Utlevering av opplysninger til allmennheten i verserende straffesak

Utlevering av opplysninger til allmennheten i verserende straffesak

Kandidatnummer: 611/645 Leveringsfrist: 25.11.2020 Antall ord: 23422

Innholdsfortegnelse

1. INNLEDNING 2

1.1 Tema og problemstilling 2

1.1.2 Oversikt over fremstillingen 2

1.2 Avgrensninger 3

1.3 Begrepsavklaring 3

2. RETTSKILDER OG METODE 4

3. PRINSIPPENE BAK REGLEN 5

3.1 Effektivitet 5

3.2 Offentlighet 6

3.3 Rett til privatliv og personvern 7

3.4 Rett til rettferdig rettergang 8

4. DE RETTSLIGE RAMMENE FOR OPPLYSNINGSADGANGEN 9

4.1 Taushetsplikt 9

4.1.1 “Noens personlige forhold” 10

4.1.2 Nødvendig å holde hemmelig av hensyn til etterforskningen 11

4.2 Adgangen til å utlevere taushetsbelagte personopplysninger i verserende straffesak 12

4.2.1 For å ivareta allmennpreventive virkninger 14

4.2.2 For å gi nøktern og saklig omtale av saker av allmenn interesse 16 4.2.3 For å ivareta offentlig kontroll med myndighetsutøvelsen 20

4.2.4 For å forhindre forveksling 22

4.2.5 For å oppklare lovbrudd 23

4.2.6 For å advare mot fare 24

4.2.7 Begrensninger i opplysningsadgangen 25

4.2.7.1 Kravet om anonymisering av opplysninger 25 4.2.7.2 Kravet om varsomhet med usikre opplysninger 27

4.2.8 Alminnelige kjente opplysninger 28

4.3 Adgangen til å utlevere straffesaksdokumenter i verserende sak 31

4.3.1 “Sakens dokumenter” 31

4.3.2 “Særlig grunner” og “ubetenkelig” 32

4.4 Pressens særstilling 36

4.4.1 Under hånden-samtalers rettslige forankring 38

5. OPPLYSNINGSPLIKT I VERSERENDE STRAFFESAK 39

5.1 Plikt etter internrettslige regler 39

5.2 Plikt etter EMK artikkel 10 40 5.2.1 Et inngrep i ytringsfriheten etter EMK artikkel 10 (1)? 41 5.2.2 Er inngrepet nødvendig i et demokratisk samfunn? 46

6. VEIEN VIDERE 50

7. AVSLUTTENDE BEMERKNINGER 51

LITTERATURLISTE 52

1. Innledning

1.1 Tema og problemstilling

Oppgavens problemstilling: De rettslige rammene for politiet og påtalemyndighetens utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra verserende straffesak til allmennheten, herunder pressen.

På vei inn til parolesalen i politihuset i Oslo 25. Juli 2011 - tre dager etter terrorangrepene mot Utøya og regjeringskvartalet i Oslo - måtte politiadvokat Christian Hatlo bane seg vei gjennom et mylder av TV-fotografer og pressefotografer for å komme fram til scenen. Den mistenkte gjerningspersonen hadde noen dager tidligere blitt varetektsfengslet i Oslo tingrett.

På dette tidspunktet var en rekke grufulle detaljer om hva som hadde skjedd allerede godt kjent.

77 personer var bekreftet omkommet. Politiets etterforskning var i full gang. Et sentralt spørsmål var om gjerningspersonen, som umiddelbart hadde innrømmet skyld og latt seg pågripe, hadde hatt samarbeidspartnere, og om det kunne være fare for flere angrep. Etter pressekonferansen stormet de fremmøtte journalistene fra norske og utenlandske medier fram til politiets representanter. Spørsmålene haglet. Politiadvokaten svarte etter beste evne, og sa blant annet at siktede hadde forklart seg om to ytterligere terrorceller. I de kommende dagene og ukene skulle han og kollegene få en rekke nye spørsmål, om alt fra siktedes tilregnelighet til detaljer fra handlingene på Utøya.

I utgangspunktet er de fleste opplysninger knyttet til politiets etterforskning taushetsbelagte og grove brudd på taushetsplikten er straffbare. Hvilke regler var det som gjorde at politiadvokaten likevel kunne besvare en rekke spørsmål fra pressen den dagen? Og hvilke regler, retningslinjer og praksis er det som gjør at politiet generelt hver eneste dag kan opplyse allmennheten om forhold fra straffesaker?

1.1.2 Oversikt over fremstillingen

I denne oppgaven vil vi innledningsvis, etter noen nødvendige avgrensninger og begrepsavklaringer, se på de overordnede hensynene som påvirker politiets opplysningsadgang til allmennheten via pressen. Deretter vil vi se på de rettslige rammene for

opplysningsadgangen. Vi vil først se på taushetsplikten, før vi drøfter unntakene som gir politiet adgang til å utlevere opplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Vi vil se særskilt på reglene for å utlevere dokumenter, samt belyse at ulike hensynene kan ha ulik vekt på ulike stadier av straffesaken. Vi vil også se på om pressen kan settes i en særstilling, og hvilken betydning det kan få for opplysningsadgangen.

Videre vil vi se på om politiet og påtalemyndigheten i noen tilfeller også kan ha en opplysningsplikt. Vi vil først drøfte dette kort etter internrettslige regler, før vi gjør en lengre drøftelse av om det kan følge av ytringsfrihetsbestemmelsen i Den europeiske menneskerettighetskonvenskon (EMK) og nyere rettspraksis fra menneskerettighetsdomstolen (EMD) og Høyesterett.

1.2 Avgrensninger

Vil vi denne oppgaven ikke behandle følgende temaer:

● Opplysningsadgangen i avsluttede straffesaker, utover i de tilfeller hvor rettskilder som i utgangspunktet gjelder for avsluttede saken også har relevans for opplysningsadgangen i verserende sakene.

● Straffesaksdokumenter som pressen har en lovpålagt rett til å få, i hovedsak tiltalebeslutninger og rettslige avgjørelser,¹ utover betydningen det har for den generelle opplysningsadgangen (se for eksempel oppgavens kapittel 4.4.3).

● Tilfeller hvor det ikke foreligger noen berettiget interesse for taushetsplikt².

● Taushetsplikt av hensynet til politiets metoder, politiets “tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold”³ eller “hensynet til politiets operative virksomhet og organisering”.

● Situasjoner hvor det foreligger samtykke fra en part om opphevelse av taushetsplikten, tilsvarende avtaler eller taushetsplikterklæringer (som ved deltakende observasjon fra pressen side⁴).

● Unntakene for taushetsplikten for å dele informasjon med andre offentlige myndigheter⁵.

● Likebehandling og særbehandling av presseorgan.

De nevnte temaene ligger på siden av vår hovedproblemstilling, og er av en slik art og størrelse at de vil kunne kreve selvstendige oppgaver i seg selv. Vi har dermed valgt å avgrense mot dem, av hensyn til denne oppgavens rammer og struktur.

1.3 Begrepsavklaringer

Personer som gir ut opplysninger på vegne av politiet og påtalemyndigheten, og som er behandlingsansvarlig for opplysningene⁶, kan være både en politileder, en politiadvokat eller

1 Straffeprosessloven § 28 og påtaleinstruksen § 22-7

2 Politiregisterloven § 24 (1)

3 Politiregisterloven § 23 første ledd (2)

4 Cederkvist (2007)

5 Politiregisterloven § 30

6 Politiregisterloven § 2 (4)

en statsadvokat. Vedkommende vil i denne oppgaven bli omtalt som tjenestepersonen. Politiet og påtalemyndighetens tjenestepersoner er underlagt det samme regelverket.⁷

Verserende straffesak defineres som saker som er under straffeforfølgning, hvor saken ikke er rettskraftig avgjort, det vil si siktelser, tiltaler og ilagte reaksjoner som ikke er rettskraftig⁸.

Pressen defineres om redaktørstyrte medier som driver regelmessig journalistisk produksjon og publisering av nyheter, aktualitetsstoff, samfunnsdebatt eller annet innhold av allmenn interesse⁹, og som følger det som anses som universelle presseetiske regler (se kapittel 4.4).

Opplysninger fra etterforskningen vil i stor grad stamme fra straffesakens dokumenter. For definisjon av “sakens dokumenter” se kapittel 4.3.1.

2. Rettskilder og metode

Politiet og påtalemyndighetens taushetsplikt følger av politiregisterloven § 23. Hovedunntaket som gjør at politiet og påtalemyndigheten i visse situasjoner likevel kan gi opplysninger til pressen og offentligheten, er politiregisterloven § 34 og politiregisterforskriften § 9-8. Det er i tillegg en særbestemmelse for innsyn i selve dokumentene i verserende straffesaker i påtaleinstruksen § 16-5 annet ledd og i politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd for dokumentene i avsluttede saker. De tilhørende forarbeidene på området er av eldre årgang, men vil drøftes særlig i kapittel 4.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen gjelder som norsk lov.¹⁰ Politiregisterloven

§ 34 ble til som følge av lovskravet i EMK artikkel 8¹¹. EMK vil også kunne få betydning for tolkningen av de internrettslige bestemmelsene. På ulike områder vil rettspraksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) få avgjørende betydning for tolkningsspørsmål.

Dette er også årsaken til at det tas utgangspunkt i EMKs artikler, og ikke Grunnloven.¹²

Det er ingen rettspraksis fra Høyesterett eller EMD som direkte knytter seg til den foreliggende problemstilling. Høyesterett har behandlet to saker som gjelder utlevering av opplysninger i avsluttede saker. Her har Høyesterett kommet med noen generelle og prinsipielle uttalelser, som det vil argumenteres for at også vil være relevante for opplysningsadgangen i verserende straffesaker. I de to avgjørelsene har Høyesterett også vurdert betydningen av praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) knyttet til EMK artikkel 10 om ytringsfrihet.

Det har også nylig tilkommet avgjørelser fra EMD som vil ha relevans for flere spørsmål under den foreliggende problemstillingen, deriblant om det kan oppstilles en opplysningsplikt på grunnlag av EMK artikkel 10.

7 Politiregisterloven § 3

8 Politiregisterforskriften § 28-3 (3)

9 Medieansvarsloven § 2

10 Menneskerettighetsloven § 2

11 Drissi v. Norge

12 Spørsmålene synes også løst etter EMKs artikler av Høyesterett, se Rt-2013-374

Det nasjonale rettskildebildet for øvrig er relativt fattig¹³ på noen områder. Det gjør at rettskilder som normalt ikke tillegges høy vekt, kan få større tyngde enn på andre rettsområder.

Det fremste eksempelet er Riksadvokatens veileder om innsyn i straffesaksdokumenter for andre enn sakens parter fra 2017.¹⁴ Av veilederens eget forord går det fram at den var planlagt utgitt som et rundskriv, men at den fikk betegnelsen veileder fordi den praktisk sett er det og i liten grad består av direktiver. Samtidig presiseres Riksadvokaten at den forutsetter at de direktivene som gis etterleves som om de var nedfelt i et rundskrivs form. Veilederen er også et uttrykk for hva man kan legge til grunn at er forvaltningspraksis, som for rettsanvendere som er ansatt i politiet og påtalemyndigheten vil oppleves som ganske bindende, selv om den ikke har høy trinnhøyde rettskildemessig. Den har også ganske stor praktisk betydning i tolkningen og praktiseringen av reglene, i mangel av andre rettskilder som gir konkret veiledning. I denne oppgaven vil veilederen ikke drøftes i et separat kapittel, men argumenter fra den vil trekkes inn i de relevante kapitlene.

I mangel av høyesterettspraksis knyttet til opplysningsadgangen i verserende saker, vil det blir vist til noe underrettspraksis og forvaltningspraksis fra Spesialenheten og Riksadvokaten om straffbart brudd på taushetsplikten. Avgjørelsene vil først og fremst fungere som eksempler og støtteargumenter ved tolkningsspørsmål.

3. Prinsippene bak reglene

Det er flere overordnede prinsipper som har betydning for de rettslige rammene for politiets opplysningsadgang i verserende straffesaker. Enkelte av prinsippene er utgangspunkt for konkrete regler, som vil drøftes senere i denne oppgaven, mens andre har mer overordnet karakter.

3.1 Effektivitet

Med effektivitet siktes det til politiets evne til å oppklare og iretteføre straffesaker, i tråd med straffeforfølgningens primærformål: å forebygge kriminalitet og bidra til å opprettholde den sosiale ro¹⁵. I justisdepartementets mandat til utvalget som i 2016 la fram et forslag til en ny straffeprosesslov ble effektivitet trukket fram som en av de overordnede målsettingene med loven, sammen med rettssikkerhet og tillitvekkende behandling av straffesaker¹⁶. Utvalget definerte effektivitet i den sammenheng som “prosessregler som bidrar til effektiv utnyttelse av ressursene uavhengig av den til enhver tid gjeldende kriminalpolitikk”. På taushetspliktens område har dette blant annet fått utslag i regler om taushetsplikt av hensyn til etterforskning, se kapittel 4.1.2 og 4.3.3.

Effektivitet i etterforskningen er et overordnet ideal innen straffeprosessen, og EMD har lagt til grunn at effektiviteten til etterforskningen er et forhold som som kan forsvare inngrep i

13 Myhrer (2001) s. 46

14 Riksadvokaten (2017)

15 Myhrer (2001) s. 111

16 NOU 2016: 24 s. 145

offentlighetens rett til å motta informasjon etter EMK artikkel 10 nr. 1, og at for eksempel forbud mot å meddele opplysninger som er hemmeligholdt under etterforskning er en viktig interesse å verne for det offentlige¹⁷.

Effektivitet og rettssikkerhet har ofte blitt satt opp som et motsetningspar i straffeprosessen¹⁸. Høy rettssikkerhet, for eksempel med strenge beviskrav, kan føre til færre domfellelser. I denne sammenhengen kan effektivitet- og offentlighetshensynet ses på på samme måte. I noen sammenhenger er det åpenbart: Hvis detaljer fra åsted og hva vitner har forklart blir publisert i pressen og allment kjent på et tidlig tidspunkt i etterforskningen, kan det svekke påliteligheten av vitneforklaringer fra andre vitner som først blir avhørt senere, og som kan ha blitt farget av det de har fått med seg gjennom mediedekningen¹⁹. Enkelte ganger er det motsatt: Hensynet til effektivitet tilsier at for eksempel en antatt farlig gjerningsperson kan etterlyses, se kapittel 4.2.6.

3.2 Offentlighet

Offentlighetens rett til et visst innsyn i straffesaker er ansett som et så viktig prinsipp at allmennhetens rett til å kunne overvære rettsmøter er grunnlovsfestet²⁰, som del av det overordnede offentlighetsprinsippet om borgernes informasjonskrav i Grunnloven § 100.

Forslaget til grunnlovsbestemmelsen ble utarbeidet av ytringsfrihetskommisjonen, som leverte sitt forslag i 1999. Kommisjonen drøftet blant annet om en omfattende medieomtale av pågående rettssaker kunne true domstolenes nøytralitet. Det hadde da kommet “ønske om lovgivning som på ulikt vis kan innskrenke ytringsfriheten med hensyn til omtale av pågående saker – både på etterforskningsstadiet og under hovedforhandling”. Kommisjonen avviste alle slike krav, med følgende begrunnelse: “Det er en demokratisk nødvendighet – og dermed også en demokratisk rett – at folk flest er opptatt av straffbare handlinger og andre saker som havner for domstolene”.²¹ Kommisjonen slo også fast at befolkningens kunnskap og interesse for rettslivet ikke utelukkende kan holdes oppe “ved lesning av den årlige kriminalitetsstatistikken”. Den slo fast at “konfliktene må konkretiseres”, og at begrensninger i ytringsfriheten som reduserer muligheten for offentlig debatt før, under og etter rettssaker meget lett vil “gripe forstyrrende inn i den demokratiske prosess”.

De grunnleggende formålene med taushetsplikten og offentlighetsprinsippet vil i mange tilfeller være motstridende. I praksis må hensynet til personvern og offentlighetshensyn veies mot hverandre. Ytringsfrihetskommisjonen behandlet også den problemstillingen på et overordnet plan, og bemerket at offentlighet omkring privatliv kan være problematisk. At slike opplysninger likevel kan måtte bli offentlige begrunnet kommisjonen slik: “Grunnen til at det kreves offentlighet om slike saker er for det første det sentrale argument for offentlighet rent allment, og ikke minst for offentlighet i rettspleien, nemlig at offentlighet er nødvendig som

17 Bedat v. Sveits (55)

18 NOU 2016: 24 s. 145

19 Myhrer s. 111

20 GRL § 100 femte ledd.

21 NOU 1999: 27 s. 164

kontrollmiddel overfor dem med makt og myndighet i samfunnet. For det annet kreves det offentlighet ut fra enhvers rett til informasjon om det samfunn man lever i og de farer man der kan utsettes for. Kriminalitet angår oss alle.²²” I et åpent og demokratisk samfunn forventer allmennheten å bli informert om kriminelle handlinger, og å bli beskyttet av politiet mot at slike handlinger rammer dem.²³

Det er altså kun møteoffentligheten som er grunnlovsfestet, ikke adgangen til opplysninger eller dokumenter. Slik sett skiller politiet seg fra øvrige offentlige etater som er underlagt offentlighets- og forvaltningsloven, slik at allmennheten har krav på dokumenter²⁴. Professor Ragna Aarli har samtidig argumentert for at det faktum at møteoffentlighets-prinsippet er grunnlovsfest kan spille en rolle som et tolkningsprinsipp (“in pro publico”) i situasjoner hvor man man må “avveie interesser som taler for publikums adgang til innsyn og omtale av straffesaker mot interesser som kan tale for å nekte slikt innsyn og slik omtale”²⁵.

Pressens rolle i å ivareta offentlighetsprinsippet er drøftet i kapittel 4.4.

3.3 Rett til privatliv og personvern

Personvern har blitt definert som “ivaretakelse av personlig integritet; ivaretakelse av enkeltindividers mulighet for privatliv, selvbestemmelse (autonomi) og selvutfoldelse”.²⁶ EMD har lagt til grunn at privatlivet er et vidt begrep som ikke kan defineres uttømmende.²⁷

Enkeltindividets rett på en selvkontrollert privat sfære, hvor man handler fritt uten at offentlige myndigheter blander seg inn, er viktig og nødvendig i et åpent og demokratisk samfunn.

Samtidig er politiets inngripende metoder ved straffeforfølgning, og offentlighet rundt disse, også nødvendig. Personvernet handler på samme tid om retten til å være anonym.²⁸

På samme måte som politiets lagring av personopplysninger kan innebære et inngrep i EMK artikkel 8 om retten til privatliv²⁹, vil også politiet- og påtalemyndighetens offentliggjøring av personlige opplysninger kunne innebære et inngrep i denne retten.³⁰ Politiet og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger vil innebære en vanskelig avveining mellom personvern og hensynet til kriminalitetsbekjempelse.³¹

Personvern og retten til privatliv handler ikke bare om å beskytte sensitiv og privat informasjon mot offentlig innsyn, men også om retten til å beskytte individets identitet og retten til å være anonym.

22Ibid. s. 113

23 NOU 2003:21 s. 211

24 NOU 2016: 24 s. 37

25 Aarli (2010) s. 54

26 NOU 2009:1 s. 32

27 Peck v. Storbritannia (57)

28 NOU 2009:1 s. 34

29 Leander vs Sverige, Marper v. Storbritannia, Rotaru v.Romania

30 Peck v. Storbritannia

31 NOU 2009: 1 s. 65

Personopplysningsvern kan forstås som vern av individers rett til å ha innflytelse på bruk og spredning av informasjon om seg selv. Den vanlige oppfatningen er at graden av selvbestemmelse over personopplysninger øker med graden av intimitet og sensitivitet.³² En av årsakene til at politiet er underlagt en omfattende og straffebelagt taushetsplikt, er at de har adgang til inngripende maktmidler for å hente inn svært sensitiv informasjon om både mistenkte og fornærmede. I en etterforskning vil politiet for eksempel kunne få tilgang til personlig kommunikasjon, både fra mistenkte og fornærmede. Hensynet til de involvertes personvern, men også politiets mulighet til å kunne hente inn slike opplysninger uten at for eksempel fornærmede i saken frykter at de havner på avveie, tilsier en streng praktisering av taushetsplikten. Høyesterett har slått fast at personvernhensyn veier særlig tungt ved håndteringen av politiforklaringer og opplysninger innhentet gjennom bruk av skjulte straffeprosessuelle tvangsmidler, som for eksempel kommunikasjonskontroll³³. Ytringsfrihetskommisjonen la til grunn at en offentliggjøring av det private bare bør skje i begrenset grad og ut fra det generelle behov for å tjene åpenhet og kontroll.³⁴

3.4 Rett til rettferdig rettergang

Retten til en rettferdig rettergang er regnet som en helt grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i moderne rettsstater³⁵, og følger av EMK artikkel 6 og Grunnloven § 95, hvor første ledd første punktum lyder: “Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid. Rettergangen skal være rettferdig og offentlig”.

Dette inkluderer en rekke forpliktelser for myndighetene, som å sørge for at siktede og tiltalte har rett til å la seg representere av advokat, har rett til å bli kjent med anklagene mot seg, rett til kontradiksjon, rett til å eksaminere vitner og til å få prøvet for en uavhengig og upartisk domstol³⁶. Og altså at rettergangen er offentlig. Dette følger, som vist i kapittel 3.2, også av Grunnlovens § 100 femte ledd. Men hensynet bak § 95 er rettighetene til den rettergangen retter seg mot, og de to bestemmelsene henger tett sammen: Det er et uttalt mål i straffeprosessen at den tiltalte og allmennheten skal oppleve rettergangen som rettferdig³⁷. Menneskerettighetsutvalget, som i la fram sitt grunnlovsforslag i 2011, beskrev bakgrunnen for presiseringen av retten til offentlig rettergang i § 95 slik: “Offentlighetsprinsippet i Grunnloven § 100 femte ledd kan vanskelig sies å dekke den enkeltes krav på en offentlig rettergang. Offentlighet om rettssaker er imidlertid viktig for at allmennheten skal få innsikt i hva som skjer i domstolene. Bare gjennom offentlighet kan det oppnås sikkerhet om at den enkelte har fått en rettferdig rettergang slik hun eller han har krav på, samtidig som offentligheten vil kunne fungere som et viktig korrektiv for domstolene. Dermed bidrar offentlighet om rettssaker til å oppfylle grunnleggende krav til rettsstaten”³⁸. Dette er et

32 Ibid. s. 35

33 HR-2015-2536-A (69)

34 NOU 1999:27 s. 113

35 Dok.nr.16 (2011–2012) s. 118

36 Ibid. s. 118

37 NOU 2016: 24 s. 178

38 Dok.nr.16 (2011–2012) s. 122-123

eksempel på hvordan offentlig, som ofte blir vurdert som en byrde for den siktede, også er en nødvendig side av hensynet til rettferdig rettergang.

Den videre drøftelsen vil vise hvordan disse overordnede hensynene må tas i betraktning når det gis ut opplysninger til allmennheten i verserende straffesaker. Et konkret utslag er at politiets tjenestepersoner må overholde uskyldspresumsjonen, og EMD har slått fast at overholdelse av uskyldspresumsjonen er et av kravene for å etterleve kravet om en rettferdig rettergang. I norsk rett følger dette av Grunnloven § 96 annet ledd: “Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven”. Det samme følger av EMK artikkel 6 nr.

2. Det er et stort stigma for noen å bli utpekt som skyldig i en kriminell handling. Dette setter begrensinger for politi og påtalemyndighetens opplysningsadgang i verserende straffesaker, og er drøftet i kapittel 4.2.2.

4. De rettslige rammene for opplysningsadgangen

4.1 Taushetsplikt:

Utgangspunktet for politiet og påtalemyndighets opplysningsadgang er at de har en vidtrekkende taushetsplikt etter politiregisterloven § 23. Etter bestemmelsens første ledd nr. 1 følger det at enhver som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for politiet eller påtalemyndigheten, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold. Etter bestemmelsens andre ledd følger det at taushetsplikten også gjelder opplysninger som det ut fra hensynet til etterforskningen i den enkelte sak og politiets metoder som det er “nødvendig å holde hemmelig”. Begrensningene i taushetsplikten i § 22 og §§ 24 til 34 kommer bare til anvendelse så langt de passer.

Politiet, påtalemyndigheten og deres tjenestepersoner har altså en plikt til å hindre uvedkommende får tilgang til fortrolig informasjon fra straffesaker. En naturlig forståelse av plikt i denne sammenhengen tilsier at dette er et strengt krav. Det er i juridisk teori lagt til grunn at det ikke bare innebærer en passiv plikt om å ikke gi informasjon videre, men at det også kan være “nødvendig med aktiv handling for å hindre spredning”, for eksempel fysisk sikring av lokalene hvor publikum ferdes³⁹. Plikten tillegges altså både den enkelte tjenesteperson, som ikke må gi sensitiv informasjon videre, og organisasjonen som helhet.

Taushetsplikten etter politiregisterloven § 23 gjelder for kunnskap og opplysninger som erverves “i tjenesten”, og omfatter alle fortrolige opplysninger som tjenestepersoner får kjennskap til på arbeidsstedet⁴⁰. Det vil si at det ikke bare er de som jobber direkte med en sak som har taushetsplikt, men også andre i politiet som kan bli kjent med opplysningene. I enkelte tilfeller kan en tjenesteperson ha kjennskap til en sak både privat og via tjenesten. Høyesterett

39 Bjerke (2011) Kommentar til strpl. § 61a (forløperen til politiregisterloven § 23)

40 Ibid.

har slått fast at taushetsplikten gjelder i slike tilfeller⁴¹, og poengtert at opplysninger som blir tjenstlig bekreftet er av mer sikker og pålitelig karakter.

Grovt uaktsomme og forsettlige brudd på taushetsplikten er straffesanksjonert etter straffeloven

§ 209.

4.1.1: “Noens personlige forhold”

Taushetsplikten gjelder “noens personlige forhold”, jf. politiregisterloven § 23 første ledd nr.

1. Begrepet er vidt, og omfatter blant annet navn, adresse og sivilstatus⁴². Det gjelder både forhold som beskriver personen som sådan og vedkommendes sosiale situasjon og nettverk.⁴³ En «personopplysning» er enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person⁴⁴. Vurderingen av om opplysninger er å anse som «noens personlige forhold» beror på en konkret vurdering av om opplysningene kan røpe forhold som må anses personlig eller beskyttelsesverdig, jf. politiregisterforskriften §7-3. Riksadvokaten har lagt til grunn at innholdet i de fleste straffesaksdokumenter vil inneholde slike opplysninger⁴⁵ og det ligger innenfor “personlige forhold” å knytte en person til et straffbart forhold.⁴⁶ Høyesteretts ankeutvalg har lagt til grunn at taushetsplikten for politiansatte omhandler "sensitive forhold de får tilgang til i tjenesten"⁴⁷, og at hva som anses som sensitivt ofte må vurderes konkret.⁴⁸

Opplysningene som fremgår av politiregisterloven § 7 - rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning og fagforeningstilhørighet “samt behandling av genetiske og biometriske opplysninger med det formål entydig å identifisere en fysisk person, eller opplysninger om helsemessige forhold, seksuelle forhold eller seksuell orientering”, er alltid å anse som noens personlige forhold. Etter § 7 kan behandling av slike opplysninger bare behandles når det er strengt nødvendig ut fra formålet med behandlingen. I lovens forarbeider er det presisert at behandlingen av slike opplysninger må være “relevant i forhold til en person som det av andre grunner er nødvendig å behandle opplysninger om”, og at det også vil være et registreringsforbud for opplysningene hvis dette nødvendighetskravet ikke er oppfylt⁴⁹. I forarbeidene nevnes videoovervåkning av en demonstrasjon som et typisk eksempel hvor dette kan være relevant, og at det må være adgang til å filme slike fordi det “erfaringsmessig ofte vil kunne oppstå ordensforstyrrelser under demonstrasjoner”.

Begrepet «personlige forhold» kan altså omfatte opplysninger hvor sensitivitetsgraden varierer betydelig, fra opplysninger som kan være ødeleggende for en persons anseelse om de blir kjent, til forhold som de fleste ikke oppfatter som særlig sensitive, som adresse og sivilstatus⁵⁰. I

41 Rt. 1994 s. 1633

42 Rt. 2015 s. 1467 (37)

43 Myhrer (2001) s. 31

44 2016/679 (26)

45 Riksadvokaten (2017) s. 15

46 Aarli (2010) s. 345

47 HR-2017-1179-U (15) og LB-2017-29898

48 HR-2017-1179-U (27)

49 NOU 2003: 21 s. 355

50 Bjerke (2011) Kommentar til strpl. § 61a

forarbeidene til straffeprosessloven § 61b nr. 3, som var forløperen til dagens bestemmelse, ble det slått fast at det vil være en smakssak om man velger å se opplysningen som et «personlig forhold», men slik at ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold, eller om den anses for å falle utenfor begrepet⁵¹.

4.1.2 Nødvendig å holde hemmelig av hensyn til etterforskningen

Det følger av politiregisterloven § 23 annet ledd at taushetsplikten også gjelder for

“opplysninger som det ut fra hensynet til etterforskningen i den enkelte sak, hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten eller hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne er nødvendig å holde hemmelig”.

En naturlig forståelse av ordlyden tilsier at det sentrale vilkåret for om det foreligger en taushetsplikt er om det er nødvendig å holde opplysningen hemmelig. Dette er også lagt til grunn i lovens forarbeider⁵². Det er altså ikke hvor sensitiv opplysningen i seg selv er, men virkningen en avsløring av den kan ha for den videre etterforskningen⁵³. Det er i juridisk litteratur lagt til grunn at taushetsplikten etter bestemmelsen kan omfatte “nærmest hvilken som helst opplysning i saken, fra opplysning om at en etterforskning er iverksatt til en liten detalj i et vitneavhør”. I lovens forarbeider er det lagt til grunn at nødvendighetsvurderingen vil bero på et “faglig forstandig skjønn”⁵⁴. Hvis en avsløring av opplysningen vil lede til at visse bevis blir utilgjengelig for politiet eller påtalemyndigheten eller det får negativ innvirkning på sakens opplysning, vil det være nødvendig å holde den hemmelig⁵⁵.

Formålet med bestemmelsen er å verne det offentliges interesse i en effektiv og vellykket etterforskning⁵⁶ (se kapittel 3.1). Hensynet bak regelen er det samme som bestemmelsene som gir politiet mulighet til å tilbakeholde straffesaksopplysninger fra sakens parter innledningsvis i saken⁵⁷. Høyesterett har i flere saker videre lagt vekt på om innsyn vil gjøre det mulig for mistenkte å tilpasse sin forklaring etter innholdet i dokumentene⁵⁸. Et annet relevant moment vil være om mistenkte vil kunne motvirke etterforskningen ved å påvirke andre mistenkte i saken eller vitner til å avgi en uriktig forklaring eller ved å fjerne spor eller bevis og liknende⁵⁹. Disse momentene vil også være aktuelle for uttalelser til allmennheten via pressen.

Bevisforspillelsesfaren er like stor når en opplysning publiseres som når den framgår direkte fra et dokument i saken. Høyesterett har lagt til grunn at det ikke er noe krav om sannsynlighetsovervekt for at den negative følgen vil inntre, men det må «foreligge noe i

51 Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 137

52 NOU 2003: 21 s. 358

53 Bjerke (2011) Kommentar til strpl. § 61a

54 NOU 2003: 21 s. 37 og s. 365

55 Bjerke (2011) Kommentar til strpl. § 61a

56 Ibid.

57 Strpl. § 242

58 jf. Rt. 1991 s. 167, Rt. 1995 s. 1054, Rt. 1997 s. 138, Rt. 2000 s. 752, Rt. 2003 s. 1125 og Rt. 2003 s. 1599

59 Bjerke (2020) Kommentar til strpl. § 242

saken» som tilsier det⁶⁰⁶¹. Høyesterett har også lagt til grunn at det oftere kan være grunn til å nekte innsyn på tidligere enn senere stadier av saken⁶². Tilsvarende vurderinger må også gjøres for uttalelser til allmennheten. Hensynet til etterforskningen vil veie mindre jo lenger i prosessen saken kommer, og naturlig nok normalt ikke vare ut over etterforskningsstadiet⁶³ (se kapittel . For “personlige forhold” kan det være annerledes, og sensitive opplysninger vil kunne være underlagt taushetsplikt også etter at bevisforspillelsesfaren knyttet til dem er over⁶⁴. Hensynet til personvernet til de involverte i saken og politiets effektivitet kan også henge sammen: hvis en fornærmet risikerer at opplysninger de gir til politiet kan tilflyte hvem som helst, vil politiet få dårligere informasjonstilgang ved at allmennheten ikke stoler på at opplysningene forblir fortrolige.

Et neste spørsmål er om det kan gjøres unntak for taushetsplikten knyttet til etterforskningshensynet. Av § 23 annet ledd annet punktum følger det at “begrensningene i taushetsplikten i § 22 og §§ 24 til 34 kommer bare til anvendelse så langt de passer”. I forarbeidene er det lagt til grunn at dette tilsier at unntaksbestemmelsene i loven “bare i begrenset utstrekning kommer til anvendelse”⁶⁵ på taushetsplikt etter andre ledd, og at det sentrale er den ovennevnte nødvendighetsvurderingen. Det presiseres at unntakene om bruk for for “statistikk, utredning og forskning” vil kunne være aktuelle også for etterforsknings- og metodeopplysninger. Det kan også være situasjoner hvor det vil være “nødvendig ut fra formålet” etter politiregisterloven § 34 og den tilhørende politiregisterforskriften § 9-8 til å gi ut opplysninger som isolert sett vil være til skade for etterforskningen. Det kan for eksempel være situasjoner hvor det er nødvendig å advare befolkningen mot fare. Adgangen til å gi ut opplysninger av hensyn til for eksempel allmenprevensjon eller kontrollhensynet vil være svært begrenset. Disse hensynene vil normalt kunne ivaretas på et senere stadie av saken, når det ikke lenger foreligger bevisforspillelsesfare (se kapittel 4.3.2).

4.2 Adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger i verserende straffesak Det følger av politiregisterloven § 34 at taushetsplikten som nevnt i § 23 første ledd ikke er til hinder for at allmennheten gis opplysninger fra straffesak på følgende vilkår:

“1. Når dette er nødvendig for å ivareta straffeforfølgningens allmennpreventive virkning, for offentlig kontroll med myndighetsutøvelsen og for å gi saklig og nøktern informasjon om hendelser av allmenn interesse. Det kan også gis opplysninger med det siktemål å bidra til oppklaring av lovbrudd, jf. § 26.

2. Opplysninger skal gis uten bruk av navn og andre identifiserende opplysninger, med mindre dette er nødvendig ut fra formålet, eller for å forhindre forveksling, eller opplysningene allerede er alminnelig kjent.

60 Rt. 2003 s. 877

61 Rt. 2004 s. 1308

62 Rt. 2003 s. 877, Rt. 2008 s. 378

63 Myhrer (2001) s. 409.

64 Bjerke (2011) Kommentar til strpl. § 61a

65 Ot.prp.nr.108 (2008–2009) s. 304

3. Opplysninger som ikke har vært etterforsket, skal normalt ikke offentliggjøres.

Bestemmelsen i § 20 første ledd første punktum gjelder tilsvarende.”

Det følger av forarbeidene at første ledd bare angir de viktigste rammene og begrensningene i adgangen til å informere allmennheten, og at forskriften skal angi hvordan adgangen skal benyttes⁶⁶. Forskriften vil i denne oppgaven behandles fortløpende i kapittel 4.2.1-4.3.

Av § 34 første ledd følger det at bestemmelsen gjelder personopplysninger, og ikke etterforskningsopplysninger.⁶⁷ Bestemmelsen er en kan-regel, og det kan ikke utledes noe rettslig krav om å få tilgang til opplysninger etter den.⁶⁸ Bestemmelsen gjelder uansett opplysningsform, og om det skjer på eget initiativ fra politiet eller på anmodning, typisk fra pressen⁶⁹.

Vilkåret for å kunne gå ut med opplysninger er at det er “nødvendig” for å oppnå et av formålene. Nødvendighetsprinsippet er et gjennomgående personvernprinsipp.⁷⁰ For offentlige meddelelser om personopplysninger fra straffesaker, innebærer det at man ikke skal opplyse mer omfattende eller utsette mistenkte eller andre involverte for større belastninger enn det som er nødvendig.⁷¹ I politiregisterloven er dette klart definert, både for registrering og behandling av personopplysninger, og ut fra hvilke formål allmennheten kan gis taushetsbelagte opplysninger fra straffesaken i § 34. Nødvendighetskravet er definert i politiregisterloven § 5, jf. politiregisterforskriften §§ 4-1 til 4-3. Det fremgår av politiregisterforskriften § 4-2 at det må foretas en konkret vurdering av nødvendigheten, og at det videre må gjøres en forholdsmessighetsvurdering. Dette innebærer at det må være et rimelig forhold mellom formålet som begrunner å utlevere informasjon, og hensynet til mistenktes privatliv og personvern. Det må foreligge et reelt behov for å gi ut informasjonen for å ivareta formålet.

Det fremgår av forarbeidene at alt skal begrenses til kun det nødvendige.⁷² Det følger videre av politiregisterloven § 6 at alle opplysninger som videreformidles til allmennheten må være relevante og tilstrekkelige for å kunne oppnå det angitte formålet. Videre følger et krav om at opplysningene skal være korrekte og oppdaterte, jf. politiregisterloven § 6 punkt 1. og. 2.

Dersom opplysningene ikke kan ivareta formålet, vil det ikke være nødvendig å gå ut med opplysningen.

At politiet og påtalemyndighetens behandling og utlevering av personopplysninger må være nødvendig og formålsbestemt følger også av EMK artikkel 8 (2) om retten til privatliv. Å offentliggjøre taushetsbelagte personopplysninger fra en straffesak, som knytter en identifisert eller identifiserbar person til et straffbart forhold, vil kunne innebære et inngrep i retten til

66 Ot.prp.nr 108 (2008-2009) s. 310

67 Ibid. s. 309

68 HR-2013-641-A, HR-2015-2536-A

69 Bjerke (2011) Kommentar til strpl. § 61a

70 NOU 2003: 21 s. 130

71 Ibid. s. 130

72 Ibid.

privatliv og personvern.⁷³ Det følger av EMK artikkel 8 (2) at et inngrep må være hjemlet i en tilstrekkelig klar lovhjemmel, forfølge et legitimt formål og være nødvendig i et demokratisk samfunn. I artikkelen listes opp flere formål som er relevante for politiets opplysningsadgang, som å forebygge kriminalitet eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Opplysningsadgangen etter politiregisterloven § 34 er derfor formålsbestemt. I forarbeidene legges det til grunn at de angitte formålene i § 34 anses å være i tråd med EMK artikkel 8⁷⁴.

Etter EMDs praksis⁷⁵ innebærer nødvendighetsvilkåret at inngrepet må kunne begrunnes i tvingende samfunnsmessig behov.⁷⁶ Det er ikke tilstrekkelig at inngrepet er nyttig, ønskelig eller naturlig for å oppnå formålet. Staten har en såkalt skjønnsmargin, en viss tolkningsmargin, men må kunne demonstrere eksistensen av det tvingende samfunnsmessige behovet (se kapittel 5.2.2). For å vurdere om det eksisterer et slikt tvingende samfunnsmessig behov, foretar domstolen en helhetsvurdering av hvorvidt det foreligger relevante og tilstrekkelige grunner for inngrepet, og en forholdsmessighetsvurdering.⁷⁷ I dette tilfellet, må det være et rimelig forhold mellom formålet med å utlevere opplysninger, og hensynet til de skadevirkninger opplysningene vil forårsake for den involvertes personvern. Særlige hensyn gjør seg gjeldende ved opplysninger til allmennheten om straffesaker: kriminalitetsbekjempelse, offentlighetens interesse og hensynet til personvernet.⁷⁸ Det må være en rimelig balanse mellom individets rett til privatliv og andre retter, og samfunnets interesser. Det må foreligge et reelt behov for å gi ut informasjonen for å ivareta lovlige formål. Jo større behov det er for å gi ut offentlig informasjon, jo mer inngripende opplysninger må den berørte tåle at blir offentliggjort.

Det vil underveis i de følgende drøftelsene vurderes hva slags opplysninger som kan være nødvendig å gi ut for å ivareta de ulike formålene politiregisterloven § 34. Det sentrale for vurderingene knyttet til alle vilkårene i bestemmelsen vil være når det vil være forholdsmessig og nødvendig å utlevere taushetsbelagte opplysninger om identifiserbare personer, og dette vil drøftes særskilt i de følgende kapitlene⁷⁹.

4.2.1 For å ivareta allmennpreventive virkninger

Det følger av politiregisterloven § 34 første ledd nr. 1 at politiet kan gi ut opplysninger om noens personlige forhold når det er nødvendig for å ivareta straffeforfølgningens allmennpreventive virkning. Det fremgår videre av politiregisterforskriften § 9-8 at opplysningene kan gis ut til allmennheten for å fremme alminnelig lovlydighet.

Allmennprevensjon innebærer den avskrekkende og disiplinerende virkningen straffeforfølgningen skal ha overfor befolkningen⁸⁰. Målet med å gi opplysninger til

73 NOU 2009: 1 s. 102, Peck v. Storbritannia, Craxi v.t Italia, M.S v. Sverige

74 Drissi v. Norge

75 Leander v. Sverige

76 Dudgeon mot Storbritannia (51-53)

77 Z mot Finland (94) og Pechowicz mot Polen (212)

78 NOU 2003:21 s. 128

79 Aarli (2010) s. 348

80 NOU 2003: 1 s. 212, Myhrer (2001) s. 92

allmennheten om straffesaken, er å hindre at andre begår lignende lovbrudd.

Allmennprevensjonens langtidsvirkninger er hvordan befolkningen gjennomsnittlig oppfatter straffeforfølgningen⁸¹. Dersom straffeforfølgningen skal ha den tiltenkte effekt, er det nødvendig at politiet og påtalemyndigheten kan opplyse om den. Rettssosiolog Thomas Mathiesen har omtalt straffeforfølging som “et propaganda-maskineri i almennprevensjonens tjeneste”. En taushetsplikt som hadde forhindret politiet i å gi slik informasjon, ville over tid kunne bidra til å redusere straffeforfølgningens preventive virkning⁸². Ved innføringen av bestemmelsen om informasjon til allmennheten, ble offentlighet i straffesaksbehandlingen ansett som en nødvendig forutsetning for at dette primærformålet med straff, allmennprevensjonen, skulle oppnås⁸³.

Det følger av forarbeidene at den allmennpreventive virkning skal være avskrekkende og dels at den skal være normunderbyggende, og i en viss grad normskapende⁸⁴. Det kan således gis ut taushetsbelagte personopplysninger til allmennheten for å ivareta disse funksjonene.

Opplysningene kan ivareta at allmennheten forstår at det foreligger en oppdagelsesrisiko, og den avskrekkende funksjonen straffeforfølgningen skal ha. Dersom allmennheten ikke får opplysninger om at andre blir straffeforfulgt, altså at det er en oppdagelsesrisiko, vil forfølgningen kun få individualpreventive virkninger, altså den virkning straffen antas å ha for personen som allerede er tatt for lovbrudd.

Det vil her være nødvendig å opplyse anonymt om etterforskninger som er innledet, hva slags straffer som idømmes ulike former for kriminalitet og at politiet tar ulike former for kriminalitet på alvor. Et eksempel fra nyere tid er politiets informasjonsvirksomhet vedrørende brudd på smittevernlovgivningen og straffereaksjoner knyttet til dette.

Det neste spørsmålet blir når det kan være nødvendig og forholdsmessig å gi ut identifiserende opplysninger etter dette formålet.

I tråd med de ovennevnte forarbeidsuttalelsene, kan det være nødvendig å gi ut identifiserende opplysninger, dersom er det nødvendig for å beskrive sakens alvor. Relevante personopplysninger vil her kunne være mistenktes yrke, samfunnsposisjon eller andre relevante og saklige forhold ved vedkommende, for å ivareta allmennprevensjonens avskrekkende effekt.

Dette gjelder særlig hvis de kriminelle handlingene kan knyttes til for eksempel straffebestemmelser som retter seg mot misbruk av stillingsforhold. Det kan gjelde offentlig ansatte, for eksempel politikere som anklages for kriminalitet i forbindelse med myndighetsutøvelsen eller en politimann som begår korrupsjon. Men det kan også gjelde personer i det private, som meklere som anklages for innsidehandel. At opplysninger knyttet til slike saker blir offentlig kjent kan fremme den alminnelige lovlydighet og ivareta folkets tiltro til likebehandling i strafferettspleien. Hvis det aldri gjøres en knytning mellom det

81 Ibid s. 93

82 NOU 2003: 21 s. 212

83 Ibid. s. 210

84 Ibid. s. 212

straffbare forholdet og den enkeltes posisjon her, vil allmennhetens forståelse av oppdagelsesrisikoen bli svekket. Hvorvidt det er forholdsmessig må vurderes konkret i hver enkelt sak. Hensynet til den generelle allmennpreventive effekt må veies mot den enkeltes personvern og opplysningens skadevirkninger.

I forarbeidene påpekes det at man ikke kan bruke som argument at offentliggjøring av personopplysninger skal påføre den som er mistenkt, siktet eller dømt en ytterligere belastning, slik som gapestokken i sin tid gjorde⁸⁵. Selv om personlige historier om identifiserte lovbrytere naturlig nok kunne vært avskrekkende for befolkningen, vil identifiserende opplysninger sjeldent være nødvendig for å ivareta straffeforfølgningens allmennpreventive virkning. En praksis basert på stor grad av offentlig uthenging ville vært uforholdsmessig, og generelt må adgangen til å gi identifiserende opplysninger kun ut fra dette formålet ikke anses som nødvendig for ivareta formålet. En naturlig følge av nødvendighet- og forholdsmessighetsprinsippet tilsier at man ikke skal gi identifiserende opplysninger til allmennheten, dersom man kan ivareta formålet uten å gi slike opplysninger, og heller omtale saken anonymt.

Det er videre klart at identifiserende opplysninger ikke kan gis ut for å tilfredsstille et rent journalistisk behov, selv om identifiseringen ville ha en allmennpreventiv effekt. Det ville i de fleste tilfeller heller ikke være i tråd med nøkternhet og saklighet⁸⁶ (se påfølgende kapittel).

4.2.2 For å gi nøktern og saklig omtale av saker av allmenn interesse

Taushetsplikten som nevnt i politiregisterloven § 23 første ledd er ikke til hinder for at allmennheten gis saklig og nøktern informasjon om hendelser av allmenn interesse.

Det er et sentralt personvernprinsipp at behandling av personopplysninger skal være saklig begrunnet, og knyttet uttrykkelig til angitte lovlige formål⁸⁷. Det fremgår av politiregisterforskriften § 9-8 at opplysninger kan utleveres til allmennheten i straffesak hvis det skjer på en “refererende og nøktern form uten vurderende kommentarer”. Opplysningene kan bare utleveres for å medvirke til en “saklig og nøktern reportasje og omtale i massemedia om straffeforfølgning og behandling av straffesaker”⁸⁸. Loven og forskriften peker her på et saklighetskrav som gjelder for uttalelser under hele straffesaksgangen. Kravet innebære at tjenestepersoner ikke skal videreformidle opplysninger som kan karakteriseres som usaklige eller usanne. Opplysningene skal heller ikke bære preg subjektive formeninger. Kravet til en refererende form innebærer at tjenestepersoner skal forholde seg til sakens dokumenter, og at når man først velger å gi opplysninger om en sak, bør opplysningene være presise referater fra hendelsen⁸⁹.

85 Ibid: s. 211

86 Politiregisterforskriften § 9-8

87 NOU 2009: 1 s. 151

88 Politiregisterforskriften §9-8

89 Riksadvokatens utvalg (2000) s. 22

Politiet og påtalemyndigheten skal ikke bedrive forhåndsprosedyre i mediene, men saklighetskravet kan ikke stå i veien for at politiet kan imøtegå ubalanserte, uriktige eller opplysninger fremsatt av involverte parter eller andre⁹⁰. Andre relevante hensyn må tas i betraktning, men det er uheldig hvis uriktig kritikk om politiets etterforskning får feste seg fordi kritikken ikke imøtegås. Kravet om saklighet vil også ha betydning for adgangen til å gi identifiserende opplysninger om mistenkte eller andre involverte i straffesaken. En slik avgjørelse kan ikke bero på utenforliggende hensyn, slik som at pressen får en “bedre artikkel”

e.l. En sak fra Troms politikammer fra 1991 illustrerer denne problemstillingen. Politiet ga da avisen Tromsø en liste kalt “ti på topp”, en liste over de mest aktive kriminelle i distriktet.

Utleveringen ble klaget inn til Riksadvokaten, som konkluderte med at det forelå et objektivt brudd på taushetsplikten. Det ble videre uttalt T oppslaget ikke "var preget av den nøkternhet som riksadvokatens rundskriv forutsetter”. De identifiserende opplysningene hadde fått en gapestokk-effekt.⁹¹

Det neste spørsmålet er hva som kan regnes som “hendelser av allmenn interesse”. Det følger ingen videre veiledning om hva begrepet innebærer i politiregisterforskriften. Forarbeidene til politiregisterloven er også relativt knappe vedrørende hva allmenn interesse innebærer⁹². Det påpekes generelt at kriminalitet som samfunnsproblem og enkeltstående straffbare handlinger påkaller befolkningens interesse, fordi slike handlinger i større eller mindre grad påvirker den opplevde trygghetsfølelse. Det er vanskelig å si generelt hva slags straffesaker som er av liten eller stor interesse. Hva som anses for å være alvorlig, forandrer seg også med tiden og i tråd med samfunnsutviklingen⁹³. I Riksadvokatens veileder⁹⁴ fremgår det at de fleste straffesaker har en viss allmenn interesse, særlig når det er tale om en verserende eller nylig avgjort straffesak, slik at dette alene ikke kan være tilstrekkelig for å gjøre unntak fra lovens hovedregel om taushetsplikt. Det stilles ikke noe krav til størrelsen på den allmenne interesse. Det fremgår av forarbeidene at et åpent og demokratisk samfunn forventer å bli holdt orientert om viktige sider av samfunnslivet⁹⁵. Informasjon om straffesaker har således sin verdi uavhengig av om informasjonen har preventive virkninger, bidrar til å opprettholde den sosiale ro eller er nødvendig som kontroll med myndighetsutøvelsen. Samlet sett peker uttalelsene på at politiet har et bredt skjønnsrom for hvilke saker man anser som nødvendige å omtale.

Hva slags opplysninger som skal gis, må uansett bero på en konkret vurdering av hvorvidt det er nødvendig og forholdsmessig, hvor det vil kunne legges vekt på straffesakens art, alvorlighetsgrad⁹⁶ og samfunnsinteressen knyttet til den. Disse formålene må vektes mot hensynet til mistenktes personverninteresser⁹⁷ og etterforskningens effektivitet.

90 Myhrer (2001). s. 75

91 Avgjørelsen er vist til i Riksadvokatens utvalg (2000) s. 45

92 NOU 2003: 21 s. 213

93 Aarli (2010) s. 495

94 Riksadvokaten (2017) s. 10

95 NOU 2003: 21 s. 213

96 Brisc v. Romania, Aarli (2012) s. 217, Ot.prp.nr.108 (2008–2009) s. 39

97 Ot.prp.nr.108 (2008–2009) s 306, Riksadvokaten (2017) pkt 6.8

Spørsmålet blir så hvorvidt det finnes opplysninger knyttet til straffesaken som ikke er av allmenn interesse. EMD anser beskyttelse av personopplysninger, ikke minst helseopplysninger, for å være av grunnleggende betydning for individets rett til privatliv.⁹⁸ Det følger av politiregisterloven § 7 at særlige kategorier av personopplysninger, bare kan utleveres når dette er “strengt nødvendig ut fra formålet”. EMD har i flere dommer avgjort saker vedrørende slike sensitive helseopplysninger, og om viderebringelse av dem i forbindelse verserende straffesaker utgjør en krenkelse av EMK artikkel 8. Avgjørelsen Z mot Finland er retningsgivende for tilgjengeliggjøring og offentliggjøring av svært sensitive opplysninger under rettssaken. Her hadde en kvinnes identitet og informasjon om HIV-smitte blitt offentlig i en dom, noe som innebære en krenkelse av EMK artikkel 8. Domstolen uttalte at et slikt inngrep ikke er forholdsmessig, med mindre det foreligger et altoverskyggende hensyn i den offentlige interesse. Avgjørelsen gjelder ikke opplysninger til allmennheten direkte, men gir en anvisning på det strenge krav for tilgjengeliggjøring av slike sensitive opplysninger.⁹⁹ Det fremgår av flere dommer fra EMD at anonymitet fremstår å være et absolutt krav for tilgjengeliggjøring av slike sensitive opplysninger.¹⁰⁰ Aarli skriver at medisinske helseopplysninger kan være for private til å være av legitim offentlig interesse, og at det kan foreligge en positiv plikt for staten for å sikre at opplysningene blir offentliggjort for et større publikum.¹⁰¹ Andre svært personlige opplysninger, som har liten eller ingen forbindelse til det straffbare forholdet, vil heller ikke være forholdsmessig å offentliggjøre.¹⁰² Selv om opplysningen gjelder en kjendis eller offentlig person, ser EMD ikke ut til å tildele dem noe mindre vern i denne sammenheng.¹⁰³

Det neste spørsmålet er om det kan være nødvendig å utlevere identifiserende personopplysninger fordi saken har stor allmenn interesse. I dommen Sciacca mot Italia hadde politiet utlevert et bilde av klageren til pressen, uten klagers samtykke. Bildet ble publisert i flere aviser. Sciacca var mistenkt for utpressing, bedrageri og forfalskning, saker som er av allmenn interesse. I den konkrete saken innebar utleveringen ifølge EMD likevel et inngrep i klagers rett til privatliv. Domstolen pekte på at Sciacca var en “ordinary person” og at det innebar at hun hadde en stor privatsfære. Det faktum at hun var under straffeforfølgning, kunne ikke begrense beskyttelse av klagers privatliv.¹⁰⁴ Avgjørelsen peker i retning av at selv om den allmenne interessen er stor, vil en identifisering knyttet til dette alene sjeldent være forholdsmessig. Dette kommer også til syne i Khuzhin m.fl mot Russland. Her utleverte påtalemyndigheten bilder av de tiltalte før rettssaken til et TV-program. Khuzhin var tiltalt for en alvorlig kidnapping. Domstolen mente det ikke forelå et legitimt formål bak inngrepet i klagers privatliv. Klageren var i varetekt da bildene ble publisert, han var ikke på rømmen, og utleveringen av bildene var for eksempel ikke nødvendige for å få tips fra offentligheten om

98 Z mot Finland

99 Se også C.C v. Spania, hvor det ble ansett som en krenkelse at klagers identitet og HIV-smitte ikke var anonymisert.

100 L.L v. Frankrike, Z v. Finland og C.C v. Spania

101 Aarli (2012) s. 218

102 Craxi v. Italia

103 Ibid

104 Sciacca v. Italia (29)

hvor han kunne være¹⁰⁵. Saken viser at identifisering fra politiets side utelukkende på bakgrunn av allmenn interesse, også i svært alvorlige saker, ikke anses som rettmessig. Dette samsvarer med avgjørelsen Toma v. Romania, hvor det ikke ble ansett å forfølge et legitimt formål å publisere bilder av en person som satt i varetekt, hvor tillatelsen ikke var begrunnet i hensynet til offentlig sikkerhet¹⁰⁶. Opplysningen forfulgte ikke et legitimt formål etter EMK artikkel 8 nr. 2. Avgjørelsene peker på at rene identifiserende uttalelser til allmennheten ikke kan begrunnes i at saken har stor allmenn interesse.

En side av kravet til saklig og nøkternhet, er kravet om å ikke bryte uskyldspresumsjonen. Dette er en sentral del av kravet til rettferdig rettergang (se kapittel 3.4). Kravet om å ikke bryte uskyldspresumsjonen kan by på kommunikasjonsmessige utfordringer for politiet og påtalemyndigheten, og det kan oppstå mulige konflikter mellom politiets oppgave i å opprettholde ro og orden og trygghet i befolkningen og uskyldspresumsjonen. Det er for eksempel ikke unaturlig med spørsmål fra pressen om hvor sikre politiet er på at de har pågrepet rett person. Offentligheten vil i enkelte saker, særlig de mest alvorlige, også ha en berettiget forventning på å vite om politiet tror rett person er tatt, for eksempel fordi det kan være frykt for farlige mulige gjerningspersoner på frifot.

Gjennom EMD-praksis er det dannet retningslinjer for hvordan slike opplysninger kan gis ut, uten at det anses for å være i strid med uskyldspresumsjonen. En viktig avgjørelse er Allenet de Ribemont v. Frankrike. Allenet de Ribemont var en av flere som var siktet for å ha planlagt og begått et drap i Paris, og på en pressekonferanse slo to politiledere fast, uten forbehold, at han hadde vært en av initiativtakerne til drapet. Saken mot ham ble senere henlagt. EMD konkluderte med at politilederne med sine uttalelser hadde brutt uskyldspresumsjonen.

Dommen stiller ikke opp noe absolutt forbud for politiet om å uttale seg om styrken av et mistankegrunnlag. Hovedpoenget er at det må tas nødvendige forbehold i offentlige kommentarer før en sak er rettslig avgjort. EMD har i en senere dom, Daktaras v. Litauen, oppsummert essensen i dommen med at det er viktig at myndighetspersoner velger sine ord med omhu før en rettskraftig dom foreligger. Politiet har derfor adgang til å uttale seg om styrkegrad av mistanke, mens uttalelser helt uten forbehold kan være brudd på EMK artikkel 6-2. Det er også en forskjell på å peke ut en pågrepet som gjerningspersoner, og å utelukke at andre også kan ha vært involvert.

Hvilken sammenheng ytringer om en mistenkts skyld framføres i har også betydning for om det foreligger brudd på uskyldspresumsjonen, noe som slås fast i blant annet nevnte Daktaras v. Litauen. I Daktaras-saken ble ikke ytringer om siktedes skyld framsatt på en pressekonferanse, men i et rettsmøte etter at siktede hadde anmodet om at etterforskningen måtte henlegges, og EMD mente dette hadde betydning for vurderingen av om uskyldspresumsjonen var brutt. Aktor i saken sa i rettsmøtet at skylden var “bevist”. Domstolen fant at dette ordvalget var uheldig, men at det måtte ses i sammenheng med siktede selv hadde brukt samme terminologi da han argumenterte for at skyld ikke var “bevist”. EMD mente

105 Khuzhin mfl. v. Russland (115 til 118)

106 Toma v. Romania (92)

konteksten det ble sagt i, et rettsmøte hvor påtalemyndigheten argumenterte for at bevisene mot siktede holdt til å ta ut tiltale, gjorde at ytringen ikke var et brudd på EMK. Denne avgjørelsen er praktisk også i norske saker. For å kunne varetektsfengsle noen må påtalemyndigheten overbevise domstolen om at det er skjellig grunn til mistanke mot siktede.

Og en påtaleansvarlig står fritt til å argumentere for at mistankegrunnlaget mot en siktet er sterkt i en slik sammenheng, og å vise til bevisene for dette, også der rettsmøtet følges av pressen.

4.2.3 For å ivareta offentlig kontroll med myndighetsutøvelsen

Det følger av politiregisterloven § 34 første ledd nr. 1 at politiet kan gi ut taushetsbelagte opplysninger om noens personlige forhold når dette er nødvendig for “offentlig kontroll med myndighetsutøvelsen”.

Det gis ingen videre veiledning av hva dette hensynet innebærer i politiregisterforskriften, og verken hva “offentlig kontroll” konkret innebærer eller hva “myndighetsutøvelsen” konkret omfatter er direkte definert i forskriften eller forarbeidene til § 34. En naturlig forståelse av ordet kontroll i denne sammenheng er at allmennheten, gjennom personopplysningene, får muligheten til å danne seg et bilde av myndighetsutøvelsen og om oppgavene gjennomføres i tråd med gjeldende saksbehandlingsregler og den allmenne rettsfølelse. Ordet myndighetsutøvelse retter seg mot alle deler av politi- og påtalevirksomheten, særlig maktutøvelsen, slik den er fastsatt i lov og instruks¹⁰⁷.

Kontrollhensynet er videre utførlig behandlet i teorien. Myhrer legger til grunn at offentlighetens innsyn og eventuelt også få utdypet grunnlaget for myndighets beslutninger gjennom den offentlige debatt, skaper grunnlag for tillit til maktapparatet¹⁰⁸. Tillit vil også være avgjørende for straffeforfølgningens effektivitet. At allmennheten får muligheten til å “kikke makten i kortene” kan også ha en disiplinerende effekt på myndighetsutøvelsen. Medienes omtale av straffesaker kan bidra til å styrke tilliten til straffesaksmyndighetene og domstolen, eller bidra til at kritikkverdig håndtering blir avslørt.¹⁰⁹ En forholdsmessig åpenhet rundt straffesaksbehandlingen, er ansett som et gode i demokratiske rettssamfunn. Politimyndigheten innebærer at politiet har et maktmonopol¹¹⁰, og slik sett står i en særstilling. Fra tid til annen oppstår det situasjoner hvor det rettes søkelys på om maktbruken er forholdsmessig.

Riksadvokaten har understreket at politiet i slike tilfeller ikke kan legge vekt på om utlevering av opplysninger knyttet til dette vil komme heldig eller uheldig ut for politiet¹¹¹. Myhrer skriver også at dette er viktig for å ivareta tilliten. I motsatt tilfelle ville det alltid ha foreligget en mistanke om at de deler av virksomhetene som ikke tåler offentlighetens lys, aldri blir omtalt.¹¹²

107 Politiloven, påtaleinstruksen, straffeprosessloven og forvaltningsloven

108 Myhrer (2001) s. 105 flg.

109 Aarli (2012) s. 139

110 Politiloven § 1

111 Riksadvoketen (2017) s. 16

112 Myhrer (2001) s. 111

Spørsmålet blir hva slags opplysninger som er nødvendig å offentliggjøre for å ivareta offentlig kontroll med myndighetsutøvelsen.

Den konkrete intensjonen bak kontrollhensynet er nærmere beskrevet i forarbeidene¹¹³. Lovutvalget lister opp tre forhold hvor det er behov for offentlig kontroll med politiet og påtalemyndighetens myndighetsutøvelse. For det første er det behov for kontroll med likebehandling ved reaksjonsileggelsen, særlig at ingen slipper urimelig mildt unna. For det andre er det behov for kontroll med bruken av tvangsmidler og etterforskingsmidler, særlig mer generelt om hvordan de brukes eller ikke brukes. For det tredje er det behov for kontroll med politiets ressursbruk. Utvalget begrunner adgangen til å gi opplysninger innenfor disse områdene med at det er vesentlig for allmennhetens tillit til de rettshåndhevende myndigheter.

Ytringsfrihetskommisjonen la til grunn at en offentliggjøring av det private bare bør skje i begrenset grad og ut fra det generelle behov for å tjene åpenhet og kontroll¹¹⁴. EMD har uttalt at “the importance of the medias’s role in the area of criminal justice is … very widely recognised”.¹¹⁵For utlevering av opplysninger i en enkeltsak påpekes det imidlertid i forarbeidene at mistenktes rettssikkerhet i betydelig grad er ivaretatt på andre måter enn ved offentlig innsyn i straffeforfølgningen, som gjennom rett til forsvarer, dokumentinnsyn og rettslig prøving¹¹⁶.

På bakgrunn av den ovennevnte drøftelsen er det noen områder som peker seg særlig ut vedrørende uttalelser ut fra hensynet til kontroll. Dette gjør seg særlig gjeldende i saker hvor det er brukt inngripende tvangsmidler, som pågripelser, ransakelse, beslag og varetektsfengsling.¹¹⁷ Konkrete saker hvor politiet har utøvd utstrakt makt kan også vekke debatt. Det kan også oppstå debatter knyttet til om politiet har gjort tilstrekkelige og nødvendige etterforskningsskritt i konkrete saker. Som forarbeidene påpeker vil man her kunne begrunne opplysninger i behovet for kontroll med politiets ressursbruk, og videre om politiet bruker tilstrekkelig ressurser på forhold som ivaretar folks trygghetsfølelse. Det påpekes i forarbeidene at opplysninger som ivaretar kontrollhensynet, i betydelig utstrekning kan gis anonymt, men det kan gis opplysninger i konkrete saker som har påkalt allmennhetens interesse¹¹⁸. Dette blant annet for at det skal være mulig for politiet og påtalemyndighetens å delta i den offentlige debatt.

Som vist til i drøftelsen i kapittel 4.2.2 vil kontrollhensynet sjelden isolert kunne forsvare at det opplyses om identifiserende personopplysninger. Men i saker med stor allmenn interesse, hvor sentrale forhold allerede kan være alminnelig kjent, for eksempel hvis siktede selv har gått ut med noe informasjon, vil det kunne være nødvendig og forholdsmessig å gå ut med

113 NOU 2003: 21 s. 213

114 NOU 1999:27 s. 113

115 Depuis m.fl mot Frankrike (47)

116 NOU 2003: 21 s. 212

117 Strpl. fjerde del

118 Se punkt 4.2.2