Innst. 143 S
(2021–2022) Innstilling til Stortinget
frå kontroll- og konstitusjonskomiteen Dokument 21 (2020–2021), kapittel 2, 3 og 4
Innstilling frå kontroll- og konstitusjonskomiteen om Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon kapittel 2 om rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen, kapittel 3 om Stortingets egen kontrollvirksomhet og kapittel 4 om anmodningsvedtak
Til Stortinget
1. Samandrag
1.1 Bakgrunn
Stortinget vedtok 25. mai 2019 å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget har bestått av femten medlemmer oppnevnt av Stortingets presidentskap. Samtlige av partiene på Stortinget har vært representert i utvalget med ett utvalgsmedlem hver, med unntak av Høyre og Arbeiderpartiet, som har hatt to medlemmer hver. I tillegg har utvalget hatt fire partipolitisk uavhengige medlemmer, oppnevnt på grunnlag av særlig fagkompetanse. På tidspunktet for utvalgets avgivelse av innstillingen hadde utvalget føl- gende medlemmer:
– Stortingsrepresentant Svein Harberg (H) (leder) – Stortingsrepresentant Ruth Grung (A) (nestleder) – Stortingsrepresentant Dag Terje Andersen (A) – Stortingsrepresentant Norunn Tveiten Benestad (H) – Stortingsrepresentant Marit Arnstad (Sp)
– Stortingsrepresentant Petter Eide (SV)
– Stortingsrepresentant Geir Jørgen Bekkevold (KrF) – Stortingsrepresentant Carl-Erik Grimstad (V) – Stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes (R)
– Stortingsrepresentant Une Bastholm (MDG) – Vararepresentant til Stortinget Carl I. Hagen (FrP) – Professor Eirik Holmøyvik
– Professor Benedikte Moltumyr Høgberg – Professor Jostein Askim
– tidl. ekspedisjonssjef Riksrevisjonen Therese Johnsen Etter punkt I i utvalgets mandat om kontrollvirk- somheten i regi av Stortinget selv, herunder Stortingets faste komiteer, skulle utvalget utrede følgende pro- blemstillinger:
«a) Enkelte sider ved kontroll- og konstitusjonskomi- teens ansvarsområder og arbeidsmåter, herunder:
– Behovet for endringer i reglementet for åpne kontrollhøringer. Reglementet ble fastsatt på bakgrunn av Frøiland-utvalgets delinnstilling i 2001 (Dokument nr. 19 (2000–2001)). Utvalget skal gjennomgå regelverket på nytt og spesielt vurdere om det bør gjøres endringer eller presi- seringer i bestemmelser om innkalling av ansatte i embetsverket, dvs. i departementer, direktorater og statlige virksomheter samt ansatte i selskaper som helt eller delvis er eid av staten, og om det er behov for klargjøring av prosessuelle rettigheter for personer som stiller til høring.
– Behovet for klargjøring av kontroll- og konsti- tusjonskomiteens adgang til å føre kontroll med statsrådens forvaltning av statlig forret- ningsvirksomhet organisert som selvstendige rettssubjekter.
– Behovet for retningslinjer for behandling av kontrollsaker som også er under strafferettslig etterforskning.
b) Evaluering av bestemmelser i Stortingets forret- ningsorden om mindretallsrettigheter i komiteene.
Mindretallsrettigheter ble innført i kontroll- og konstitusjonskomiteen ved Stortingets behandling av Frøiland-utvalgets innstilling, jf. Dokument nr.
14 (2002–2003) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003).
Disse rettighetene ble tydeliggjort ved behandlin- gen av Innst. 487 S (2016–2017). Det er også innført mindretallsrettigheter i andre komiteer, jf. behand- lingen av Innst. 259 S (2012–2013). Utvalget skal vurdere om bestemmelsene om mindretallsrettig- heter i komiteene er hensiktsmessige og eventuelt foreslå endringer i disse.
c) Forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomi- teen og fagkomiteene. Utvalget skal vurdere ansvarsdelingen mellom kontroll- og konstitu- sjonskomiteen og Stortingets fagkomiteer, her- under om Stortingets fagkomiteer i større grad bør involveres i kontrollsaker innenfor deres respektive fagområder og ansvarsfordelingen ved behandling av regjeringens meldinger om oppfølgningen av Stortingets anmodningsvedtak.
d) Spørsmål knyttet til innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresentanter. Stortingskomiteenes sær- skilte stilling og informasjonsbehov har ført til en egen praksis for utlevering av forvaltningens doku- menter til komiteene. Utvalget skal vurdere om denne praksisen bør nedfelles. Utvalget skal videre vurdere om Stortingets forretningsorden § 74 om representantenes begjæringer om dokumentinn- syn er hensiktsmessig utformet. Utvalget kan også foreslå andre endringer eller regelfesting av forhold knyttet til dokumentinnsyn for stortingsorganer eller stortingsrepresentanter, eller knyttet til innsyn i dokumenter i stortingsorganers besittelse.»
1.2 Gjennomførte endringer på bak- grunn av utvalgets forslag
Utvalget drøfter i punkt 3.3 særskilte problemstil- linger vedrørende reglementet for åpne kontrollhørin- ger. Utvalget foreslår noen mindre justeringer i regle- mentet, herunder at reglementet også skal regulere luk- kete kontrollhøringer. Forslagene til endringer i regle- mentet ble fulgt opp i Innst. 651 S (2020–2021) Innstil- ling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden mv. og trådte i kraft 1. oktober 2021.
I punkt 3.6.6. i rapporten drøfter utvalget represen- tantenes innsynsrett overfor forvaltningen. Utvalget omtaler bestemmelsen i Stortingets forretningsorden
§ 74 om begjæringer om dokumentinnsyn og drøfter hvorvidt det bør åpnes for å fremsette klage på statsrå- dens avslag på innsynsbegjæring. Utvalget foreslår en omredigering av bestemmelsen slik at bestemmelsen om at regjeringsmedlemmet ved sin vurdering skal leg- ge vekt på representantenes særlige stilling og informa- sjonsbehov, inntas som andre ledd. Utvalget foreslår vi- dere en endring i fo. § 74 slik at representanten selv kan be om innsyn etter offentleglova, og dermed få ordinær klagerett på eventuelt avslag etter offentleglovas system.
Forslaget er fulgt opp i Innst. 651 S (2020–2021) Innstil- ling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stor- tingets forretningsorden mv., og endringen trådte i kraft 1. oktober 2021.
1.3 Rammevilkår for Stortingets kon- troll med regjeringen
1.3.1 I
NNLEDNINGKapittel 2 i rapporten omhandler rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen.
Utvalget viser til at kontrollinstituttet skal sikre maktbalansen mellom statsmaktene, men at det også er et politisk instrument politiske partier kan benytte for å vinne neste valg. Endringer i samfunnet, i forvaltningen og i politikken kan påvirke insentivene og mulighetene til å benytte Stortingets kontrollinstrumenter både for å kontrollere regjeringen på vegne av Stortinget og for representantenes politiske markeringer på vegne av sitt parti, seg selv og velgerne de oppfatter seg som ombud for.
Utvalget omtaler medienes utvikling og viser blant annet til at Nettaviser på kort tid har blitt viktigere ny- hetsformidlere enn både papiraviser, radio og TV. Nett- aviser jobber uten deadlines, slik at ledende politikere opplever en pågang døgnet rundt fra journalister og li- keså en kontinuerlig mulighet til å komme til orde over- for velgerne. På tvers av kanaler har mediedekningen av politikken videreført utviklingstrekk som startet lenge før 2000: Oppmerksomheten vies i økende grad poli- tiske ledere og deres personlighet og privatliv fremfor politiske saker og partier. Videre har ikke-redaktørstyr- te sosiale medier som Facebook og Twitter blitt viktige aktører.
Når det gjelder forholdet mellom storting og regjer- ing, viser utvalget i punkt 2.3 til at lite har endret seg av relevans for kontrollarbeidet siden 2000, selv om ram- mevilkårene for Stortingets kontroll av regjeringen har blitt endret.
Etter at forvaltningen fra midten av 2000-tallet har pliktet å føre elektroniske postjournaler, har nyhetsme- diene kunnet kikke statsrådene og deres departementer i kortene på en ny måte.
Selv om Stortingets selvstendige faglige rådgiv- ningskapasitet fortsatt er liten sammenlignet med re- gjeringens, har den økt siden 2000. Utredningsseksjo- nen, komitésekretariatsfunksjonene og partigruppenes politiske rådgivere utgjør i dag en betydelig utrednings- kapasitet som representantene, gruppene og komite- ene kan trekke på.
Siden 2000 har regjeringen fått styrket sin politiske kommunikasjon gjennom utvidelser av rådgiverappa- ratet og kommunikasjonsavdelinger. Kommunika- sjonsavdelingene tar ansvaret for statsrådens utadret- tede kommunikasjon som departementets leder. Dette har gjort regjering og forvaltning bedre rustet til å møte kritikk. Utvalget viser til at når regjeringen styrker sin tilstedeværelse i offentligheten, er det å vente at den po- litiske opposisjonen på Stortinget ønsker å imøtegå, bi- dra og markere seg tilsvarende. Det kan de gjøre direkte
gjennom selv å delta i offentlig debatt og mer indirekte ved å benytte ulike kontrollinstrumenter.
Hovedbildet er at partisystemet har endret seg lite siden 2000. Antallet innvalgte partier har vært stabilt, antallet «små» og antallet «nye» partier likeså. Innførin- gen av sperregrensen på 4 pst. for utjevningsmandater i 1989 intensiverte kampen om velgerne mellom partier nær sperregrensen, og dette er et trekk som har fortsatt de siste 20 årene.
Ulike regjeringskonstellasjoner gir ulike relasjoner mellom storting og regjering, og dette vil virke inn på hvorledes Stortinget bruker kontrollinstituttet. Kon- trollarbeidet under en flertallsregjering kan sette regjer- ingen eller enkeltstatsråder i forlegenhet og dermed gi politisk gevinst, men kontrollarbeidet vil likevel som re- gel ha større betydning og nyhetsverdi under en mindretallsregjering. De to tiårene siden 2000 har vært mer preget av flertallsregjeringer enn tiårene før. Det skulle isolert sett tilsi at kontrollaktiviteten hadde blitt redusert.
1.3.2 A
VSLUTTENDEBETRAKTNINGERUtvalget viser i sine avsluttende betraktninger i punkt 2.5 til at siden en representant er politiker også i utøvelsen av kontrolloppgavene, må det være en sentral oppgave for Stortinget som institusjon å utforme og bruke sitt kontrollinstitutt på en slik måte at det i størst mulig grad bidrar til å holde regjeringen ansvarlig for å følge opp Stortingets vedtak.
Regler om kontrollinstituttet og normer for bruken av det berører en spenning mellom rollen stortingsre- presentanter har som ombud for sine velgere, og rollen som medlem av en partigruppe. Det bør man ha med seg når man vurderer å endre reglene. For eksempel vil innstramming av regler og/eller praktisering av regler i gruppereglementer for utforming av anmodningsved- tak og bruk av spørreinstituttet flytte balansepunktet i retning av rollen som partigruppemedlem og bort fra rollen som ombud for velgerne. Videre vil det å legge obligatoriske sløyfer innom gruppen, presidentskapet eller regjeringen for utforming av anmodningsvedtak øke tiden det tar å utforme et anmodningsvedtak, og slik kunne gjøre dette kontrollinstituttet mindre attrak- tivt for politiske markeringer, der det å være tidlig ute er viktig, i det moderne mediebildet. Samtidig blir institut- tet svekket som kontrollinstitutt i tilfeller der det haster.
1.4 Stortingets egen kontrollvirksom- het
1.4.1 I
NNLEDNINGKapittel 3 i rapporten omhandler Stortingets egen kontrollvirksomhet. Utvalget viser til at et tradisjonelle utgangspunktet er at Stortingets kontroll er rettet mot
ansvarliggjøring av statsrådene («ansvarskontroll»).
Gjennom denne kontrollen kan Stortinget fremskaffe informasjon fra regjeringen og foreta vurderinger av re- gjeringens og forvaltningens virksomhet. Dette kan danne grunnlag for ansvarliggjøring av statsrådene og for vedtak som adresserer eventuelle feil, mangler eller forbedringspunkter i forvaltningen («styringskon- troll»). Det har siden 1990-tallet skjedd en markert drei- ning mot økt bruk av styringskontroll.
1.4.2 K
ONTROLL-
OGKONSTITUSJONSKOMITEEN
1.4.2.1 Kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeidsområde og arbeidsmåter
I punkt 3.2 i rapporten omtales kontroll- og konsti- tusjonskomiteen, som etter nåværende ordning ble opprettet i 1993.
I Stortingets forretningsorden (fo.) § 14 nr. 8 om kontroll- og konstitusjonskomiteens ansvarsområder er kontrollsaker beskrevet som saker «om Stortingets kontroll med forvaltningen».
Videre har komiteen ansvar for saker der «Stortin- get skal ta stilling til hvorvidt konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende».
Kontrollmandatet er opphav til enkelte særegen- heter ved kontroll- og konstitusjonskomiteen sammen- lignet med de øvrige faste komiteene: (I) Komiteens kontrollvirksomhet er sektorovergripende, mens de øv- rige komiteenes virksomhet er avgrenset etter fagområ- de; (II) komiteen har særlig kompetanse til å utføre kon- trollvirksomheten; og (III) i komiteens behandling av kontrollsaker skal «ren partipolitisk virksomhet […] leg- ges til side». Kontrollen er ikke partipolitisk, men i synet på graden av kritikk vil som regel opposisjonen på Stor- tinget ha et ønske om sterkere kritikk, mens regjerings- partiene toner kritikken ned.
Komiteen har også en omfattende kompetanse til å ta opp saker av eget tiltak som gjelder «Stortingets kon- troll med forvaltningen». Innenfor denne rammen står komiteen formelt fritt med hensyn til hva de kan ta opp.
Utvalget mener at det generelt ikke bør være en terskel for når komiteen skal kunne ta initiativ til å star- te en kontrollsak, og at det er tilstrekkelig at en sak kan føre til ansvar for regjeringens medlemmer.
Arbeidsmåten til kontroll- og konstitusjonskomi- teen i initiativsaker fremgår av fo. § 15.
I tillegg behandler komiteen saker som er oversendt fra Stortinget i tråd med saksfordelingen mellom komi- teene i fo. § 14. Dette er rapporter fra Riksrevisjonen, EOS-utvalget, Sivilombudet, grunnlovssaker og saker om valgloven. Kontroll- og konstitusjonskomiteen be- handler også statsrådets protokoller, regjeringens årlige melding om oppfølging av anmodningsvedtak, eventu- elle rapporter fra Stortingets ansvarskommisjon og
granskingskommisjoner samt budsjett for Riksrevisjo- nen, EOS-utvalget og Sivilombudet og andre saker om disse organenes virksomhet.
Når det gjelder initiativsakene, kan en tredjedel av komiteens medlemmer velge å anmode en statsråd om å fremskaffe opplysninger om et tema. Det kan være et tema som medlemmene har fanget opp i media eller fått kjennskap til på andre måter. En tredjedel kan der- etter beslutte at komiteen skal ta temaet opp til behand- ling som en sak. Dersom en sak tas opp til behandling, vil det innebære at komiteen senere fremmer en innstil- ling til Stortinget i plenum. En tredjedel kan be om at det foretas ytterligere undersøkelser som anses nødven- dige for dette. En tredjedel kan videre beslutte at det skal avholdes høringer, jf. fo. § 27. Denne bestemmelsen gjel- der alle komiteer og er ikke knyttet kun til initiativsa- kene i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Ut over initi- ativsakene avholdes det i tillegg jevnlig høringer basert på blant annet Riksrevisjonens rapporter.
Det er verdt å merke seg at mindretallsrettighetene kan utøves av ulike mindretall i den enkelte sak. Det kan være en tredjedel som ønsker å stille statsråden spørs- mål, mens en annen tredjedel vil ha ytterligere undersø- kelser eller høring. Selv om det er en tredjedel som til enhver tid kan velge å gå videre med en sak, er det sjel- den et mindretall alene ber om det. Som regel finner ko- miteen samlet at den ønsker å forfølge en sak videre.
Et reglement for åpne kontrollhøringer ble vedtatt av Stortinget på bakgrunn av forslag fra Frøiland-utval- get i Dokument 19 (2000–2001). Fo. § 27 om komitéhø- ringer gjelder også kontrollhøringer, slik at disse reglene må ses i sammenheng.
1.4.2.2 Høringer om statsrådens forvaltning av statlig forretningsvirksomhet
I punkt 3.3.5 i rapporten drøfter utvalget kontroll- ansvaret for forvaltningen av statlig eiendom og forret- ningsvirksomhet.
Grunnloven § 19 forutsetter at regjeringen forvalter statens eiendommer og regalier på den måten Stortin- get har bestemt, og «for samfunnet nyttigste måte». Det- te gir Stortinget et særlig kontrollansvar for forvaltnin- gen av statlig eiendom og forretningsvirksomhet.
Utvalget viser til flere eksempler på at kontroll- og konstitusjonskomiteen har hatt kontrollsaker som gjel- der statsrådens forvaltning av private rettssubjekter som staten har eierandel i. Reglementet har ingen sær- skilte regler om høring av privatpersoner, men det er forutsatt at privatpersoner kan inviteres.
Kontrollsakene som gjelder statsrådenes forvalt- ning av private rettssubjekter, har dels vært initiert av komiteen selv og dels gjennom Riksrevisjonens rappor- tering til komiteen. Spørsmålet om komiteens adgang til å føre kontroll kan stille seg forskjellig i de to sam- menhengene.
Saker som behandles av komiteen på grunnlag av rapporter fra Riksrevisjonen, må ses i sammenheng med Riksrevisjonens kompetanse til å føre kontroll med statseide selskaper. Gjennom tilsvarende bestem- melser i aksjeloven, statsforetaksloven, helseforetakslo- ven og riksrevisjonsloven skal Riksrevisjonen «kontrol- lere forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m.
(selskapskontroll)». Resultatene av revisjon og kontroll skal rapporteres til Stortinget, først ved kontroll- og konstitusjonskomiteen, som gjennomgår rapportene og avgir sin innstilling. I disse tilfellene må det antas at komiteens behandling i praksis vil speile de lovbestem- te rammene for Riksrevisjonens kontroll og rapporte- ring.
Komiteen kan også av eget initiativ ta opp saker om offentlig eierskapsutøvelse. Et eksempel på dette er Vimpelcom-saken, som også illustrerer at det kan være betydelig uenighet om rekkevidden av komiteens kon- troll med statsrådens forvaltning av offentlig eierskap.
Staten eide aksjer i Telenor, som igjen eide aksjer i Vim- pelcom, som er et utenlandsk selskap hvor det hadde fo- regått korrupsjon. Komiteens mindretall mente at kon- trollen måtte begrenses til departementets håndtering av aksjene i Telenor. Flertallet mente at kontrollen ikke bare omfattet dette, men også sider ved Telenors eier- skapsutøvelse i Vimpelcom.
Disse standpunktene reflekterer ulike synspunkter på hvor grensen går for hva som kan være relevant for kontrollen med statsrådens forvaltning av offentlig eier- skap. Saken illustrerer også at kontrollen som initieres av komiteen selv, kan gå lenger enn kontrollen som skjer på grunnlag av rapporter fra Riksrevisjonen.
I utgangspunktet mener utvalget at komiteen skal kunne høre alle så langt det er innenfor det saklige om- rådet komiteen skal føre kontroll med. Det kan være re- levant å høre underleverandører, representanter fra statlige selskaper og tidligere ansatte. Det er temaet som skal belyses, som må være saklig.
Den parlamentariske kontrollen skjer på toppen av kontrollen som følger av regler i selskapsretten og børs- og verdipapirretten. Det er pekt på at Stortinget må ha forståelse for rollen staten har som eier, der staten må forholde seg til rollefordelingen som følger av selskaps- lovgivningen. Det er styret og daglig leder som har an- svaret for forvaltningen av selskapet. Statens rolle som eier er å vurdere styrets arbeid med systemer og rutiner for å unngå for eksempel korrupsjon. Om staten er mis- fornøyd med styrets arbeid, kan regjeringen som eier skifte ut styret på generalforsamling. Komiteens rolle bør da tilsvarende være å undersøke om staten som eier har fulgt opp forventningene i den årlige eierskapsmel- dingen og Stortingets innstilling til den.
I saker med flere eiere/børsnoterte selskaper kan undersøkelser skade interessene til andre aksjonærer.
Selskapene må likebehandle alle aksjonærer etter aksje-
loven, også hva gjelder informasjonen som deles. Komi- teen må derfor begrense informasjonsinnhenting fra slike selskaper til det som alle eiere har krav på.
Utvalget foreslår ingen formelle skranker eller be- grensninger i hvem som kan inviteres til høringer, eller hvilke spørsmål som stilles, men presiserer at komiteen må være bevisst på at spørsmålene er saklig relevante.
Det er viktig at kontrollen ikke går ut over statsrådens ei- erskapsutøvelse. Temaet for kontrollen er hva statsrå- den har gjort som eier.
1.4.2.3 Høringer der det samtidig skjer en straf- ferettslig etterforskning
I punkt 3.3.6 i rapporten drøfter utvalget behand- lingen av kontrollsaker der saken helt eller delvis gjelder forhold som er under ordinær strafferettslig etterforsk- ning. Det foreligger ingen eksplisitte retningslinjer, men praksis i komiteen i dag er at den lar være å initiere en kontroll dersom den er kjent med at det samtidig fore- går en etterforskning.
For politiets og påtalemyndighetens del kan det et- ter omstendighetene vanskeliggjøre etterforskningen om saken samtidig behandles av kontroll- og konstitu- sjonskomiteen. Det kan f.eks. medføre at dokumenter eller vitneforklaringer den siktede foreløpig er nektet innsyn i, blir kjent gjennom behandlingen av kontroll- saken.
Utvalget mener at det ikke er behov for særskilte regler for saker som samtidig er under etterforskning.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen unnlater å avholde høringer så lenge det foregår etterforskning. Dette er en praksis som bør videreføres. Om komiteen likevel me- ner det er nødvendig å åpne en kontrollsak i en sak som er under etterforskning, bør den orientere Riksadvoka- ten.
1.4.3 M
INDRETALLSRETTIGHETER 1.4.3.1 InnledningUtvalget er etter sitt mandat bedt om å vurdere om bestemmelsene om mindretallsrettigheter i komiteene er hensiktsmessige, og eventuelt foreslå endringer i dis- se. Dette behandles nærmere i punkt 3.4 i rapporten.
Hovedregelen er at beslutninger i Stortingets faste komiteer treffes ved alminnelig flertall. Mindretallsret- tighetene er et unntak fra dette. De innebærer at et nær- mere bestemt mindretall av komitémedlemmene kan treffe visse typer beslutninger om saksbehandlingen i komiteen. Ulike mindretall kan treffe ulike beslutninger under behandlingen av en sak.
Mindretallsrettighetene som er begrunnet i Stortin- gets kontroll med forvaltningen, ble innført i 2003 på bakgrunn av Frøiland-utvalgets rapport. Dette ble opp- fattet som et prinsipielt viktig bidrag til å styrke kon- trollfunksjonen.
Den grunnleggende betraktningen som lå til grunn for å innføre mindretallsrettigheter, var at mindretallet burde sikres informasjon og ha bedre muligheter for å føre kontroll. Et krav om alminnelig flertall muliggjør at sterke flertallsregjeringer i praksis vil kunne hindre be- rettigede krav om gransking – det på tross av at behovet for reell parlamentarisk kontroll kan være størst under slike regjeringer.
Disse betraktningene underbygget utvalgets forslag om særlige mindretallsrettigheter for kontroll- og kon- stitusjonskomiteen samt generelle mindretallsrettighe- ter for de øvrige komiteene, tilsvarende dem som først ble vedtatt i 2013. Når det gjelder kontrollfunksjonen, ble det likevel påpekt at begrunnelsen for mindretalls- rettigheter i større grad gjør seg gjeldende for kontroll- og konstitusjonskomiteen enn for de øvrige komiteene.
Samtidig er det grunn til å peke på at mindretalls- rettighetene siden innføringen brukes aktivt av både posisjon og opposisjon. Det er ingen klar grense for hvem som benytter seg av disse rettighetene.
1.4.3.2 Internasjonale anbefalinger om mindre- tallsrettigheter
I punkt 3.4.3 omtaler utvalget internasjonale anbe- falinger om mindretallsrettigheter. Det vises til at Euro- parådets parlamentarikerforsamling i resolusjon 1601 fra 2008 har gitt retningslinjer for opposisjonens rettig- heter og plikter i parlamentet.
Mindretallsrettigheter er også behandlet av Vene- ziakommisjonen i deres rapport fra 2010 om opposisjo- nens rolle i parlamentet.
1.4.3.3 Mindretallsrettigheter som gjelder samt- lige faste komiteer
Utvalget viser til at mindretallsrettighetene som gjelder generelt for samtlige faste komiteer, hovedsake- lig ble innført i 2013 og følger av fo. §§ 27 første ledd og 30 første ledd. I 2009 ble det imidlertid innført en gene- rell mindretallsrett i nåværende fo. § 23 andre ledd. Den gir en tredjedel av komiteen rett til å kreve at et vedtak om tidspunkt for å avgi innstilling avgjøres av Stortin- gets presidentskap. Bestemmelsen synes hovedsakelig begrunnet i at flertallet ikke skal kunne fastsette en frist som er for kort i lys av mindretallets behov for å sette seg inn i saken.
Fo. § 27 første ledd gir en tredjedel av komiteen rett til å kreve at det skal avholdes høring i en sak den har til behandling, og beslutte hvem som skal anmodes om å møte til høring. Det kan være ulike mindretall som be- slutter om det skal avholdes høring, og hvem som skal anmodes om å møte: Hvis ett mindretall først beslutter at det skal avholdes høring, kan et annet mindretall ha interesse i hvem som i så fall skal møte for å belyse sa- ken.
I fo. § 30 første ledd er det gitt mindretallsrettighe- ter som gjelder komiteenes behandling av represen- tantforslag. Dersom komiteens flertall kommer til at vil- kårene for å forelegge et representantforslag for statsrå- den ikke er oppfylt, kan en tredjedel av komiteens med- lemmer kreve at det likevel sendes brev til statsråden med anmodning om uttalelse til forslaget.
1.4.3.4 Mindretallsrettigheter i kontroll- og konstitusjonskomiteen
For kontroll- og konstitusjonskomiteen gjelder sær- lige bestemmelser om mindretallsrettigheter. Disse ble innført i 2003 og følger av fo. § 15. De gjelder i tillegg til de generelle mindretallsrettighetene i fo. §§ 23, 27 og 30.
De spesielle bestemmelsene gjelder saker om «Stortin- gets kontroll med forvaltningen» som komiteen tar til behandling av eget tiltak («initiativretten»). De er be- grunnet i at komiteen på vegne av Stortinget skal kunne føre kontroll under flertallsregjeringer, men brukes også av grupperinger som representerer partier i en fler- tallsregjering.
I kontroll- og konstitusjonskomiteen har en tredje- del av medlemmene rett til å treffe en rekke beslutnin- ger. Før komiteen eventuelt tar opp en sak av eget tiltak, kan mindretallet beslutte at komiteen anmoder en statsråd om å legge frem opplysninger som er relevante for den mulige kontrollsaken. Videre kan et mindretall beslutte at komiteen av eget tiltak skal ta en kontrollsak til behandling. Deretter kan et mindretall be om ytterli- gere undersøkelser i forvaltningen som er nødvendige for kontrollsaken.
Det tilkommer også mindretallet i kontroll- og kon- stitusjonskomiteen å bestemme at komiteen av eget til- tak skal ta en sak om konstitusjonelt ansvar til behand- ling, jf. fo. § 15 tredje ledd. Dette gjelder imidlertid ikke bare statsrådene, men også medlemmene av Stortinget og Høyesterett.
I kontroll- og konstitusjonskomiteen er det særlig omfattende mindretallsrettigheter. Erfaringene derfra er også at de sjelden brukes formelt, men at de virker in- direkte. Dersom det kommer forslag om å igangsette en kontrollsak fra ett eller flere medlemmer som kan mo- bilisere et berettiget mindretall, kan det bidra til å skape flertall eller konsensus i komiteen. I en del tilfeller kan det nok også være politisk vanskelig for et flertall å mot- sette seg gransking. Det kan imidlertid også være tilfellet uten mindretallsrettigheter. Langt på vei kan det sies at mindretallsrettighetenes hovedfunksjon i dagens poli- tiske kontekst er å virke som ris bak speilet.
1.4.3.5 Bruken og virkningen av mindretalls- rettigheter
Erfaringene med bruken av mindretallsrettigheter er at de sjelden påberopes formelt, men i noen komiteer oftere enn i andre.
At mindretallsrettighetene sjelden påberopes for- melt, betyr imidlertid ikke at de er uten virkning. Erfa- ring tilsier at mindretallsrettighetene virker indirekte, slik at vissheten om at mindretallsrettighetene er der, medfører at flertallet ofte ikke vil motsette seg et beret- tiget mindretall, noe som igjen fører til konsensus eller flertall.
Utvalget mener at mindretallsrettighetene i både fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen fungerer godt og etter sin hensikt i dag. Det er sjelden krav fra et mindretall kommer til votering; som regel slutter resten av komiteen seg til kravet. Mindretallsret- tigheter virker dermed først og fremst som en sikker- hetsventil for mindretallet, som flertallet er klar over og innretter seg etter.
1.4.3.6 Mindretallsrettigheter og forholds- messig representasjon
Mindretallsrettighetene tilkommer «en tredjedel av medlemmene i komiteen» eller tilsvarende. Alminneli- ge flertallsbeslutninger er også basert på medlemmene i komiteen.
Komiteene er sammensatt slik at partigruppene så vidt mulig er forholdsmessig representert. Som utgangs- punkt ivaretas målsettingen om forholdsmessig repre- sentasjon av Stortinget.
Partigruppene har i dag rett, men ikke plikt, til å ha medlem i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det medfører at sammensetningen i stor grad overlates til partigruppene, potensielt til fortrengsel for en målset- ting om forholdsmessig representasjon. Det kan i prak- sis medføre at det er de større partiene som velger å ha medlemmer i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Små partier kan likevel ha medlemmer i komiteen, blant an- net gitt at valgkomiteen kan samtykke i at en represen- tant er medlem av to komiteer.
Mindretallsrettighetene kan fravikes av to tredjede- ler av Stortinget. I prinsippet kan også et alminnelig fler- tall endre reglene i forretningsordenen. Selv om terske- len for dette vil være svært høy, kan det til en viss grad virke disiplinerende for et berettiget mindretall med li- ten forholdsmessig representasjon.
I praksis viser det seg at komiteen håndterer situa- sjonen med at enkelte partier ikke er representert, godt gjennom en intern dialog. Utvalget mener derfor at det ikke er behov for regler som sikrer forholdsmessig re- presentasjon i komiteene. Det er imidlertid viktig at kontroll- og konstitusjonskomiteen forsøker å ta hen- syn til interessene til de partiene som ikke er represen- tert, og ivaretar balansen på Stortinget.
1.4.3.7 Mindretallsrettigheter i koronaloven I utvalgets mandat, romertall I, har utvalget anled- ning til «å ta opp til overveielse andre sider ved Stortin- gets kontrollfunksjon enn de som er nevnt» i de spesi-
fikke mandatpunktene. I forlengelsen av spørsmålet om mindretallsrettigheter i komiteene mener utvalget det er naturlig å vurdere spørsmålet om mindretallsrettig- heter i lovgivningen. Man har nylig hatt et eksempel på det som førte til debatt, gjennom midlertidig lov om for- skriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 mv. («koronaloven»). Den muliggjorde at re- gjeringen kunne handle raskt, samtidig som den hadde mindretallsrettigheter som sikret demokratisk for- ankring. Selv om loven er opphevet, har utvalget sett nærmere på de erfaringer Stortinget har høstet.
Regjeringen står alltid fritt til å fremme lovforslag.
For utvalget er det relevant å se på om det bør foretas en regulering av Stortingets håndtering av slik lovgivning i Stortingets forretningsorden.
Koronaloven innebar i korte trekk at regjeringen kunne vedta midlertidige forskrifter som utfylte, sup- plerte eller fravek nærmere bestemte lover. Loven satte en frist på én dag fra forskriften ble meddelt Stortinget, til den trådte i kraft.
Som konsekvens av at denne ordningen innebar at regjeringen fikk en svært omfattende forskriftskompe- tanse, også til å fravike lover vedtatt av Stortinget, etab- lerte loven i § 5 annet ledd en særlig ordning for Stortin- gets kontroll:
Fremgangsmåten for å stanse forskrifter ble nærme- re regulert i fo. § 50 a, der det i første ledd beskrives at re- gjeringen plikter å meddele forskrifter fastsatt av Kong- en som utfyller, supplerer eller fraviker gjeldende lovgiv- ning, til Stortingets presidentskap, som sørger for at meddelelsen snarest mulig gjøres tilgjengelig for repre- sentantene på egnet måte.
I tillegg til koronaloven, som nå er opphevet, vil fo.
§ 50 a være relevant også ved meddelelser fra regjering- en om forskrifter gitt i medhold av annen kriselovgiv- ning, for eksempel beredskapsloven § 3 og smittevern- loven § 7-12. Etter disse bestemmelsene gjelder det ikke særlige mindretallsrettigheter, og en eventuell beslut- ning om å oppheve forskrifter fastsatt av regjeringen må treffes ved alminnelig stortingsvedtak. For å kunne gjøre disse rettighetene gjeldende, er det viktig at slike for- skrifter snarest bringes til representantenes kunnskap.
Smittevernloven § 7-12 har vært benyttet en rekke gan- ger under koronakrisen som hjemmel for forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker gjeldende lovgiv- ning, men det er så langt ikke fremmet forslag om å opp- heve slike forskrifter.
Et særtrekk ved ordningen i fo. § 50 a annet ledd, var at avgjørelsen ikke treffes gjennom debatt og votering i plenum, men ved skriftlige erklæringer til Stortingets presidentskap, som igjen sender skriftlig melding til re- gjeringen dersom minst en tredjedel av representan- tene erklærer at de ikke kan støtte en bestemt forskrift eller deler av den.
Det er et dilemma at regjeringen har behov for å kunne iverksette tiltak raskt, samtidig som det sikres at virkemidlene har demokratisk forankring. Med vetorett for minst en tredjedel av representantene sikres det til en viss grad at tiltak og virkemidler har støtte i Stortin- get. Selv om vetoretten kunne brukes først etter at for- skriftene var vedtatt, bidro den til dialog mellom Stor- tinget og regjeringen før aktuelle forskrifter ble vedtatt.
En virkning av løsningen i koronaloven er at den kan forsinke tiltak som har støtte fra et flertall på Stor- tinget selv om minst en tredjedel er imot. Dersom mindretallet har satt forskriften til side, og regjeringen mener at det aktuelle tiltaket likevel er nødvendig, vil regjeringen fremme lovforslag om det samme, som blir vedtatt av stortingsflertallet. I en tidssensitiv krisesitua- sjon er ikke dette en heldig løsning. Samtidig har Stor- tinget vist at det har klart å behandle saker raskt.
Når det gjelder utformingen av fo. § 50 a annet ledd, peker utvalget på at den reflekterer den situasjonen Stortinget var i ved innføringen av koronaloven. Det kan være andre behov og en annen situasjon Stortingets for- retningsorden skal dekke om en annen krisesituasjon oppstår. Det er viktig å ha fleksibilitet og mulighet til å utforme regler knyttet til den enkelte situasjon. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å gi generelle regler for tilsvarende situasjoner som kan oppstå i frem- tiden. Hvis det skulle oppstå behov for lignende krise- lovgivning i fremtiden, bør presidentskapet ha mulig- het til å fremme forslag til regler som er konkret tilpas- set det aktuelle tilfellet.
1.4.4 F
ORHOLDETMELLOMFAGKOMITEENE OGKONTROLL-
OGKONSTITUSJONSKOMITEEN 1.4.4.1 Innledning
I punkt 3.5 behandler utvalget forholdet mellom fagkomiteene og konstoll- og konstitusjonskomiteen.
Siden kontroll- og konstitusjonskomiteen er sek- torovergripende, kan den ha behov for innspill til sitt ar- beid fra fagkomiteene, mens fagkomiteene kan ha inte- resse av hva som fremgår av kontroll- og konstitusjons- komiteens kontroll, med tanke på å utforme ny politikk innenfor sine områder. Det er dermed et behov for gjen- sidig informasjonsutveksling mellom kontroll- og kon- stitusjonskomiteen og fagkomiteene.
Forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomi- teen og fagkomiteene er relevant i behandlingen av tre ulike typer saker:
– Kontroll med regjeringens oppfølging av anmod- ningsvedtak. Utvalget har kommet til at kontroll- og konstitusjonskomiteen fortsatt bør ha hovedan- svaret for en årlig gjennomgang av oppfølgingen av anmodningsvedtak, og at det innhentes uttalelser fra fagkomiteene, men at prosessen forenkles noe,
slik at regjeringen rapporterer på gjennomføringen kun én gang per år i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet.
– Kontroll- og konstitusjonskomiteens saker som berører en fagkomités sektor.
– Fagkomiteens saker hvor det kan være aktuelt å forelegge en sak for kontroll- og konstitusjonskomi- teen.
Det følger av fo. § 15 femte ledd at kontroll- og kon- stitusjonskomiteen avgjør om de skal forelegge utkast til innstilling for en fagkomité. I praksis blir utkast til innstilling i kontrollsaker svært sjelden forelagt fagko- miteene til uttalelse.
Derimot finnes det eksempler på at Stortinget i ple- num, på samme måte som for fagkomiteene, vedtar at utkast til innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomi- teen skal forelegges en annen komité til uttalelse før innstilling avgis, jf. fo. § 22 andre ledd første punktum.
Riksrevisjonen foretar undersøkelser på de fleste fagområder, og i forbindelse med kontroll- og konstitu- sjonskomiteens behandling av rapportene er det prak- sis for at det er en uformell kontakt mellom medlemme- ne i kontroll- og konstitusjonskomiteen og fraksjonene i fagkomiteene, og at sakene slik forankres hos partifel- ler i andre komiteer uten formell foreleggelse. Det er derfor primært representantenes ansvar å sørge for den- ne typen kommunikasjon og forankring.
Ifølge utvalget taler mye for at kontroll- og konstitu- sjonskomiteen bør forelegge saken for den aktuelle fag- komiteen ved større gjennomganger av et felt eller saker hvor det er forslag om vesentlige tiltak på et felt.
Utvalget mener at kontroll- og konstitusjonskomi- teen oftere enn i dag bør trekke inn fagkomiteene i kon- trollsakene. Likevel bør det holdes fast ved skillet mel- lom fagkomiteene som utformer ny politikk, og kon- troll- og konstitusjonskomiteen som fører kontroll. Sa- kene drøftes ofte i partigrupper eller fraksjoner, men det anbefales at komiteen i større grad involverer fagkomi- teene.
Utvalget mener det ikke er behov for å fremme for- slag til endringer i forretningsordenen. Den fleksibilite- ten Stortinget har i dag, er god og bør videreføres. Når det oppfordres til at flere saker sendes fagkomiteene til uttalelse, er det i stor grad fordi medlemmene der kan fange opp temaene og selv fremme forslag om dem. Det er representantenes ansvar å ta opp saker.
Partigrupperinger som ikke er representert i kon- troll- og konstitusjonskomiteen og heller ikke er repre- sentert i de fagkomiteene som blir bedt om å uttale seg, blir ikke involvert når rapporter sendes fagkomiteene.
Disse involveres gjennom debatten på Stortinget og kan også ta opp saker politisk i andre sammenhenger på bakgrunn av kontrollsaken.
Etter fo. § 15 fjerde ledd skal utkast til innstilling fra en fagkomité forelegges kontroll- og konstitusjonsko- miteen til uttalelse i saker der det fremmes forslag om at konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende. Foreleggel- se er altså obligatorisk i slike saker. Denne bestemmel- sen har aldri blitt praktisert.
Et spørsmål for utvalget har vært om fagkomiteene bør forelegge enkelte andre saker enn saker om konsti- tusjonelt ansvar for kontroll- og konstitusjonskomi- teen. Det kan være saker som ikke dreier seg om konsti- tusjonelt ansvar, men hvor det under behandlingen kan dukke opp spørsmål som er knyttet til ansvarskontroll, eller som berører grunnlovsbestemmelser. Hvis en fag- komité skal ha mulighet til å beslutte at saken skal fore- legges kontroll- og konstitusjonskomiteen, vil dette kre- ve en endring av forretningsordenen. I dag er det bare Stortinget og presidentskapet som har myndighet til å fatte en slik beslutning.
I saker som har et kontrollelement, og som er for- delt til en fagkomité, kan komitéleder i dag drøfte med presidentskapet og leder av kontroll- og konstitusjons- komiteen om saken bør overføres til kontroll- og konsti- tusjonskomiteen.
Hvis kontroll- og konstitusjonskomiteen får kjenn- skap til saker fordelt til en fagkomité der komiteen me- ner forhold bør undersøkes nærmere, kan komiteen uansett opprette en sak på eget initiativ, jf. fo. § 15 første ledd. Praksis er at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke gjør det så lenge saken er til behandling i fagkomi- teen, men avventer resultatet av den behandlingen. Om komiteen tar saken til etterfølgende behandling, vil den selv fastsette sakens fremdrift og undersøkelser, mens i utkast til innstillinger som eventuelt blir sendt komi- teen til uttalelse fra en fagkomité, vil kontroll- og konsti- tusjonskomiteen måtte svare etter en frist satt av fagko- miteen og i hovedsak måtte bygge sin behandling på sa- kens eksisterende dokumenter.
Utvalget har dermed kommet til at dagens ordning fungerer tilfredsstillende, og at det ikke er behov for å fo- reslå endringer i dagens praksis.
Utvalget peker på at fagkomiteene også kan ta opp saker som handler om kontroll og konstitusjonelt par- lamentarisk arbeid. De må ikke sende disse sakene til kontroll- og konstitusjonskomiteen så lenge de ikke inneholder forslag om konstitusjonelt ansvar.
1.4.5 I
NNSYNSRETTFORKOMITEENEOGFORENKELTREPRESENTANTER
1.4.5.1 Generelt om Stortingets rett til innsyn I punkt 3.6 i rapporten behandler utvalget spørsmå- let om innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresen- tanter.
Grunnloven § 75 f gir Stortinget rett til å kreve inn- syn i «statsrådets protokoller og alle offentlige innret-
ninger og papirer». Nærmere regler er gitt i fo. § 50, som sier at begjæringer etter Grunnloven § 75 f kan gjelde
«ethvert dokument som er i regjeringens eller den un- derliggende forvaltnings besittelse, og som er utarbei- det eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet».
Den informasjon Stortinget får, blir ikke dermed of- fentlig. Stortinget har rutiner og regelverk for behand- lingen av gradert og taushetsbelagt informasjon.
Etter Grunnloven § 75 f er det stortingsflertallet som kan kreve innsyn i dokumenter. Det har flere gang- er vært drøftet hvorvidt Stortinget kan delegere inn- synsretten til en komité.
Innsynsretten etter § 75 f påberopes sjelden og har mer virkning som et ris bak speilet som Stortinget kan ta i bruk. Selv om Stortinget ikke direkte har henvist til Grunnloven § 75 f, det har vært fattet en god del vedtak hvor regjeringen blir bedt om å utlevere «papirer» eller
«forelegge» nærmere angitte dokumenter for Stortinget eller Odelstinget. Vedtakene har vært etterkommet uten at noen har reist spørsmål om hvorvidt vedtakene var forpliktende. Noen ganger har det vært bedt om be- stemte dokumenter, andre ganger bes det om innsyn i alle dokumenter i en bestemt sak. Det har vært utlevert både juridiske råd og regjeringsnotater.
Plenumsvedtak om innsyn var et viktig kontrolltil- tak på 1800-tallet. Bruken av dem falt etter 1905, og krav om innsyn har ikke kommet på spissen. Det skyldes to forhold. Dels vil en mindretallsregjering i stor grad et- terkomme Stortingets anmodninger. Også flertallsre- gjeringer vil stort sett etterkomme begjæringer om inn- syn fordi Grunnloven § 75 f fungerer som et ris bak spei- let. Dels skyldes det utviklingen av andre innsynsregler.
Etter ikrafttredelsen av forvaltningsloven, offentleglova og Grunnloven § 100 har både parlamentarikere og den øvrige befolkningen fått tilgang til effektive verktøy for å skaffe seg innsyn i offentlige dokumenter. Også Sivil- ombudet og Riksrevisjonens kontroll har ført til et end- ret behov for innsyn for parlamentarikere.
På tross av disse juridiske nyvinningene som gir stor grad av innsyn, vil det fortsatt være behov for Grunnlo- ven § 75 f som en sikkerhetsventil. I Innst. S nr. 210 (2002–2003) side 12 ga komiteen uttrykk for at «en slik kompetanse kun bør benyttes i helt ekstraordinære til- feller». Fra nyere tid viser utvalget til at Stortinget hadde til behandling begjæring om innsyn etter Grunnloven
§ 75 f i den såkalte Nav-saken. Her avviste Stortinget i plenum begjæringen om innsyn etter at kontroll- og konstitusjonskomiteen først enstemmig hadde bedt om innsyn i mye av den samme dokumentasjonen.
Et sentralt grunnlag for Stortingets informasjons- krav er Grunnloven § 82, som slår fast at regjeringen plikter å meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremleg- ger. Regjeringen kan oppfylle sin opplysningsplikt over- for Stortinget ved å formidle opplysninger om en sak til
den komiteen som behandler saken, forutsatt at komi- teen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen. Med dette som utgangspunkt er det praksis for at komiteene får oversendt alle doku- menter og opplysninger som anses nødvendige for be- handling av saker som komiteene har fått tildelt. Innen- for rammen av en sak må komiteen i stor utstrekning kunne avgjøre hva som er nødvendig for behandling av saken. Dette er altså knyttet til de konkrete saker som komiteene har til behandling, og det er komiteen som sådan (komitéflertallet) som kan begjære doku- mentinnsyn. Denne praksisen gir ikke komiteen retts- krav på innsyn eller fremleggelse av dokumenter. Som følge av opplysningsplikten vil slike begjæringer som hovedregel likevel bli etterkommet. At Stortinget i mot- satt fall kan vedta dokumentfremleggelse etter Grunn- loven § 75 f, kan også i praksis bidra til at regjeringen gir innsyn.
Stortingets informasjonskrav etter Grunnloven § 82 går foran lovgivning og praksis som isolert sett begren- ser informasjonstilgangen. Det avgjørende vur- deringstemaet vil derfor i alle tilfeller være om opplys- ningene er «nødvendige» for behandlingen av saker re- gjeringen fremlegger, og at opplysninger som fremleg- ges, ikke skal være «uriktige eller villedende».
1.4.5.2 Begrensninger i innsyn for komiteene og representantene
1.4.5.2.1 Innledning
Utgangspunktet har vært at komiteene og enkeltre- presentantene har samme rett på å få fremlagt doku- mentasjon som det enhver annen innbygger har etter forvaltningsloven og offentleglova. Likevel skjer en ut- strakt anvendelse av meroffentlighet overfor komite- ene, og særlig når det gjelder kontroll- og konstitusjons- komiteen.
For å vite hva komiteene har rett til å få, må utvalget derfor se på hvilke begrensninger som gjelder. For prak- tiseringen av meroffentlighet må utvalget videre se på hvilke unntak som finnes, for å se hvilken informasjon komiteene i praksis får.
1.4.5.2.2 Taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven, offentleglova mv.
Den etterspurte dokumentasjonen vil i en del tilfel- ler være unntatt offentlig innsyn. Det kan være snakk om opplysninger som er unntatt etter offentleglova § 13 fordi de er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Dette gjelder for eksempel taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven § 13.
Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvalt- ningsorgan, plikter å hindre at andre får kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
1. noens personlige forhold, eller
2. tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.
Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjør at forvaltningen i utgangspunktet ikke skal dele informa- sjonen med Stortingets komiteer. Regjeringen kan like- vel velge å oversende taushetsbelagt informasjon gjennom bruk av unntakene i forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b. Samtykke etter § 13 a kan også være et relevant grunnlag. Hvis opplysningene er innhentet i forbin- delse med regjeringens forberedelse av en sak der Stor- tinget skal treffe vedtak, vil bestemmelsen i Grunnloven
§ 82 om regjeringens opplysningsplikt gå foran regler om taushetsplikt i kraft av prinsippet om lex superior.
Taushetsplikt vil derfor aldri være i veien for at Stortin- get får den nødvendige informasjon.
Stortingsrepresentanter har taushetsplikt hva gjel- der informasjon de har fått som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven, jf. fo. § 75 annet ledd bokstav b.
1.4.5.2.3 Dokumenter som er graderte etter sikkerhetsloven og
beskyttelsesinstruksen
Etter sikkerhetsloven § 5-4 første ledd kan graderte dokumenter kun gis til komiteen hvis det foreligger et
«tjenstlig behov» for å kjenne innholdet. Loven gjelder ikke direkte for Stortinget, men det er forutsatt i lovens forarbeider at Stortinget etter omstendighetene kan gis tilgang til dokumenter som er gradert etter sikkerhets- loven. Etter beskyttelsesinstruksen kan graderte doku- menter bare gis til komiteen hvis representantene «av tjenstlige grunner må kjenne innholdet».
Bestemmelsen i Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt vil gå foran regler i sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Vurderingskriteriet etter Grunnloven § 82 er om opplysningene er «nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger». Dette vil i mange tilfeller kunne sammenfalle med kriteriene om
«tjenstlig behov» etter sikkerhetsloven og beskyttelses- instruksen.
Stortingsrepresentantene har taushetsplikt om in- formasjon som er taushetsbelagt eller gradert, jf. fo. § 75 annet ledd bokstav a og b.
1.4.5.2.4 Behandlingen av graderte og taushetsbelagte dokumenter og informasjon
At komiteene skal kunne motta graderte og taus- hetsbelagte dokumenter, er forutsatt i Stortingets for- retningsorden. I fo. § 75 a er det vist til retningslinjer for behandling av graderte dokumenter. Blant annet skal dokumenter som er gradert konfidensielt eller høyere,
bare behandles i gradert møterom. Dokumenter skal oppbevares i safe. Også komitéhøringer og stortingsmø- ter kan lukkes for behandling av sensitive opplysninger, jf. fo. §§ 27 og 36. Det er altså lagt til rette for formidling av sensitive opplysninger til komiteene og til Stortinget.
Partigrupper som ikke er representert i en komité, kan etter forretningsordenen § 29 annet ledd søke pre- sidentskapet om at én representant fra partiet kan få til- gang til komiteens dokumenter. Dette gjelder også gra- derte og taushetsbelagte dokumenter som er formidlet til komiteen. For slike dokumenter gjelder de samme reglene som for komiteens behandling.
Videre har presidentskapet lagt til grunn at regjer- ingens opplysningsplikt tilsier at alle representanter må kunne gjøre seg kjent med dokumenter som er nødven- dige for Stortingets behandling av en sak. Dersom doku- menter oversendes en komité, og de har betydning for Stortingets behandling av komiteens innstilling, må alt- så alle representanter kunne få tilgang til dokumentene.
Hvis det er tale om graderte eller taushetsbelagte doku- menter, må tilgangen skje etter tilsvarende regler som gjelder for komiteene, det vil si at det i utgangspunktet bare kan gis tilgang til dokumentene på komiteens mø- terom.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i en rekke saker fått tilgang til dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven og/eller beskyttelsesinstruksen. Dette gjelder særlig i forbindelse med at Riksrevisjonens for- valtningsrevisjoner innenfor forsvarssektoren har blitt overlevert Stortinget i form av graderte rapporter.
1.4.5.2.5 Utvalgets vurderinger
Fo. §§ 75 og 75 a gjelder behandlingen av graderte dokumenter og hvem som skal ha tilgang til dem. Be- grensningene som fremgår der, bør kunne vurderes for andre dokumenter det gis innsyn i uten at komiteen har krav på det. Det samme gjelder opplysninger som kan være konfidensielle eller sensitive, som ved kontrollen med statsrådens eierskapsutøvelse.
Stortinget vedtok 12. mai 2020 følgende:
«Stortinget ber presidentskapet om å endre manda- tet for utvalget som utreder Stortingets kontrollfunksjo- ner (Harberg-utvalget) slik at utvalget vurderer og kom- mer med forslag som muliggjør offentlig innsyn og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser.»
Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at Riksrevi- sjonens rapporter til Stortinget så langt som mulig må være offentlige. Rapportene belyser viktige temaer som fortjener en offentlig debatt. I enkelte saker har det like- vel vist seg vanskelig å utarbeide offentlige rapporter fordi rapportene inneholder graderte opplysninger. Det er informasjonseier som bestemmer graderingen, og hverken Riksrevisjonen eller Stortinget kan i utgangs- punktet beslutte at rapporter som inneholder graderte
opplysninger, skal offentliggjøres. Eventuelle endringer i denne ordningen forutsetter endringer i sikkerhetslo- ven, noe som ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil likevel understreke at selv om informasjonseier be- stemmer graderingen, har informasjonseier like fullt en forpliktelse overfor offentligheten som må hensyntas.
Stortinget har likevel en mulighet til å avgradere rappor- ter i helt spesielle tilfeller. Dette må da skje i lovs form etter sikkerhetslovens ikrafttredelse. Dette ble vurdert da Stortinget behandlet Riksrevisjonens rapport om ob- jektsikring.
I den grad en rapport inneholder graderte opplys- ninger som medfører at rapporten ikke kan offentlig- gjøres i sin helhet, forventes det at Riksrevisjonen utar- beider en versjon av rapporten hvor graderte opplys- ninger er unntatt, og som for øvrig er så fullstendig som mulig.
1.4.5.3 Nærmere om innsyn i regjeringens interne dokumenter
I punkt 3.6.3 drøfter utvalget om regjeringen plikter å meddele alle opplysninger som er nødvendige for Stortingets behandling av en sak som regjeringen frem- legger, inkludert interne dokumenter. I praksis er det noen dokumenttyper som normalt ikke meddeles Stor- tinget. Forutsetningen må imidlertid være at disse ikke er nødvendige for Stortingets behandling i det enkelte tilfellet.
Når det gjelder regjeringsdokumenter og tilknyt- tede dokumenter, er det fast praksis at disse ikke utleve- res til stortingskomiteene.
Interne dokumenter til departementets saksforbe- redelse kan i utgangspunktet gis til stortingskomiteene, med mindre dokumentene inneholder rent politiske overveielser fra en sittende eller tidligere regjering. Rele- vante opplysninger om andre forhold i de samme doku- mentene gis likevel til stortingskomiteene, forutsatt at de er nødvendige for behandlingen. Dette kan f.eks.
dreie seg om faktiske forhold som de politiske overvei- elsene bygger på.
Som hovedregel utleveres dokumenter fra underlig- gende forvaltningsorganer. Et mulig unntak er hvor do- kumentene inneholder opplysninger om foreløpige budsjettrammer fastsatt av regjeringen eller departe- mentet.
Uttalelser fra Regjeringsadvokaten gis ikke til stor- tingskomiteene. Dette har vært fast praksis over tid og med skiftende regjeringer. Det er vist til at «juridiske ut- talelser og råd, spesielt i saker som kan føre til rettssak, ikke bør gjøres kjent for andre enn oppdragsgiveren».
Begrunnelsen bygger videre på klassiske synspunkter om konfidensiell kommunikasjon mellom advokat og klient. Forutsetningen for holdbarheten av denne be- grunnelsen er imidlertid at dokumenter utarbeidet av Regjeringsadvokaten inngår som ledd i et «advokatopp-
drag» for forvaltningen. Denne forståelsen gjør at doku- menter som gjelder andre forhold, som en generell juri- disk betenkning, ikke bør ha samme vern fra innsyn.
Uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling til andre departementer om lovtekniske spørsmål oversendes normalt ikke til en stortingskomi- té. For øvrig oversendes normalt tolkningsuttalelser o.l.
utarbeidet av lovavdelingen.
Når det gjelder forholdet til lovbestemt taushets- plikt, beror det på tolkning av det relevante regelsettet om dette er til hinder for at de aktuelle opplysningene oversendes en stortingskomité.
All informasjon som kommer til komiteene, vil gjø- res tilgjengelig for partigrupper som ikke har represen- tanter i komiteen, etter søknad til presidentskapet. Reg- lene om konfidensialitet vil gjelde tilsvarende for den representant som får slik tilgang.
Pressen vil på sin side ikke ha mulighet til å få inn- syn fra Stortinget i dokumenter som er unntatt offentlig- het. De må be om innsyn fra informasjonseier. Det er forskjell på informasjon som kommer til komiteen, og offentlighet.
Når det gjelder dokumenter fra Regjeringsadvoka- ten, mener utvalget at det må skilles mellom de ulike funksjonene Regjeringsadvokaten kan ha. Råd som gis som ledd i et ordinært advokatoppdrag, herunder råd som gjelder konkrete saksforhold eller rettsprosesser, utleveres normalt ikke til stortingskomiteer. Slik infor- masjon vil nok sjelden være nødvendig for Stortingets behandling av en sak, og særlige hensyn til fortrolighet mellom advokat og klient gjør seg gjeldende. Utvalget mener derimot at dokumenter fra Regjeringsadvokaten som inneholder generelle juridiske råd eller vurderin- ger knyttet til en sak som legges frem for Stortinget, for eksempel lovsaker, må utleveres i den grad de er rele- vante. Utvalget kan ikke se at det i slike tilfeller er grunn til å behandle dokumenter fra Regjeringsadvokaten på annen måte enn dokumenter fra andre offentlige orga- ner. Det særlige hensynet til fortrolighet mellom advo- kat og klient gjør seg gjeldende for ordinære advoka- toppdrag, men ikke ut over dette. De råd som eventuelt utleveres, behøver ikke å bli offentlige.
1.4.5.4 Nærmere om kontroll- og konstitusjons- komiteens tilgang til informasjon Utvalget viser i punkt 3.6.4 til at kontroll- og konsti- tusjonskomiteen har et særlig behov for informasjon i sine kontrollsaker, og da særlig i initiativsakene. Uten tilstrekkelig og relevant informasjon kan den ikke utfø- re sitt kontrollmandat. Komiteen skal kontrollere regje- ringen og forvaltningen. Den kan derfor ha interesse av å få informasjon som andre kan ha interesse av å holde tilbake.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan i initiativs- aker anmode en statsråd om å fremskaffe ønskede opp-
lysninger om forhold som omfattes av Stortingets kon- troll med forvaltningen, og kan deretter beslutte at den skal ta en sak til behandling. Komiteen kan videre igangsette ytterligere undersøkelser ved å be om infor- masjon som anses nødvendig for dette. Videre kan ko- miteen beslutte at det skal holdes høringer, jf. fo. § 27.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen får i all hoved- sak oversendt fra regjeringen de dokumenter og opplys- ninger den ber om, herunder dokumenter som av ulike grunner er unntatt offentlighet. I enkelte saker har ko- miteen bedt om omfattende opplysninger og doku- menter av uspesifisert karakter og fått dette oversendt.
Selv om komiteen i all hovedsak har fått det doku- mentinnsynet den ønsker, er det eksempler på saker der det har vært diskusjon mellom komiteen og regjeringen om hvorvidt komiteen skal gis dokumentinnsyn, sist ek- semplifisert ved den såkalte Nav-saken, der en enstem- mig kontroll- og konstitusjonskomité ba om innsyn i re- ferat fra møter mellom statsråden og Nav-direktøren og råd fra Regjeringsadvokaten, men ikke fikk innsyn. Slike diskusjoner har vært mest aktuelle i forbindelse med ønsker om innsyn i referater/notater fra interne møter eller møter mellom departement og underliggende etat, ikke regjeringsnotater, som aldri gis til Stortinget eller kontroll- og konstitusjonskomiteen.
Det kan likevel argumenteres for at kontroll- og konstitusjonskomiteen står i en særstilling og bør ha en- hver mulighet til å avdekke eventuelle misligheter. An- dre komiteer skal uansett ha tilgang på all relevant in- formasjon gjennom Grunnloven § 82 i de saker de be- handler, og som er oversendt fra regjeringen. Utvalget mener derfor at det er kontroll- og konstitusjonskomi- teen som har et særskilt behov for et eventuelt krav på informasjon.
En slik mulighet til delegasjon av innsynsretten et- ter Grunnloven § 75 bokstav f til en komité, eller også til et mindretall i komiteene eller på Stortinget, har vært drøftet tidligere. Det vil i så fall være tale om en intern delegasjon fra Stortingets flertall i plenum til komiteer og mindretall. Et argument mot at det kan foretas en slik delegasjon, er at Grunnlovens bestemmelser gir retts- kravet på informasjon til Stortinget i plenum. Det kan ses som en konstitusjonell skranke mot å delegere ret- tigheten til andre. På den annen side er Grunnloven taus om hvordan Stortinget skal organisere eget arbeid på en hensiktsmessig måte. Det er opp til Stortinget selv hvor- dan det skal organisere seg, og Stortinget har organisert arbeidet gjennom bestemmelser i Stortingets forret- ningsorden. Det må derfor være delegasjonsskranken som må begrunnes, ikke adgangen. Tradisjonelt har det vært argumentert med at delegasjonsskranken mangler reell begrunnelse, og at Stortinget bør ha mulighet til å gi komiteene den kompetansen det finner nødvendig.
Utvalget mener at Stortinget har en slik delegasjonsad- gang.
Om Stortinget bør delegere til et flertall eller et mindretall i komiteen, tar ikke utvalget stilling til, fordi utvalget mener at det per i dag ikke er et behov for å de- legere retten til å kreve innsyn fra Stortinget i plenum til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Utvalget forutset- ter samtidig at kontroll- og konstitusjonskomiteen får utlevert den informasjon den ber om, og mener at eks- empelet nevnt ovenfor fra Nav-saken var uheldig. Utval- get viser til at det er kontrolløren som skal definere hva det er nødvendig å få innsyn i.
1.4.5.5 Øvrige komiteers rett til innsyn
I utvalgets mandat er det pekt på at stortingskomi- teenes særskilte stilling og informasjonsbehov har ført til en egen praksis for utlevering av forvaltningens doku- menter til komiteene. Utvalget er bedt om å vurdere om denne praksisen bør nedfelles.
Stortingskomiteene har ikke innsynsrett etter Grunnloven § 75 f. Det er heller ikke andre rettsgrunn- lag som gir komiteene rettskrav på dokumentinnsyn overfor forvaltningen, ut over det som følger av offent- leglova.
Etter Grunnloven § 82 har regjeringen plikt til å meddele Stortinget alle de opplysninger som er nød- vendige for behandlingen av de saker den fremlegger.
Det er samtidig et forbud mot villedende opplysninger.
Regjeringen kan oppfylle sin opplysningsplikt overfor Stortinget ved å formidle opplysninger om en sak til den komiteen som behandler saken, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stor- tingsbehandlingen. Opplysninger formidlet til enkelt- representanter, fraksjoner eller partigrupper har ikke slik betydning og kan ikke anses formidlet til Stortinget.
Med dette som utgangspunkt er det praksis for at komi- teene får oversendt alle dokumenter og opplysninger som anses nødvendige for behandling av saker som ko- miteene har fått tildelt. Innenfor rammen av en sak må komiteen i stor utstrekning kunne avgjøre hva som er nødvendig for behandling av saken. Dette er altså knyt- tet til de konkrete saker som komiteene har til behand- ling, og det er komiteen som sådan (komitéflertallet) som kan begjære dokumentinnsyn.
Denne praksisen gir ikke komiteen rettskrav på inn- syn eller fremleggelse av dokumenter. Som følge av opp- lysningsplikten vil slike begjæringer som hovedregel li- kevel bli etterkommet. At Stortinget i motsatt fall kan vedta dokumentfremleggelse etter Grunnloven § 75 f, kan også i praksis bidra til at regjeringen gir innsyn.
Disse utgangspunktene er lagt til grunn i Statsmi- nisterens kontors veileder «Om forholdet til Stortinget».
På side 107 heter det at komiteene «formelt sett ikke [har] noe rettskrav på utlevering», men at «[s]tortings- komiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov knyttet til saker som behandles der, har ført til en egen praksis for utlevering av dokumenter til dem».
Det er imidlertid et spørsmål om en stortingskomi- tés begjæring om innsyn kan skape en plikt for regjerin- gen til å fremlegge dokumenter, men da formelt overfor Stortinget og ikke komiteen selv. En begjæring om dokumentinnsyn vil kunne medføre at de etterspurte dokumentene anses «nødvendige for behandlingen» av saken i henhold til Grunnloven § 82. I så fall vil regjerin- gen i medhold av den samme bestemmelsen ha plikt til å fremlegge de aktuelle dokumentene.
Det er med andre ord opplysningsplikten som kan skape en rettslig forpliktelse for statsråden til å etter- komme en innsynsbegjæring. Opplysningsplikten kan også tilsi formidling av taushetsbelagte eller graderte opplysninger. Det er statsråden som må vurdere rekke- vidden av opplysningsplikten og om denne tilsier at også taushetsbelagte opplysninger skal formidles.
Utvalget mener det ikke er behov for å utforme sær- skilte regler når det gjelder regjeringens opplysnings- plikt overfor fagkomiteene, fordi opplysningsplikten i Grunnloven § 82 står så sterkt som den gjør. Utvalget vil likevel understreke at regjeringen må gi komiteene alle de nødvendige opplysninger de har behov for å kunne uføre sitt arbeid på vegne av Stortinget. Opplysninger som gis til komiteen, vil anses som gitt til Stortinget, jf.
Grunnloven § 82, forutsatt at komiteen formidler opp- lysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehand- lingen.
1.4.5.6 Representantenes adgang til statlige virksomheter og ansatte
Utvalget omtaler i rapportens punkt 3.6.7 represen- tantenes adgang til statlige virksomheter og ansatte. Det er vanlig at stortingsrepresentanter besøker forvalt- ningsvirksomhet. Enkelte stortingsrepresentanter har imidlertid opplevd vansker med å få adgang til fysiske steder der det utøves statlig forvaltningsvirksomhet. Be- søk til steder hvor det utøves forvaltningsvirksomhet, herunder samtaler med de som jobber der, kan være en verdifull kilde til informasjon for å ivareta sentrale sider av stortingsvervet.
Utvalget mener at representantene som hovedregel bør gis adgang til fysiske steder, etater og statlige forvalt- ningsvirksomheter og gis mulighet til å snakke med an- satte ved slike virksomheter. Utvalget vil ikke foreslå at representantene gis et utvidet rettskrav på slik fysisk til- gang. Dersom et besøk ikke kan finne sted, må dette be- grunnes.
Utvalget har kommet til at det ikke er behov for en egen bestemmelse i forretningsordenen om represen- tantenes adgang til fysiske steder, etter mal fra fo. § 74.
Stortingets forretningsorden er ikke egnet til å regulere denne formen for samhandling mellom enkeltrepre- sentanter og forvaltningen. Utvalget vil likevel under- streke at forvaltningen bør tilrettelegge for at stortings-
representanter kan besøke steder hvor det utøves for- valtningsvirksomhet.
Dersom representanter vil besøke offentlig virk- somhet som ikke er en del av statlig forvaltning, har ikke regjeringen noen instruksjonsmyndighet. Utvalget for- utsetter at også kommunale og fylkeskommunale virk- somheter vil legge til rette for at stortingsrepresentanter får den informasjonen de mener er nødvendig for å iva- reta sitt verv.
Det er naturlig at representantene selv kontakter virksomheten de ønsker å besøke, og gjør en avtale. For- valtningen må selv avgjøre på hvilket nivå anmodnin- gen om besøk skal behandles, og hvordan besøk skal gjennomføres. Forvaltningen bestemmer selv om over- ordnet organ skal varsles om slike besøk, slik at overord- net myndighet kan vurdere om de ønsker å være til ste- de ved besøket.
1.4.5.7 Innsynsrett overfor Stortinget
Enkeltrepresentanter har ikke en utvidet rett til innsyn i dokumenter som er unntatt offentlighet etter Stortingets dokumentoffentlighetsregler. Representan- tene er derfor i utgangspunktet henvist til å anmode om innsyn i tråd med regler om rett til innsyn i dokumenter for Stortingets organer.
Utvalget mener at Stortinget bør gi innsyn i størst mulig grad av hensyn til representantenes behov for in- formasjon.
1.4.6 B
EHANDLINGAVGRUNNLOVSSAKER Utvalget har under arbeidet med kontroll- og kon- stitusjonskomiteens rolle og funksjon drøftet behand- lingen av grunnlovsforslag. Etter fo. § 14 nr. 8 er det kon- troll- og konstitusjonskomiteen som behandler grunn- lovssaker.Både regjeringen og stortingsrepresentanter kan fo- reslå endringer i Grunnloven.
Forslag til grunnlovsendringer behandles annerle- des enn andre lovsaker. Etter Grunnloven § 121 fremset- tes og kunngjøres forslag til grunnlovsendringer senest i nest siste storting før et valg for så å stemmes over etter valget. Tanken er at folket kan ta stilling til grunnlovs- forslagene i et valg. Forslagene får på denne måten en demokratisk forankring.
Det er imidlertid flere utfordringer knyttet til be- handlingen. Behandlingen forutsetter at befolkningen skal gjøres kjent med forslagene og kunne ta stilling til dem i et valg. Mye tyder på at denne forutsetningen i dag ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt. Forslagene er ikke noe innbyggerne, eller for den saks skyld fagmiljøer, er godt kjent med eller diskuterer i særlig grad.
I motsetning til andre lovforslag har grunnlovsfor- slag ofte svært sparsomt med forarbeider. Ved vanlig lovgivning er det som regel utarbeidet en NOU som har
