Statlige utvalg eller annen kontakt?
Analyse av endringer i institusjonalisert samarbeid mellom staten og interesseorganisasjoner
Therese Lundeng Ravatn
Masteroppgave i Statsvitenskap Det samfunnsvitenskaplige fakultet
UNIVERSITETET I OSLO
Vår 2009
Antall ord: 27 050
Forord
Allerede første semester på bachelorgraden i Statsvitenskap ble jeg veldig fascinert over samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjoner, og siden har
organisasjonenes kontakt med staten, og deltakelse i statlige utvalg, interessert meg veldig. Da jeg skulle skrive min masteroppgave var det derfor ikke vanskelig for meg å avgjøre hva jeg skulle skrive om. Min gode venninne Ida Kristine hadde allerede
”spådd” dette for mange år siden. Det var avgrensingen som ble utfordrende.
Det er mange personer jeg skylder en stor takk nå når jeg er ferdig med oppgaven.
Først og fremst vil jeg takke min veileder Trond Nordby (vår/høst 2008) for mange gode innspill, tips til forbedringer og for all hjelpen med å få tilgang til oversiktene over statlige utvalg. Det er godt å ha en professor som kan gjøre seg streng i
telefonen, med på laget.
Jeg vil også takke NDS fordi jeg fikk gjøre spørreundersøkelsen i samarbeid med dem, og Hilmar Rommetvedt for nyttige innspill til spørreundersøkelsen. Jeg skylder også Departementenes servicesenter en takk for de gamle oversiktene over statlige utvalg, og en stor takk til Martin Tronstad i 07 Web, som laget spesialutgaver av oversiktene for meg.
Det er også viktig for meg å takke Marte for å ha dratt meg med på Blindern for å være ”superstudent” mang en morgen. Ida Kristine for gjennomlesning og den allerede nevnte spådommen. Og sist, men absolutt ikke minst: Min kjære Øyvind for gjennomlesning, og støtte og klemmer når jeg trengte det mest.
Til sist ligger så klart alle feil og mangler i oppgaven 100 % på mine egen skuldre.
Oslo, 28.04.09 Therese Lundeng Ravatn
Innhold
Forord ... 3
Innhold ... 4
Figuroversikt ... 6
Tabelloversikt ... 7
Del 1 ... 8
1 Tema og problemstilling ... 9
1.1 Oppgavens tema ... 9
1.2 Det statlige utvalgsystemet ... 10
1.3 Problemstilling ... 12
2 Datamateriale og metodisk framgangsmåte ... 15
2.1 Dokumentanalyse ... 15
2.2 Spørreundersøkelse... 18
3 Oppgavens oppbygging ... 21
Del 2 ... 23
4 Statlige utvalgs historiske og teoretiske bakgrunn ... 24
4.1 Funksjonen ... 24
4.2 Framveksten ... 25
4.2.1 Den spede begynnelsen, 1900-1930 ... 25
4.2.2 Gjennombruddet under depresjonen, 1930-1940 ... 25
4.2.3 Fremveksten og etableringen etter andre verdenskrig, 1945-1970-tallet ... 26
4.3 Teori ... 27
4.3.1 Lite bevissthet ... 27
4.3.2 Maktendringer ... 28
4.3.3 Korporativisme eller Pluralisme? ... 28
4.3.4 Segmentering og jerntreangler ... 30
4.3.5 Nyliberalisme og høyrebølge ... 32
4.4 Nedgang og endring ... 33
4.4.1 Endring i holdninger ... 33
4.4.2 Nedgang i statlige utvalg ... 34
4.4.3 Endring i systemet? ... 35
4.5 Oppsummering ... 37
5 Statlige utvalg ... 39
5.1 Totalt antall statlige utvalg 1989-2007 ... 39
5.1.1 Permanente og midlertidige utvalg ... 42
5.1.2 Endring og regjeringssammensetting ... 44
5.2 Opprettelse av nye statlige utvalg ... 45
5.3 Oppsummering og diskusjon ... 48
6 Interesseorganisasjoners representasjon i statlige utvalg ... 50
6.1 Representasjon fram til 1989 ... 50
6.2 Interesserepresentasjon i 1999 og 2007 ... 52
6.2.1 Representasjon i midlertidige og permanente utvalg ... 53
6.2.2 Interesserepresentasjon knyttet til departement ... 53
6.3 Interesseorganisasjoner i nyopprettede utvalg 2007 ... 55
6.3.1 Utvalgenes sammensetting ... 57
6.4 Oppsummerende diskusjon: Fortsatt et korporativistisk system? ... 58
Del 3 ... 61
7 Organisasjonene ... 62
7.1 Organisasjonstype ... 62
7.2 Størrelse og ressurser? ... 64
7.3 Oppsummering ... 67
8 Organisasjonenes holdninger til statlige utvalg ... 69
8.1 Hvorfor deltar organisasjonene i statlige utvalg? ... 70
8.2 Hvorfor deltar ikke organisasjoner ... 73
8.3 Oppsummering ... 74
9 Alternative påvirkningskanaler ... 77
9.1 Kontakt med ulike myndigheter ... 77
9.2 Myndighetskontakt og representasjon i statlige utvalg ... 80
9.3 Ulike kontaktkanalers betydning ... 81
9.3.1 Profesjonelle lobbyister ... 82
9.4 Oppsummering ... 83
10 Oppsummering og konklusjon ... 85
10.1 Oppgavens mål og resultater ... 85
10.2 Resultatenes betydning ... 88
10.3 Konklusjon ... 90
Kildeliste ... 92
Vedlegg ... 95
Vedlegg 1: Invitasjon til spørreundersøkelse ... 96
Vedlegg 2: Spørreskjema ... 97
Vedlegg 3: Statlige utvalg med interesserepresentasjon pr. departement ... 100
Vedlegg 4: Kontaktinitiativ, staten og interesseorganisasjoner ... 102
Figuroversikt Figur 4.1 Antall midlertidige og permanente statlige utvalg i perioden 1939-1989. ... 35
Figur 5.1 Totalt antall statlige utvalg i perioden 1989-2007 ... 40
Figur 5.2 Antall midlertidige og permanente statlige utvalg i perioden 1951-2007 ... 43
Figur 5.3 Antall nyopprettede utvalg i perioden 1989-2007. Midlertidige og permanente ... 45
Figur 7.1 Andel (%) organisasjoner representert i statlige utvalg etter antall årsverk lønnet over organisasjonens budsjett ... 65
Figur 7.2 Andel (%) interesseorganisasjoner som deltok i statlige utvalg 2007, gruppert etter antall personmedlemskap ... 67
Tabelloversikt
Tabell 4.1 Antall midlertidige og permanente statlige utvalg i perioden 1936-1989 ... 35
Tabell 5.1 Prosent endring i antall statlige utvalg i perioden 1977-2006, 6-års intervaller ... 41
Tabell 5.2 Midlertidige, permanente og totalt antall statlige utvalg i perioden 1951-2007. Og andelen (%) utvalg som var midlertidige. ... 43
Tabell 5.3 Gjennomsnittlig antall midlertidige utvalg eksisterte i hele år med AP/ AP-SP-SV regjeringer, borgerlige regjeringer og i år hvor det var regjeringsskifte (1993-2007) ... 45
Tabell 5.4 Antall nyopprettede permanente og midlertidige utvalg i årene 1989-2007. Regjeringens sammensetning i årene. ... 47
Tabell 6.1 Prosent av midlertidige og permanente utvalg hvor det deltok representanter fra interesseorganisasjoner i gitte år ... 51
Tabell 6.2 Antall og andel (%) av de statlige utvalgene hvor interesseorganisasjoner deltok, for årene 1999 og 2007 ... 52
Tabell 6.3 Antall og andel (%) av midlertidige og permanente utvalg med deltakelse fra interesseorganisasjoner (1999,2007) ... 53
Tabell 6.4 Antall og andel (%) av nyopprettede statlig utvalg i 2007, hvor interesseorganisasjoner var representert ... 56
Tabell 7.1 Totalt antall organisasjoner som identifiserte seg med vedkommende kategori, og andelen (%) av organisasjonene i kategorien som deltok i statlige utvalg i 2007 ... 63
Tabell 7.2 Antall og andel (%) interesseorganisasjoner som deltok i statlige utvalg i 2007, etter antall årsverk lønnet over organisasjonens budsjett ... 65
Tabell 7.3 Antall og andel (%) interesseorganisasjoner som deltok i statlige utvalg 2007, gruppert etter antall personmedlemskap ... 66
Tabell 8.1 Hvorfor deltar organisasjonene i statlige utvalg? ... 71
Tabell 8.2 Føler organisasjonen at den får noe ut av sin deltakelse i statlige utvalg? ... 72
Tabell 8.3 Hvorfor deltar organisasjonen IKKE i statlige utvalg? ... 73
Tabell 8.4 Hadde organisasjonen vært interessert i å delta i statlige utvalg om de hadde fått tilbudet? ... 74
Tabell 9.1 Andel (%) av organisasjonene som hadde årlig eller hyppigere kontakt med vedkommende myndighet (N 1983=1127, N 1992=1051, N 2007=315) ... 78
Tabell 9.2 Andel (%) av organisasjonene som hadde kontakt med vedkommende myndighet for årene 1983, 1992 og 2007, etter hyppighet (N 1983=1127, N 1992=1051, N 2007=315) ... 78
Tabell 9.3 Hvem initierer oftest kontakten når organisasjonen har kontakt med følgende myndigheter? ... 79
Tabell 9.4 Andel (%) av organisasjoner som var representert / ikke representert i statlige utvalg i 2007, og som hadde årlig eller hyppigere kontakt med vedkommende myndighet. ... 80
Tabell 9.5 Ulike kontaktkanalers betydning for interesseorganisasjonene. (N=297) ... 81
Del 1
Del 1 er oppgavens innledningsdel. Her presenteres oppgavens problemstilling, metode og oppbygging
1 Tema og problemstilling
1.1 Oppgavens tema
Følger vi litt med i den politiske debatten i Norge, hører vi ofte om hvordan statens representanter er i stadig dialog med diverse interesseorganisasjoner.
Interesseorganisasjonene har ofte formeninger om hvordan staten kan bli bedre, og hva politikerne og statsforvaltningen bør fokusere på.
Kontakten mellom staten og interesseorganisasjonene forekommer på mange måter og gjennom mange kanaler. Noen ganger forekommer kontakten i form av uformelle samtaler eller møter, andre ganger foreligger det en mer formell ramme rundt kontakten. I Norge har vi lange tradisjoner med å inkludere interesseorganisasjoner når beslutninger tas, og formelt samarbeid mellom staten og interesseorganisasjonene er godt utbygd. Faktisk har det i lange tider eksistert institusjonalisert samarbeid mellom staten og interesseorganisasjoner. Et av de institusjonaliserte systemene for samarbeid mellom staten og interesseorganisasjoner er det som kalles statlige utvalg, og som inkluderer statlige utvalg, styrer, komiteer og råd som er oppnevnt enten av regjeringen eller et departement1. Andre former inkluderer blant annet høringer, lønnsforhandlingene og landbruksforhandlingene. I denne oppgaven vil fokuset ligge på statlige utvalg. Systemet med statlige utvalg har vært under mye kritikk de siste 30 årene, og flere har hevdet at interesseorganisasjonene får for mye makt, og at systemet i seg selv er for ineffektivt. Andre har kritisert systemet for at interesseorganisasjonene opplever for mange forpliktelser ved å være med. Denne kritikken, som vi hører igjen fra tid til annen, har vært med å forme utviklingen til statlige utvalg. Flere forfattere har pekt på hvordan antallet statlige utvalg har krympet i de senere årene, og enkelte har stilt spørsmålstegn ved om ikke kontakten holder på å endre seg fra korporativisme til pluralisme. Altså fra et system med et formelt, institusjonelt samarbeid, til et system hvor interesseorganisasjonene velger å påvirke systemet gjennom mer uformelle kanaler.
1 Heretter bare kalt statlige utvalg.
Denne masteroppgaven har som mål å gå dypere inn i det institusjonaliserte samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjonene for å se hvordan systemet har endret seg de siste årene, og hvilke konsekvenser denne endringen har hatt for kontakten mellom staten og interesseorganisasjonene. Min overordnede problemstilling stiller derfor spørsmålet:
Hvordan har det institusjonaliserte samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjonene, i form at statlige utvalg, endret seg de siste årene, og hvordan har dette påvirket interesseorganisasjonenes påvirkningsarbeid av staten?
Oppgaven søker å teste ut noe av den diskusjonen som har vært rundt statlige utvalg, og vil i stor grad være en numerisk redegjørelse for hvordan systemet har endret seg over tid, og hvordan det er i dag.
1.2 Det statlige utvalgsystemet
Selv om systemet med statlige utvalg ikke er nevnt i Grunnloven, er utvalgsystemet blitt en viktig del av det statsstyret som vi kjenner i Norge. Ofte hører vi at statsråder sier at det skal settes ned et utvalg for å utrede det ene eller det andre. Og ofte hører vi på nyhetene at et utvalg kommer med en anbefaling.
De statlige utvalgene har mange forskjellige funksjoner i det norske statsstyret. Noen er rådgivende organer for forvaltningen og kommer med ekspertuttalelser i diverse saker. Noen utvalg utreder vanskelige spørsmål, mens andre utøver statlig myndighet på avgrensede områder. Noen er forhandlingsfora mellom ulike interesser, mens andre igjen har til funksjon å føre kontroll og tilsyn med instanser og vedtak. Funksjonene er mange og typene likeså. Hva som er utvalgets funksjon kommer fram av mandatet som utvalget får ved opprettelse. (Nordby 1994).
Utvalg kan være opprettet både på statlig og på lokalt nivå. Siden fokuset i denne sammenhengen er på samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjoner, vil denne oppgaven kun se på utvalg som er opprettet på statlig nivå av regjeringen og som
ligger under et departement. Utvalg opprettet av ytre etater, fylkeskommuner, eller kommuner tas ikke med. Det finnes også forskjell på det som kalles permanente og midlertidige utvalg. Midlertidige utvalg har i mandat å løse en bestemt oppgave, for eksempel utrede et forslag til ny lov, og har derfor en satt levetid. Permanente utvalg har en funksjon som er forventet å være mer langvarig, og har derfor ikke en fastsatt levetid. Både faste og midlertidige utvalg vil bli behandlet i denne oppgaven.
Statlige utvalg er ikke bare en arena for samarbeid mellom staten og interesseorganisasjoner. Senere i oppgaven skal vi se at interesseorganisasjoner er representert i noe under halvparten av alle statlige utvalg, men likevel i alle typer av utvalg. Hva som er statlige utvalgs rolle i kontakten mellom staten og interesseorganisasjoner, er det forskjellige syn på. På den ene siden kan statlige utvalg forstås som en viktig kontaktkanal for å sikre at organisasjonenes interesser blir hørt i politikken, og at politikerne får innblikk i den ekspertkunnskapen som interesseorganisasjonene sitter på. På denne måten kan man si at ved å delta i statlige utvalg, får interesseorganisasjonene være med å sette fokus og gi råd som påvirker politikken, og de kan derfor oppnå en god del makt. På den andre siden er det blitt hevdet at statlige utvalg også kan være en arena for staten til å kontrollere interesseorganisasjonene. Statlige utvalg er opprettet av staten, mandatet er bestemt av staten, og medlemmene er oppnevnt av staten. Staten sitter derfor med mye makt over hva som skjer i de statlige utvalgene. Organisasjoner som formelt er med i statlige utvalg, og som er med på utvalgets endelige anbefaling, blir mer bundet til denne anbefalingen enn organisasjoner som ikke deltar. På denne måten blir også interesseorganisasjoner som deltar medansvarlige for politikken, og dette setter igjen bindinger på organisasjonene.
Interesseorganisasjoner har vært representert i statlige utvalg siden begynnelsen av 1900-tallet, men det var først etter andre verdenskrig at utvalgsystemet virkelig vokste seg stort, både i antall utvalg og i andel representanter fra interesseorganisasjoner.
Fram til slutten av 1970-tallet var det forholdsvis stor enighet omkring bruken av statlige utvalg og interesseorganisasjonenes posisjon i dette systemet, og systemet
fortsatte å vokse uavhengig av regjering. Rundt 1980 vokste det derimot fram en større skepsis til systemet. I kapittel 4 skal vi se hvordan flere forskere begynte å uttale seg kritisk mot systemet og interesseorganisasjonenes makt. Rokkan (1987) skrev allerede i 1966 at selv om stemmene telte, så var det ressurser som ofte avgjorde i norsk politikk. I den første maktutredningen hevdet Egeberg m.fl. (1978) at staten hadde blitt segmentert som følge av for tette bånd mellom interesserorganisasjoner, deres fagdepartementer og stortingskomiteer. Også den nyliberalistiske vinden som blåste innover landet på 1980-tallet, bidro til å sette et negativt fokus på interesseorganisasjonenes posisjon i utvalgsystemet. Politikerne ble plutselig mer kritiske til systemet, og det ble gjennomført store kutt i antall statlige utvalg. Flere forfattere har påpekt denne nedgangen siden toppåret 1977, men betydningen av denne nedgangen har blitt tolket noe ulikt. Nordby (1994) mente at selv om det hadde vært en kraftig nedgang i antallet, var det fortsatt, i 1989, et stort system som måtte kunne kalles korporativistisk. Rommetvedt (2002), derimot, mente at nedgangen var et tegn på at det hadde skjedd en bevegelse i retning vekk fra de institusjonaliserte formene for samarbeid, og at det heller er blitt en økning i nye og mer uformelle former for kontakt.
Siden det har blitt gjort lite konkret forskning på statlige utvalg, og interesseorganisasjonenes posisjon i disse i de senere årene, er det interessant å se hvordan utviklingen har fortsatt i årene etter 1989. Vi vet at det fortsatt eksisterer statlige utvalg, og at det fortsatt finnes utvalg hvor interesseorganisasjoner deltar, men hva er utstrekningen av dette? Hvordan har utviklingen vært, og hva har denne utviklingen betydd for interesseorganisasjonenes påvirkning av staten?
1.3 Problemstilling
Oppgavens overordnede problemstilling, som presentert på side 10, er vid, og spenner over et stort spekter av potensielle framgangsmåter. Jeg har derfor bestemt meg for å avgrense den overordnede problemstillingen ved å dele den opp i 6 konkrete spørsmål som denne oppgaven skal besvare. Disse spørsmålene er:
1. Hvordan har antallet statlige utvalg endret seg over tid?
2. I hvor stor andel av statlige utvalg er interesseorganisasjoner representert?
3. Er noen typer organisasjoner mer representert enn andre?
4. Føler interesseorganisasjonene at de får noe ut av deltakelse i statlige utvalg?
5. Hvorfor er det noen organisasjoner som ikke deltar?
6. Hvilke alternative kontaktkanaler har betydning for interesseorganisasjonenes påvirkningsarbeid?
Spørsmål 1 er en oppfølging av de arbeider som allerede er gjort. Mange har påpekt at det har vært en nedgang i statlige utvalg siden slutten på 1970-tallet (Nordby 1994), (Rommetvedt 2002). Jeg ønsker derfor å se om denne nedgangen har fortsatt også de siste årene, eller om den har stagnert. Hvordan er sammensetningen i forhold til midlertidige og faste utvalg i dag? Opprettes det fortsatt mange utvalg? Jeg vil spesielt se på tidsperioden 1988-2007.
Spørsmål 2 omhandler interesseorganisasjonenes deltakelse i statlige utvalg. Hvor stor andel av utvalgene har medlemmer som representerer interesseorganisasjoner? Har skepsisen til utvalgsystemet ført til at organisasjonen har fått mindre representasjon i statlige utvalg? Jeg vil spesielt se på hvordan interesseorganisasjonenes representasjon har vært i utvalgene i årene 1999 og 2007.
Spørsmål 3 spør om det er noen typer organisasjoner som har større sannsynlighet for å være representert i statlige utvalg enn andre. Som jeg kommer tilbake til i kapittel 4 har det vært flere antakelser om hvilke organisasjoner som har deltatt mest i statlige utvalg opp gjennom tidene. De fleste har hevdet at det har vært store, ressurssterke organisasjoner, og organisasjoner innen kategorier som «Arbeidstaker- og yrkesorganisasjoner», «Arbeidsgiverorganisasjoner» og «Jordbruk, skog, fangst og fiske» som har vært mest representert. Stemmer dette i dag?
Spørsmål 4 stiller spørsmålet ved om organisasjonene føler de får noe ut av å delta i statlige utvalg. Er det verdt innsatsen? Det har vært påpekt at statlige utvalg kan være
en arena for staten til å kontrollere interesseorganisasjonene, og at deltakelse i statlige utvalg legger bindinger på organisasjonene. Det er derfor interessant å se hvilken betydning organisasjonene selv tillegger deltakelse.
Langt fra alle organisasjoner deltar i det institusjonaliserte samarbeidet med staten. I spørsmål 5 spør jeg derfor hvorfor noen organisasjoner ikke deltar? Er dette et valg de selv tar, eller blir de utestengt? Deltar de ikke fordi de ikke ønsker å påvirke, ikke ønsker å bli bundet av deltakelsen i statlige utvalg, eller er det noen som vil, men ikke får?
Det siste spørsmålet jeg stiller går på hvilke andre kontaktformer og kanaler som er av betydning for organisasjonene når de har kontakt med staten. Som jeg allerede har nevnt er det blitt hevdet at organisasjonene har begynt å prioritere mer uformell kontakt, og at systemet beveger seg mer mot pluralisme. Spørsmålet blir derfor om organisasjonene foretrekker uformell kontakt foran den formelle.
Disse 6 spørsmålene er kjernen i oppgaven, og jeg vil svare på dem alle i tur og orden.
Men før jeg gyver løs på det, skal jeg forklare hvordan jeg har funnet svar på spørsmålene og hvilke metoder jeg har brukt. Deretter vil jeg gi en kort oversikt over oppgavens oppbygging og hvor man finner svar på de ulike spørsmålene.
2 Datamateriale og metodisk framgangsmåte
For å svare på problemstillingen og de konkrete spørsmålene som jeg identifiserte i kapittel 1, har jeg valgt å hente data fra flere hold. Jeg har for det første valgt å se på dokumenter som departementene gir ut med oversikt over de forskjellige utvalgene.
Jeg har analysert disse dokumentene og funnet tall som jeg har brukt til å føre statistikk over antall utvalg og interesseorganisasjoners representasjon i disse i gitte år.
Jeg har også valgt å utføre en spørreundersøkelse blant landsdekkende organisasjoner i Norge. Denne spørreundersøkelsen er gjennomført for å svare på de 4 siste spørsmålene i problemstillingen, de spørsmålene som omhandler interesseorganisasjonenes egne holdninger til statlige utvalg. I tillegg til disse egeninnsamlede dataene har jeg også supplert og sammenlignet med funn gjort i tidligere forskning. Jeg har hele veien vært svært oppmerksom på faren ved å bare bruke en type kilde, og viktigheten av det Grønmo (2004:55) kaller metodetriangulering, og som «innebærer at en bestemt undersøkelse er basert på en kombinasjon av ulike data og metoder». Selv om jeg i denne oppgaven mest bruker kvantitativ metode, har jeg forsøkt å bruke forskjellige typer slike metoder, dette fordi det er som Halvorsen (2008:149) sier: «Finner en ved bruk av to ulike metoder sammenfallende resultater, styrker det validiteten på studien».
2.1 Dokumentanalyse
For å undersøke antallet statlige utvalg og interesseorganisasjoners representasjon i disse, har jeg benyttet meg av oversikter over statlige utvalg som staten publiserer.
Disse dokumentene har hatt flere navn opp gjennom årene. Fram til 2000 ble en slik oversikt gitt ut hvert fjerde år som St.meld. nr 7 Statlege utval, styre og råd mv. Årene mellom utgivelser av stortingsmeldingen ble oversikten utgitt som Oversikt over statlege organ, styre og råd mv. Oversikten for 2001 kom som St.meld. nr. 15 (2002- 2003). Etter 2002 har disse oversiktene sluttet helt å være stortingsmeldinger, og de blir bare publisert som oversikt på internett ett år av gangen. For hver gang en ny
oversikt blir publisert blir den gamle fjernet. Det er derfor svært vanskelig å få tilgang til disse oversiktene. 2
Denne oppgaven fokuserer spesielt på utviklingen de 10 siste årene, men behandler også til tider utviklingen i årene 1988- 1997. Bakgrunnstall fra årene før 1988 forekommer enkelte steder. For årene 1993 – 2007 har jeg benyttet oversiktene over statlige utvalg for å se hvordan antallet statlige utvalg har endret seg. For årene før 1993 har jeg hentet tallene fra Nordby (1994) og Rommetvedt (2002) som tidligere har gjort studier på området.
Ved å analysere oversiktene over statlige utvalg, og de tabellene som dokumentene inneholder, har jeg funnet de tallene som jeg har brukt for å føre statistikken over utviklingen. Jeg bruker her betegnelsen dokumentanalyse, fordi dette er en analyse av dokumenter, men bruken av disse dokumentene har ikke det preget av diskursanalyse eller tekstanalyse som mange forbinder med dokumentanalyse. Oversiktene er i form av enkel statistikk og oppramsing av alle utvalgene det gitte året, pluss alle medlemmene. Den informasjonen oversiktene gir er i stor grad bare en faktaoversikt over hvordan fordelingen av utvalg var det gitte året, og noe sammenligning med året før. Dokumentene inneholder lite tekst og har ingen diskusjoner om verdien av utvalgene. Min jobb har derfor vært å hente ut tallene, og tolke deres mening.
At dokumentene er så verdinøytrale som de er, er både positivt og negativt. Vi får ingen formening om den utviklingen vi ser i dem er oppfattet som positiv eller negativ, eller hvordan staten stiller seg til utvalgsystemet. Men til gjengjeld blir det mye lettere å sammenligne utviklingen over tid. Alle dokumentene er like i oppbygning og inneholder de samme opplysningene for hvert år. Dette er med å øke reliabiliteten, altså nøyaktigheten i sammenligningen.
2 I forsøket på å få tilgang til oversiktene fra årene 2002-2005, møtte jeg sterk motstand. Etter et halvt år, og utallige henvendelser fra min veileder Professor Trond Nordby og meg selv, fikk jeg omsider tilsendt oversiktene. Etter dette ble også oversiktene publisert på internett en stund, men de er nå på nytt fjernet.
Når det gjelder spørsmål 2, om interesseorganisasjonenes representasjon i statlige utvalg, har jeg gått nærmere inn på to år: 2007 og 1999. Disse årene gir meg et bilde av den utviklingen som har vært de siste 10 årene. Tallene for hvor mange medlemmer som er representanter for interesseorganisasjoner har jeg fått ved å se på oversikten over alle utvalgenes medlemmer, for så å telle hvor mange er oppgitt med tilknytning til en interesseorganisasjon. Et problem er likevel at i det i de færreste utvalg oppgis hvem medlemmene representerer, kun hvem som er deres arbeidsgiver. Dette fører til et problem med reliabiliteten. Problemet oppstår når en person som for eksempel er student egentlig representerer en organisasjon, eller hvis en person som jobber i LO egentlig representerer foreldre i et skoleutvalg. Etter å ha sett over medlemsmassen kan det se ut som om de tallene jeg har fått underrepresenterer interesseorganisasjonene en del. Det er mange studenter, husmødre, pensjonister og bønder som ikke er oppført med hvem de representerer. Det ville likevel ta for mye tid og ressurser å få alle tallene helt korrekte. Det ville krevd å kontakte alle representantene personlig og spørre hvem de representerte i det enkelte utvalget, og det ville tatt tid. Det var, for eksempel, ved utgangen av 1999, 6210 ulike personer representert i de forskjellige utvalgene. Jeg mener likevel at de tallene jeg har kommet fram til gir et godt bilde av hvordan interesseorganisasjonenes deltakelse i statlige utvalg har vært i disse årene. Det kan nok være vanskelig å sammenligne de tallene jeg har fått her med tall fra andre undersøkelser, fordi tallene er samlet inn på noe ulike måter. Men å sammenligne tallene for de to årene jeg har samlet inn tall for skal ikke være noe problem, da de både er registrert og samlet inn på samme måte.
En annen inkonsistens i datamaterialet er at statistikken i tabellene er en utskrift fra et bestemt tidspunkt på slutten av året, mens oversikten over utvalgene og medlemmene inkluderer alle utvalgene som eksisterte det året. De to oversiktene gir derfor ikke de samme tallene. En del av forskjellen kommer av at utvalg som er blitt nedlagte i løpet av året, ikke kommer med i tabellen, men kommer i oversikten. Jeg gjorde derfor en test for 2007, og fant at det for noen departementer ble vist færre utvalg i tabellene enn i oversikten over utvalg, slik som vi skulle forvente, men at det for andre departementer faktisk var flere i tabellene enn i oversikten. Hvorfor dette er vet jeg
ikke, men jeg regner med at det har med dårlig informering om opprettelse og nedleggelse av utvalg å gjøre. Slik treghet med informering av nedlagte utvalg poengterte også Nordby(1994:79) i hans studie. Disse feilmarginene er likevel relativt små, og jeg mener derfor at de vil ha lite å si for studiens helhet og konklusjon.
Når det gjelder nyopprettelsen av statlige utvalg har jeg ikke benyttet meg av oversiktene, men derimot benyttet meg av statens søkemotor over statlige utvalg (Databasen: Oversyn over statlege organ, styre og råd mv. 2008). I denne søkemotoren har jeg kunnet søke etter statlige utvalg etter opprettelsesår, og har derfor fått en oversikt over alle nyopprettede statlige utvalg i diverse år. Ved hjelp av denne har jeg derfor kunnet si noe om endringer i opprettelsen av statlige utvalg over tid. Databasen gir også en oversikt over medlemmene i diverse utvalg, og jeg har benyttet den til å se organisasjonsdeltakelsen i de nyopprettede utvalgene i 2007.
2.2 Spørreundersøkelse
For å undersøke hvilke interesseorganisasjoner som deltar i statlige utvalg, hvorfor noen organisasjoner ikke deltar, om interesseorganisasjonene føler de får noe ut av deltakelsen og hvilke andre kontaktformer interesseorganisasjonene benytter ovenfor staten, har jeg gjort en spørreundersøkelse blant interesseorganisasjoner i Norge.
Undersøkelsens populasjon er landsdekkende interesseorganisasjoner i Norge i dag.
Jeg har valgt å bruke Store Norske Leksikons definisjon på interesseorganisasjon:
«Organisasjon som har til formål å arbeide for egne medlemmers interesser»(Aschehoug og Gyldendal 2005). Jeg velger med dette en ganske vid definisjon som omfatter de aller fleste interesser, og som også inkluderer små organisasjoner som konsentrerer seg om medlemmenes særinteresser. Jeg har også kun inkludert organisasjoner som er offisielt registret som interesseorganisasjoner i Brønnøysundregistret, og som er åpen for medlemmer over hele landet. Definisjonen inkluderer derfor ikke religioner eller idrettslag
Fordi det finnes utallige3 mange interesseorganisasjoner i Norge valgte jeg å gjøre undersøkelsen blant et utvalg av disse. Ideelt sett ønsket jeg å foreta en sannsynlighetsutvelgelse blant alle landsdekkende organisasjoner som var registrert i Brønnøysundregistret. Det viste seg derimot at Brønnøysundregistret ikke registrer om organisasjonene er landsdekkende eller ikke. Det er også ekstremt dyrt å få en utskrift fra registret på alle interesseorganisasjonene i landet. Enhetene i undersøkelsen er derfor hentet fra to forskjellige oversikter. En del av organisasjonene er hentet fra Norsk Samfunnsvitenskaplige Datatjenestes organisasjonsarkiv. Dette arkivet inneholder alle de 416 organisasjonene som svarte på Organisasjonsundersøkelsen 2005 som var gjennomført i regi av IRIS (tidligere Rogalandsforskning) og NSD. For å få med litt nyere og litt flere organisasjoner har jeg supplert denne listen med organisasjoner som er listet i www.startsiden.no sin oversikt over norske organisasjoner. Begge steder har jeg kun med organisasjoner som er registrert i Brønnøysundregistret.
Spørreundersøkelsen ble sendt til 635 organisasjoner. Organisasjonene representerer et stort spekter av kategorier, typer og størrelse. Siden sannsynligheten for at en organisasjon blir trukket ut i utvalget ikke er kjent, er dette en type utvelgelse som Hellevik (2003:120) kaller ikke-sannsynlighetsutvelging. I slike typer utvalg er det spesielt viktig å være oppmerksom på om det kan forekomme systematiske skjevheter.
Jeg har gått organisasjonene litt i sømmene og sammenlignet organisasjonssammensetning blant organisasjonene som svarte på spørreundersøkelsen med organisasjonssammensetningen fra Hallenstvedt og Trollviks (1993) undersøkelse. Jeg fant at det kanskje kan være en viss grad av overrepresentasjon blant store organisasjoner, men at den ikke er veldig stor. Så lenge jeg er oppmerksom på denne muligheten i den videre analysen mener jeg dette utvalget skal være representativt.
3 Antallet avhenger av definisjon, men Hallenstvedt og Trollvik (1993) identifiserte i sin oversikt over alle landsdekkende organisasjoner 2392 organisasjoner. Vi kan derfor regne med at det finnes langt flere i dag.
Undersøkelsen ble gjennomført via UiOs Nettskjema4. Dette er en internettundersøkelseportal som universitetet bruker til å utføre sine spørreundersøkelser. Undersøkelsen ble sendt ut i tidsrommet 06.09.08 - 22.09.08. Til sammen svarte 315 organisasjoner på undersøkelsen, det vil si en svarprosent på 50 %.
I formuleringen av spørsmålene5 har jeg vært veldig oppmerksom på å ikke gå i fellen med for mange spørsmål. Johannessen og Tufte (2002) anbefaler at man alltid skal anstrenge seg for å ha færrest mulig spørsmål. Og at for mange, eller kompliserte spørsmål vil skremme mange respondenter vekk. Jeg har derfor forsøkt å gjøre spørsmålene så lettfattelige og konkrete som mulig.
Flere av spørsmålene har samme formulering som de som ble spurt i Organisasjonsarkivet 2005, og som er brukt i flere undersøkelser tidligere. Dette gjorde det mulig å sammenligne resultatene med disse tidligere undersøkelsene.
4 http://www.usit.uio.no/it/nettskjema/hjelp/ .
5 Spørreskjema presentert i Vedlegg 2
3 Oppgavens oppbygging
Oppgaven er oppbygd i tre hoveddeler. I denne første delen har jeg presentert oppgavens tema og problemstilling, og gjort rede for den metodiske framgangsmåten som er benyttet i oppgaven. Denne delen har beskrevet hva oppgaven setter ut for å undersøke, og hvilke metoder jeg har benyttet for å finne svar på mine spørsmål. I dette siste kapitlet i innledningen gir en oversikt over hvordan oppgaven er bygd opp.
Del 2 inneholder tre kapitler og omhandler i stor grad de statlige utvalgenes utvikling.
Delen begynner med kapittel 4 Statlige utvalgs historiske og teoretiske bakgrunn, som er oppgavens historie- og teorikapittel. Kapitlet gir en dypere gjennomgang av den historiske utviklingen til statlige utvalg fram til 1989 og den litteraturen som har oppstått rundt systemet.
Kapittel 5 viser statlige utvalgs utvikling i årene etter 1989. Dette kapitlet presenterer endringene i antall statlige utvalg, både når det gjelder totaltall, permanente/midlertidige og antall nyopprettede utvalg. I kapittel 6 går jeg dypere inn i de statlige utvalgene for å se i hvilken grad interesseorganisasjoner fortsatt deltar i disse. Kapitlet baserer seg i hovedsak på tall fra 1999 og 2007, og undersøker interesseorganisasjonenes representasjon i disse årene. Også organisasjonenes deltakelse i nyopprettede utvalg i 2007 er interessant. Gjennom disse to kapitlene ser vi hvordan antallet statlige utvalg har utviklet seg, og hva dette har betydd for interesseorganisasjonenes posisjon i systemet.
I Del 3 velger jeg å snu litt på fokuset. Her blir hovedfokuset lagt på interesseorganisasjonene og deres holdninger til statlige utvalg. I kapittel 7 behandler jeg spørsmålet om hvilke organisasjoner det er som deltar i statlige utvalg, og om det er noen organisasjoner som har større sannsynlighet for å delta enn andre. Vi har sett at det har blitt hevdet at enkelte kategorier, og store og ressurssterke organisasjoner, er mer representert enn andre. Dette vil kapitlet teste.
I kapittel 8 blir organisasjonen spurt hvorfor de deltar i statlige utvalg, og om de føler at de får noe ut av sin deltakelse. Kapitlet spør også hvorfor enkelte organisasjoner ikke deltar. Det blir derfor en diskusjon rundt organisasjonenes holdninger til deltakelse i statlige utvalg, og hva som gjør at noen organisasjoner deltar mens andre ikke.
Kapittel 9 ser videre på hvilke kontaktformer og kanaler organisasjonene bruker for å påvirke staten, og hvilken betydning organisasjonene mener disse kontaktkanalene har.
Dette for å se om kontakten mellom staten og interesseorganisasjonene virkelig har blitt mer åpen, og om det er sant at organisasjonene ser ut til å søke mer uformell kontakt med staten.
Oppgaven avsluttes med en oppsummering og en diskusjon rundt hva resultatene betyr. Hele oppgaven fokuserer i stor grad på tall, og i det siste kapitlet vil jeg oppsummere mine funn og diskutere hvordan disse kan tolkes i en større sammenheng.
Jeg anslutter så med en konklusjon på hvordan den institusjonaliserte samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjonene, i form av statlige utvalg, har endret seg de siste årene, og hvordan dette har påvirket interesseorganisasjonenes påvirkningsarbeide av staten.
Del 2
I oppgavens andre del skal jeg se nærmere på teorien rundt det institusjonaliserte samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjonene. Jeg skal presentere noen sentrale teorier, og vise hvordan den historiske utviklingen til statlige utvalg har vært.
Jeg vil også her presentere endringen i antall statlige utvalg den senere tiden, og hvordan denne endringen har påvirket interesseorganisasjonenes posisjon i statlige
utvalg
4 Statlige utvalgs historiske og teoretiske bakgrunn
Statlige utvalgs historiske utvikling er tett bundet sammen med den teoretiske tolkningen av systemet. Teorien rundt det institusjonaliserte samarbeidet har påvirket holdninger til systemet og ført til endringer underveis. I dette kapitlet blir den historiske utviklingen og teorien flettet sammen for å gi en forståelse av hvordan utviklingen har vært. Kapitlet begynner med en redegjørelse av hvilke funksjoner statlige utvalg kan ha, og går videre til å beskrive framveksten av statlige utvalg frem til midten av 1970-tallet. Delkapittel 4.3 er en gjennomgang av teorier som oppsto rundt dette institusjonaliserte systemet for samarbeid mellom staten og interesseorganisasjoner. Her blir den økte skepsisen framstilt. Mens i delkapittel 4.4 ser vi hvordan holdningene til systemet endret seg på 1980-tallet som følge av den kritiske teorien, og hvordan antall statlige utvalg gikk kraftig ned i perioden 1977- 1989. Avslutningsvis viser jeg hvordan det er uenighet om hvordan nedgangen har endret det systemet vi ser i dag
4.1 Funksjonen
Som vi så innledningsvis har statlige utvalg mange ulike funksjoner. Trond Nordby (1994:76-78) identifiserer åtte funksjoner som han mener statlige utvalg ivaretar. Disse er:
1. Utrednings- og lovforberedende utvalg – ofte midlertidige.
2. Styrer, institusjonstilknyttede råd m.v.
3. Rådgivende organer
4. Kontakt- og samarbeidsorganer 5. Forhandlingsorganer
6. Kontroll-, tilsyns- og beredskapsorganer 7. Klage- og ankeinstanser
8. Delegasjoner og kommisjoner
Hva som er utvalgets funksjon kommer fram av det mandatet utvalget får når det opprettes. I praksis har nok ofte et utvalg mer enn bare en funksjon. Ser man nøye på de statlige utvalgene i dag kjenner vi igjen disse funksjonene også nå.
4.2 Framveksten6
4.2.1 Den spede begynnelsen, 1900-1930
Som vi så innledningsvis begynte statlige utvalg med representasjon fra interesseorganisasjoner så smått å ta form på begynnelsen av 1900-tallet. Jorolv Moren var den første i Norge til virkelig å behandle statlige utvalg som et system, og gjorde i 1958 en studie av bruken av permanente råd og utvalg med representasjon fra interesseorganisasjonene fram til 1950. Han viste at permanente rådgivende utvalg i sentraladministrasjonen hadde en historie helt bak til midten av 1800-tallet, men at det vanskelig kunne ses noen interesserepresentasjon7 i disse før på begynnelsen av 1900- tallet.
Ifølge Moren (1958:34) var det heller ingen klart uttalt hensikt at rådene skulle være representasjonsråd. Moren (1958:34) skriver at «Denne utviklingen må sees i sammenheng med veksten i statsadministrasjonens oppgaver, og særlig de voksende kvalitative krav». Interessegruppene ble for det meste tatt med på grunn av deres ekspertkunnskaper på området, og det var først etterhvert som interessegruppene ble mer formelt organisert at også det demokratiske argumentet kom fram.
I krigsårene 1914 – 1918 fikk statlige utvalg med representasjon fra interessegrupper sin første oppblomstring. Utvalgene ble brukt som et redskap mot de vanskelige forsyningsforholdene i tiden, og var i stor grad betinget av disse forholdene. Da krigen endte falt derfor de aller fleste av disse utvalgene bort. Disse utvalgene var ikke så mye et resultat av bevisst og rasjonell planlegging, som de var forholdsregler som tvang seg fram av øyeblikkets situasjon. (Moren 1958:38-39)
4.2.2 Gjennombruddet under depresjonen, 1930-1940
Med den økonomiske depresjonen på 1930-tallet, kom også det virkelige gjennombruddet for statlige utvalg med representasjon fra interesseorganisasjoner.
«Krisen i nærings- og arbeidslivet stilte forvaltningsorganene ovenfor nye og krevende
6 Den historiske framstillingen er i stor grad hentet fra Moren (1958) og Nordby (1994).
7 Jeg vil i denne oppgaven bruke begrepet interesserepresentasjon kun om representasjon fra organiserte interesseorganisasjoner. Representasjon fra uorganiserte interesser kommer ikke med i definisjonen her.
oppgaver [...], og samtidig fikk vi en nær sagt fullstendig gjennomorganisering av samfunnet» (Moren 1958:43-44). Staten måtte begynne å ta en mer aktiv rolle, noe som igjen førte til «at organisasjonene på et mer varig grunnlag ble trukket inn i statlig reguleringspolitikk» (Nordby 1994:11). Det Moren (1958) kaller gjennomorganiseringen av samfunnet kom av at det nå hadde vokst fram flere landsdekkende organisasjoner som gjorde krav på å representere snart alle synsmåter og aktuelle befolkningsgrupper. «Organiseringen gav interessepolitikken større tyngde. Organisasjonene samlet ikke bare individer, men også kompetanse og økonomiske ressurser; dessuten utviklet enkelte av dem spesialister på å forhandle»
(Nordby 1994:41). Interesseorganisasjonenes fremvekst var derfor viktig også for statlige utvalgs framvekst.
Med den økte bruken av statlige utvalg med interesserepresentasjon på 1930-tallet, begynte mange å se fordelene med slike statlige utvalg. I følge Nordby (1994) så politikerne på dette som en måte å få litt kontroll med interesseorganisasjonene og å gjøre dem mer ansvarlige. Deres ekspertise på visse områder var også et viktig argument. Likevel var det lite bevissthet rundt framveksten som helhet. Bruken av statlige utvalg var på ingen måte et forsøk på å endre parlamentarismen, og få så på det som en endring av styresystemet i det hele tatt. Framveksten kom som et resultat av praktiske årsaker, og hadde ingen klart uttalt intensjon.
4.2.3 Fremveksten og etableringen etter andre verdenskrig, 1945-1970-tallet
Etter andre verdenskrig begynte det store utvalgsystemet som vi kjenner i dag virkelig å vokse fram. Arbeiderpartiet hadde lenge ønsket et mer korporativistisk system hvor interesseorganisasjoner ble dratt mer med i styret, og partiets posisjon i etterkrigstiden ga stort rom for partiet til å satse på utbyggingen av en slik struktur. I planøkonomiens ånd ble det tidlig opprettet, blant annet, et økonomisk samordningsråd, flere bransjeråd for industrien og produksjonsutvalg. Og selv etter at planøkonomien ble lagt på hylla fortsatte statlige utvalg å bli sett på som viktige. Faktisk var framveksten og bruken av utvalg med interesserepresentanter langt fra bare arbeiderpartipolitikk. Opprettelsen og bruken av statlige utvalg var det tverrpolitisk enighet om. Og etterhvert som statens
ansvarsområde og arbeidsmengde økte, overførte staten mye av sitt utrednings- og kontrollarbeid til slike utvalg. Dette førte til at antall statlige utvalg økte med alle regjeringer helt fram til 1977.
I følge Nordby (1994:36) har det opp gjennom tidene ligget fire grunnmotiver til grunn for hvorfor staten har valgt å bruke interesseorganisasjoner i sine utvalg. Disse er:
1. utnytte den ekspertisen som særorganisasjoner besitter
2. oppnå kontroll innen et område, dempe konflikter, innkapsle motsetninger 3. gjøre interesseorganisasjoner medansvarlige
4. etablere og opprettholde et varig og generelt godt forhold.
Til tross for, eller kanskje nettopp på grunn av, den store politiske enigheten rundt utvalgsystemet, begynte det snart å bygge seg opp mer kritisk teori etterhvert som systemet vokste. Flere forfattere stilte spørsmålstegn ved omfanget av, politikernes bevissthet til og interesseorganisasjonenes makt i statlige utvalg.
4.3 Teori
Etterhvert som det institusjonaliserte samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjonene økte, begynte også flere forfattere å se nærmere på systemet, og disse forfatterne var på langt nær så positive som politikerne. Spesielt på 1970 og 1980-tallet ble det skrevet en del om samhandlingen mellom staten og interesseorganisasjonene, og teoriene som ble utviklet på denne tiden har vært med å forme utviklingen. For som det sies, ordet gir mening til hendelsen. Teorien har ikke bare forklart og tolket utviklingen, men også hatt stor betydning for hvordan systemet har blitt oppfattet og dermed endret videre. Jeg vil derfor her presentere noen teorier som har vært viktig for oppfattelsen og utviklingen av systemet.
4.3.1 Lite bevissthet
En av de første som virkelig behandlet og skrev om utvalgsystemet i Norge, var Jorolv Moren. Som jeg har nevnt tidligere, redegjorde han i 1958 for framveksten og tankene bak bruken av statlige utvalg med interesserepresentasjon. Boken hans inneholder ikke
mye teoretisk diskusjon rundt systemet, men kritiserer politikerne for det han mente var et lite bevisst forhold til utvalgsystemet. Han pekte på at stadig nye utvalg ble opprettet uten at det var noen helhetstenkning rundt bruken av statlige utvalg med interesserepresentasjon. Moren var ikke nødvendigvis kritisk til statlige utvalg, han var bare skeptisk til den manglende oversikten, og etterlyste en bevisst debatt rundt bruken.
4.3.2 Maktendringer
En annen forfatter som var tidlig ute med å diskutere interesseorganisasjonenes posisjon var Stein Rokkan. Han skrev i 1966 hvordan makten hadde blitt delt mellom det han kalte det numeriske demokratiet og den korporative pluralismen, og
argumenterte med at «[s]temmene teller når det gjelder personvalget i styrende organer, men det er andre ressurser som avgjør den faktiske politiske linjen som de ansvarlige myndighetene til enhver tid følger» (Rokkan 1987:96)8. Han pekte på at siden staten hadde tatt på seg en rolle som megler mellom ulike interesser, hadde store organisasjoner med mye ressurser fått en svært stor makt til å påvirke den politikken som førtes. Slik han så det, var det et sterkt avhengighetsforhold mellom staten og interesseorganisasjonene, og hvis organisasjonene klarte å mobilisere sine ressurser kunne de påvirke hvilken politikk som skulle føres gjennom trusler om tilbakeholdelse av disse ressursene. Han mente likevel at organisasjonene sjelden faktisk trengte å skade eller forhale systemet, men at det ofte var nok med bare trusselen. I hans øyne hadde derfor de store interesseorganisasjonene, som hadde mye ressurser, vel så stor makt som myndighetene, og han advarte sterkt mot denne endringen i maktforholdene.
4.3.3 Korporativisme eller Pluralisme?
De teoretikerne som kanskje har vært viktigst for begrepsbruken rundt det institusjonaliserte samarbeidet mellom stat og interesseorganisasjoner, og for hvordan systemet forstås, er Lehmbruch og Schmitter. Sammen har de redigert og skrevet mye om begrepene korporativisme og pluralisme, og definisjonene av disse (Lehmbruch og
8 Orginaltittel: «Norway: Numerical democracy and corporate pluralism». Trykt i R.A. Dahl red. (1966).
Political oppositions in Western democracies. Yale Univ. Press, New Haven. Oversatt, gjentrykt og her hentet fra Stein Rokkan Stat, Nasjon, Klasse. Red Bernt Hagtvet (1987) Universietetsforlaget. Oslo.
Schmitter 1979;1982). Oppgjennom tidene har det vært en lang diskusjon om hva begrepene inneholder, og Schmitter (1979) kritiserte sterkt at mange forfattere omtalte nesten alle demokratier som pluralistiske, fordi de bare assosierte korporativisme med fascistiske diktaturer. Schmitter mente nemlig at det fantes to underkategorier av korporativisme: samfunnskorporativisme og statskorporativisme. Den korporativismen som vi fant i fascistiske land var det han kalte statskorporativisme, mens han trakk fram blant annet Norge som et eksempel på det han kalte samfunnskorporativisme.
Nordby(1999) diskuterte senere om dette stemte, og var i hovedsak enig med Schmitter.
Korporativisme definerte Schmitter (1979:15) som «a system of interest representation in which the constituent units are organized into a limited number of singular, compulsory, noncompetitive, hierarchically ordered and functionally differentiated categories, recognized or licensed (if not created) by the state and granted a deliberate representational monopoly within their respective categories in exchange for observing certain controls on their selection of leaders and articulation of demands and support». Det korporativistiske systemet kjennertegnes derfor av at det i hovedsak er en organisasjon pr. sektor, eventuelt flere som er hierarkisk ordnet. I et korporativistisk system har også myndighetene mye makt over organisasjonene ved at de kontrollerer mandatene som organisasjonene gis, og at myndighetene kan gi organisasjonene monopoler på å representere sine sektorer i de korporativistiske ordningene. I et pluralistisk system finnes det derimot flere organisasjoner innen hver sektor som konkurrerer med hverandre om ressurser og medlemmer.
Organisasjonsmedlemmene har derfor mer makt i slike systemer, og organisasjonene er mer autonome i forhold til staten.
Ingen land er likevel 100 % det ene eller det andre. Schmitter selv poengterte at begrepene bare var idealtyper, og som Lehmbruch (1982:7) sier kan «[t]hese two concepts [...] best be characterized as «extreme» or «pure» types; that is, as hypothetical constructs that permit the establishment of a continuum on which concrete empirical cases may be rank-ordered».
Når det gjelder de to underkategoriene av korporativisme; stats- og samfunnskorporativisme, skilles disse i stor grad ved statens makt over organisasjonene. I statskorporativismen har staten omtrent all makt over organisasjonssamfunnet, mens i samfunnskorporativismen oppstår statens makt mer gjennom det samarbeidet staten har med organisasjonene.
Som sagt diskuterte Nordby (1994) Schmitters korporativisme i forhold til det norske systemet, og konkluderte med at Schmitter hadde i hovedsak rett slik systemet var i 1989. Gjennom oppgaven kommer jeg til å se hvordan utviklingen kan ses i lys av dette begrepet. I den sammenheng bruker jeg den konkrete definisjonen av korporativisme som Nordby gir i Statsvitenskapelig Leksikon 2007, hvor han beskriver at korporativisme «brukes dels om institusjonalisert interesseformidling mellom organisasjoner og stat innenfor enkeltsektorer (som et supplement til valgkanalen), dels om hele styringssystemet bygd på funksjonell representasjon»
(Nordby 2007:143). Institusjonelt samarbeid mellom staten og interesseorganisasjoner i form av statlige utvalg blir gjerne selve kjennetegnet på korporativisme.
4.3.4 Segmentering og jerntreangler
Først på slutten av 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet begynte det institusjonaliserte samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjonene virkelig å få oppmerksomhet fra forskere her til lands. Den første maktutredningen, som ble avsluttet i 1982, er kanskje den teoretiske framstillingen av utvalgsystemet som har hatt mest å si for utviklingen av systemet. Med denne maktutredningen kom teorien om den segmenterte staten, hvor det ble hevdet at det hadde dannet seg segmenter i staten som fulgte sektorlinjene, men sjelden jobbet på tvers. I slike segmenter ville man, ifølge Egeberg m.fl.(1978:122-123), «finne visse organisasjons-representanter, visse stortingsrepresentanter (ofte knyttet til en spesiell stortingskomité), visse departementsfolk, visse representanter for forskningsinstitusjoner, for massemedia, osv. Det enkelte segment er ikke preget av total enighet, men deltakerne vil dele enkle grunnleggende verdier og situasjonsoppfatninger som gjør at deres modell av verden
faller mer sammen med andre deltakere enn med representanter fra andre segment, eller dem som ikke hører til i noe segment».
I følge Egeberg m.fl. (1978) dannet disse segmentene, som statlige utvalg kan ses som en institusjonalisering av, hegemonier som styrte politikken innenfor den sektoren de tilhørte. Økonomi og politikk ble avgjort innad i segmentene, ikke i Regjeringen eller Stortinget, og dette førte derfor til overforbruk og mangel på helhetsbilder.
Men heller ikke alle organisasjonene fikk delta. Det ble kommentert at det var mest de store og ressurssterke organisasjonene som var med og påvirket staten. Egeberg m.fl.
(1978:138) skrev at «Dersom vi bruker «forhandlingsrett» med myndighetene i utvidet betydning, så er denne rett først og fremst konsentrert om de store og ressurssterke organisasjonene».
Til tross for at Egeberg m.fl. (1978) ikke gjorde noen empiriske undersøkelser rundt denne teorien om den segmenterte staten, og egentlig bare stilte spørsmål om det var slik det hadde blitt, basert på observasjoner og tolkninger, ble kanskje dette den mest kjente teorien som kom ut av maktutredningen.
Gudmund Hernes bygde, på 1980-tallet, videre på maktutredningens teori om segmentering. Han viste til hvordan segmenter vokste fram, og hvordan interesser var overrepresentert på områder hvor som var viktig for dem. Han pekte, blant annet, på Stortinget, hvor han mente «det foregår et slags stilltiende bytte mellom representanter fra ulike distrikter og næringer, der de mest berørte blir best representert i de komiteene som har størst innflytelse i saker som angår dem» (Hernes 1984:157).
Hernes (1984:158) mente videre at hvis det virkelig var en segmentering, skulle det manifestere seg «jerntreangler» i kontaktmønstre og kontakthyppighet mellom visse stortingskomiteer, departementer og interesseorganisasjoner. Hans undersøkelse viste at kontakten i en viss grad gikk langs de linjer som en kunne forvente i et segmentert system, men at det på mange områder også var tegn på samordning på tvers av
segmenter. Hernes (1984:159) konkluderte derfor med at «segmentering er noe som bør betraktes som en variabel, der det er betydelige gradsforskjeller mellom sektorer».
Det var også tydelig at viktige saker fortsatt ble bestemt av regjeringen, og at regjeringen fortsatt hadde kontroll med hva som ble bestemt hvor. På tross av tegn på segmentering og «jerntreangler» mente han derfor at det langt fra var så alvorlig som den første maktutredningen kunne tyde på.
Teorien om den segmenterte staten og interesseorganisasjonenes store makt fikk mye oppmerksomhet både blant andre forfattere og blant politikerne. Denne teorien bidro til at politikerne mer bevisst på konsekvensene bruken av statlige utvalg kunne ha. Slik kom den bevisstheten som Moren etterlyste på 1950-tallet sterkt fram på 1980-tallet.
4.3.5 Nyliberalisme og høyrebølge
Da høyrebølgen skylte inn over landet på 1980-tallet, fikk også en annen teoretisk retning mye å si for norsk politikk. Denne retningen var nyliberalismen (Sørensen 2001:27). «Nyliberalisme er ei nokså utflytande samling av idear om korleis staten skal organisere tilhøvet sitt til omgjevnedene sine» (Thorsen og Lie 2007:46) Den er ingen helhetlig teori eller ideologi, men heller en samlebetegnelse på en retning av teorier. Til tross for dette kan man likevel si at « [i]n all its modes, neo-liberalism is built on a single, fundamental principle: the superiority of individualized, market- based competition over other modes of organization. This basic principle is the hallmark of neo-liberal thought» (Mudge 2008 s.706-707). Frie markedsmekanismer er idealet for hvordan tjenester og goder skal utveksles, og staten kan lære mye om hvordan den bør organisere seg gjennom å studere markedet (Thorsen og Lie 2007:45- 47).
I denne sammenhengen er det den nyliberalistiske holdningen til interesseorganisasjoner som er særlig aktuell. Interesseorganisasjoner blir ofte sett på med skepsis, og som et hinder for effektivitet. Spesielt to forfattere innen den nyliberalistiske tradisjonen er mye kjent for sin kritikk av interesseorganisasjonene.
Disse er Mancur Olson og Gordon Tullock. Olson var en sterk kritiker av
interesseorganisasjoners arbeid for monopolarisering og søken etter ressurser, fordi han mente at slikt arbeid ville lede til kollektiv irrasjonalitet og ineffektivitet (Mitchell
& Munger 1991). Tullock er forfatteren bak den kjente teorien om «Rent-seeking».
Ifølge denne teorien koster interesseorganisasjonenes jakt på ressurser, ikke bare samfunnet, men også interesseorganisasjonene selv, mer enn de får igjen. Spesielt jakten på tariffer og monopoler skader samfunnet, og gjør ressurser dyrere og mindre tilgjengelig for hele samfunnet. ( Tollison 1997:507).
I lys av disse teoriene kan man forstå skepsisen til det sterke samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjonene i Norge. Når staten ikke bare aksepterer interesseorganisasjonenes jakt på ressurser, men i tillegg inviterer organisasjonene inn i beslutningstakingen, er nok dette noe som skurrer for teoretikere innen denne retningen, hvor Olson og Tullock er anerkjente forfattere. Jeg kan likevel ikke se at disse teoriene har vært direkte uttalt her til lands, men det kan forventes at disse har vært med å forme noe av skepsisen også i Norge.
4.4 Nedgang og endring
Det negative fokuset som litteraturen satte på det institusjonaliserte samarbeidet mellom staten og interesseorganisasjonene førte som sagt også til en endring i politikernes syn på statlige utvalg. Mange politikere, og andre statsansatte, hadde lest maktutredningen og flere av de andre litterære verkene hvor disse teoriene ble presentert. Rundt 1980-tallet vokste det derfor fram en tydelig skepsis til systemet med statlige utvalg.
4.4.1 Endring i holdninger
Trond Nordby fulgte denne endringen i holdninger til utvalgsystemet i boken Korporatisme på Norsk fra 1994 og i Rapport 4 Samvirket mellom organisasjoner og stat: Norge fra den andre Makt- og Demokratiutredningen i 1999. Han viste i disse studiene hvordan det skjedde en tydelig endring i måten det ble snakket om statlige utvalg på 1980-tallet. Nordby (1994:71) siterte blant annet langtidsprogrammet til
Arbeiderpartiet for årene 1982-85 hvor det ble hevdet at det hadde oppstått trippelallianser mellom interesseorganisasjoner og deres departement og stortingskomité. Dette refererer tydelig til det som ble diskutert i maktutredningen og senere av Hernes. Langtidsprogrammet inneholdt ikke noe tydelig botemiddel for hva som skulle til for å endre disse trippelalliansene, men det var klart at Arbeiderpartiet ikke lenger så blåøyd på systemet.
Da Høyre kom til makten i 1981 var også de tydelige i sin kritikk av utvalgsystemet, og Willochs regjering satte i verk en kritisk gjennomgang av hele utvalgsystemet. Men som det går fram av de stortingsmeldinger Nordby (1994) henviser til, var målet ikke så mye en nedbygging som en effektivisering og en strukturering. De statlige utvalgene som ikke var nødvendige skulle kuttes, områder burde slås sammen, men de som var nødvendige skulle beholdes. Det var aldri snakk om å fjerne systemet, ei heller ikke interesseorganisasjonenes deltakelse i det.
4.4.2 Nedgang i statlige utvalg
Med det økte fokuset, og den økte skepsisen til utvalgsystemet, skjedde det også en endring i utvalgsystemet. Nordby (1994) viste hvordan det siden 1977 hadde vært en klar nedgang antallet statlige utvalg. Tabell 4.1 viser tydelig denne nedgangen for både midlertidige og permanente utvalg. Fra totalt 1141 utvalg i 1976 til 826 i 1989. Nordby (1994:90) mente likevel at «[d]a politikerne på 1980-tallet først begynte å se kritisk på de statlige utvalgene, fant de utvilsomt mye daukjøtt». Han stilte derfor spørsmål ved om det ble gjort noe mer enn å bare fjerne dette «daukjøttet». Mange av de utvalgene som ble kuttet hadde lenge vært inaktive, og mange hadde utlevd sin levetid. Nordby (1994:92) viste også at på tross av at staten kuttet i antallet utvalg, så ble det hele tiden også opprettet nye utvalg med interesserepresentasjon. Kanskje var det noe mindre utvalg som ble opprettet, men bruken av statlige utvalg så ikke ut til å stoppe fram mot 1989. Nordby (1999:1) mente videre at systemet med kontakt mellom staten og interesseorganisasjoner i Norge, i hele perioden fra 1945, hadde båret et tydelig preg av et blandingssystem. Med dette mente han at både korporativistiske og pluralistiske kontaktformer opererte side om side, og begge deler lenge hadde vært tydelig i
systemet. Nordby (1999:32) pekte likevel på at den ” reformprosessen som startet på 1980-tallet, førte riktig nok til en slanket korporatisme, men uten at det inntraff noe kvalitativt sett omfattende skifte”. Med andre ord hadde de institusjonaliserte kontaktformene blitt noe mindre, men den korporativistiske delen av systemet sto fortsatt sterkt.
Figur 4.1 Antall midlertidige og permanente statlige utvalg i perioden 1939-1989.
Kilde: Nordby 1994 (80, figur 2)
Tabell 4.1 Antall midlertidige og permanente statlige utvalg i perioden 1936-1989
1936 1951 1966 1971 1976 1980 1983 1986 1989
Midlertidige 69 125 150 231 229 172 147 94 77
Permanente 192 378 804 838 912 920 860 804 749
Alle 261 503 954 1069 1141 1092 1007 898 826
Kilde: Nordby 1994 (80, figur 2) 4.4.3 Endring i systemet?
Hva nedgangen i antall statlige utvalg har betydd for systemet, har likevel ikke alle vært helt enige om. I 2002 så Hilmar Rommetvedt på kontakten mellom interesseorganisasjoner og statens representanter, og hevdet at systemet ikke lenger viste tegn til segmentering, men at det heller har beveget seg mot det han kaller pluralisme. Hans pluralismebegrep er ikke helt det sammen som det Schmitter (1979) brukte. Rommetvedt (2002) legger mer vekt på kontaktformer og kontaktstrømninger, og sier ikke så mye om interesseorganisasjonenes hierarki og struktur. I likhet med
0 200 400 600 800 1000 1200
1936 1951 1966 1971 1976 1980 1983 1986 1989
Permanente Midlertidige
