ENDELIG TILSYNSRAPPORT

(1)

ENDELIG

TILSYNSRAPPORT

Opplæringsloven § 5-7, jf. § 13-10 andre ledd

Sarpsborg kommune

(2)

Innhold

Sammendrag

1 Innledning ... 4

2 Om tilsynet med Sarpsborg kommune ... 4

2.1 Hva Fylkesmannen fører tilsyn med ... 4

2.2 Tema for tilsyn ... 4

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ... 5

3. Retten til spesialpedagogisk hjelp. ... 5

3.1 Rettslig krav ... 5

3.2 Fylkesmannens observasjoner ... 7

3.3 Fylkesmannens vurderinger ... 8

3.4 Fylkesmannens konklusjon ... 9

4. Utarbeidelse av sakkyndige vurderinger ... 9

4.1 Rettslig krav ... 9

5. Vedtak om spesialpedagogisk hjelp, herunder saksbehandlingstid... 11

5.1. Rettslige krav ... 11

5.4. Fylkesmannens konklusjon ... 15

6. Den pedagogisk- psykologiske tjenesten ... 15

6.1 Rettslige krav ... 15

6.3. Fylkesmannens vurderinger ... 16

6.4. Fylkesmannens konklusjon ... 16

7. Kommunens forsvarlige system for oppfølging av de aktuelle lovbestemmelser ... 16

7.1. Rettslige krav ... 16

7.2. Fylkesmannens observasjoner ... 18

8. Forhåndsvarsel om pålegg om retting ... 20

Vedtak om spesialpedagogisk hjelp, herunder saksbehandlingstid ... 20

Kommunens forsvarlige system for oppfølging av de aktuelle lovbestemmelser ... 21

(3)

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold har gjennom tilsyn med Sarpsborg kommune på temaet barn under opplæringspliktig alders rett til spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven kapittel 5, samt kommunens forsvarlige system for å sikre at bestemmelsen i kapittel 5 overholdes, jf.

opplæringsloven § 13-10 annet ledd. Det overordnede formålet med tilsynet er at det fører til en styrking av Sarpsborg kommunes regeletterlevelse på området spesialpedagogisk hjelp, og å bedre rettsikkerheten for barn med rett til spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven

§ 5-7.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og

opplysninger fra intervjuer. Fylkesmannen har avdekket lovbrudd på to områder. Vedtak om spesialpedagogisk hjelp herunder saksbehandlingstid (jf. rapporten pkt 5), samt kommunens forsvarlige system for oppfølging av de aktuelle lovbestemmelser (jf. rapporten pkt 7).

Sarpsborg kommune gis frist til 28.02.2015 for å rette lovbruddene. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med hjemmel i

kommuneloven § 60d.

(4)

1 Innledning

Fylkesmannen har i perioden fra 20.06.2014 til dags dato gjennomført tilsyn med temaet barns rett til spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven kap. 5, samt kommunens forsvarlige system for å sikre at bestemmelsene i kap. 5 overholdes, jf. § 13-10 andre ledd i Sarpsborg kommune.

I denne tilsynsrapporten er det gitt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet.

Fristen er 28.02.2015.

Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Østfold vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d.

2 Om tilsynet med Sarpsborg kommune

2.1 Hva Fylkesmannen fører tilsyn med

Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunene oppfyller pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven, jf. opplæringsloven § 14-1. Fylkesmannens tilsyn etter opplæringsloven er et lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsyn

Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med temaet barn under opplæringspliktig alders rett til spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven kap. 5, samt kommunens

forsvarlige system for å sikre at bestemmelsene i kap. 5 overholdes, jf. opplæringsloven § 13- 10 andre ledd. Hovedbestemmelsen for tilsynet er § 5-7 og de øvrige relevante bestemmelsene i kap. 5 som er kontrollert må ses i lys av denne.

Det rettslige utgangspunktet for tilsynet er delt inn i disse hovedkategorier:

- Retten til spesialpedagogisk hjelp - § 5-7 - Utarbeidelse av sakkyndig vurdering - § 5-3

- Vedtak om spesialpedagogisk hjelp - § 5-4 og forvaltningsloven kapittel III til VI.

- Den pedagogisk-psykologiske tjenesten - § 5-6

- Krav til kommunens forsvarlige system for oppfølging av de aktuelle lovbestemmelser - § 13-10

Det overordnede formålet med tilsynet er å føre til en styrking av Sarpsborg kommunes regeletterlevelse på området spesialpedagogisk hjelp, og å bedre rettssikkerheten for barn med rett til spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven § 5-7. Gjennom kontroll med kommunens etterlevelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og slike forhold rettes opp.

Tilsynet skal bidra til at barn får oppfylt sine rettigheter etter opplæringsloven kap. 5. Dette forutsetter at de som arbeider med spesialpedagogisk hjelp har en riktig og felles forståelse av regelverket og en felles referanseramme. De må også forstå sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene. Mangler ved dette kan føre til at barna ikke får oppfylt sine rettigheter.

Det presiseres a tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av Sarpsborg kommune.

Rapporten omhandler kun resultater fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som

(5)

er valgt av Fylkesmannen i Østfold. Det presiseres også at Fylkesmannen ikke har ført tilsyn med de to barnehagene som har bidratt med opplysninger i tilsynet.

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju.

Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet finnes i vedlegg 1.

Oversikt over de som ble intervjuet kommer fram i vedlegg 2.

Tilsynets gang

 Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon, datert 16.05.2014

 Dokumentasjon og redegjørelse mottatt 20.06..2014

 Brev med dagsorden for tilsynet, datert 25.08.2014

 Åpningsmøte og intervjuer 02.og 03.09.2014

 Varsel om vedtak og foreløpig rapport 12.09.2014

 Sluttmøte 16.09.2014

 Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport 04.10.2014

 Endelig rapport med evt. frist for retting

 Avslutning av tilsyn evt. pålegg om retting

3. Retten til spesialpedagogisk hjelp.

3.1 Rettslig krav

Opplæringsloven § 5-7 om spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder lyder slik:

Barn under opplæringspliktig alder som har særelege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp. Hjelpa skal omfatte tilbod om foreldrerådgivning. Hjelpa kan knyttast til barnehagar, skolar, sosiale og medisinske institusjonar og liknande, eller organiserast som eige tiltak. Hjelpa kan også givast av den pedagogisk-psykologiske tenesta eller av ein annan sakkunnig instans. For spesialpedagogisk hjelp gjeld § 5-4 andre og tredje leddet i lova. § 5-5 andre ledd gjeld så langt det passar.

Retten til spesialpedagogisk hjelp er en individuell rett, hvilket innebærer at barn som ikke har begynt på skolen, og som oppfyller vilkåret i § 5-7, har krav på dette. Det er ingen nedre grense for rett til spesialpedagogisk hjelp. Også små barn har rettigheter etter § 5-7, dersom det avdekkes at de har et særlig behov. At det ikke er noen nedre grense, betyr blant annet at retten ikke er begrenset til barn like under opplæringspliktig alder. Alle barn som ikke har nådd den opplæringspliktige alderen, kan ha rett til spesialpedagogisk hjelp. Dette gjelder uavhengig av om de går i barnehage eller ikke.

Vilkåret for å få spesialpedagogisk hjelp er at barnet har et særlig behov for spesialpedagogisk hjelp. Hva som er et ”særleg behov” er en skjønnsmessig vurdering. Retten må vurderes på et selvstendig grunnlag, uavhengig av den generelle tilretteleggingen i barnehagen. Det betyr at vurderingen må gjøres ut fra barnets behov og ikke ut fra barnehagens

tilpasning/tilrettelegging, utbytte og likeverd. I vurderingen vil det være aktuelt å se på barnets utvikling, læring, evner og forutsetninger – for eksempel om dette barnet utvikler seg

(6)

senere enn det som er normalt for alderen. I så tilfelle kan det være at barnet har rett til spesialpedagogisk hjelp. Ved å sette inn spesialpedagogiske hjelpetiltak vil det være mulig å gripe inn på et tidlig stadium og ta tak i barnets problemer før de utvikler seg ytterligere.

Dette vil være i tråd med målsetninger om tidlig innsats.

Når det skal vurderes om barnet har et særlig behov, er det ikke nødvendig at barnet har en diagnose. En diagnose vil i seg selv ikke utløse spesialpedagogisk hjelp. Barn som har en eller annen diagnose, trenger ikke nødvendigvis spesialpedagogisk hjelp. Det er i hvilken grad dette barnet har et behov som er det avgjørende, jf. ordlyden i § 5-7. I ”særlege behov” ligger det et krav om at barnet må ha et behov som er mer omfattende enn det behovet barn med normal utvikling har. Det som er avgjørende, er om dette barnet har et større behov for spesialpedagogisk hjelp enn andre.

Retten til spesialpedagogisk hjelp omfatter et videre spekter av hjelpetiltak enn

spesialundervisning. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 46 1997-1998) angir at hjelpen for eksempel kan omfatte lekotekvirksomhet (hjelp til å finne leker som passer til barnets utviklingsnivå), trenings- og stimuleringstiltak og veiledning til personalet i barnehagen. Det kan dreie seg om motorisk, språklig og intellektuell hjelp som er grunnleggende for den senere utviklingen til barnet. Hovedformålet med hjelpen er at barnet skal bli bedre rustet til å begynne på skolen.

I Veileder om spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp skriver Utdanningsdirektoratet (Udir)”Det går ikke tydelig frem av bestemmelsene i opplæringsloven at det stilles særskilte kompetansekrav for å kunne gi spesialpedagogisk hjelp. Vi mener bestemmelsen må forstås slik at spesialpedagogisk hjelp i utgangspunktet bør gis av en person med pedagogisk kompetanse.

Det daværende Utdannings- og forskningsdepartement skrev i et brev til Barne- og

familiedepartementet i 2000 at bruk av assistent ”[..]kan betraktes som et element i rettmessig spesialpedagogisk hjelp etter loven, dersom bruken av assistent framstår som et forsvarlig og adekvat tiltak som er egnet til i rimelig grad å oppnå det formål som loven her skal sikre.

[…]Det ligger imidlertid i begrepet assistent at man må stå i relasjon til en som har kompetanse ”.

«Dersom det anses som nødvendig med innsats fra en assistent i tillegg til pedagogressurs for at barnet skal få ivaretatt retten sin, må dette fremkomme klart av enkeltvedtaket»

Videre skriver Udir i veilederen « Rammeplanen sier at barnehagen skal gi et individuelt tilpasset og likeverdig tilbud.

Det er nødvendig å skille mellom det ordinære barnehagetilbudet til barnet og

spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven. Bruk av assistent kan være et relevant tiltak knyttet til begge deler.

I praksis kan skille mellom spesialpedagogisk hjelp, og et individuelt tilpasset og likeverdig ordinært barnehagetilbud være vanskelig. Dette skillet er ikke det samme som skillet mellom spesialundervisning og ordinær opplæring i grunnopplæringen.

Vilkåret for å ha rett til spesialpedagogisk hjelp skal ikke være knyttet til barnehagens, eller miljøets, tilrettelegging, men retten skal vurderes ut fra barnets individuelle behov for slik hjelp.

(7)

Et ordinært barnehagetilbud vil være rettet mot alle barna i barnehagen, men det skal også ha fokus på enkeltbarn.

Forskjellen må ses i lys av om tiltaket er rettet mot et enkeltbarn for å forebygge/avhjelpe definerte utfordringer/vansker som har betydning for barnets videre trivsel og helhetlige utvikling.»

I forarbeidene (merknader fra Ot.prp. nr. 46 (1997-98) til § 5-7) står det ”Ikkje sjeldan har barn med rett til spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder også prioritet til opptak i barnehagen etter § 9 i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehagar [Nå ny lov 17.juni 2005 nr. 64 om barnehager § 13 – vår anmerkning]. Etter denne regelen skal kommunen sørgje for at barn med funksjonshemming som etter sakkunnig vurdering vil ha nytte av opphald i barnehagen, blir prioriterte i samband med opptak. Det er likevel ikkje nokon nødvendig samanheng mellom ytingane etter lovutkastet og barnehagelova. Retten til spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder er ikkje avhengig av at barnet går i barnehage, og barnehagelova pålegg ikkje kommunen å gi spesialpedagogisk tilbod til funksjonshemma barn som får barnehageplass”.

Det tidligere øremerkede statstilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage ble i 2011 tatt inn i rammefinansieringen til kommunene.

Det er kommunen som har plikt til å oppfylle retten til spesialpedagogisk hjelp, jf. § 13-1. For å sikre at barn som har rett til spesialpedagogisk hjelp får oppfylt sin rett, må kommunen ha systemer som fanger opp og avdekker barn som fyller vilkårene for rett til spesialpedagogisk hjelp.

3.2 Fylkesmannens observasjoner

Det fremkommer av intervjuer og dokumentasjon at det er etablert flere faste møtearenaer i Sarpsborg kommune hvor det er fokus på tidlig innsats og å fange opp barn og familier som kan være i behov av og ha rett til tjenester fra det kommunale hjelpeapparatet. Kommunen har etablert Beredskapsteam for barn og unge med intensjon om å bidra til et bedre, mer helhetlig og smidigere samarbeid i den enkelte sak, og gi kortere behandlingstid. Kommunen med PPT har også etablert et Tiltaksteam, dette er et lavterskeltilbud, der barnehager kan melde inn saker/bekymringer. Saken/bekymringen på barnet kan meldes anonymt, men i de fleste sakene er foresatte orientert eller med på møtet. Dette møtet er med på å fange opp barn tidligere og få hjelp til tiltak eller å avgjøre om barnet skal henvises til PPT med en gang.

Fra januar 2015 vil det bli etablert tre Familiesenter der helsestasjonene vil inngå systematisk i det tverrfaglige samarbeidet for å sikre tidlig innsats.

Av dokumentasjonen fremkommer det at dersom barnet ikke går i barnehage, kan det være helsesøster og/eller foresatte som ønsker en vurdering av barnet. Helsestasjonen med samtykke av foreldrene henviser barn 0-4 år til Sykehuset i Østfold eller PPT. Sarpsborg kommune har utviklet tre prosedyrer for henvisning, prosedyre for undersøkelse av syn 0-4år, prosedyre for hørselstest 0-4år, prosedyre for undersøkelse av språkutvikling. Gjennom intervjuer kommer det fram at helsestasjonen, etter samtykke av foreldrene, har dialog med barnehagene i de tilfellene barnet går i barnehage.

Det følger av Tiltakskjedemodellen – barnehage hvordan spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder i Sarpsborg kommune blir behandlet fra pedagogisk leder i

barnehagen har fått bekymring for et barns utvikling, til eventuelt vedtak er fattet og iverksatt.

(8)

Gjennom intervjuene ser Fylkesmannen at modellen er kjent og i bruk. PPT har hvert år et møte med alle barnehagene der prosedyrer blir gjort kjent.

Både intervjuene og dokumentasjonen viser at foreldrene kan henvende seg direkte til PPT om de ønsker det. Sarpsborg kommune har henvisningskjema og informasjon om dette på sine hjemmesider.

Barnehagene opplyser gjennom intervjuene at det er lett å få kontakt og veiledning fra PPT.

Barnehagene vi intervjuet hadde drøftet barn i Tiltaksteamet.

Intervjuene viser at helsestasjonen har faste kontroller hvor både barn som går i barnehage og barn som ikke går i barnehage kan fanges opp. Helsestasjonen tar gjerne kontakt med PPT, andre instanser eller avtaler ny konsultasjon dersom et barn har en utvikling som avviker fra normalen.

Det kom frem i intervjuene at det ikke opereres med noen nedre aldersgrense for når spesialpedagogisk hjelp kan settes i verk.

I intervjuer kom det frem at barnehager kan søke tilskudd til barn med nedsatt funksjonsevne.

Det opplyses i noen av intervjuene at det blir søkt på grunnlag av enkeltbarn, men benyttes til styrking av hele barnehagen, en avdeling eller barnegruppe. Det kom videre frem i intervjuene at denne ressursen ikke benyttes til å finansiere enkeltbarns rett til spesialpedagogisk hjelp.

Imidlertid blir det uttrykt at skillet i enkelte tilfeller kan være vanskelig å håndtere.

3.3 Fylkesmannens vurderinger

Fylkesmannen ser at Sarpsborg kommune har etablert mange faste møtepunkter og utarbeidet rutiner for å fange opp barn under opplæringspliktig alder som har behov for

spesialpedagogisk hjelp. Dette omfatter både barn som går i barnehage og barn som ikke går i barnehage, og gjelder for hele aldersgruppen (fra de er født til opplæringspliktig alder).

Slik Fylkesmannen vurderer det, er det etablert flere strukturer og arenaer i Sarpsborg kommune for å fange opp barn som er i behov av og har rett til spesialpedagogisk hjelp.

Kommunen synes å både tenke og handle helhetlig og tverrfaglig, og det er et godt utgangspunkt for å kunne gi rett hjelp til rett tid.

Fylkesmannen vil understreke viktigheten av at alle foreldre og foresatte blir opplyst om at de har rett til å søke om spesialpedagogisk hjelp til sitt barn og be om en sakkyndig vurdering fra PPT. En sakkyndig vurdering etter § 5-3 vil være en grundigere og mer omfattende vurdering og tilråding enn hva som prøves ut i et lavterskeltilbud, og vedtaksmyndigheten må deretter fatte et enkeltvedtak der spesialpedagogisk hjelp innvilges eller avslås. Et lavterskeltilbud eller møtefrekvensen mellom barnehagene og PPT må ikke føre til at prosessen rundt vedtak om spesialpedagogisk hjelp strekker unødig ut i tid, jf. målsettingen om tidlig innsats.

På bakgrunn av dokumentasjonen og intervjuene legger Fylkesmannen til grunn av barnehagene søker Enhet spesialpedagogiske tiltak om tilskudd til barn med nedsatt funksjonsnivå med utgangspunkt i større/mindre grupper med barn, og ikke på enkeltbarn.

Det kom videre frem i intervjuene at denne ressursen ikke benyttes til å finansiere enkeltbarns rett til spesialpedagogisk hjelp. Fylkesmannen har derfor ikke konstatert lovbrudd på området.

(9)

3.4 Fylkesmannens konklusjon

Fylkesmannen har ikke konkludert med lovstridig praksis på temaet retten til spesialpedagogisk hjelp

4. Utarbeidelse av sakkyndige vurderinger

4.1 Rettslig krav

Før det fattes vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7, skal det foreligge en sakkyndig vurdering av de særlige behovene til barnet, jf. § 5-3 første ledd. Den sakkyndige vurderingen skal utrede og ta standpunkt til om barnet har behov for spesialpedagogisk hjelp, og den skal tilrå hvilket tilbud som skal gis.

Krav til innholdet i den sakkyndige vurderingen følger av § 5-3. Denne bestemmelsen danner også utgangspunkt for sakkyndige vurderinger om spesialpedagogisk hjelp. Opplæringsloven

§ 5-3 annet ledd første strekpunkt om ”eleven sitt utbytte av den ordinære

opplæringstilbudet” og fjerde strekpunkt ”kva for opplæring som gir eit forsvarleg

opplæringstilbod” gjelder ikke for sakkyndige vurderinger knyttet til spesialpedagogisk hjelp.

Disse barna har ikke noe opplæringstilbud. Det bør imidlertid være mulig å gi en

forsvarlighetsvurdering som også er knyttet til barn med særlig behov for spesialpedagogisk hjelp. Her vil vurderingen være knyttet til ”Hva slags spesialpedagogisk hjelp vil gi barnet en forsvarlig utvikling?”

Kravene i § 5-3 i forhold til om et barn har behov for spesialpedagogisk hjelp, bør tolkes som følger:

I den sakkyndige vurderingen skal det blant annet utredes og tas standpunkt til:

 Sen utvikling eller lærevansker hos barnet og andre forhold som er viktige for barnets utvikling.

 Realistiske mål for barnets utvikling og læring.

 Hva slags spesialpedagogisk hjelp som vil gi barnet en forsvarlig utvikling.

Når det gjelder utredningen av hva slags spesialpedagogisk hjelp som vil gi barnet en forsvarlig utvikling, stilles de samme krav til grad av konkretisering her som for sakkyndige vurderinger om spesialundervisning. Det innebærer at det også her er krav om at omfanget angis i timer. Den sakkyndige vurderingen må også synliggjøre om det kan være nødvendig med bruk av assistent for å oppfylle retten etter § 5-7. En sakkyndig vurdering må være så klar og tydelig at det, verken for foreldre eller for vedtaksmyndigheten, er tvil om hvilket tilbud om spesialpedagogisk hjelp som PPT anbefaler. Den sakkyndige vurderingen må derfor også si noe om innholdet i og organiseringen av den spesialpedagogiske hjelpen.

Før det blir gjort sakkyndig vurdering, skal det innhentes samtykke fra foreldrene til barnet, jf.

opplæringsloven § 5-4 annet ledd. Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen, og til å uttale seg før det blir gjort vedtak. Bakgrunnen for at

foreldrene skal involveres og må samtykke, er at foreldrene kjenner barnet best og kan gi et viktig supplement til sakkyndig instans, blant annet ved at de har et lengre tidsperspektiv på barnets utvikling enn det PPT og vedtaksorganet har.

Om foreldrenes rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og uttale seg før det blir truffet vedtak, angir Ot.prp. nr. 46 (1997-98): Tredje leddet i regelen gir PP- tenesta plikt til å rådføre seg med eleven og/eller foreldra i arbeidet med å forme ut tilbod om spesialundervisning og å leggje stor vekt på synspunkta deira. Ein tilsvarandre plikt har

(10)

vedtaksorganet der ein ikkje følgjer tilrådinga frå PP-tenesta.

Det følger av skjema for Henvisning til Pedagogisk –psykologisk tjeneste at foresatte må samtykke i at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering. Sammen med henvisningsskjemaet er det et skjema der foresatte skal gi opplysninger om barnet sitt. Dette fremkommer også av rutinene. Etter at et barn er henvist, sender PPT ut et brev med invitasjon til oppstartsmøte, navnet på saksbehandler og videre utredningsplan. Videre viser dokumentasjonen at det utarbeides sakkyndig vurdering av barnets særlige behov for spesialpedagogisk hjelp.

Kopier av de sakkyndige vurderingene som Fylkesmannen har mottatt viser at de er bygd opp litt ulikt. Dette forklares ved at flere av de siste 20 sakkyndige vurderingene er skrevet før ny mal ble utarbeidet. Det kom frem i intervjuene at malen for de sakkyndige vurderingene var endret våren 2014, og framstår pr. i dag som mer ensartet med hensyn til oppbygging og når det gjelder hvor tydelig de angir mål for barnets spesialpedagogiske hjelp framover. Flere av de intervjuede mente at sakkyndighetene var blitt bedre og mer tydelige.

De nyeste sakkyndige vurderingene redegjør oftest for følgende hovedtema: bakgrunn for henvisning, grunnlagsmateriale, oppsummering etter utredning, vurdering av barnets behov for spesialpedagogisk hjelp, tiltak knyttet til den spesialpedagogiske hjelpen, organisering av den pedagogiske hjelpen, foreldreveiledning, veiledning til personalet, andre tiltak,

konklusjon og tilråding. Noen av de sakkyndige vurderingene inneholder informasjon om PPTs videre arbeid med saken.

Omfanget av foreldrerådgivningen er ikke estimert særskilt i de «gamle» sakkyndige vurderingen. Intervjuene viser at det i disse tilrådingene har vært uklart hva som har vært omfanget av foreldrerådgivingen, hvem som skulle gi den og når i prosessen den skulle gis.

Intervjuene viser at det har vært ulik oppfatninger knyttet til om tilbud om foreldrerådgivning omfattes av det totale timeantallet som er tildelt, eller kommer i tillegg, se mer om dette i pkt.

5.2 og 5.3. I den nye malen er dette presisert klart.

Dokumentasjonen viser at PPT innkaller til møte med foresatte når PPT er ferdig med å utrede og den sakkyndige tilrådingen er klar. I dette møte blir tilrådingen gjennomgått, og de

foresatte får med seg et skjema der de skal gi eventuelle kommentarer og samtykke til eventuelt vedtak. Skjemaet med samtykke sendes direkte fra foresatte til vedtaksorganet, Enhet spesialpedagogiske tiltak. PPT sender ferdig sakkyndig vurdering til foreldrene med kopi til vedtaksorganet og barnehagen.

Fylkesmannen ser at det er utarbeidet skjematikk i Sarpsborg kommune som skal sikre foresattes samtykke til at det utarbeides sakkyndig vurdering. I intervjuene kommer det fram at det er rutiner for å gå gjennom sakkyndig vurdering med foresatte. Foresatte kan komme med innspill til den sakkyndige vurderingen om spesialpedagogisk hjelp både i forbindelse med henvisning til PPT, i oppstartsmøte med PPT og i møte der sakkyndig vurdering

gjennomgås. På møtet der ferdig sakkyndig vurdering blir gjennomgått, får foresatte med seg et skjema for å kommentere sakkyndigheten og samtykke til eventuelt vedtak. Skjemaet med samtykke skal sendes vedtaksorganet en uke etter dette møte. Etter vår vurdering er det lagt godt til rette for at foresatte kan ytre sin mening.

Den sakkyndige vurderingen blir sendt til foresatte med kopi til Enhet spesialpedagogiske tiltak og barnehagen. Ped.leder i barnehagen er ansvarlig for å orientere aktuelt personal om

(11)

innholdet.

Selv om de sakkyndige vurderingene oversendt til Fylkesmannen er litt ulike med hensyn til hvordan de er bygd opp, anser Fylkesmannen at de tar stilling til om barnet er i behov av spesialpedagogisk hjelp. De angir også hva tilbudet om spesialpedagogisk hjelp bør inneholde når det gjelder innhold, omfang og organisering. De sakkyndige vurderingene angir hva som kan være realistiske mål for den spesialpedagogiske hjelpen, men det er noe variasjoner med hensyn til hvor omfattende målene er beskrevet eller formulert. I de ”gamle” sakkyndige vurderingene foreslås det tiltak i barnehagen innenfor ordinært tilbud. Fylkesmannen ser at dette kan skape noe uklarhet for foresatte fordi skillet mellom spesialpedagogisk hjelp og det ordinære tilbudet kan bli noe uklart. I den nye malen for sakkyndig vurdering finner man ikke at PPT i tilrådningen foreslår tiltak innenfor det ordinære barnehagetilbudet.

Fylkesmannen anser at noen av de sakkyndige vurderingene er uklare med hensyn til hvorvidt foreldreveiledning tilrås som en del av de angitte ”timene til barnet”, eller kommer i tillegg, se pkt.5.3 i rapporten. I den nye malen utarbeidet i våren 2014, og dermed på tilsynstidspunktet, er det gjort en endring når det gjelder oppbygging og systematikk for hvordan den

spesialpedagogiske hjelpen tilrådes.

Sarpsborg kommune har en praksis som er i samsvar med opplæringsloven § 5-3 og §5-4 ut fra dokumentasjonen Fylkesmannen har vurdert.

5. Vedtak om spesialpedagogisk hjelp, herunder saksbehandlingstid

5.1. Rettslige krav

Etter at PPT har utarbeidet sakkyndig vurdering, skal det fattes vedtak i saken. Enkeltvedtaket må være i samsvar med reglene i opplæringsloven kapittel 5 og forvaltningsloven samt

ulovfestede forvaltningsrettsprinsipper. Også i de tilfeller hvor vedtaksmyndigheten kommer til at barnet ikke har særlig behov for spesialpedagogisk hjelp, skal det treffes et enkeltvedtak om dette.

Opplæringsloven kapittel 5 sier ikke noe eksplisitt om hvor lang tid det kan gå før det treffes enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp. Utgangspunktet er at tilbud skal gis innen rimelig tid. Hva som vil være rimelig tid, må vurderes konkret, men det må vurderes i forhold til hva som vil være en forsvarlig saksbehandlingstid. Forsvarlighetsvurderingen må gjøres blant annet ved å se hen til barnets behov og hvilken hverdag barnet har uten spesialpedagogisk hjelp. Når det gjelder begrepet ”rimelig tid”, må opplæringsloven suppleres med

saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven som også vil gjelde for enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp. Det fremgår av forvaltningsloven § 11a at i forbindelse med enkeltvedtak, skal forvaltningsorganet ”forberede og avgjøre saken uten

ugrunnet opphold”. Dette kravet gjelder for vedtaksmyndigheten samt PP- tjenesten. Det samme gjelder ved mottagelse av klager. I vurderingen av hva som er for lang

saksbehandlingstid, vil barnets behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder vil være for lang saksbehandlingstid.

Når enkeltvedtaket skal treffes er det viktig at barnets behov er utredet i tilstrekkelig grad, jf.

bl.a. kravene i opplæringsloven § 5-3. Det er også viktig at enkeltvedtaket klart og tydelig

(12)

angir hva slags tilbud om spesialpedagogisk hjelp barnet skal ha. I Ot.prp. nr. 46 (1997-98) på side 169 i merknad til § 5-3 er det understreket at det må fremgå klart og fullstendig hva slags opplæringstilbud eleven skal ha. Her sies det om enkeltvedtaket: Eit vedtak i kommunen og fylkeskommunen om spesialundervisning skal vere så klart og fullstendig at det ikkje er tvil om kva for opplæringstilbod eleven skal få. Eit vedtak som berre tildelar eleven ein viss timeressurs utan å fastsetje nærmare kravet til innhaldet i eller den organisatoriske

gjennomføringa av opplæringa, er ikkje nok. Det samme prinsippet må gjelde for vedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Opplæringsloven § 5-7 slår fast at et vedtak om spesialpedagogisk hjelp alltid skal inneholde tilbud om foreldrerådgivning. Hvordan dette skal gjennomføres, er opp til kommunen å avgjøre.

Når vedtaket er fattet, skal det iverksettes umiddelbart. Det følger av opplæringsloven § 5-4 annet ledd, jf. § 5-7 annet ledd, at det skal innhentes samtykke før det blir gjort vedtak om å sette i gang spesialpedagogisk hjelp. Utdanningsdirektoratet skriver i Veileder om

spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning «Før det blir truffet enkeltvedtak om

spesialpedagogisk hjelp, skal det innhentes samtykke fra foreldrene, jf. opplæringsloven § 5-4 andre ledd. Dersom foreldrene ikke gir samtykke, kan det ikke treffes enkeltvedtak om

spesialpedagogisk hjelp.»

Det følger videre av Ot.prp. nr. 46 (1997-98) at ”Spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 skal vere gratis. Dette gjeld sjølv om tilbodet blir gitt i barnehage”.

Opplæringsloven § 5-5 annet ledd, jf. § 5-7 annet ledd, stiller krav om at det hvert år skal utarbeides skriftlig oversikt over den spesialpedagogiske hjelpen barnet har fått, og en vurdering av barnets utvikling. Denne oversikten skal sendes til foreldrene til barnet og til kommunen.

Forvaltningslovens § 33 angir saksforberedelsen i klagesak. Den fastslår: ”Underinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Den kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal underinstansen avvise saken, jfr. dog § 31.”

Videre sier den: ”Blir det ikke truffet avgjørelse som nevnt i annet ledd, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt.”

Det følger av dokumentasjon og intervju at myndighet til å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp er delegert til enhetsleder Enhet spesialpedagogiske tiltak. Vedtakene som er oversendt Fylkesmannen har ingen fast mal, og varierer både i innhold og utforming.

Skjemaet Foresattes uttalelsesskjema i forkant av vedtak om

spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp sikrer at det innhentes samtykke fra foresatte i forbindelse med at det søkes om spesialpedagogisk hjelp. Intervjuene og dokumentasjonen viser i tillegg at vedtaksmyndigheten har et vedtaksmøte med foresatte før det fattes vedtak.

Dokumentasjonen og intervjuene viser at vedtaksorganet også fatter vedtak der det ikke anbefales spesialpedagogisk hjelp.

Fylkesmannen har fått oversendt en oversikt over saksbehandlingstid fra første henvendelse til PPT til vedtak er fattet i de 20 siste sakene om spesialpedagogisk hjelp. Oversikten viser at

(13)

saksbehandlingstiden varierer fra 3 mnd til 5 mnd. I de anonymiserte sakkyndighetene og vedtakene viser datofestingen på første henvendelse til datoen på vedtakene at det er enda lengre tid fra barn blir henvist til vedtaket er fattet. I dokumentasjonen oversendt og gjennom intervjuene kommer det fram at det kan ta noe lang tid fra sakkyndig vurdering er klar til vedtaket fattes. Dette begrunnes i vanskeligheter med å få avviklet vedtaksmøte.

Det opplyses i intervjuene at PPT har hatt stort fokus på å få ned saksbehandlingstiden knyttet til vedtak om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning.

Når vedtaket er fattet er det i de fleste tilfeller ansatte fra Enhet spesialpedagogiske tiltak som gjennomfører vedtaket etter en individuell spesialpedagogisk plan. Planen blir utarbeidet i et samarbeid mellom utøvende pedagog og ped. leder i barnehagen. I intervjuene kommer det fram at det til tider, spesielt midt i barnehageåret, er vanskelig å iverksette vedtaket. Dette pga ressursmangel herunder tilgang på fagfolk. I intervjuene vises det til at det er god

samhandling mellom Enhet spesialpedagogisk tiltak og barnehagene.

I vedtakene oppgis antall årstimer som er innvilget med spesialpedagogisk hjelp. Alle kopiene av vedtak Fylkesmannen har sett følger innholdet i den sakkyndige vurderingen. De fleste vedtakene viser til at ”Det anbefales å følge tilrådingen i den sakkyndige vurderingen og vedtaket er i tråd med denne”. Vedtakene viser ofte til at timene skal gjennomføres fleksibelt, og i tråd med sakkyndig vurdering.

Vedtakene oppgir at det skal utarbeides en ISP (individuell spesialpedagogisk plan). Videre står det i vedtaket: ” ISP vil operasjonalisere vedtaket og danne grunnlaget for

halvårsrapporten med evaluering av den spesialpedagogiske hjelpen. Det er viktig at planen blir implementert i barnehagen, slik at alle arbeider målrettet, helhetlig og viderefører tiltakene”

Flere av ”de gamle” vedtakene angir at det skal gis tilbud om foreldreveiledning. Det presiseres imidlertid ikke nærmere omfang av veiledningen eller om timene skal tas av årstimene som er angitt til barnet eller ikke, ei heller hvem som skal gjennomføre

rådgivningen. Gjennom intervjuene og senere innhentet dokumentasjon, vises det til at det er utarbeidet et eget vedlegg om foreldrerådgiving og rådgiving til personalet i barnehagen angitt i timer. Vedlegget opplyser i tillegg om retten til å klage.

I ny mal for vedtak, som gjelder på tilsynstidspunktet, viser vedtaket til opplæringsloven § 2- 16: Opplæring av elevar med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK).

Sarpsborg kommune fatter eget administrativt vedtak om fradrag i foreldrebetaling for barn som får vedtak etter opplæringsloven§ 5-7 om spesialpedagogisk hjelp. Det følger av dokumentasjonen at det gis fradrag for foreldrebetalingen for barn som mottar spesialpedagogisk hjelp i barnehage.

I dokumentasjonen oversendt til Fylkesmannen ble det vist til Klager i forbindelse med spesialpedagogisk hjelp barnehageåret 2012/13. Skjemaet viser til to klager oversendt

Fylkesmannen der det oppgis at klagene ikke har kommet tilbake til kommunen. I intervjuene kom det fram at svaret fra Fylkesmannen var kommet til kommunen, men ikke lagt inn i saken. Videre gir skjemaet en oversikt over fire klager som ikke er oversendt Fylkesmannen. I intervjuene opplyses det at sakene er «ordnet opp» i møte mellom kommunen og foresatte.

Gjennom intervjuer får Fylkesmannen ulike opplysninger om hva som skjer etter disse møtene. Det blir både opplyst at det blir fattet nye vedtak etter møtet og at møte kun er

(14)

referatført på saken. I Intervjuer og i etterkant pr mail har Fylkesmannen bedt om å få

oversendt vedtak fattet etter de gjennomførte møtene. Fylkesmannen har fått oversendt to nye vedtak. I oversendelsen til Fylkesmannen datert 02.01.14, er det lagt med en ny oversikt over de vedtak som er gjort i henhold til de klagene som ikke forelå i først innsendte

dokumentasjon og deretter etterspurt.

Sarpsborg kommune melder om at det er utarbeidet en ny prosedyre for saksbehandlingen.

Denne er vedlagt oversendelsen fra kommunen 02.01.14.

Fylkesmannen ser at myndighet til å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp formelt er videredelegert fra kommunalsjefen til enhetsleder Enhet spesialpedagogiske tiltak. Selv om vedtakene har litt ulikt innhold, angir de det samlede omfanget av den spesialpedagogiske hjelpen, og viser til at sakkyndig vurdering skal legges til grunn når det gjelder innhold og organisering av hjelpen. Vedtakene oppfyller gjennom Informasjonsvedlegg til vedtak forvaltningslovens krav om klageadgang, klagefrist, den nærmere fremgangsmåte ved klage mv.

I den nye vedtaksmalen, henvises det til opplæringsloven § 2-16. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at denne bestemmelsen gjelder elever i opplæringspliktig alder. Når det gjelder § 5-7 vises det til at retten til spesialpedagogisk hjelp omfatter et videre spekter av hjelpetiltak enn spesialundervisning. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 46 1997-1998) angir at hjelpen for eksempel kan omfatte lekotekvirksomhet (hjelp til å finne leker som passer til barnets utviklingsnivå), trenings- og stimuleringstiltak og veiledning til personalet i barnehagen. Det kan dreie seg om motorisk, språklig og intellektuell hjelp som er grunnleggende for den senere utviklingen til barnet. Hovedformålet med hjelpen er at barnet skal bli bedre rustet til å begynne på skolen. ASK kan være et hjelpetiltak for barn under førskolepliktig alder ivaretatt av opplæringsloven § 5-7.

Det er et krav at det alltid skal fattes vedtak etter at det er utarbeidet sakkyndig vurdering, uavhengig av om PPT tilrår slik hjelp eller ikke. Sarpsborg kommune har en praksis der det fattes vedtak om spesialpedagogisk hjelp også der det ikke anbefales.

Dokumentasjonen og intervjuene viser etter Fylkesmannens vurdering at samlet

saksbehandlingstid fra et barn henvist til PPT for sakkyndig vurdering til vedtaket, i flere tilfeller er lenger enn hva opplæringsloven og forvaltningsloven stiller som krav.

Spesialpedagogisk hjelp skal omfatte foreldrerådgivning. Sarpsborg kommune har laget et vedlegg til vedtaket der man fastslår timer til foreldrerådgiving. Fylkesmannen anser vedlegget som en del av vedtaket, og dermed er foreldrerådgivingen på tilsynstidspunktet i varetatt i henhold til loven.

Sarpsborg kommune fatter egne vedtak om at den spesialpedagogiske hjelpen er gratis, dokumentasjonen og intervjuene viser at avkortning av foreldrebetalingen skjer i praksis når den spesialpedagogiske hjelpen gis i barnehage. Fylkesmannen har vurdert at Sarpsborg kommunes praksis på dette området følger loven.

Sarpsborg kommune har utarbeidet en mal for ISP (Individuell spesialpedagogisk plan).

Malen for ISP-ene er endret denne høsten, og framstår som god og tydelig. Planen utarbeides av utførende pedagog og ped.leder i et samarbeid.

(15)

Intervjuene viste at Sarpsborg kommune har gode rutiner for å vurdere / evaluere de tiltakene de har satt i gang, og evaluerer mer enn den årlige minimumsrapporteringen som følger av opplæringsloven § 5-5 andre ledd.

Når det gjelder vedtakene Fylkesmannen har etterspurt vedr. fire klagesaker, har Sarpsborg kommune oversendt to vedtak. Fylkesmannen fikk i vedlegg til brev datert 02.10.14 oversendt vedtak fattet i de andre to sakene som Fylkesmannen etterspurte. Fylkesmannen legger derfor til grunn at Sarpsborg kommune har fattet nye vedtak i de fire sakene der det er klaget. Dette i henhold til fvl. § 33 der klagen skal oversendes klageinstansen dersom kommunen ikke endrer sitt vedtak.

5.4. Fylkesmannens konklusjon

Saksbehandlingstiden i Sarpsborg kommune er ikke i samsvar med lovkrav.

6. Den pedagogisk- psykologiske tjenesten

6.1 Rettslige krav

PP-tjenesten er nærmere regulert i opplæringsloven § 5-6. Paragraf 5-6 lyder:

Kvar kommune og kvar fylkeskommune skal ha ei pedagogisk-psykologisk teneste. Den pedagogisk-psykologiske tenesta i ein kommune kan organiserast i samarbeid med andre kommunar eller med fylkeskommunen.

Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og

organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov.

Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det. […]

Dette innebærer at det er et lovpålagt krav at hver kommune og fylkeskommune skal ha en PP-tjeneste. PP-tjenesten er etter loven kommunens sentrale sakkyndige organ på området.

Kravet om en ”teneste” vil si krav om en viss kontinuitet i personale og organisering. Poenget med dette er blant annet å sikre habilitet, kompetanse, tilgjengelighet og oversikt over den totale situasjonen i kommunen/ fylkeskommunen, samt en samordnet oppfølging av det enkelte barn med særskilte behov med henblikk på å få til forsvarlig og likeverdig opplæring.

Organiseringen av PP-tjenesten må være på en slik måte at sakene kan utredes innen rimelig tid. Dersom dette ikke er tilfellet, er organiseringen av PP-tjenesten lovstridig. Departementet har tidligere understreket det generelle forvaltningsrettslege kravet om at sakar skal førebuast og avgjerast innan rimeleg tid. Departementet meinar at ei kommunal organisering av den pedagogiskpsykologiske tenesta som fører til at tenesta er ute av stand til å gjere eller til å få gjort desse oppgåvene på ein forsvarleg måte og i rimeleg tid, er i strid med desse reglane.

Kommunen har ansvar for å sikre at PP-tjenesten ikke har en praksis som er i strid med dette.

Opplæringsloven understreker PP-tjenestens tosidige arbeidsoppgaver: PP-tjenesten skal både sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering når loven krever det, og tjenesten skal bistå i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge bedre til rette for barn med særlige behov, jf. § 5-6 annet ledd. Sistnevnte betegnes ofte som PP-tjenestens systemrettede arbeid.

(16)

Det følger av organisasjonskart og intervjuer at PPT i Sarpsborg kommune er en egen enhet, der enhetsleder rapporterer til kommunalsjefen.

PPT utarbeider sakkyndige vurderinger før det fattes vedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Det fremkommer av intervjuene at PPT driver systemarbeid, og at de tilbyr seg å jobbe systematisk med og i barnehagene. Hele PPT kontoret skoleres i systemarbeid.

6.3. Fylkesmannens vurderinger

Fylkesmannen ser at det utarbeides sakkyndige vurderinger før det fattes vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Fylkesmannen anser også at PPT driver kompetanseheving og organisasjonsutvikling.

6.4. Fylkesmannens konklusjon

Sarpsborg kommune driver kompetanseheving og organisasjonsutvikling i samsvar med opplæringsloven § 5-6.

7. Kommunens forsvarlige system for oppfølging av de aktuelle lovbestemmelser

7.1. Rettslige krav

I henhold til opplæringsloven § 13-10 andre ledd skal kommunen ha et forsvarlig system for vurdering av om krav i lover og forskrifter overholdes. Systemet skal også sikre oppfølging av disse vurderingene. Sentrale føringer i bestemmelsens forarbeider er at kommunen står fritt til å utforme sitt eget system, men at et forsvarlig system skal være egnet til å avdekke mangler i etterlevelse av regelverket og at det skal sikre adekvate oppfølgingstiltak. Systemet skal etableres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av lokale forhold, risikovurderinger og organisering.

Veileder om kravet til ”forsvarlig system” fra KS og Utdanningsdirektoratet anbefaler at følgende elementer bør inngå i et forsvarlig system for vurdering av om kravene i regelverket blir oppfylt:

 ”Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring.

 Beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling (eks: delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort.

 Rutiner for å sikre at alle i virksomheten har kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket.

 Rutiner for å sikre informasjonsflyt i virksomheten for rapporteringer og tilbakemeldinger.

 Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand - og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter.

 Beskrivelse av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger.

(17)

 Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten.

 Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i

virksomheten.”

Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig.

For at et system skal være egnet til å avdekke manglende overholdelse av regelverket må det først gjøres en vurdering av om det etablerte systemet er i tråd med regelverket og om det er foretatt endringer i lov eller forskrift som medfører at virksomheten må korrigere/justere områder i det gjeldende system. Deretter må det gjennomføres en vurdering av hvorvidt praksis i virksomhetene utføres i samsvar med gjeldende system.

Et system er i denne sammenheng en oversikt over gjeldende lover, forskrifter og dermed paragrafer og hvordan disse er å forstå, rutiner, prosedyrer, myndighet og ansvar på ulike nivå, årshjul med mer.

Et system kan være skriftlige dokumenter, elektronisk eller en kombinasjon av disse.

Systemet kan for eksempel bygges opp ved å ha en overordnet oversikt over hvilke lover og forskrifter som virksomheten opererer under og igjen hvilke paragrafer som gjelder på det enkelte området. En må skaffe seg en oversikt over de kravene som ligger i den enkelte paragraf og hvordan de skal forstås (til dette finnes det ofte mange veiledere som utdyper innholdet og forståelsen av flere sider av lovverket). Hvordan en velger å lage denne

oversikten er opp til virksomheten, det kan være å bryte ned lovteksten i må- og skal-krav på enkeltområder eller å utarbeide egne rutiner eller prosedyrer som ivaretar må- og skal-kravene i lovverket for ulike deler av virksomheten. Det er viktig at det gjøres en kobling mellom rutiner/prosedyrer og den overordnede oversikten slik at en finner igjen sammenhengen når det skal foretas en vurdering av om systemet er i tråd med lovverket eller praksis i tråd med rutiner/prosedyrer.

Hvor ofte det gjennomføres en vurdering av om systemet er i tråd med lovverket, avhenger av hvordan virksomheten til enhver tid følger med på de endringer som er gjort i lov og forskrift, og eventuelt gjør endringer i må-/skal-krav eller rutiner/prosedyrer. Virksomheten kan også velge å ha systematisk gjennomgang av endringer i lov og forskrift sett i forhold til systemet med faste mellomrom.

Hvor ofte en gjennomfører en vurdering av om praksis er i tråd med systemet som er etablert i virksomheten bør bygge på en risikovurdering. Dersom det er områder der det er større

sannsynlighet for svikt eller konsekvensen av svikt vurderes som alvorlig, bør en velge å gjennomgå disse områdene hyppigere. Når en akkurat har etablert et system, bør en kanskje vurdere å ha en gjennomgang av flest mulige områder av lovverket for å sikre et godt utgangspunkt og for å få et godt grunnlag til å foreta en risikovurdering på.

Hvordan en gjennomfører en vurdering av om praksis er i henhold til rutiner/prosedyrer vil avhenge av hva som skal vurderes. En rapportering fra virksomhetene på avvik i forhold til regelverket vil i mange tilfeller ikke være tilstrekkelig for å sikre at lovverket etterleves.

Maler kan for eksempel være en del av en rutine, det vil da kunne være aktuelt å kontrollere at malene er i henhold til lovverket, jf. system, om de brukes i praksis og om de brukes riktig.

Det kan for eksempel gjøres ved å gjennomføre en stikkprøvekontroll av og til. På andre områder kan det eksempelvis være aktuelt å besøke deler av egen virksomhet for å se om praksis er i tråd med rutinene. En kan også på enkelte områder velge at deler av virksomheten

(18)

gjennomfører en egenvurdering i forhold til rutiner og prosedyrer fastsatt i virksomheten og rapporterer resultatene av vurderingen til ledelsen.

I forbindelse med at virksomheten gjennomfører slike vurderinger, er det viktig at

informasjonen og resultatene fra vurderingene tilflyter virksomhetsledelsen, da oppfølgingen av et slikt system vil være et lederansvar. Myndigheten til å vedlikeholde og iverksette systemet kan delegeres, men ikke ansvaret.

Når det foreligger resultater etter vurderingene, må det settes i verk tiltak på de områder der det er avdekket at praksis ikke er i henhold til prosedyrer/rutiner og der igjen etter må-/skal- kravene i lovverket.

For at systemet skal kunne fungere må det gis myndighet til de parter som har oppgaver på det enkelte nivå. Dette kan gjøres i et delegasjonsreglement og/eller i en oversikt knyttet til selve systemet om hvem som skal gjøre hva. For systematikkens skyld og for å sikre at systemet ivaretar kravene i lovverket, bør det tids angis når hvilke deler av systemet skal gjennomgås.

Alt fra oversikter og oppfølging av lovkrav til vurdering av praksis opp mot rutiner/prosedyrer og korrigering av disse, er en del av det som i loven heter et forsvarlig system.

7.2. Fylkesmannens observasjoner

Gjennom intervjuene og i noe av dokumentasjonen vises det til at Sarpsborg kommune bruker Risk Manager. Her skal alle relevante rutiner og prosedyrer på temaet spesialpedagogisk hjelp ligge. I intervjuene fremkommer det også at ansvaret for å sørge for at rutiner og prosedyrer er oppdatert og i henhold til regelverket er lagt til enhetsleder Enhet utvikling og oppvekst og enhetsleder Enhet spesialpedagogiske tiltak. Av intervjuene fremkom det at systemet har en avvikshåndteringsløsning, men at denne ikke brukes inn mot regeletterlevelse om

spesialpedagogisk hjelp i opplæringsloven. De private barnehagene har ikke tilgang på Risk Manager, kommunen har da lagt til rette for at rutiner og maler legges på eget rom i Fronter.

Det fremkom imidlertid av intervjuene at barnehagene i liten grad benyttet de verktøyene som var tilgjengelig, som Risk Manager og Fronter. Det ble informert om at det ofte var enklere å ta en telefon dersom en lurte på om rutiner eller maler hadde blitt endret.

Det kommer frem i intervjuene at enhetsleder PPT, enhetsleder spesialpedagogiske tiltak og enhetsleder utvikling og oppvekst rapporterer til kommunesjef oppvekst. Lederne har en egen lederavtale der oppgaver og myndighet er delegert. Avtalen er delt i tre. Del en og tre er lik for alle enhetene i kommunen. Del to er individuell og beskriver myndighet og

ansvarsområder. Det fremkommer i lederavtalen at enhetsleder er ansvarlig for etterlevelse av regelverket på deres områder, det fremkommer ikke hvordan dette skal følges opp.

Kommunen har etablert en egen veileder for kvalitetsvurdering i barnehager og skoler. Denne viser til opplæringsloven § 13-10 andre ledd og omhandler blant annet oppfølging av

resultater fra de nasjonale kvalitetsvurderingene og arbeidet med skolebasert vurdering.

Kvalitetsvurderingssystemet skal være til hjelp for enhetene i arbeidet med det pedagogiske utviklingsarbeidet. Det er ansatte på pedagogisk fagsenter som veileder, utfører og

kontrollerer enhetene.

Enhetene rapporterer også gjennom Corporater, som er et målstyringssystem. I dette systemet rapporteres det på økonomi og personal, samt noe på tjenesteresultat.

Sarpsborg kommune har utviklet en Tiltakskjedemodell for barnehage. Denne modellen beskriver tiltakskjeden fra bekymring til eventuelt vedtak iverksettes.

Både enhet PPT og enhet spesialpedagogiske tiltak har interne virksomhetsplaner og årshjul for sitt arbeid. I årshjulet beskrives bl.a. arbeidet med spesialpedagogisk hjelp.

(19)

I intervjuene fremkom det at det er lite systematisk rapportering på området

spesialpedagogisk hjelp internt i kommunen. Noen informerte om at de sender rapporter oppover i kommunen, men at dette ikke er etterspurt informasjon eller satt i system. Det blir ikke rapportert på saksbehandlingstid. Det ble heller ikke rapportert ved fravær av utøvende pedagog. Enhet spesialpedagogisk tiltak holdt selv oversikten over antall timer barnet faktisk hadde mottatt i spesialpedagogisk hjelp.

Kommunen har satt ned ei tverrfaglig gruppe som skal ha gjennomgang av praksis og rutiner rundt spesialpedagogisk hjelp. Det foreligger et oppdragsbrev til denne gruppa.

Sarpsborg kommune sier i sin tilbakemelding datert 02.10.14 at egne ansatte er dedikert til kun å arbeide og vedlikeholde Risk Manager for oppvekst, og at dette arbeidet er gitt fokus.

Videre sier kommunen at kommunesjef oppvekst annenhver uke deltar på interne møter hvor rutiner, maler og praksis er et naturlig tema. I tillegg er det opprettet en egen arbeidsgruppe i kommunen med fokus på god forvaltningspraksis hvor forbedringsområdene alltid gis fokus.

Kommunen sier videre at kommunesjef oppvekst gjennomfører ledersamtaler 2 ganger i året hvor fokus er relatert til lederavtaler og avsvarsområder. I tillegg er det avsatt faste ledermøter både felles for alle enhetsledere i oppvekst, kun for barnehageområdet, for skoleområdet og for områdeovergripende enheter. Kommunen har oversendt dokumentasjon på møteoversikt og agenda, og mal for ledersamtalen.

I dokument om møteagenda for områdeovergripende enheter datert 15.08.2014 fremkommer det i sak 3 ” I lederavtalene står det noe om et forsvarlig system for internkontroll i egen enhet. Det betyr at alle må ha et system som er basert på gjennomføring av risikovurderinger og tilhørende tiltak for i størst mulig grad å hindre at det skjer feil. Vi tar en gjennomgang av hvor dere er i dette arbeidet, hva dere syntes er vanskelig, hva dere trenger hjelp å og hvordan vi sammen kan hjelpe hverandre”.

Fylkesmannen viser til overnevnte. Det fremkommer av lederavtalen at enhetsleder er ansvarlig for etterlevelse av regelverket på deres områder, det fremkommer ikke hvordan dette skal følges opp.

Sarpsborg kommune har etablert et system der prosedyrer, rutiner og maler fremkommer. Det fremkommer ikke av dokumentasjon eller intervjuer at det gjennomføres vurderinger av om lovverket følges. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har et system som vurderer lov etterlevelse på området spesialpedagogisk hjelp. I systemet Risk Manager er det lagt til rette for å rapportere avvik på tjenestekvalitet, etter vår vurdering rapporteres det ikke om avvik fra kravene knyttet til § 5-7 i opplæringsloven der det fremkommer at loven ikke etterleves i praksis.

Etter Fylkesmannens vurdering kan Sarpsborg kommunes system, slik det er etablert og brukt per i dag, ikke sies å være et forsvarlig system som sikrer at lovkrav knyttet til

spesialpedagogisk hjelp blir overholdt. Kommunen har utarbeidet rutiner og maler som er tilgjengelig gjennom Risk Manager eller Fronter. Enhetslederne har ansvar for å sørge for at rutiner og maler er i samsvar med regelverket og er oppdatert.

Det er ingen funksjoner i organisasjonen som kontrollerer om praksis er i samsvar med krav i lovverket eller om de vedtatte planene og rutinene følges i praksis.

Systemet har rutiner som skal sikre at saksgangen og saksbehandlingen skjer i samsvar med regelverket. Det er videre etablert noen rutiner for å sikre informasjonsflyt i virksomheten gjennom rapporteringer, tilbakemeldinger og ulike faste møtepunkter. Oversendt

dokumentasjon på møteagenda for områdeovergripende enheter datert 15.08.2014 antyder at systemet for internkontroll er delegert til de enkelte enhetsledere uten at disse

”delssystemene” er dokumenter på noen måte. Det fremkommer ikke av møteagendaer eller maler hvilke områder i regelverket som vurderes eller hvordan disse skal følges opp i et system.

(20)

Fylkesmannen viser til lovkommentarene og presiserer at for at et system skal være egnet til å avdekke manglende overholdelse av regelverket må en i tillegg til å gjøre en systematisk vurdering av om rutiner, prosedyrer og maler er i tråd med regelverket, gjennomføre en vurdering av hvorvidt praksis i virksomhetene utføres i forhold til gjeldende regelverk på området.

Hvordan en gjennomfører en vurdering av om praksis er i henhold til gjeldende regelverk og rutiner/prosedyrer vil avhenge av hva som skal vurderes. En rapportering fra virksomhetene på avvik i forhold til regelverket vil i mange tilfeller ikke være tilstrekkelig for å sikre at lovverket etterleves.

Etter Fylkesmannens vurdering mangler systemet prosedyrer for å avdekke manglede overholdelse av regelverket, og det mangler et system som sikrer å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget gjennom denne kontrollen.

Sarpsborg kommunes system er ikke tilstrekkelig til å oppfylle kravene til forsvarlig system i henhold til § 13-10 annet ledd når det gjelder § 5-7.

8. Frist for retting av lovbrudd

Fylkesmannen har i kapitlene 5 og 7 konstatert lovbrudd. I denne rapporten får Sarpsborg kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven § 60 d.

Frist for retting er 28.02.2015. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet.

Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil være et enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven §§ 18 flg., med unntak av referat fra intervjuer jf. offentlighetsloven § 3, jf forvaltningsloven § 18 a.

Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport:

Vedtak om spesialpedagogisk hjelp, herunder saksbehandlingstid

1. Sarpsborg kommune skal sørge for at vedtak om spesialpedagogisk hjelp er i samsvar med lovkrav, jf. rapporten pkt. 5.3. Sarpsborg kommune må i den forbindelse se til at:

a. Saksbehandlingstiden fra et barn henvises til PPT til det foreligger vedtak i saken er i samsvar med krav i opplæringsloven og forvaltningsloven.

(21)

Kommunens forsvarlige system for oppfølging av de aktuelle lovbestemmelser

2. Sarpsborg kommune skal sørge for et forsvarlig system i samsvar med opplæringsloven § 13-10 andre ledd, jf. rapporten 7.3. Sarpsborg kommune må i den forbindelse se til at:

a. Systemet ivaretar en vurdering av om lovkrav knyttet til temaet spesialpedagogisk hjelp oppfylles.

b. Systemet ivaretar oppfølging av resultatet av disse vurderingene.

c. At dette kan dokumenteres

Grete Reitan Unn E. West Cathrine Emblem

tilsynsleder revisor revisor

Vedlegg:

Oversikt over mottatt dokumentasjon

Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet

(22)

Oversikt over mottatt dokumentasjon

Før tilsynet:

- Redegjørelse fra kommunen

- Prosedyre for tiltaksteam barnehage

- Melding til tiltaksteam for barnehager, ved PPT Sarpsborg - Prosedyre for beredskapsteam barn og unge

- Henvisning til beredskapsteam barn og unge - Oversikt over saksbehandlingstid i 20 siste saker

- Klager i forbindelse med spesialpedagogisk hjelp barnehageåret 2012/13 - Tiltakskjedemodell – barnehage

- Skjema: Henvisning til pedagogisk-psykologisk tjeneste med skjema om opplysninger fra foresatte

- Skjema: Sakkyndig vurdering

- Skjema: Foresattes uttalelsesskjema i forkant av vedtak om spesialundervisning/

spesialpedagogisk hjelp

- Skjema/ mal for innkalling til oppstartsmøte PPT

- Skjema: Gjentatt til tilmelding til Pedagogisk-psykologisk tjeneste - Prosedyre for gjentatt tilmelding til PPT

- Prosedyre for vedtak om spesialpedagogisk hjelp

- Informasjon til vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven§ 5-7 - Oversikt over viktige datoer i dokumentasjonsarbeidet

- Sakkyndige vurderinger med tilhørende vedtak

- Vedtak om fradrag for spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven § 5-7 - Virksomhetsplan 2014 for Enhet spesialpedagogiske tiltak

- Delegeringsreglement for Sarpsborg kommune - Årsrapport 2013, Sarpsborg kommune

- Prosedyre for gjennomføring av spesialpedagogisk hjelp

(23)

Under tilsynet:

- 3 stk. enkeltvedtak om avslag på spesialpedagogisk hjelp, samt tilhørende sakkyndige vurderinger.

- Rutiner og Struktur for PPT Sarpsborg - Årshjul for PPT Sarpsborg

- «Flyer» om PPT i Sarpsborg og en om spesialundervisning på fem minutter (utarbeidet av UDIR)

- Prosedyrer for helsestasjonen når det gjelder syn, hørsel og språkutvikling for barn fra 0-4 år

- Kvalitetsvurdering i barnehage og skolene i Sarpsborg

- Oppdragsnotat til utarbeidelse av ny organisering av opplæringstilbudet for barn med behov for spesialpedagogisk hjelp i barnehagealder

- Lederavtaler for skole, enhetsleder PPT, enhetsleder spesialpedagogiske tiltak, enhetsleder utvikling oppvekst

- Fire varianter av ISP, individuell spesialpedagogisk plan, med evalueringer - Organisasjonskart og tjenester for enhet spesialpedagogisk tiltak

- Årshjul for enhet spesialpedagogiske tiltak

- Mal for enkeltvedtak fattet av enhet spesialpedagogiske tiltak

- Sladdet faktura med fratrekk for timer til spesial pedagogisk hjelp 2013/2014 - Utkast til Virksomhetsplan for Enhet spesialpedagogiske tiltak, 2014-2015 - 2 stk. Nytt vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven..[..]

I kommentar til foreløpig tilsynsrapport:

- Kommentarer fra Sarpsborg kommune gjeldende foreløpig tilsynsrapport - Brosjyre om PPT i Sarpsborg

- Prosedyre for tiltaksteam førskolebarn

- Tiltakskjedemodell – førskolebarn – fra undring til handling - Oversikt over 20 barn fra henvisningsdato til vedtaksdato

- Oversikt over klagesaker i forbindelse med spesialpedagogisk hjelp

(24)

- Anonymisert halvårsrapport barnehageåret 2012/2013 – vår 2013 - Anonymisert – nytt enkeltvedtak etter opplæringsloven § 5-7 [..]

- Anonymisert – enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp ]..]

- Anonymisert - informasjon ang jente fra NN barnehage - Anonymisert – informasjon ang gutt fra NN barnehage

- Prosedyre for gjennomføring av spesialpedagogisk hjelp før skolestart

- Prosedyre for saksbehandling fra et barn henvises til PPT til det foreligger vedtak i saken

- Mail utstedt av Sarpsborg kommunes Controller - Oversikt over avvikssystemet for Sarpsborg kommune

- Møteplan for høst-halvåret 2014 – kommuneområde oppvekst

- Ledermøte områdeovergripende enheter, innkalling til fredag 15.08.2014 - Ledermøte områdeovergripende enheter, innkalling til fredag 26.09.2014 - Lederutviklingssamtale – forslag til mal

(25)

Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet

Funksjon Navn

Kommunesjef oppvekst Uno B. Larsen

Enhetsleder enhet utvikling og oppvekst Else-Grethe Mathisen Enhetsleder enhet spesialpedagogiske tiltak Karianne Darum Teamleder enhet spesialpedagogiske tiltak Elisabeth Haglund

Enhetsleder PPT Hilde M. Lund

Saksbehandler PPT Kristiina Bjørklund

Fagansvarlig for helsestasjonsdrift Tove Nedregrotten Styrer Tuneskipet barnehage Hege Paulsen Pedagogisk leder Tuneskipet barnehage Lena Evensen Teamleder Kurland barnehage Karin B. Olsen Pedagogisk leder Kurland barnehage Torhild Nordberg

Spesialpedagog Ann-Karin Vestheim

Spesialpedagog Mette Irene Sundell