder med behov for ytterligere utredning ... 347

18 Problemstillinger etter avkriminalisering: håndtering av opplysninger, behandling av ikke-avgjorte saker og ikke-fullbyrdede reaksjoner samt lemping av gjeldsbyrde ... 349

18.2 Håndtering av opplysninger om overtredelser av forbudet mot narkotikabruk og befatning med narkotika til egen bruk ... 349

18.2.2 Forholdet til politiets registreringsplikt for tiltak som følge av lovbrudd, jf. politiregisterloven § 9 ... 350

18.2.3 Utvalgets forslag til registrering av opplysninger i politiet og tilgangen til slike opplysninger ... 351

18.3 Håndtering av opplysninger om tidligere registrerte straffereaksjoner for narkotikalovbrudd som avkriminaliseres ... 352

18.3.2 Grunnlag for vandelskontroll etter gjeldende rett ... 352

18.3.3 Utvalgets vurdering og forslag ... 354

18.4 Verserende straffesaker og rettskraftige straffereaksjoner som ikke er fullbyrdet ... 355

18.5 Tiltak for håndtering av gjeldsbyrde for personer med langvarige rusproblemer ... 356

18.5.2 Forslag til lemping av gjeld i forbindelse med gjennomføring av behandling for rusproblemer .... 356

18.5.3 Forholdet til ny landsdekkende ordning med bøtetjeneste ... 358

19 Økonomiske og administrative konsekvenser ... 359

19.2 Utvalgets forslag om modell for gjennomføringen av rusreformen 360

19.3 Administrative konsekvenser ... 360

for kommunene ... 360

19.3.3 Administrative konsekvenser for politi og domstol ... 360

19.3.4 Administrative konsekvenser for andre sektorer ... 360

19.3.5 Administrative konsekvenser for brukere av narkotika og deres pårørende ... 361

19.4 Økonomiske konsekvenser ... 361

19.4.1 Økonomiske konsekvenser for sentralforvaltningen ... 361

19.4.2 Økonomiske konsekvenser for kommunene ... 361

19.4.3 Økonomiske konsekvenser for politi, påtalemyndighet og domstol ... 362

19.4.4 Økonomiske konsekvenser for andre sektorer ... 362

19.4.5 Økonomiske konsekvenser for brukere av narkotika og deres pårørende ... 362

19.5 Gjennomføring av utvalgets modell for rusreform innenfor dagens budsjettrammer ... 362

20 Dissens fra utvalgsmedlem Rune Solberg Swahn ... 363

20.1 Vedrørende utvalgets mandat ... 363

20.2 Vedrørende utvalgets tolkning av mandatet og omfanget av avkriminalisering ... 363

20.3 Vedrørende virkninger av avkriminalisering ... 363

20.3.1 Kommunikasjon omkring avkriminalisering ... 363

20.3.2 Sannsynlig endret politipraksis .... 364

20.3.3 Konsekvenser for politiets forvaltningsvirksomhet ... 364

20.3.4 Konsekvenser for retur av utenlandske borgere som begår narkotikakriminalitet ... 364

20.4 Anbefaling ... 365

20.4.1 Prinsipal anbefaling ... 365

20.4.2 Subsidiær anbefaling ... 365

Del V Foreslåtte lovendringer og merknader til bestemmelsene ... 367

21 Spørsmål om lovstruktur ... 369

21.1.1 Generelt om lovstruktur ... 369

(16)

utvalgets forslag ... 370 21.2.1 Målgrupper for rettsreglene ... 370 21.2.2 Særlov eller innlemming

i eksisterende lovverk? ... 370 21.2.3 Lov eller forskrift? ... 371 22 Merknader til de foreslåtte

lovendringene ... 372 22.1 Til legemiddelloven § 31 ... 372 22.2 Til straffeloven § 231 om

narkotikaovertredelse ... 372 22.3 Til helse- og omsorgs-

tjenesteloven § 7-4 om rådgivende enhet for

narkotikasaker ... 372 22.4 Forslag til nye bestemmelser

i politiloven kapittel II om

utførelsen av polititjenesten ... 373 22.4.1 Merknader til ny § 9 a om

visitasjon av person, gjenstand

eller oppbevaringssted ... 373 22.4.2 Merknader til ny § 9 b om

testing av narkotikapåvirkning ... 374 22.4.3 Merknad til ny § 9 c pålegg

om oppmøte for rådgivende

enhet for narkotikasaker ... 374

lovendringer ... 376 23.1 Endring av legemiddelloven § 31 376 23.2 Endring av straffeloven § 231 ... 376 23.3 Endringer i helse- og omsorgs-

tjenesteloven ... 376 23.4 Endringer i politilovens annet

kapittel ... 376 23.4.1 Utkast til ny § 9 a om visitasjon

av person, gjenstand eller

oppbevaringssted ... 376 23.4.2 Utkast til ny § 9 b om testing

av narkotikapåvirkning ... 376 23.4.3 Utkast til ny § 9 c om pålegg om

oppmøte for rådgivende enhet

for narkotikasaker ... 377 23.4.4 Endring av § 30 om straff ... 377 Kilder og litteratur ... 378 Vedlegg

1 Deltagere på Rusreformutvalgets innspillsmøter ... 409 2 Skriftlige innspill til

Rusreformutvalget ... 411

Digitale vedlegg

Rapporter og delutredninger bestilt fra eksterne aktører:

1. Oslo Economics, rapport, Kostnader knyttet til regulering av illegale rusmidler til egen bruk og håndheving av den eksisterende kontrollpolitikken

2. Oslo Economics, notat, Økonomiske og administrative konsekvenser av ny modell (Rådgivende enhet for narkotikasaker) for håndtering av bruk og innehav av narkotika til egen bruk etter rusreformen

3. Politidirektoratet, utredningsoppdrag, Politiets rolle og straffereaksjoner for bruk og besittelse av narkotika

Innspill om terskelverdier innhentet fra eksterne aktører:

1. Bergen kommune ved Brukerrommet 2. Folkehelseinstituttet

3. Foreningen for Human Narkotikapolitikk 4. Foreningen Tryggere Ruspolitikk

5. Kripos

6. MARBORG

7. Norsk narkotikapolitiforening 8. Oslo kommune ved Uteseksjonen 9. Politidirektoratet

10. Trondheim kommune ved helse- og overdoseteamet

Skriftlige innspill til utvalget:

Se rusreformutvalget.no Fra utvalgets øvrige arbeid:

1. Invitasjon til skriftlige innspill til utvalget 2. Invitasjon til deltagelse på Rusreform-

utvalgets innspillsmøter

3. Konferanseprogram – Barn og unge i rusreformen 27. mai 2019

(17)

Mandat og sammendrag

(18)

(19)

Kapittel 1

Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved kongelig resolusjon 23. mars 2018 ble det oppnevnt et utvalg for å «forberede gjennomførin- gen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten».

Rusreformutvalget ble gitt følgende sammensetning:

– Runar Torgersen (leder), førstestatsadvokat, Riksadvokatembetet. Oslo

– Henriette Sinding Aasen, professor ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen.

Bergen

– Trine Funder Amundal, spesialist i rus- og avhengighetsmedisin ved St. Olavs hospital HF. Trondheim

– Kenneth Arctander Johansen, informasjons- ansvarlig i Rusmisbrukernes interesseorgani- sasjon (RIO). Oslo

– Moses Deyegbe Kuvoame, førsteamanuensis ved Fakultet for helse- og sosialvitenskap, Uni- versitetet i Sørøst-Norge, Porsgrunn

– Mona Michalsen, ruskonsulent i Søgne kommune. Kristiansand

– Sverre Martin Nesvåg, forskningsleder ved Regionalt kompetansesenter for rusmiddelforskning i Helse Vest, Stavanger universitets- sjukehus HF. Sandnes

– Rune Solberg Swahn, politiinspektør ved seksjon for etterretning og forebygging, Politi- direktoratet. Ås

– Anne Helene Fraas Tveit, psykologspesialist, seksjonsleder ved ruspoliklinikken, Lovisen- berg Diakonale Sykehus. Oslo

– Wibecke Årst, styreleder i MARBORG.

Tromsø

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Helse- og omsorgsdepartementet, som også har stilt lokaler til rådighet for sekretariat og utvalgets møter.

Sekretariatet har bestått av:

– Tore Sørensen (leder), seniorrådgiver – Alf Butenschøn Skre, seniorrådgiver – Ingrid Rindal Lundeberg, seniorrådgiver – Louise Sandaker Hannon, redaksjonsassistent

(fra 28. oktober til 11. desember 2019) – Johan Ludvig Stang, redaksjonsassistent

(fra 28. oktober til 11. desember 2019)

1.2 Utvalgets mandat

I foredraget til den kongelige resolusjonen er bakgrunnen for og formålet med oppnevningen av Rusreformutvalget beskrevet som følger:

«1. Bakgrunn

Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til personer med rusproblemer og avhengighet, der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.

Bakgrunnen for rusreformen er en erkjen- nelse av at rusproblematikk i all hovedsak er en helseutfordring. Straffeforfølgning av bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting og kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og opp- følging.

I dag ligger ansvaret for å gi reaksjoner på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk til justissektoren. Legemiddelloven § 24 omfatter de mindre alvorlige forhold, som bruk og besittelse av små kvanta av cannabis og narkotiske legemidler ervervet på illegal måte til eget bruk. Besittelse ut over dette regnes som oppbevaring og vil således kunne straffes etter straffeloven § 162¹ som rammer narkotikalovbrudd som ikke er knyttet til eget bruk og som regnes som del av den profesjonelle narkotika- omsetningen.

(20)

Behandling og oppfølging av personer med rusproblemer og avhengighet er både delt, men også et felles ansvar for spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Også arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) og andre sektorer har vik- tige oppgaver knyttet til forebygging og tjenester til personer med rusproblematikk.

Tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) i spesialisthelsetjenesten og tjeneste- tilbudet er regulert i spesialisthelsetjeneste- loven. Helse- og omsorgtjenester til menne- sker med rusproblemer på kommunalt nivå reguleres av Helse- og omsorgstjenesteloven.

Rett til nødvendige helse og omsorgstjenester fra begge nivåer reguleres i pasient- og brukerrettighetsloven.

2. Utvalgets arbeidsoppgaver

Utvalget skal forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.

Utvalget skal utrede og foreslå en modell for å oppnå formålet med rusreformen. Den valgte modellen må sikre at tjenester og tilbud som i dag rettslig og organisatorisk ligger til kommunesektoren, spesialisthelsetjenesten og andre relevante sektorer, som arbeids- og velferdssektoren, barnevernet, utdanningssektoren mv, kan inngå i tilbudet til den enkelte bruker. Utvalget må utrede og foreslå hvordan modellen skal forankres organisatorisk og administrativt. Modellen kan ikke forutsette endring av dagens prinsipielle ansvars- og oppgavefordeling mellom kommunal helse- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjeneste.

Utvalget skal utrede, og foreslå nødvendige lovendringer for å gjennomføre reformen i form av konkrete lovutkast. I arbeidet inngår også utredning av de foreslåtte endringenes forhold til Norges folkerettslige forpliktelser, blant annet FNs narkotikakonvensjoner og menneskerettighetene.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 31.12.2019.

3. Utvalgets sammensetting

Det foreslås at utvalget skal bestå av ti medlemmer, inkludert leder. Det foreslås et bredt sammensatt utvalg som ledes av en jurist med høy anseelse og med evne til å se både de prinsipielle og praktiske spørsmålene saken reiser, samt erfaring fra tidligere utvalgsarbeid. Per- soner med erfaring fra kommunal helse- og omsorgstjeneste, spesialisthelsetjenesten, politi og påtalemyndigheter samt brukerrepre- sentanter er representert i utvalget. Den fore- slåtte sammensetningen av utvalget reflekterer bred og relevant erfaring og kompetanse. I tillegg er kjønn, minoritetsperspektiv og geo- grafisk tilknytning vektlagt.

Kjønnsfordelingen er behandlet i samsvar med Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv, publikasjon Q-4/2005. Utvalget er foreslått sammensatt av fem kvinner og fem menn og oppfyller kravene i likestillings- og diskrimineringsloven § 28 første ledd bokstav b.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser Kostnader til utvalgets arbeid dekkes innenfor Helse- og omsorgsdepartementets og Justis- og beredskapsdepartementets budsjettramme.

Forslag fra utvalget som regjeringen ønsker å følge opp vil bli utredet i tråd med utredningsinstruksen og vil bli vurdert i de årlige budsjettprosessene. Spørsmålet om nedsetting av utvalget har vært forelagt Finansdeparte- mentet i tråd med utredningsinstruksen.»

Rusreformutvalgets mandat ble gitt i vedlegg 1 til foredraget til den kongelige resolusjonen:

«1. Formål

Regjeringen ønsker å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølging.

Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til rusavhengige, der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.

Kilde: Politisk plattform 14. januar 2018.

Bakgrunnen for rusreformen er en erkjen- nelse av at rusproblematikk i all hovedsak er en helseutfordring. Straffeforfølgning av bruk

1 Henvisningen til straffeloven § 162 viser til straffebudet mot narkotikalovbrudd i den tidligere straffeloven av 1902.

Den tilsvarende bestemmelsen i gjeldende straffelov av 2005 er § 231.

(21)

og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting og kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging.

Rusreformen innebærer med dette et bety- delig skifte i norsk ruspolitikk. Et skifte i tenk- ningen og holdningen til hva et rusproblem er – og ikke minst – hvordan vi som samfunn skal møte dette problemet.

I regjeringens politiske plattform slås det videre fast at:

• Regjeringen vil føre en kunnskapsbasert ruspolitikk, med mål om forebygging av rusproblemer, skadereduksjon og begren- sing av skadevirkninger. Å redde liv og å sikre verdighet må alltid ligge i bunn for en human rusomsorg.

• Regjeringen vil ikke legalisere bruk og besittelse av narkotika, men dette er ikke til hinder for mer vekt på skadereduksjon.

• Politiet skal kunne pålegge at den rusavhengige skal møtes med helserettede tiltak, og manglende oppfølging vil medføre sanksjoner.

• Regjeringen setter med dette ned et offentlig utvalg for forberedelse av rusreformen (Rusreformutvalget).

2. Utvalgets oppdrag

Utvalget skal forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.

Utvalget skal utrede og foreslå en modell for å oppnå formålet med rusreformen.

Portugal flyttet i 2001 den rettslige regule- ringen av bruk og besittelse av narkotiske stoffer fra straffelovgivningen til helse- og sosial- sektoren (begrenset til opptil 10 brukerdoser), gjennom opprettelse av såkalte kommisjoner;

The Portuguese Commission for the Dissuasion of Drug Addiction (CDT). Brukere blir pålagt av politiet å møte for kommisjonen som vurde- rer hva slags sanksjoner, og eventuelt tjenestetilbud, som vil være hensiktsmessig overfor den enkelte bruker.

Utvalget står fritt til å se til andre lands erfaringer med lignende tilnærminger, men skal særskilt vurdere erfaringer fra Portugal og den portugisiske modellen med tanke på hvorvidt denne, eller deler av denne, kan være egnet i en norsk sammenheng.

Modellen må understøtte regjeringens mål- setting om bedre tjenestetilbud til brukerne, og være i tråd med internasjonale anbefalinger om rehabilitering og reintegrering bl.a. fra FN og EMCDDA. Den valgte modellen må sikre at tjenester og tilbud som i dag rettslig og organisatorisk ligger til kommunesektoren, spesialisthelsetjenesten og andre relevante sektorer, som arbeids- og velferdssektoren, barnevernet, utdanningssektoren mv, kan inngå i tilbudet til den enkelte bruker. Utvalget må videre sikre at hensynet til barn som pårørende ivare- tas, at barnets omsorgssituasjon vurderes og at barnets beste legges til grunn.

Utvalget må utrede og foreslå hvordan modellen skal forankres organisatorisk og administrativt.

Modellen kan ikke forutsette endring av dagens prinsipielle ansvars- og oppgavefordeling mellom kommune og spesialisthelsetjeneste.

Utvalget skal utrede, og foreslå nødvendige lovendringer for å gjennomføre reformen i form av konkrete lovutkast. I arbeidet inngår også utredning av de foreslåtte endringenes forhold til Norges folkerettslige forpliktelser, blant annet FNs narkotikakonvensjoner og menneskerettighetene.

Utkast til regelverksendringer og organisering må legge til rette for rolleavklaring og god samhandling mellom politi og påtalemyndig- het, kommunal helse- og omsorgstjeneste, spesialisthelsetjeneste samt andre relevante aktø- rer.

Utvalget skal blant annet utrede:

• Mengde illegale rusmidler som skal falle inn under definisjonene av bruk og besittelse til eget bruk.

• Hvilke tilbud/sanksjoner som skal gis ut ifra den enkeltes livssituasjon, alvorlighets- grad av rusproblem og individuelle behov, herunder

• overfor brukere som gjentatte ganger bryter forbudet om bruk og besittelse til eget bruk

• overfor bruker som ikke følger opp de tilbud/tidligere sanksjoner som er gitt • Hvorvidt og i så fall på hvilken måte, perso-

ner som bryter lov/forskrift grunnet beru- selse eller påvirkning av alkohol, samt personer som får bistand av politi/ambulanse ved overdoser, skal inngå i modellen.

• Om forsøk på anskaffelse av illegale rusmidler til eget bruk skal inngå i modellen.

(22)

• Hvorvidt og i så fall på hvilken måte, dagens alternative straffereaksjoner, vilkår ved påtaleunnlatelse mv, som benyttes ved bruk og besittelse til eget bruk skal inngå i modellen.

• I hvilken grad foreslåtte endringer i regelverk og foreslåtte tilbud og sanksjoner er i samsvar med prinsippet om samtykkebasert helsehjelp.

Regjeringen forutsetter at utvalget legger opp til en åpen arbeidsform og på egnet måte tar imot innspill og drøfter sentrale tema med ulike fagmiljøer, statlige råd, bruker- og inte- resseorganisasjoner mv. for å sikre ivare- tagelse av ulike perspektiver og en bredest mulig oppslutning om den valgte modellen.

Utvalget må være oppmerksom på arbei- der som er i [sic] igangsatt på tilgrensende områder, for eksempel regjeringens nasjonale strategi for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff (2017–2021). I strategien fremgår det blant annet at regjeringen vil vurdere det samlede straffereaksjons- og behandlingstilbudet under straffegjennom- føring for personer med rusproblemer eller avhengighet, og om innretningen av dette bør endres. Strategien er tverrdepartemental og er forankret i Justis- og beredskapsdepartementet.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser, lovteknikk m.m.

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes og fremgå av utredningen i samsvar med Utredningsinstruksen – Instruks om utredning av statlige tiltak (2016) kapittel 2.

Utvalget skal synliggjøre hvordan forslag til rusreform kan gjennomføres uten økte bevilg- ninger.

Utvalgets budsjett vil bli fastsatt særskilt.

Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelsene i Statens personalhånd- bok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg.

Utvalget skal utforme lovforslag i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lov- teknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1. For å oppnå bruker- vennlige regler, bør lovforslaget ha god syste- matikk og et enkelt og klart språk.

Om arkivordningen gjelder arkivforskrifta

§ 1-2 og eventuelle utfyllende bestemmelser.

4. Frist

Utvalget skal avgi sin utredning til Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet innen 31. desember 2019.»

1.3 Utvalgets forståelse og avgrensning av sitt mandat

Utvalget har i henhold til sitt mandat avgrenset sin utredning til befatning med illegale rusmidler (narkotika) som faller inn under benevnelsene bruk og innehav til egen bruk (og tilhørende erverv). Utvalgets forslag til modell vil således ikke omfatte annen befatning med narkotika, herunder tilvirkning og innførsel.

Utvalget har fått i oppdrag å utrede mengde (terskelverdier) av ulike typer narkotika som skal falle inn under definisjonene av bruk og besittelse til egen bruk etter rusreformen. Utvalget har lagt til grunn at dagens vurderinger av hvorvidt befat- ningen med narkotika anses som brudd på henholdsvis legemiddelloven (besittelse) eller straffeloven (oppbevaring), ikke er bindende for utvalgets forslag til mengde narkotika som vil falle inn under bruk og innehav av narkotika til egen bruk etter rusreformen.

I mandatet henvises det til regjeringens politiske plattform av 14. januar 2018, der det slås fast at regjeringen ikke vil legalisere bruk og besittelse av narkotika. Dette tolker utvalget som en presise- ring av at forbudet mot all befatning med narkotika skal videreføres, samt at utvalgets oppdrag ikke omfatter å utrede former for tillatt og regulert omsetning av rusmidler som i dag er oppført på narkotikalisten. Dette gjelder uavhengig av det enkelte rusmiddels antatte skadepotensial. Utval- get har derfor ikke vurdert spørsmål av betydning for legalisering av rusmidler som det i dag er ulovlig å benytte, besitte eller omsette, selv om utvalget er godt kjent med det offentlige ordskiftet om dette temaet.

Uttrykket avkriminalisering benyttes ikke i utvalgets mandat og heller ikke i regjeringens generelle omtale av rusreformen. I mandatet benyttes formuleringene «Regjeringen ønsker å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølging» og

«ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk over- føres fra justissektoren til helsetjenesten». Utval- gets forståelse av disse formuleringene er at

(23)

regjeringen, gjennom lovendring, ønsker å fjerne straffansvaret knyttet til overtredelse av forbudet mot bruk og besittelse av narkotika til egen bruk.

Utvalget har derfor gjennomgående valgt å benytte uttrykket avkriminalisering i sin utredning.

Med avkriminalisering menes i denne utred- ningen at visse handlinger ikke lenger er straff- bare. Likevel kan de aktuelle handlingene forbli ulovlige. Utvalgets forslag gjelder altså kun retts- virkningen av å overtre forbudet mot befatning med narkotika.

Mandatet er ikke entydig med tanke på hvilke brukere eller brukergrupper av narkotika som skal omfattes av avkriminaliseringen. Eksempel- vis ønsker regjeringen å «endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besit- telse av narkotika», noe som kan tilsi at person- kretsen som omfattes av avkriminaliseringen, skal gjelde alle brukere av narkotika. Samtidig kan for- muleringen om at «Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til rusavheng- ige», forstås som en innsnevring til en mindre gruppe brukere med en diagnostisert ruslidelse, eventuelt et kjent, alvorlig og omfattende rusproblem.

Utvalget har lagt til grunn at reformens formål om å «sikre et bedre tilbud til rusavhengige» (vår utheving) ikke utelukker at avkriminaliseringen kan omfatte bruk og besittelse av narkotika til egen bruk helt generelt. Utvalget har således ikke forstått mandatet slik at det står i veien for utvalgets forslag til en modell for avkriminalisering som omfatter alle grupper av brukere, uavhengig av alder og bruksmønster.²

Utvalget kan av mandatet heller ikke utlede at det nødvendigvis skal trekkes et skille mellom ulike typer av narkotika. Utvalget forutsetter med dette at regjeringens intensjon er at avkriminalisering av bruk og besittelse av narkotika – i den grad det har gode grunner for seg – kan omfatte alle typer og varianter av slike rusmidler, herunder legemidler som benyttes med formål om å oppnå ruseffekt.

I mandatet fremkommer det at politiet skal kunne pålegge at en person som tas for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk, møtes med helserettede tiltak. Utvalget har ikke tolket dette som en forutsetning om at politiet skal gis adgang til å pålegge helsetjenestene å behandle en person som tas for bruk og besittelse av narkotika til

egen bruk. Denne delen av mandatet forstås heller ikke som en forutsetning om adgang til å påtvinge den enkelte bruker av narkotika behandling i helsetjenestene eller å motta tjenester fra andre deler av velferdssektoren uten samtykke.

Videre har utvalget lagt til grunn en forståelse av uttrykket helserettede tiltak som ikke uteluk- kende sammenfaller med helsehjelp slik dette defi- neres i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3, men som omfatter ulike helse- og velferdstilbud, avhengig av den enkeltes situasjon og behov. Det vises til utredningens kapittel 15 for nærmere omtale av utvalgets forståelse av helserettet hjelp samt grenseoppgangen mellom slik hjelp og politiets pålegg.

1.4 Møter og arbeidsform i utvalget

Utvalget hadde sitt første møte 21. juni 2018. Det siste møtet ble avholdt 7. og 8. november 2019. Til sammen har utvalget hatt 16 ordinære utvalgs- møter. Av disse har fire møter gått over to dager.

Dette utgjør til sammen 20 møtedager. De fleste møtene har vært avholdt i Oslo, men utvalget har også avholdt utvalgsmøter i Bergen, Trondheim og Tromsø.

Rusreformutvalget har utredet en rekke spørs- mål av ulik karakter knyttet til å utforme en modell for gjennomføring av rusreformen. Innled- ningsvis, men også under utredningsarbeidet, har utvalget innhentet relevant kunnskap og mottatt en rekke innspill.

Mandatet forutsatte at utvalget på egnet måte skulle ta imot innspill og drøfte aktuelle temaer med ulike fagmiljøer, statlige råd, bruker- og inte- resseorganisasjoner med videre for å sikre ivare- tagelse av ulike perspektiver på rusreformen.

Utvalget opprettet for dette formål en nettside, rusreformutvalget.no, der publikum fortløpende har blitt orientert om utvalgets møtevirksomhet og den tematikken som har blitt behandlet i de respektive utvalgsmøter. Utvalget har imidlertid ikke delt detaljer fra utvalgets diskusjoner eller konklusjoner underveis i prosessen. Heller ikke dokumenter som har blitt innhentet eller utarbei- det i forbindelse med utvalgets utredningsarbeid, har blitt gjort offentlig tilgjengelig.

På utvalgets nettside har det vært anledning for alle interesserte til å skrive til utvalget, og disse innspillene er løpende publisert på nettsiden.

Utvalget har i perioden 20. september 2018 til 17.

november 2019 mottatt i overkant av 80 skriftlige innspill på nettsiden, hvorav flere er skriftlig- gjøring av muntlige innlegg fra innspillsmøtene, se

2 Herunder slike brukere som ofte kategoriseres som ekspe- rimentbrukere, rekreasjonsbrukere og problembrukere.

Se omtale i utredningens kapitler 4 og 15.

(24)

omtale nedenfor. Både organisasjoner og privat- personer har bidratt med innspill, inkludert personer som selv har erfaring med bruk av narkotika.

En oversikt over hvem som har gitt skriftlig innspill finnes i utredningens vedlegg 2. Innspillene finnes tilgjengelig på regjeringen.no.

For å sikre at utvalget skulle motta innspill fra særlig relevante aktører, ble det 22. november 2018 sendt en egen invitasjon til å avgi innspill til utvalget til en rekke brukerorganisasjoner på rusfeltet, ruspolitiske organisasjoner, kompetanse- og fagmiljøer, direktorater med flere. Invitasjonene er senere også sendt til andre virksomheter utvalget underveis fant relevante for sitt utredningsarbeid. Rusreformutvalgets invitasjon, samt oversikt over aktører som mottok invitasjon til å avgi innspill, foreligger som digitale vedlegg til utredningen.

Utvalget har innhentet dokumentasjon på områder av særlig interesse for utredningen, herunder statistiske opplysninger fra Politidirektora- tet, Statistisk sentralbyrå (SSB) med flere. Det er videre innhentet skriftlig materiale også fra virksomheter som utvalget har hatt grunn til å tro har særlig kompetanse eller kunnskap om særskilte forhold, for eksempel knyttet til hva som kan regnes som alminnelige brukerdoser av ulike rusmidler, priser og bruksmønster med videre.

Utvalgte deler av innhentet dokumentasjon og innkomne svar følger som digitale vedlegg til utredningen.

Utvalget har avholdt fem innspillsmøter.³ Invi- tasjon til innspillsmøtene ble lagt ut på utvalgets nettside samt formidlet i e-post til aktuelle instanser, herunder brukerorganisasjoner, intresseorga- nisasjoner og fagmiljøer. Innspillsmøtene ga mulighet for direkte dialog mellom utvalget og de som ønsket å gi innspill. For at flest mulig skulle få anledning til å møte utvalget, ble det arrangert innspillsmøter i ulike regioner, henholdsvis i Oslo 3. november 2018, Stavanger 9. januar 2019, Bergen 14. februar 2019, Trondheim 13. mars 2019 og Tromsø 10. april 2019. En oversikt over hvilke instanser som avga innspill til utvalget i muntlig form på innspillsmøtene finnes i utredningens vedlegg 1.

Utvalget arrangerte også en egen konferanse i Oslo den 27. mai 2019 med tematikken «Barn og unge i rusreformen». Hensikten med denne

konferansen var å drøfte uroen og bekymringene mange har uttrykt når det handler om mulige konsekvenser av rusreformen overfor barn og unge. Utvalget ønsket å belyse hvorvidt en slik uro har forskningsmessig belegg, og samtidig se på hva samfunnet bør og kan gjøre for å forebygge uheldige konsekvenser reformen kan ha for holdninger til og bruk av narkotika. Konferanse- programmet foreligger som digitalt vedlegg til utredningen.

Utvalgets medlemmer representerer i seg selv mye ekspertise på de aktuelle områdene som er omfattet av utredningen. Utvalget fant det likevel hensiktsmessig å invitere representanter for ulike etater og enkeltpersoner til å innlede om bestemte temaer på noen av utvalgets møter. Innledere er oppgitt nedenfor i den rekkefølgen innleggene ble holdt. Tittel/yrke og arbeidssted er nevnt slik det ble oppgitt da avtale om innlegg ble gjort.

– Anne-Line Bretteville-Jensen, avdelingsdirek- tør, Folkehelseinstituttet: «Narkotikabruk i Norge – omfang, forbruk, marked og aktører samt om narkotikabrukere i og utenfor behandling»

– Linn Gjersing, forsker, Folkehelseinstituttet:

«Hva vil avkriminalisering si for de ‘tunge’ brukerne?»

– Thomas Anton Sandøy, forsker, Folkehelsein- stituttet: «Ungdom i alternative straffereak- sjonsspor»

– Ole Røgeberg, seniorforsker/nestleder, Stiftel- sen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning: «Verdier, oppfatninger og virkemidler i ruspolitikken»

– Håvard Berge, Kriminalitetsforebyggende team, Kristiansand kommune, og Grete Pedersen, leder forebyggende seksjon, Kristiansand politi- stasjonsdistrikt: «System og praksis rundt bruk av ungdomskontrakt» (Kristiansand kommune) – Jørn Jacobsen, professor, Universitetet i

Bergen: «Straff, rus og sosial rettferdighet:

grunnlagstenkning om overgang fra straffe- rettslig til helserettslig tilnærming til bruk av illegale rusmidler»

– John Reidar Nilsen, forsker, Universitetet i Bergen: «Politiets oppgaver på rusfeltet før og etter rusreformen: lovgrunnlag, forebyggende arbeid, oppgavefordeling og grensegang mellom politi, barnevern og helsetjeneste»

– Karl Harald Søvig, professor og dekan, Univer- sitetet i Bergen: «Forholdet mellom tvang og samtykkebasert helsehjelp på rusfeltet»

– David C. Vogt, førstelektor i filosofi, Universite- tet i Bergen, foredrag: «Tre grunner til å avkri- minalisere narkotika»

3 Innspillsmøtene ble lagt opp slik at utvalget tok imot personer og virksomheter enkeltvis, og hver av disse holdt et 10 minutters muntlig innlegg for utvalget. Utvalget la ingen begrensninger på hvilke områder relatert til rusreformen det kunne gis innspill til, men stilte enkelte oppklarende og supplerende spørsmål underveis.

(25)

– Marit Grung, spesialrådgiver, Bergen kommune: «Rusreform og kommunale tjenestetil- – John-Petter Sødahl Jamt, psykiatrisk syke-bud»

pleier, St. Olavs hospital HF: «Helse- og overdoseteamet i Trondheim kommune»

– Johnny Bäckström, prosjektleder, Konfliktrådet:

«Organisering av ruskontrakter i Trøndelag»

– Unni Korshavn, avdelingsleder, St. Olavs hospital HF: «Rusbehandlingstilbudet St. Olavs Hospital»

– Bjørn Henning Østenstad, professor, universitetet i Bergen: «Problemstillinger av særlig interesse for Rusreformutvalgets arbeid i NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven – Forslag til felles regler om tvang og inngrep uten samtykke i helse- og omsorgstjenesten»

Sekretariatet har i løpet av 2018 og 2019 hatt egne møter med følgende instanser og virksomheter:

– 17. desember 2018 – møte med Helsedirektora- tet om pakkeforløp for tverrfaglig spesialisert rusbehandling

– 8. januar 2019 – møte med Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging, blant annet om SLT-modellen (Samordning av lokale rus og kriminalitetsforebyggende tiltak)

– 31. januar 2019 – møter med følgende tiltak i Oslo kommune:

– Prindsen mottakssenter – Brukerrommet

– Uteseksjonen

– LASSO (lavterskel substitusjonsbehand- ling i Oslo), Dalsbergstien hus

– Ungdom og rus, legevakten i Oslo

– 13. februar 2019 – møter med følgende tiltak i Bergen kommune:

– Strax-huset (brukerrommet)

– Senter for Narkotikaprogram med domstolskontroll (ND-senter)

– 18. februar 2019 – møte i Sentrumssamarbei- det, Oslo kommune og Oslo politidistrikt – 22. mai 2019 – møte med to representanter fra

International Narcotics Control Board (INCB) under deres besøk i Helse- og omsorgsdepartementet

– 10. september 2019 – møte med Brendan Hughes, ekspert på narkotikalovgivning ved European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) under hans besøk i Oslo

– 16. september 2019 – møte med uteseksjonen i Oslo kommune

– 30. september 2019 – møte med tingretts- dommer Åsa Bech i Oslo tingrett

Den 5. mars 2019 deltok utvalgsleder, sekretariat og medlemmer av utvalget på uteseksjonens patruljering i Oslo sentrum. Utvalget besøkte den 10. april 2019 Kafé 103, som er et lavterskeltilbud for personer som bruker narkotika, i regi av Tromsø kommune.

I tillegg til innspillsmøter og andre møter med ulike aktører i Norge har utvalgets sekretariat og medlemmer av utvalget gjennomført studiereiser og deltatt på seminarer og konferanser i inn- og utland. Utvalgets sekretariat, utvalgsleder og/

eller medlemmer av utvalget har vært representert på følgende konferanser og seminarer:

– 21. august 2018 – Rusreformkonferansen, Foreningen for en tryggere ruspolitikk (FTR) – 15. oktober 2018 – Høring om livet i og rundt

LAR om LAR-pasienters erfaringer, Skygge- utvalget

– 18.–19. oktober 2018 – LAR-konferansen, Oslo universitetssykehus HF og Det medisinske fakultet, Universitetet i Oslo

– 25. oktober 2018 – Forebygging etter rusreformen, fagkonferanse, Actis

– 2.–4. november 2018 – Utdanningskonferansen 2018, Norsk narkotikapolitiforening

– 9. november 2018 – Fagdag Narkotika i skolen, Forbundet mot rusgift (FMR)

– 28. februar 2019 – seminar om georgiske og norske perspektiver på avkriminalisering av bruk av narkotika, The Georgian-Norwegian Rule of Law Association og Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet

– 8. april 2019 – Dialogseminar om åpne rus- scener, Oslo kommune

– 9. september 2019 – Drug Policy Reform in Norway, arrangert av professor Willy Peder- sen som del av PROMENTA-satsingen ved Universitetet i Oslo

– 20. september 2019 – Nordic Reform Confe- rence, Foreningen for en tryggere ruspolitikk (FTR)

For å få innblikk i andre lands regelverk og erfaringer, spesielt knyttet til avkriminalisering og liberalisering av narkotikapolitikken, har sekretariat, utvalgsleder og medlemmer av utvalget vært på studiebesøk og deltatt på konferanser i USA, Portugal, Østerrike, Danmark og Sverige.

Utvalgsleder og sekretariatet deltok den 26.–

28. november 2018 på konferansen New Frontiers in Drug Decriminalization i New York, i regi av Open Society Foundations og Drug Policy Alliance.

I perioden 4.–8. februar 2019 gjennomførte utvalget en felles studiereise til Portugal. Under