NOTAT
1
Høringsuttalelse på Pasientjournallov §10 mv om nasjonal digital samhandling
Vedtak:
Digitaliseringsutvalget gav sine innspill til høringsuttalelse
Hensikt med saken
Gi en orientering om forslag til høringsuttalelse til høringsnotat om Nasjonal digital samhandling til beste for pasienter og brukere - endringer i pasientjournalloven mv., publisert 5. juli 2021 med høringsfrist 15. oktober 2021.
Høringsuttalelsen er utarbeidet etter innspill fra Oslo, Bodø og Kristiansand kommune samt Helseplattformen og samarbeidsprosjektet Felles kommunal journal.
Vi gjør oppmerksom på at høringsuttalelsen er foreløpig ikke behandlet administrativt eller politisk i KS.
Høringsuttalelsen
Følgende tekst er foreslått inntatt i høringsuttalelsen fra KS:
KS mener lovforslaget er et godt utgangspunkt for det videre arbeidet på e-helseområdet og den digitale utviklingen innen den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Dette er et godt steg i riktig retning og danner grunnlaget for å lykkes med god samhandling i sektoren. Høringsforslaget berører mange helseaktører og det er viktig å sikre et samlet og felles utgangspunkt for det videre arbeidet.
KS viser for øvrig til vårt høringssvar til forslag til endringer i pasientjournalloven og IKT-standardforskriften - Tilgjengeliggjøring av og betaling for nasjonale e-helseløsninger, publisert 15. juni 2021 med frist for høringssvar 18. august 2021. KS opprettholder våre posisjoner fremsatt i høringsuttalelsen, der staten har et samlet
finansieringsansvar for nasjonal infrastruktur, inklusiv nasjonal e-helseinfrastruktur – som de nasjonale e- helseløsningene er.
KS har følgende innspill til høringsnotatet om Nasjonal digital samhandling til beste for pasienter og brukere - endringer i pasientjournalloven mv.:
- KS støtter lovhjemmel for og forskrifter om nasjonal datainfrastruktur som legger til rette for digital samhandling mellom helseaktører, forutsatt tjenstlig behov
- KS støtter stegvis tilnærming til lovverk som legger til rette for realisering av Èn innbygger – èn journal - Utøvelsen av dataansvar er viktig for kommunene hvor både pasientsikkerhet og personvern med
informasjonssikkerhet ivaretas. KS imøteser at dataansvaret konkretiseres i ny forskrift hvor det legges til rette for tidlig involvering forut og i en høringsrunde for dataansvar.
- KS støtter automatisert vedtak med de forutsetninger som skisseres, spesielt at det er lite inngripende overfor innbygger.
Fra: Terje Wistner, Avdeling eHelse/FID Dato: 12.10.2021
Til: Digitaliseringsutvalget Dokument nr.: Klikk her for å skrive inn tekst.
Kopi til: Klikk her for å skrive inn tekst.
2
- KS mener at mulighet for test med reelle data i lukkede testmiljø er viktig for å sikre kvalitet på behandlingsrettede helseregistre og for å ivareta pasientsikkerhet ute i tjenestene i helsesektor.
- KS mener at innbyggere har en tydeligere samhandlingsrolle i helsetjenestene enn hva som er beskrevet i høringsdokumentet. Et lovforslag må vektlegge innbyggere, som inkluderer pasienter og pårørende, og deres rettigheter og muligheter i samhandlingen med helsetjenesten.
- KS mener at de økonomiske og administrative konsekvensene må utredes nærmere, spesielt med hensyn til forvaltning av dataansvaret i relasjon til kommunenes ytelse av helsetjenester der den nasjonale datainfrastrukturen benyttes.
1 Omfanget av lovforslaget
Vi forstår lovforslaget slik at det er fordelt på tre hovedområder:
- Nasjonal digital datainfrastruktur hentet fra registre som er hjemlet i lovverket i dag - Åpne for muligheten til automatiserte vedtak
- Åpne for muligheten til å behandle journalopplysninger i forbindelse med utvikling og test
KS gir med dette innspill til følgende temaområder i det videre arbeidet med lovforslaget:
1. Nasjonal datainfrastruktur
2. Innbyggeres rolle og medvirkning i egen helseinformasjon 3. Databehandleransvar
4. Samhandling – muligheter og begrensninger som følge av valgt løsning i endringsforslag av pasientjournalloven
5. Tilgang til informasjon og tilgangsstyring 6. Konsekvens for drifts- og forvaltningsmodeller 7. Konsekvens for styringsmodeller og GDPR og Normen 8. Finansiering
9. PIL – pasientinformasjonslokalisator
2 Nasjonal datainfrastruktur
KS mener at høringsnotatet danner et viktig utgangspunkt for digital samhandling i helsesektoren. Det er her viktig med den stegvise tilnærmingen høringsnotatet legger opp til, samtidig som det er behov for å utrede videre i samarbeid med sektoren det langsiktige målbildet, i tråd med En innbygger - en journal.
Den nasjonale datainfrastruktur stiller krav til at fagsystemer defineres ut fra de ulike kontekster de operer i, hvor det i en kommune er ulikt for sykehjem og hjemmesykepleie, helsestasjon- og skolehelsetjeneste, legevakt og fastlegesystemer, og i tillegg en rekke spesialiserte tverrfaglige fagsystemer. Det er viktig å påpeke at fagsystemer i kommuner også omfatter andre tjenesteområder som barnevern, sosialtjeneste og Pedagogisk psykologisk tjeneste som også samhandler på ulike måter med helsesektor.
Innbyggeres rolle og medvirkning i egen helseinformasjon
Kommunene har ansvar for å yte helse- og omsorgstjenester til innbyggerne i sin kommune. Innbygger eier sine helseopplysninger selv, og i det nasjonale arbeidet for digitalisering er det viktig at deres rolle som eiere av egne helseopplysninger utvikles i takt med at nye e-helseløsninger utvikles og tas i bruk. Vi mener at
innbyggerperspektivet må tydeligere frem i høringsnotatet. Innbyggerne har i møtet med helsesektoren flere roller, og det er nødvendig å sørge for at rollene er ivaretatt. I tillegg er samhandling og medvirkning av betydelig viktighet, både for å styrke pasientsikkerheten, men også for å gi pasient/pårørende et godt grunnlag for å ta ansvar for egen helse.
I samhandling i og mellom flere helseinstanser er konfidensialitet viktig å ivareta, på lik linje med integritet og tilgjengelighet. Til sammen skal det ivareta både personvern og pasientsikkerheten. Vi mener at manglende
3
oppmerksomhet på rettighetene til medvirkning som innbyggerne har, kan gi en risiko for feil i både løsninger og innbyggers helseopplysninger. Høringsnotatet belyser ikke innbyggers rettigheter godt nok, og dermed heller ikke sammenhengen til andre lovverk hvor disse rettighetene er pålagt og hvor tilgang til og kontroll med egne
helseopplysninger er vesentlig. Vi mener samtidig at pårørende sin rolle må komme tydeligere frem.
Dataansvar
I digital samhandling er det avgjørende at det legges til rette for at dataansvarlig i tilstrekkelig grad kan håndtere sitt ansvar på en god måte. Dagens lovverk er ofte til hinder for samhandling, til tross for mange gode
intensjoner. Vi forventer at et lovendringsforslag for samhandling i sektor gir et mulighetsrom og tilstrekkelig avklaring på dette. Samtidig er det ikke entydig når dataansvarlig sitt ansvar avsluttes og når den andre overtar.
Det er viktig at dette avklares, spesielt der det er sammenhengende og tverrgående tjenester.
Dataansvar er viktig for kommunene der både pasientsikkerhet og personvern skal ivaretas. Vi mener at dataansvaret må konkretiseres i ny forskrift og at det legges til rette for tidlig involvering forut og i en
høringsrunde for dataansvar. Det er en forutsetning at dette arbeidet kommer i gang så snart som mulig, og det er kompliserende når Helseplattformen og Felles Kommunal journal må baseres på Pasientjournalloven §9.
Det er viktig å avklare dataansvar i en kontekst av samhandling mellom helseaktører og nasjonale leverandører, spesielt der det oppstår et restansvar mellom løsningsansvarlig og de som er ansvarlig for å yte helsetjenestene.
Samhandling i helsesektor - muligheter og begrensninger i forslagets løsning for samhandling
Hensikten med lovforslaget og endring av pasientjournalloven er å bedre digital samhandling til beste for pasienter og brukere. Det er avgjørende at lovforslaget ser på behovene for samhandling i et langsiktig perspektiv. Behovet for samhandling er allerede i dag til stede innenfor digital hjemmeoppfølging (DHO), der både kommunal helse- og omsorgstjeneste, fastlege og spesialist digitalt samhandler om pasienten.
Det er et stort spørsmål om en logisk løsning, som foreslås i høringsnotatet, vil gi det nødvendige tekniske grunnlaget for samhandling mellom helseaktørene og bidra til å løse problematikk som tilgangsstyring m.m. Det
«logiske system» vil forsterke behovet for en felles tillitsmodell og et nasjonalt tillitsanker. Vi mener det er viktig at arbeidet med dette må prioriteres.
‘Helsenettet’ representerer en samhandlingsarena basert på gjensidig tillit. Alle medlemmene i Helsenettet har den samme avtalen med Norsk Helsenett hvor de godtgjør at de tilfredsstiller Normens krav og bestemmelser.
Dette «tillitsankeret» gjør det mulig for medlemmene i Helsenettet å utveksle pasientinformasjon (via elektroniske meldinger i denne sammenhengen). Alle medlemmene i Helsenettet inngår også
databehandleravtale med Norsk Helsenett slik at kravene i GDPR tilfredsstilles. Det er vår oppfatning at denne typen modell for tillitsbasert samhandling bør utforskes også i forhold til en logisk løsning slik den beskrives i høringsutkastet.
Forslaget sier tydelig at for å kunne opprette nye helseregistre må disse lovhjemles særskilt. Det innebærer, slik vi ser det, at dette forslaget ikke gjør det mulig å realisere opprettelse av NILAR. Bekymringen er at det vil kunne bli forsinkelser med realisering av dette tiltaket som er en del av steg 1 for samhandling. Konsekvensene av en slik forsinkelse, hvis den er mulig å realisere, anser vi som svært uheldig for samhandling på et såpass vesentlig tiltak.
Finansiering
Nye nasjonale løsninger og etablering av infrastruktur med plattformer som er ønskelig at tas i bruk av hele helsesektor er kostbare, og det krever vedlikehold og etablering av en forvaltningsstruktur etter det er ferdig utviklet.
Endringsforslaget presiserer at «Selve lovforslaget om nasjonal digital samhandling innebærer ingen økonomiske konsekvenser». Vi sier oss isolert sett enig i dette, men vil samtidig påpeke at løsningen hjemler fremtidige forskriftsendringer som vil kunne medføre økonomiske konsekvenser for kommunene.
4
Videre vil vi også påpeke at kostnader til forvaltning av dataansvar vil være en utgift, og at vi ikke kan se at det er vurdert om sikkerhetsloven vil få konsekvenser for kostnadsbildet. Det er heller ikke vurdert hvilke kostander forvaltning av dataansvar har for ytelsen av helsetjenestene i kommunene. Dette oppleves utfordrende fordi det representerer en manglende forutsigbarhet som i siste instans vil kunne hindre framtidige e-helserelaterte investeringer. Det er vår oppfatning at den beskrevne løsningen for digital samhandling er en nødvendig del av den nasjonale infrastrukturen som er et statlig ansvar og kostnad. Dette kan med fordel tydeliggjøres.
Behov for et nasjonalt register med pasientinformasjonslokalisator (PIL)
Helse- og omsorgstjenesten består av flere tusen selvstendige virksomheter, som hver benytter en eller flere løsninger for å behandle pasientjournalinformasjon. Å gjenfinne relevant informasjon om en enkelt pasient fra alle elektroniske pasientjournaler i helse- og omsorgstjenesten vil med dagens teknologi neppe være mulig dersom løsningen forutsetter søk gjennom hver enkelt journalsysteminstans for å sikre komplett informasjon.
Kjernejournalforskriften §4.7 åpner for at kjernejournalen kan inneholde referanse til ytterligere informasjon, herunder epikriser, prøvesvar, billedundersøkelser og henvisninger. Det kan være å strekke det vel langt å hevde at kjernejournal dermed har hjemmel til å inneholde referanse til alle typer journalinformasjon om alle pasienter i alle instanser av elektroniske pasientjournalsystemer i hele landet, så sant pasienten ikke har reservert seg mot å ha kjernejournal.
Det bør derfor utredes hva som teknisk vil kreves for at «nasjonal datainfrastruktur for digital samhandling» skal bli i stand til å levere ønsket funksjonalitet, uten å måtte stille uhåndterbare krav til ytelse fra den enkelte EPJ- instans. Hvis en realistisk gjennomføring vil kreve et nasjonalt register som må vedtas av Stortinget, må forberedelse av dette starte snarest.
Vi mener i tillegg at en løsning basert på utelukkende desentrale lagre vil representere både en utfordring og en risiko ift tilgjengelighet. En slik distribuert løsning vil forutsette at alle relevante kliniske informasjonssystemer er oppdatert, påslåtte og tilgjengelige 100% 24/7. Det er i dagens situasjon høyst urealistisk.
3 Automatiserte vedtak og test
Departementet foreslår endringer i lovverket (pasientjournalloven § 11 og folketrygdloven § 21-11a) for å klargjøre at forskriftshjemmelen også åpner for forskrifter som tillater inngripende automatiserte enkeltvedtak.
Departementet påpeker at både personvernforordningen, forvaltningsloven og pasient- og brukerrettighetsloven oppstiller viktige krav til slike automatiserte inngripende vedtak. Departementet tar sikte på å regulere kravene nærmere i forskrift. Av hensyn til kommunens autonomi, mener vi at KS/kommunene bør involveres tidlig i et slik arbeid, helst før forskriften er ferdig utformet.
Det er av stor betydning at det nå legges vekt på mulighet for bruk av personopplysninger i testing og at det legges til rette for automatisert saksbehandling. Dette gir sektoren mulighet for både automatisert
beslutningsstøtte, avansert AI-bruk, automatisert behandling og automatisert saksbehandling, slik vi leser lovforslaget
Automatisert saksbehandling kan være både fornuftig og bidra til effektivisering, men det er noe uklart hvilke enkeltvedtak som tenkes automatisert. Kommunenes autonomi vil være essensiell i forhold til dette da kommunene selv har ansvar og myndighet for vedtak og tildelinger i egen kommune
Departementet foreslår derfor endring av pasientjournalloven § 11 og folketrygdloven § 21-11a slik at det i saksbehandling, administrasjon, oppgjør og gjennomføring av helsehjelp kan fattes enkeltvedtak som utelukkende er basert på automatisert behandling av personopplysninger når avgjørelsen er lite inngripende overfor den enkelte. Etter forslaget kan det også gis forskrift om at også andre enkeltvedtak kan treffes automatisert. Denne formuleringen er uklar, og kan tolkes dithen at staten kan definere automatisering av enkeltvedtak som også er inngripende i pasientens liv. Det er behov for å avklare dette egen høring da det kan ha en dyp inngripen i kommunenes autonomi i deres vedtaksmyndighet og alternative løsninger i hvert enkelt
5
vedtak. Vi vil også fremheve at det er fremtidsrettet å åpne opp for dette, som i dag ikke er lov. Kommunene skal kunne være ansvarlige for å vurdere om de vil benytte automatisert behandling eller ikke.
4 Om arbeidet med Felles kommunal journal og Helseplattformen
Forslaget gir ikke hjemmel til å etablere ett digitalt nasjonalt journalsystem. Slik vi forstår forslaget vil Felles kommunal journal kunne realiseres som et samarbeid om behandlingsrettede helseregistre, slik innretningen er i Helseplattformen, inklusive deling av pasientopplysninger ihht bestemmelsene i §9. Vi legger da til grunn at kravene i §9 kan innfris ved at det inngås likelydende avtaler mellom deltakerne og en felles driftsleverandør, som også ivaretar dataansvar på vegne av deltakerne og at det ikke er nødvendig å inngå bilaterale avtaler mellom alle deltakerne. Vi forventer også at vilkårene for et slikt samarbeid kan fastsettes i forskrift eller enkeltvedtak av departementet.
Med det foreslåtte tillegget i §10 forstår vi videre at Felles kommunal journal kan dele relevant
pasientinformasjon med andre behandlingsrettede helseregistre, i forslaget nevnes det eksplisitt registrene til Helse Sør-Øst, Helse Nord og Helse Vest, Helseplattformen og EIK, via en nasjonal løsning for digital samhandling.
Dette er en viktig og vesentlig dreining i en retning som på sikt kan bidra til å realisere visjonen om “Èn innbygger - èn journal” og hilses i så måte velkommen.
Presisering om Felles Kommunal journal i vedlegg (ferdigstilles).
