NTNU Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Fakultet for økonomi Institutt for samfunnsøkonomi
Skatter og samfunnsøkonomisk lønnsomhet
En samfunnsøkonomisk analyse av vind- og vannkraftproduksjonen i Norge
Masteroppgave i Samfunnsøkonomi Veileder: Anders Skonhoft
Mai 2021
Master oppgave
Skatter og samfunnsøkonomisk lønnsomhet
En samfunnsøkonomisk analyse av vind- og vannkraftproduksjonen i Norge
Masteroppgave i Samfunnsøkonomi Veileder: Anders Skonhoft
Mai 2021
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Fakultet for økonomi
Institutt for samfunnsøkonomi
De siste ˚arene har andelen kraftproduksjon fra vindkraft økt betraktelig, som følger av flere ˚ar med større investeringer i norsk vindkraftnæring og støtte fra offentlige myndigheter. Dette har resultert i en svært bedriftøkonomisk lønnsom vindkraftsektor i Norge. Likevel viser det seg at vindkraftverkene medfører flere uforutsette miljøkonsekvenser som ikke har vært medberegnet i kostnadsgrunnlaget bak denne lønnsomheten. Vindkraft er heller ikke en regulerbar energikilde, som er et økende behov i et Europa med stadig mer fokus p˚a fornybar energi. En kraftteknologi som derimot b˚ade er regulerbar og sterkt etablert i Norge er vannkraft. Det er ogs˚a slik at eksisterende vann- kraftverk kan oppgraderes og utrustes til ˚a produsere mer kraft enn hva alle eksisterende vindkraftverk i Norge utgjør til sammen, uten særlige ytterligere miljøinngrep. Vannkraft i Norge er derimot relativt hardt beskattet, i s˚a stor grad at det ikke lenger er bedriftøkonomisk lønnsomt ˚a utruste.
Oppgavens problemstilling er ˚a analysere og sammenligne skatteordninge- ne og den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved kraftproduksjon fra vind- og vannkraftteknologi. Oppgaven skal benytte relevant teori til ˚a konsture- re et teoretisk modellrammeverk som skal simulere kostnader og inntekter ved ett vindkraftverk og ett vannkraftverk. Modellrammeverket vil tillate oppgaven ˚a utarbeide b˚ade en bedriftøkonomisk og en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsmodell for hvert kraftverk. Herfra vil oppgaven først foreta en analyse og sammenligning av dagens skatteordning ved de to kraftteknolo- giene. Deretter vil oppgaven foreta en samfunnsøkonomisk analyse og drøfte de samfunnsøkonomiske konsekvensene ved hver kraftteknologi.
Konklusjonen er at dagens skatteordningen mellom vind- og vannkraft er skjevfordelt og i favør av vindkraft. Samtlige skatter som p˚alegges vannkraft ansees ˚a være overførbare til ˚a ogs˚a omfatte vindkraft. Lønnsomheten i vind- kraft ser ut til ˚a bli i større grad beskyttet av myndighetene. En eventuell skattelegging av vindkraft vil kompensere for de samfunnsøkonomiske kon- sekvensene vindkraftverkene medfører. Vannkraft er i utgangspunktet be- driftøkonomisk lønnsomt, og har generelt lavere kostnader per produsert kraftenhet enn vindkraft. Vannkraft er ikke lenger bedriftøkonomisk lønnsomt som følger av dagens skatteordning. Oppgavens analyse av samfunnsøko- nomiske kostnader konkluderer i at vindkraft ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Vannkraft er derimot samfunnsøkonomisk lønnsomt. En inklude- ring av miljøkostnader og andre samfunnsøkonomiske kostnader i det reelle kostnadsgrunnlaget til ulike kraftteknologier vil bidra til at de mest sam- funnsøkonomisk lønnsomme prosjektene som blir realisert først, og ikke bare de teknologiene som er mest bedriftøkonomisk lønnsomme.
In recent years, the share of power production from wind power has increased considerably, which follows from several years of major investments in the Norwegian wind power industry and support from public authorities. This has resulted in a highly profitable wind power sector in Norway. Nevertheless, it turns out that the wind power plants have several unforeseen consequences that have not neen included in the cost basis behind this profitability. Wind power is also not a regulatable energy source, which is in growing demand in a Europe with an increasing focus on renewable energy. A power technology that, on the other hand, is both regulatable and already strongly established in Norway is hydropower. It also turns out that existing hydropower plants can be upgraded and equipped to produce more power than all existing wind turbines in Norway combined, without special further environmental inter- ventions. On the other hand, hydropower in Norway is relatively heavily taxed, to such an extent that it is no longer economically profitable.
The problem of the thesis is to analyze and compare both the current tax schemes and the socio-economic profitability of power production from wind and hydropower technology. The thesis will use relevant theory to construct a theoretical model framework that will simulate costs and revenues. The model framework will allow the thesis to construct both a business economic and a socio-economic profitability model for each power plant. From here, the thesis will first make an analysis and comparison of the current tax scheme for the two power technologies. Then the thesis will make a socio-economic analysis and discuss their socio-economic consequences.
The thesis concludes that the current tax scheme between wind and hydro- power is skewed and in favor of wind power. All taxes imposed on hydropower are considered transferable to include wind power. An potential further taxa- tion of wind power will compensate for the socio-economic consequences of the wind power plants. Hydropower is to begin with economically profitable, and generally has lower costs per power unit produced than wind power, but as a direct result of the current tax scheme, hydropower will no longer be economically profitable in the presence of current taxation. The thesis’ ana- lysis of socio-economic costs, especially environmental costs, concludes that wind power is not socio-economically profitable, given the thesis’ assump- tions. In contrast, hydropower is in fact socio-economically profitable. An inclusion of environmental costs and other socio-economic costs in the actual cost basis for various power technologies would contribute to the most socio- economically profitable projects being the projects that are realised first, and not just the technologies that are most economically profitable.
Denne masteroppgaven markerer slutten p˚a reisen som har vært min fem˚arige utdannelse i samfunnsøkonomi ved NTNU i Trondheim. Det har vært et langt og lærerikt eventyr, og i den forbindelse ønsker jeg ˚a takke alle de som har sørget for at jeg er der jeg er i dag.
Takk til min kjære familie, som har hjulpet meg og støttet meg gjennom alle disse ˚arene. Takk til mine nære og kjære som har vært der for meg, og alle opplevelsene vi har hatt. M˚atte det bli mange flere. Takk til alle mine lærere, b˚ade ved universitetet og tidligere, som har engasjert og inspirert. Takk ogs˚a til alle nederlag og tap, den største læreren av alle.
Takk til min veilleder, Anders Skonhoft, som har vært til enorm hjelp med sin uvurderlige og utømmelige kunnskap for denne oppgaven. Til slutt vil jeg ogs˚a gi en takk til meg selv. Takk til meg som alltid har trodd p˚a meg, som har gjort alt dette tunge arbeidet, som aldri har gitt opp og som har st˚att p˚a hver bidige dag. Det hadde sannelig ikke g˚att s˚a bra uten.
Samfunnsøkonomi handler om fordelingen av knappe ressurser. Tid, som mye annet, er en slik knapp ressurs. Alt vi m˚a bestemme oss for, er hva vi skal gjøre med tiden som er gitt oss.
H˚akon Eirik Oppig˚ard Nilssen Trondheim, 26. mai 2021
Sammendrag i
Abstract ii
Forord iii
1 Innledning 1
2 Teori 3
2.1 Eksternaliteter . . . 3
2.2 Miljøkostnader . . . 4
2.3 Kost-nytteanalyse . . . 5
2.3.1 Krutilla-Fisher modellen . . . 7
2.4 Energisituasjonen i Norge . . . 9
2.4.1 Opprustning av norsk vannkraft . . . 12
2.4.2 Elsertifikatordningen . . . 14
2.4.3 LCOE-kostnad . . . 14
2.4.4 Fremtidig utvikling . . . 15
2.4.5 Vindkraft i Norge . . . 16
2.4.5.1 Skatteparadiser . . . 16
2.4.6 Omtale i media . . . 17
2.4.7 Skattelegging av vann- og vindkraft . . . 18
2.4.7.1 Skattelegging av vannkraft . . . 18
2.4.7.2 Skattelegging av vindkraft . . . 20
2.5 Tidligere studier . . . 21
2.5.1 NOU 2019:16 - Skattelegging av vannkraftverk . . . 21
2.5.2 NOU 2015:15 - Sett pris p˚a miljøet . . . 22
2.5.3 Meld.St. 28 - Vindkraft p˚a land . . . 23
2.5.4 Fornybar energi og ødelagt natur. Vindkraftutbygging i Norge - Artikkel av Anders Skonhoft . . . 23
2.5.5 Tid for nye markeder i kraftforsyningen - Artikkel av E. S. Amundsen og L. Bergman . . . 23
3 Datamaterialet 24 3.1 Vindkraftdata . . . 24
3.2 Vannkraftdata . . . 24
3.3 Kostnadsgrunnlaget . . . 25
3.4 Kraftprosjekter til modellanalysen . . . 27
3.5 Langsiktig kraftprisutvikling . . . 27
4.2 Forutsetninger . . . 29
4.3 Bedriftøkonomisk kostnadsmodell . . . 33
4.3.1 Bedriftøkonomisk LCOE-kostnad . . . 33
4.3.2 Bedriftøkonomisk lønnsomhet uten skatt . . . 35
4.3.3 Bedriftøkonomisk lønnsomhet med skatt . . . 36
4.3.3.1 Bed.øk. lønnsomhet for vindkraft med skatt . 36 4.3.3.2 Bed.øk. lønnsomhet for vannkraft med skatt . 37 4.4 Samfunnsøkonomisk kostnadsmodell . . . 40
4.4.1 Samfunnsøkonomisk LCOE-kostnad . . . 40
4.4.2 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet . . . 41
4.5 Parameterverdier . . . 43
4.6 Resultater . . . 45
5 Analyse 46 5.1 Innledning . . . 46
5.2 Bedriftøkonomisk analyse . . . 46
5.2.1 Lønnsomhetsutvikling . . . 46
5.2.1.1 Levetid . . . 46
5.2.1.2 Diskonteringsrente . . . 47
5.2.1.3 Utvikling i markedspris . . . 48
5.2.1.4 Vektlegging av regulerbarhet . . . 49
5.2.2 Skatt . . . 50
5.3 Samfunnsøkonomisk analyse . . . 51
5.3.1 Miljøkostnader . . . 51
5.3.1.1 Størrelser p˚a miljøkostnader . . . 51
5.3.1.2 Vekstraten p˚a miljøkostnader . . . 52
5.4 Mulige feilkilder . . . 53
6 Diskusjon 54 6.1 Skatt p˚a kraftteknologiene . . . 54
6.2 Miljøkostnader . . . 57
6.3 Regulerbarhet . . . 58
7 Konklusjon 59
Referanseliste 60
Appendiks 65
1 Innledning
Kraftproduksjon fra Norges vindkraftverk opplevde i 2020 en økning p˚a om- trent 80 % fra fjor˚arets toppnotering, og produserte 9,9 TWh energi i 2020 (Aanensen, 2020). Dette følger trenden over flere ˚ar med store investeringer i vindkraftnæring, høy grad av politisk medvilje gjennom subsidiering og guns- tige avskrivningsregler, og utbyggingen av flere nye vindkraftanlegg (Ruen mfl., 2020). Fra 2015 til 2020 har samlet installert effekt ved norske vind- kraftverk g˚att fra 882 MW til 3950 MW. Dette er en økning p˚a nesten 350 % (NVE, 2021e, se figur 4 i appendiks). I nyere undersøkelser kommer det frem at vindkraftverk ikke er s˚a miljøgunstige som først tiltenkt, og at utbyggin- gen av kraftverkene kan medføre utilsiktede miljøkonsekvenser (Helledal mfl., 2020). Miljø- og klimaminister Sveinung Rotevatn uttrykte i en artikkel at flere vindkraftverk ikke burde vært bygd, grunnet mangelfulle naturhensyn (Reksnes og Thunold, 2021). Til tross for en substansiell vekst i vindkraft- utbygging de siste ˚arene, dominerer vannkraft fremdeles kraftproduksjonen i Norge. Vannkraft stod for omtrent 92 % av den totale kraftproduksjonen p˚a 154,2 TWh i landet i 2020 (Aanensen, 2020). Professor i vannkraft ved NTNU, Leif Lia, mener derimot at produksjonspotensialet for oppgradering av eksisterende vannkraftverk kan bidra til ytterligere 15-20 TWh kraft i ˚aret (Andersen, 2020). Dette er et produksjonspotensial som er opptil dobbelt s˚a høyt som hva alle eksisterende vindkraftverk i Norge produserer til sammen, uten at det for˚arsaker særlige miljøkonsekvenser, slik som utbygging av nye kraftverk medfører (Ibid).
Lia mener ˚arsaken til at det bygges ny vindkraft i stedet for ˚a oppgradere eksisterende vannkraftverk kommer av at skatteleggingen for vannkraftverk er langt høyere enn for vindkraftverk (Andersen, 2020). Vannkraftverk er blant annet p˚aført en grunnrenteskatt, som skal sikre at verdien av nors- ke naturressurser tilfaller felleskapet. Denne grunnrenteskatten er ikke til- stedeværende hos vindkraftverk. Dette kuliminerer at det er langt mer be- driftsøkonomisk lønnsomt ˚a bygge nye vindkraftverk fremfor ˚a oppgradere eksisterende vannkraftverk, som ville vært mer samfunnsøkonomisk lønnsomt (Ibid). Lønnsomheten og de gunstige skatteregler ved vindkraft har ogs˚a til- trukket utenlandske selskap finansiert gjennom skatteparadiser til ˚a st˚a bak investeringen av s˚a mye som 40 % av alle norske vindkraftverk (Ringstad og Jacobsen, 2021). Dette flytter verdiskapningen fra norske naturressurser ut av landet uten at aktørene betaler skatt for utnyttelsen (Ringstad og Jacobsen, 2021).
Oppgavens problemstilling er ˚a analysere og sammenligne skatteordningene og den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved kraftproduksjon fra vind- og
vannkraftteknologi. Oppgaven g˚ar frem ved ˚a formulere en samfunnsøkonomisk kostnadsmodell for to sammenlignbare vind- og vannkraftprosjekter. Inn- ledningsvis vil først de bedriftsøkonomiske langtidskostnadene beregnes ut- ifra disse prosjektmodellene. Deretter introduseres de ulike skatteordninge- ne ved hver kraftteknologi til modellen. Oppgaven skal s˚a se p˚a de sam- funnsøkonomiske langtidskostnadene ved prosjektene, hvor eksterne effekter som blant annet miljøkostnader inng˚ar. Til slutt vil lønnsomheten ved hver kraftteknologi analyseres, basert p˚a disse kostnadene og prosjektert fremti- dige kraftprisutvikling.
I kapittel 2 presenteres teorien som er relevant for oppgavens begrunnelse.
Herunder inng˚ar teori om eksternaliteter, miljøkostnader, lønnsomhetsanalyser, samt energisituasjonen i Norge. I kapittel 3 vil datamaterialet benyttet i modellrammeverket gjennomg˚as. Det innebærer produksjonsinformasjon om b˚ade vind- og vannkraft, samt utdypningen av kostnadsgrunnlaget for hver produksjonsteknologi. I kapittel 4 blir oppgavens modellrammeverk presen- tert. Her vil forutsetningene modellen foretar gjennomg˚as, samt de ulike ite- rasjonene av kostnadsmodellene, hvor modellen stegvis utvides til ˚a omfatte samfunnsøkonomiske kostnader. Dette modellrammeverket analyseres i ka- pittel 5, hvor ulike iterasjoner av modellene vil gjennomg˚as, og modellene vil gjennomg˚a en følsomhetsanalyse for ˚a se hvordan endringer i visse variabler p˚avirker teknologienes faktiske lønnsomhet. I kapittel 6 vil disse funnene disk- tures i sammenheng med antagelser, teorier og tidligere studier presentert i oppgavens teorikapittel. Avslutningsvis vil oppgavens konklusjon fremkomme i kapittel 7, hvor endelige funn presenteres.
Oppgaven konkluderer med at dagens skatteordningen mellom vind- og vann- kraft er skjevfordelt og i favør av vindkraft. Gitt oppgavens forutsetninger om kostnadsparametre og -størrelser er ikke vindkraft samfunnsøkonomisk lønnsomt. Vannkraft er i utgangspunktet bedriftøkonomisk lønnsomt, og har lavere kostnader enn vindkraft. Medberegnet dagens skatteordning er ikke vannkraft lenger bedriftøkonomisk lønnsomt, i motsetning av vindkraft. Vann- kraft er derimot samfunnsøkonomisk lønnsomt n˚ar eksternalitetskostnader inkluderes i oppgavens beregning. Oppgaven argumentener avslutningsvis for at grunnrenteskatten p˚a vannkraft er overførbar til ˚a ogs˚a omfatte vind- kraft, og dette vil kompensere for de samfunnsøkonomiske konsekvensene vindkraftverkene medfører. En inkludering av miljøkostnader og andre sam- funnsøkonomiske kostnader i det reelle kostnadsgrunnlaget til ulike kraft- teknologier vil bidra til at det er de mest samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene som blir realisert først, og ikke bare de teknologiene som er mest bedriftøkonomisk lønnsom. Dette vil føre til en mer optimal allokering av ressurser i samfunnet, til en lavere bekostning av landets naturressurser.
2 Teori
2.1 Eksternaliteter
Eksternaliteter er betegnelsen p˚a direkte bieffekter av økonomisk aktivitet som ikke kommer frem i produksjonskostnader eller markedspriser, som util- siktet rammer andre aktører enn den som for˚arsaker effekten(e). Eksternali- teter kan være b˚ade positive og negative, og andre aktører som benytter res- sursen kan ikke unng˚a ˚a bli p˚avirket av eksternaliteten (Førsund og Strøm, 2000, s. 44). Eksternaliteter modellererer effekten en aktørs økonomisk akti- vitet har p˚a andre som aktøren ikke tar hensyn til. Dette vil gi en feilaktig allokering av ressurser i samfunnet. En optimal ressursallokering krever at eksternaliteten tas hensyn til ved aktørens beslutningstaking for dens økono- miske aktivitet (Ibid).
Myndighetenes investeringskalkyle for kraftproduksjon baseres p˚a at enkelte kraftverkprosjekter investeres i basert p˚a stigende langtidskostnadsfunksjo- ner, hvor de billigste kraftverkprosjektene realiseres først (Førsund og Strøm, 1980, s. 311). Ettersom det investeres i vannkraftverk med stadig høyere ut- byggingskostnader, vil kostnadene omsider tilsvare andre kraftalternativer, som f.eks. vindkraft. Selv om andre alternativer kan virke til ˚a ha lavere produksjonskostnader, er det flere eksternalitetseffekter som tilsier at dette ikke er tilfellet. En av disse effektene er knyttet til distribusjonskostnadene ved utbyggingen av kraftprosjekter. Det vil medføre større kostnader der- som kraftverket er lokalisert langt unna forbrukerpunktene. Dette er s˚akalte distribusjonskostnader, som er forbundet med utbygging av strømnett og in- frastruktur til anlegget, og ikke medberegnet i selve produksjonskostnadene til kraftverkutbyggingen (Førsund og Strøm, 1980, s. 312).
En annen effekt som bidrar til at prosjekter med relativt høyere produksjons- kostnader realiseres fremfor prosjekter med lavere produksjonskostnader er behandlingstid (Førsund og Strøm, 1980, s. 312). Større prosjekter som van- ligvis har lavere produksjonskostnad enn mindre prosjekter, bruker relativt lengre tid i konsesjonsbehandlingene hos offentlige organer (Ibid). ˚Arsaken til dette er vanligvis omfattende innvendinger fra natur- og næringsinter- esser om særskilte undersøkelser. Dette medfører at eksternalitetskostnader forbundet med kraftverket blir kvantifisert i denne politiske bearbeidingen, og kan føre til at prosjekter blir ytterligere kostbare ˚a realisere. En tredje forklaring til hvorfor prosjekter med høyere kostnad en vannkraft realiseres er konsekvensen av at vannkraftutbyggingen i Norge foreg˚ar desentralisert og uten en form for nasjonal plan (Ibid). Mangelen p˚a en slik nasjonal sam- skjøring for vannkraft medfører at andre kraftprosjekter med en nasjonal
samordning kan oppfattes som billigere enn det de faktisk er som følger av denne samskjøringseffekten (Førsund og Strøm, 1980, s. 313).
2.2 Miljøkostnader
Miljøkostnader defineres som de ulempene p˚aført p˚a det naturlige miljøet (alts˚a vann, jord, luft, etc.) ved ˚a gjennomføre bedrifters produksjon og/eller husholdningenes forbruk i et naturomr˚ade (Førsund og Strøm, 1980, s. 171).
De som p˚avirkes av disse miljøkostnadene kan enten være de som for˚arsaker dem, eller andre bedrifter og/eller husholdninger. Førsund (1980) argumen- ter for at en verdsetting av miljøet er svært utfordrende, ettersom “kostna- den” av alvorlige miljøinngrep ikke kan verdsettes høyt nok, i tillegg til den subjektive nytteverdien av miljøet gjør i praksis en felles verdsetting svært vanskelig (Førsund og Strøm, 1980, s. 116). Videre definerer Førsund (1980) fire karakteristiske trekk ved miljøkostnader:
1. Miljøkostnadene er en konsekvens av at miljøets alternative bruks- omr˚ade blir redusert i omfang og/eller i kvalitet.
2. Allmenne omr˚ader blir berørt av miljøkostnadene. Vare- og tjenestetil- budet fra det naturlige miljøet blir redusert i omfang/karakter kan an- sees som et fellesgode. Disse naturgodene er normalt sett ikke prissatt, og det er vanskelig ˚a ansl˚a betalingsvilligheten til eventuelle brukerene av naturomr˚adet.
3. I visse situasjoner er miljøkostnadene irreversible inngrep, og natur- omr˚adet vil ikke kunne returnere til sin opprinnelige tilstand etter pro- duksjonen/forbruket er gjennomført.
4. Det inng˚ar usikkerhet i størrelsen p˚a miljøkostnader. Dette gjelder b˚ade i forhold til de fysiske virkningene av et miljøinngrep, samt hvilke na- turverdier som g˚ar tapt som følger av aktiviteten.
Perman mfl. (2003) definerer miljøkostnader som fraværet av miljøfordeler dersom man ikke utvikler prosjektet i naturomr˚adet, og har utledet ver- dier forbundet med dette (Perman mfl., 2003, s. 402). De definerte verdi- ene er bruksverdi, eksistensiell verdi, alternativverdi og kvasi-alternativverdi.
Bruksverdi er verdien av det faktiske eller planlagte individbruket av natur- tjenester. Eksistensiell verdi defineres som kunnskapen om at en miljøtjeneste eksisterer, og at den vil fortsette ˚a eksistere, uavhengig av faktisk eller poten- sielt bruk av individet (Perman mfl., 2003, s. 402). Forbundet med eksisten- siell verdi er naturens tilbud av bekvemmelighetstjenester. Dette defineres som tjenester som tilbys av miljøet til husholdninger i form av rekreasjons-
muligheter og estetisk verdsettelse av det naturlige miljøet (Perman mfl., 2003, s. 402). Alternativverdien defineres som individets betalingsvillighet for ˚a garantere tilgjengeligheten av tjenestene for fremtidig bruk. Kvasi- alternativverdien er betalingsvilligheten for ˚a unng˚a irreversible miljøinngrep i dag, gitt forventningen om fremtidig kunnskapsvekst forbundet med inn- grepene. Miljøkostnader defineres av Perman mfl. som summen av disse fire verdiene (Ibid).
2.3 Kost-nytteanalyse
En kostnads-nytteanalyse defineres som en “en lønnsomhetsanalyse av of- fentlige prosjekter der alle fordeler og ulemper med et prosjekt tallfestes og summeres, s˚a langt det lar seg gjøre. Dersom den samlede betalingsvillig- heten til de som er tatt med i regnestykket, er større enn kostnadene, de- fineres prosjektet som samfunnsøkonomisk lønnsomt” (Sirnes mfl., 2021). I motsetningen til en prosjektanalyse, som kun tar for seg bedriftsøkonomiske inntekter og utgifter, tar kost-nytteanalyser ogs˚a med eksternaliteter i nytte- og kostnadsberegningene. Dette inkluderer ogs˚a eksterne effekter prosjektet har p˚a blant annet miljøet (Ibid). En kan utføre en kost-nytteanalyse ved ˚a regne ut n˚averdien av prosjektets samlede diskonterte nettonytter (Perman mfl., 2003, s. 369). En grunnleggende kost-nytteanalyse kan være følgende:
N V =
t=T
X
t=0
N Bt (1 +r)t
Her st˚arN V for n˚averdi,t er en enkelt periode av alle perioder i prosjektets levetid T, N Bt st˚ar for netto nytte i periode t og r representerer diskonte- ringsrenten. Netto nytte representerer forskjellen mellom nytten B og kost- naden C i en gitt periode (Perman mfl., 2003, s. 369). Alternativt kunne en ogs˚a benyttet profittπ i stedet for netto nytte, dersom en utelukkende ser p˚a forskjellen mellom inntekter og kostnader. Diskonteringsrenten r uttrykker det risikojusterte avkastningskravet til investeringskostnaden for prosjektet (Perman mfl., 2003, s. 367). Beslutningsregelen for kost-nytte analysen er at dersom n˚averdien til prosjektet er positivt, som vil si at summen av alle diskonterte netto nytter fra t= 0 til t =T er positiv, ansees prosjektet som samfunnsøkonomisk lønnsomt (Perman mfl., 2003, s. 369).
I oppgaven skal n˚averdien av kraftverkenes betalingsstrøm analyseres. Her vil de ˚arlige kraftkostnadene over kraftverkenes levetid1 inng˚a som en an- nuitetsbetaling. En annuitet defineres som “en følge av like store betalinger
1Hva disse kostnadene er vil bli g˚att nærmere inn p˚a i delkapittel 2.4.3.
som gjøres i faste perioder over en viss tidsperiode” (Sydsæter, 2010, s. 238).
Anta at investeringskostnaden skal nedbetales med like store beløp, b hvert
˚ar over T antall ˚ar. I tillegg har vi et gitt avkastningskrav gitt ved diskon- teringsrenten r. Summen av annuitetsbetalingene over en gitt periode, alts˚a n˚averdikostnadene N V K, er gitt ved formelen:
N V K = b1
1 +r + b2
(1 +r)2 +· · ·+ bn
(1 +r)T = b r
1− 1
(1 +r)T
hvor b er annuitetsbetalingen, r er diskonteringsrenten, og T er antall peri- oder betalingene skal foreg˚a (Sydsæter, 2010, s. 239). Som nevnt ovenfor, vil diskonteringsrenten r fungere som et krav om avkastning for kapitalen invester i modellen som senere skal utledes i kapittel 4.
I en miljømessig kost-nytteanalyse inkluderer nytten og kostnaden ogs˚a ver- dien av miljømessig forbedring og forverring som følger av prosjektet som utføres (Perman mfl., 2003, s. 373). Derfor kan det være nyttig ˚a skille mel- lom “ordinære” nytter og kostnader fra miljømessige nytter og kostnader i en slik analyse. Skal n˚a g˚a gjennom hvordan dette generelt kan gjøres. Der- som Bo er den diskonterte verdien av ordinære nyttestrømmer, og Co den diskonterte verdien av ordinære kostnadsstrømmer over prosjektets levetid resulterer dette i følgende analyse, sett vekk i fra miljømessig p˚avirkning:
N V0 =
t=T
X
t=0
Bt−Ct (1 +r)t =
T
X
t=0
Bt (1 +r)t +
T
X
t=0
Ct
(1 +r)t =B0−C0
Dersom N V-uttrykket som ignorerer miljømessig p˚avirkning benevnes som N Vu, vilN V som gjør rede for miljøp˚avirkninger være gitt ved:
N V0 =B0−C0−Ω =N Vu−Ω
hvor miljøkostnaden Ω er n˚averdien av netto verdistrøm av prosjektet miljømessige p˚avirkning over prosjektets levetid. Ω kan være negativ, alts˚a med verdien av miljønytte overstiger verdien av miljøkostnader, slik at N V0 > N Vu. Van- ligvis overstiger miljøkostnadene miljønyttene (Perman mfl., 2003, s. 374).
Beslutningsregelen for at prosjektet bør iverksetter er dermed:
N Vu =B0−C0 >Ω
Anvendelse av dette kriteriet krever identifiseringen av p˚avirkningen prosjek- tet har p˚a miljøet, i tillegg til en verdsetting av miljøet for ˚a komme frem
til miljøkostnaden, som uttrykker et pengemessig anslag for miljønyttene av ˚a ikke utføre prosjektet (Perman mfl., 2003, s. 374). Dette krever at miljøp˚avirkningen kan m˚ales og verdisettes, noe som ikke alltid er like lett (se delkapittel 2.2). Poenget er at kostnadene p˚a miljøet m˚a inng˚a i beslutnings- takingen, og behandles som ethvert reelt argument for ˚a utføre prosjekter eller ikke. Dersom N V0 <0 bør ikke prosjektet utføres (Ibid).
2.3.1 Krutilla-Fisher modellen
N˚averdien ved prosjektet er som sagt resultatet av ˚a diskontere og summere
˚arlig netto nyttestrømmer N V0 over prosjektets levetid:
N V0 =Bd,t−Cd,t−Ωt
hvor Bo,t, Co,t og Ωt er ˚arlige, diskonterte mengder for t = 1,2, . . . , T, hvor T er prosjektets levetid, korresponderende til n˚averdien av Bo, Co og Ω.
Miljøkostnadene ved ˚a utføre prosjektet, Ωt, er samtidig miljøfordelene ved
˚a ikke utføre prosjektet (Perman mfl., 2003, s. 375). I stedet for Ωt kan vi da skrive B(Ω)t for miljønyttestrømmen ved bevaring av miljøet. Bruker vi ogs˚a B(O)t og C(O)t for nytte- og kostnadsstrømmen assosiert med gjen- nomføring av prosjektet n˚ar miljøp˚avirkning ignoreres, slik atB(O)t−C(O)t er hva som diskonteres for ˚a gi NVo, kan likingen uttrykkes som:
N Vt=B(O)t−C(O)t−B(Ω)t
N˚averdien av nyttestrømmen for hele perioden kan uttrykkes som:
N V0 =
T
X
t=0
B(O)t−C(O)t−B(Ω)t
(1 +r)t
Krutilla og Fisher (1975) argumenterte for hvorfor verdien av miljøets be- kvemmelighetstjenester vil, relativt til prisen av innsatser og produksjon fra prosjektet, øke over tid (Krutilla og Fisher, 1975, s. 57). Argumentene er at nytteverdien i realiseringen av prosjekter i det naturlige miljøet er avtagende over tid relativt til nytteverdien av ˚a bevare miljøet. Produksjon fra prosjek- tet har nære substitutter, og graden av mulighet for substitusjon øke over tid med teknologisk utvikling (Ibid). F.eks. et vindkraftverk produserer elek- trisitet, som kan substitueres gjennom f.eks. vannkraftverk eller atomkraft (Krutilla og Fisher, 1975, s. 49). I tillegg er det rimelig ˚a anta at teknolo- gien i vindkraftverk effektiviseres over tid, som gjør prosjektet mer effektivt (Ibid).
Miljøet finnes det derimot ingen substitutt for, og det ligger heller ikke ann til at teknologisk utvikling skal kunne skape substitutter for miljøet i fremtiden (Krutilla og Fisher, 1975, s. 57). Bekvemmelighetstjenester fra miljøet har i tillegg en høy inntektselastisitet i etterspørsel, samt at teknologisk utvikling heller ikke kan bidra med ˚a bedre tilbudet av slike tjenester (Krutilla og Fis- her, 1975, s. 56). Med økonomisk vekst og teknologisk endring er det rimelig
˚a anta en tendens for at den relative verdien av bekvemmelighetstjenester fra uberørte miljøressurser vil øke over tid (Krutilla og Fisher, 1975, s. 57).
Det vil si at verdien av uberørt natur vil øke og øke, samtidig som kostnaden ved berørt natur ogs˚a vil øke og øke. Introduserer dette i beregningen med
˚a anta at bevaringsnytten vokser med en rate a, mens nytten og kostnaden ved prosjektet forblir konstant:
N V0 =
T
X
t=0
B−C (1 +r)t
−
T
X
t=0
Ω (r−a)t
hvor B og C er en konstant nytte- og kostnadsstrøm, mens Ω er den vok- sende nyttestrømmen fra bevaring av miljøet, som vokser med en faktor a.
For en a > 0 vil NV være mindre enn for en a = 0, til gitt NVo. Det vil si at prosjektet er i mindre grad sannsynlig til ˚a gjennomføres dersom Krutilla-Fisher argumentene inkorporeres i analysen (Perman mfl., 2003, s.
376). Bevaringsnytten vil ikke diskonteres dersom a = r, siden den da er identisk med og “inkluderes” i diskonteringsrenten. Dersom a > r vil nytten diskonteres negativt, og den diskonterte strømmen av Pt vil vokse over tid.
Anta n˚a atT → ∞, alts˚a vi ser p˚a prosjektets miljøkostnader har en uendelig levetid. N˚averdien av miljøkostnadene vil da uttrykkes ved:
∞
X
t=0
Ω
(r−a)t = Ω (r−a)
1− 1
(1 +r)∞
= Ω
(r−a)
Merk at for en økning i a n˚ar T =∞ s˚a øker ogs˚a brøken Ω/(r−a). Dette vil, for en gitt NVo, redusere n˚averdien av prosjektet (Perman mfl., 2003, s.
377).Et annet argument for T → ∞ er at i praksis er T for prosjekt som p˚avirker miljøet svært høy. Dette fordi etter prosjektets levetid p˚a f.eks. 50
˚ar, kan det ta 200 ˚ar før naturen gjenoppst˚ar i prosjektomr˚adet. Da blir T 250 ˚ar, som er langt mer enn prosjektets opprinnelige levetid (Ibid).
2.4 Energisituasjonen i Norge
Norsk energiproduksjon karakteriseres som den energiforsyningen i Europa med størst grad av fornybare energikilder og lavest grad av forurensning (Olje- og energidepartementet, 2021e). I 2020 produserte norske kraftverk 154 TWh2, hvor vannkraftverk utgjorde 92 % av kraftproduksjonen, mens vindkraft og termisk kraft utgjorde henholdsvis 6 % og 2 % (SSB, 2021).
Per 31. desember 2020 finnes det i følge NVE 1 681 vannkraftverk, 53 vind- kraftverk og 30 termiske kraftverk i Norge (NVE, 2021b). Hver kraftkilde har en installert effekt p˚a henholdsvis 33 003, 3 977 og 700 MW3. Dette er en samlet installert effekt p˚a 37 680 MW4. Utviklingen av en fornybar kraftsektor i Norge har foreg˚att siden 1880-tallet, og har siden da lagt et grunnlag for verdiskapning i norsk økonomi, og gjort Norge til blant de mest kompetente p˚a teknologien (NOU 2019:16, s. 20). Ettersom norsk kraftpro- duksjon domineres av større vannkraftverk med tilhørende vannmagasiner, sørger dette for en regulerbar og fleksibel kraftproduksjon. Som følger be- finner omtrent halvparten av all magasinkapasitet i Europa i Norge. Mer enn 3/4 av norsk installert produksjonskapasitet er knyttet til regulerbar vannkraft (NOU 2019:16, s. 21). Dermed kan vann lagres i magasinene og produksjonen utsettes til behovet oppst˚ar. P˚a grunn av magasinene kan fle- re norske vannkraftverk ogs˚a produsere i perioder med lite nedbør og tilsig, som resulterer i en fleksibel, utjevnet og markedstilpasset produksjon, som karakteriserer norsk vannkraftproduksjon (Ibid).
Denne fleksibiliteten er ikke like tilstedeværende i de termiske kraftsystemet som dominerer kraftproduksjonen i resten av Europa (Ibid). I 2019 utgjorde fossile brensler hele 46 % av kraftproduksjonen i Europa, mens kjernekraft, vind-, vann- og solkraft utgjorde henholdsvis 25 %, 13 %, 11 % og 4 % av europeisk kraftproduksjon (Eurostat, 2021a). Dette illustreres i figur 8 i appendiks. Videre bygges det stadig mer fornybar energi b˚ade i Norge og res- ten av Europa, som vind- og solkraft, som ikke er regulerbar (NOU 2019:16, s. 21). Vind- og solkraft er utelukkende avhengig av værforholdene p˚a det daværende tidspunktet, og har ingen styringsmekanismer utover dette. Der- med er samspillet norsk vannkraft har mellom ikke-regulerbare kraftkilder, b˚ade innenlands og i tilknytning til resten av Europa, av økende viktighet for
˚a bidra til et markedsoptimalt, balansert og fleksibelt kraftsystem (Ibid). For
2Wattime (Wh) er en enhet for energi, og tilsvarer energien en effekt p˚a ´en watt (W) produserer fra ´en time (h). Sammen med prefisken tera (T) betegner 154 TWh alts˚a en energiproduksjon p˚a 156×1012 Wh (Hofstad, 2021).
3Watt (W) er enheten for effekt SI-systemet. Sammen med prefiksen mega (M) betegner alts˚a 37 680 megawatt (MW) en installert effekt p˚a 37 680×106W (Hofstad, 2019b).
4Se tabell 13 i appendiks for en fullstendig oversikt over kraftenheter og -størrelser.
en økt andel ikke-regulerbare kraftkilder, vil det kreve større fleksibilitet fra det gjenværende kraftsystemet for ˚a bidra til forsyningssikkerhet og tilpasse produksjon mot etterspørsel i energimarkedet. Denne effekten kan øke verdi- en av norske vannkraftverk som har mulighet til ˚a regulere produksjonen via magasiner (Ibid). Amundsen og Bergman (2020) argumenterer for at en in- sentivordning for produsenter av regulerbar kraft til ˚a forplikte seg til et eget kraftmarked for ˚a bedre forsyningssikkerheten i kraftmarkedene er blant de beste løsningene for et kraftmarked med stadig flere ikke-regulerbare kraft- kilder og større risiko i forsyningssikkerhet (Amundsen og Bergman, 2020, s.
10).
Det relative energiforbruket i norske husholdninger er derimot langt større enn andre land i EU/EØS-omr˚adet. I EU/EØS-omr˚adet var det gjennom- snittlige husholdningsforbruket av energi per innbygger p˚a 1,7 MWh i ˚arene 2018-2019. Det tilsvarende forbruket for husholdninger i Norge var p˚a 7,2 MWh per innbygger (Eurostat, 2021b, Eurostat, 2021c). Dette er 4,5 ganger høyere enn gjennomsnittet for andre EU/EØS-medlemsland, og illustreres i figur 1.
Figur 1:Energiforbruk per person per husholding i EU/EØS-omr˚adet (enheter i MWh) (Kilde: Eurostat, 2021b, Eurostat, 2021c).
˚Arsaken til det relativt høye energiforbruket i Norge er en konsekvens av tilgangen p˚a en forholdsvis billig vannkraft sammenlignet med andre land (Olje- og energidepartementet, 2021a). Dette har ført til en relativt høy grad av elektrifisering av Norge relativt til andre land. Kombinert med at Norge
har et relativt kjøligere klima medfører det at mesteparten av husholdnin- gers forbruk g˚ar til oppvarming, hvor elektrisitet er den vanligste benyttede energiformen (Olje- og energidepartementet, 2021b). Hvor andre land hel- ler benytter gass eller andre energikilder til oppvarming, er konsekvensen av dette et høyere energiforbruk hos norske husholdninger. Som følger av klima og værforhold er norske husholdningers forbruk særlig utsatt for se- songbestemt forbruk mellom ˚arstidene, med høyere forbruk p˚a vinteren enn p˚a sommeren (Ibid). Andre faktorer som overordnet p˚avirker energiforbruk i Norge er befolkningsvekst, vekst i økonomien og teknologisk utvikling (Olje- og energidepartementet, 2021c).
Norge er en del av et integrert nordisk kraftmarked, sammen med Danmark, Sverige og Finland (Olje- og energidepartementet, 2021d). Dette markedet er igjen integrert i et felles europeisk kraftmarked gjennom krafttilknytninger med Tyskland, Polen, Baltikum, Russland og Nederland. Kraftmarkedet skil- ler seg fra andre markeder ved at produktet er svært d˚arlig egnet til lagring.
Derfor krever markedet et identisk forhold mellom tilbud og etterspørsel. Pri- singen kommer fra dette forholdet gitt tilgjengelig kapasitet p˚a strømnettet (Ibid). Tilpasningen i det kortsiktige kraftmarkedet sikrer at de billigste pro- duksjonsressursene benyttes først, slik at kraften ikke blir unødvendig dyr for sluttbrukeren (Ibid). Omtrent 95 % av Europas kraftforbruk omfattes i det europeiske kraftmarkedskoblingen.
Ytterligere to kraftforbindelser mellom Norge og Tyskland og Storbritannia skal driftsettes i løpet av 2021, gjennom prosjektene Nordlink og North Sea Link (Statnett, 2021a, Statnett, 2021b). Hensikten med disse prosjektene er
˚a sørge for effektiv utnyttelse av kraftproduksjon i begge land, samt sikre for- syningssikkerhet til en mer stabil og forutsigbar markedspris. En fremhevet fordel ved prosjektene er at Norge kan utnytte ikke-regulerbare fornybare energikilder, som vind- og solkraft, og importere kraft fra andre land n˚ar produksjonen fra disse kildene er høy, og dermed la vannet forbli i kraftverk- magasinenene til senere bruk. Tilsvarende, n˚ar produksjonen fra disse kildene er lav i utlandet, kan Norge eksportere kraft fra regulerbare vannkraftverk til utlandet n˚ar behovet oppst˚ar (Ibid). En analyse viser til at kablene vil øke gjennomsnittsprisen p˚a kraft i Norge med 3-5 øre per kWh, som tilsvarer 500-900 kroner ekstra i ˚aret for en gjennomsnittlig husholdning (Bjørnestad, 2021).
2.4.1 Opprustning av norsk vannkraft
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) undersøker ˚arlig behovet for re- investering, opprustning og utvidelse av norske vannkraftverk (NVE, 2020d).
En større andel av norske vannkraftverk ble bygd i perioden mellom ˚arene 1950 til 1980. NVE presiserer at selv om det opprettholdes generelt godt vedlikehold av kraftverkene, tilsier alderen p˚a kraftverkene at samtlige kom- ponenter i kraftproduksjonen nærmer seg sin tekniske levealder. NVE har tilrettelagt en teknisk levetid p˚a 30 ˚ar for elektrotekniske komponenter, og en teknisk levetid p˚a 40 ˚ar for maskintekniske komponenter, som vist i fi- gur 2. Dette medfører stadige reinvesteringer i kraftverkene etterhvert som alderen p˚a komponentene tiltar.
Figur 2: Reinvesteringsehovet for maskintekniske og elektrotekniske kompo- nenter i kraftverk med effekt p˚a over 10 MW (Kilde: NVE, 2020d).
NVE skiller mellom ulike potensialer for opprustning og utvidelse (O/U) av vannkraft (Henriksen mfl., 2020, s. 2). Elementer som p˚avirker potensialet i de ulike kategoriene er teknologisk utvikling, økonomi, politikk, tidshorisont og ulike samfunnshensyn. Disse elementene er i kontinuerlig endring, og vil begrense det mulige potensialet til enhver tid. Det teoretiske potensialet viser hva som er totalt sett mulig ˚a produsere av vannkraftenergi dersom hver eneste vannfallsressurs i Norge hadde vært utnyttet til kraftproduksjon, uten ˚a ta hensyn til kostnader eller andre konsekvenser (Ibid). I Norge er det teoretiske potensialet p˚a over 600 TWh (Henriksen mfl., 2020, s. 1). Dettek- niske potensialet er den tekniske produksjonsmuligheten av vannressurser gitt dagens teknologi, uten ˚a ta hensyn til kostnader eller andre konsekvenser (Henriksen mfl., 2020, s. 2). Detteknisk-økonomiskepotensialet gjør over-
ordnede vurderinger av miljøkonsekvenser, kostnader og andre betingelser (som skattesatser og støtteordninger som elsertifikater for kraftverket). Det økonomiske potensialet gjør nærmere vurderinger av miljøkonsekvenser, lønnsomhet og andre spesifikke detaljer for prosjektet, før O/U-prosjektene søker om konsesjon. Dersom konsesjon til O/U innvilges, avgjøres den ende- lige beslutningen om prosjektets lønnsomhet av kraftselskapene. Dette er det realistiske/bedriftøkonomiske potensialet (Ibid).
Tiltakene innebærer ˚a modernisere, effektivisere, oppgradere og ombygge kraftverkene (NVE, 2020d). Med opprustning menes tiltak som bidrar til ˚a effektivisere produksjonen og minimere energitap i vannveien til anlegget. Ek- sempler p˚a opprustning innebærer ˚a erstatte produksjonskomponenter som nærmer seg sin tekniske levetid, effektivisere vannveien til kraftverket for ˚a redusere friksjonstap, samt annen fornying og automatisering av vannkraft- verket. Opprustninger kan medføre økt total virkningsgrad og driftsikkerhet, og redusere driftskostnader tilknyttet kraftverket. Dette uten ˚a medføre store naturinngrep (Ibid). Utvidelser innebærer ˚a utnytte mer vann til produksjon, eventuelt utnytte fallhøyden til vannstrømmen bedre. En slik økt utnyttelse kan gjennomføres ved ˚a eksempelvis overføre ytterligere nedbørsfelt til vann- magasinene. Dette vil gi økt gjennomstrømning og øke tilsiget til magasinet, gitt at magasinet har tilgjengelig kapasitet. En kan ogs˚a øke fallhøyden eller redusere flomtapet til kraftverket (Ibid). Flomtap defineres som “vann som i en flomsituasjon ikke kan nyttes til kraftproduksjon p˚a grunn av for liten magasinkapasitet eller for liten maskininstallasjon i et vannkraftverk” (Skar- heim, 1988, s. 9). Opprustninger for ˚a minimere flomtap innebærer ˚a bygge ut et parallelt kraftverk sammen med det eksisterende kraftverket (NVE, 2020d). Fordelen med et slikt nybygg er at en unng˚ar produksjonstap under utbyggingen, siden det gamle kraftverket kan driftes som normalt inntil det nye kraftverket er ferdigstilt.
NVE ansl˚ar at opprustninger av turbinkapitalen hos alle vannkraftverk med en installert effekt p˚a over 10 MW, kan teoretisk sett øke ˚arlig vannkraftpro- duksjon med 4,4 TWh som følger av teknologiforbedringen i seg selv (NVE, 2020d). Ytterligere 3,2 TWh i ˚aret kan være mulig ˚a fremdrive basert p˚a tidligere O/U-prosjekter. Dette summerer seg i NVEs teknisk-økonomiske potensial for opprusting og utvidelse av vannkraftverk p˚a 7,6 TWh ˚arlig (Ibid). I desember 2020 publiserte Norsk forskningssenter for vannkrafttek- nologi, som har i hovedm˚al ˚a gjøre norsk vannkraftsektor i stand til ˚a møte komplekse utfordringer gjennom innovativ teknologiløsninger, en forsknings- rapport som undersøkte mulighetene for en total oppgradering av norske vannkraftverk (Vereide mfl., 2020, s. 3). Rapporten viser til at en betydelig oppgradering av eksisterende vannkraftverk, hvor installert effekt tredobles,
kan utføres med en netto positiv effekt for miljøet. I tillegg viste det seg at en slik betydelig oppgradering kan være økonomisk lønnsom, dersom fremtidige strømpriser øker tilstrekkelig mye (Ibid).
2.4.2 Elsertifikatordningen
Elsertifikater er en støtteordning for fornybar strøm som er forvaltet av NVE (NVE, 2020a). Ordningen med elsertifikater er innført for ˚a øke produksjonen av fornybar strøm, og skal gjøre det mer lønnsomt ˚a investere i fornybare pro- duksjonskilder. Stortinget vedtok Lov om elsertifikater i juni 2011 (Lovdata, 2011). Loven gjelder kun for nye produsenter av fornybar strøm, og kun frem til utgangen av 2021. Fra og med 1. januar 2012 ble Norge delaktig i et felles- marked med Sverige for elsertifikater, hvor begge land har et samlet m˚al om ytterligere 28,4 TWh fornybar produksjon innen 2020 (NVE, 2020a). Eierene av fornybare kraftkilder kan søke om elsertifikater hos kraftleverandørene, og vil da f˚a en tilleggsinntekt for hver produserte MWh fra fornybare energikil- der, i tillegg til inntekter fra strømprisene. Dersom et kraftverk godkjennes for elsertifikater vil bli tildelt sertifikater i inntil 15 ˚ar etter godkjenning.
Kraftleverandører blir p˚alagt ˚a kjøpe elsertifikater fra elsertifikatmarkedet som en gitt andel av krafteiernes produksjon. Kraftleverandører dekker kost- naden for elsertifikater ved ˚a tildele kostnaden til sluttbrukerne av strømmen.
Derfor er det i praksis strømkunder, husholdninger og bedrifter, som finan- sierer ordningen. Denne kostnaden har økt fra 2012 til 2020, etterhvert som flere kraftprodusenter av fornybar energi støttes under ordningen (Ibid).
2.4.3 LCOE-kostnad
Kostnader i energisektoren baseres p˚a de reelle kraftkostnadene over levetiden til kraftproduksjonsvirksomheten, f.eks. et vind- eller vannkraftverk (NVE, 2020b). Disse kostnadene kalles for LCOE (“Levelized Cost Of Energy”), og regnes som øre per kWh produsert.LCOE-kostnader deles inn i tre over- ordnede kategorier; investerings-, drifts- og brenselskostnader. Faktorer som spiller inn p˚a de samledeLCOE-kostnadene er størrelse (MW), investerings- kostnader (kr/kW), brukstid (fullasttimer/˚ar), økonomisk levetid (˚ar), fas- te drifts- og vedlikeholdskostnader (kr/kW/˚ar), variable drifts- og vedlike- holdskostnader (øre/kWh), brenselskostnader (øre/kWh), og degraderings- rate (Ibid).
NVE publiserer periodevis rapporter med oversikt over kostnadene for ulike kraftproduserende teknologier (NVE, 2019). I den seneste rapporten presen- terer NVE beregningsforutsetninger og forbehold ved LCOE-beregninene av ulike kraftproduksjonsteknologiene (NVE, 2015b, s. 9). LCOE-kostnader be- nyttes for ˚a sammenligne konkurranseforholdene mellom ulike typer produk- sjonsteknologi i forhold til kostnadene til hver type. Det presiseres at skatter og avgifter ikke inng˚ar i LCOE-beregningen, med unntaket av el- og bren- selsavgifter hvor disse produktene inng˚ar som r˚avarer i kraftproduksjonen.
Større miljøp˚avirkninger og inntektssiden av teknologiene, alts˚a lønnsomhet, g˚ar ikke inn i beregningen av LCOE-kostnader (Ibid).
2.4.4 Fremtidig utvikling
NVE har publisert en rapport for langsiktig kraftmarkedsanalyse fra 2020 mot 2040 (NVE, 2020c). I analysen forventer NVE at den gjennomsnittlige kraftprisen i Norge vil ligge mellom 38 og 42 øre per kWh mellom 2020 og 2040 (NVE, 2020c, s. 2). Rapporten konkretiserer at kortsiktige kraftpriser i Norge vil være svært væravhengige, og p˚avirkes av nedbør, temperatur og vindforhold, som følger av Norges store andel av fornybare energikilder som varierer med disse forholdene. NVE forutsetter videre at forbruk og produksjon av energi i Norge vil øke omtrent like mye frem mot 2040, og at det ligger til rette for at ˚arlig kraftproduksjon i Norge vil øke med 26 TWh frem mot 2040 (NVE, 2020c, s. 3).
Rapporten forutsetter en utvikling i det europeiske kraftsystemet fra fos- sile brensler til fornybar kraftproduksjon, hvor særlig sol- og vindkraft vil erstatte den n˚aværende fossile kraftproduksjonen i takt med at CO2-prisen forventer ˚a stige fra 24 € per tonn CO2 til 35 €/tonn frem til 2040 (NVE, 2020c, s. 3). Ettersom en større andel uregulerbar kraftproduksjon blir mer fremtredende i b˚ade Norge og Europa, forutsetter NVE at dette vil føre til økende variasjon i kraftpriser (NVE, 2020c, s. 4). Rapporten presiserer at det derfor vil bli nødvendig ˚a utnytte fleksible, alts˚a regulerbare, ressurser for ˚a sikre forsyningssikkerhet og stabilitet i det europeiske kraftsystemet, og at etterspørselen etter fleksible kraftressurser vil øke fremover. Slike ressurser vil bidra til mer stabile kraftpriser i et kraftsystem med en større andel av sol- og vindkraft (Ibid).
Rapporten drøfter ogs˚a at politiske avgjørelser og teknologiske fremskritt p˚avirker hvordan utviklingen av kraftsystemet og -prisen vil utarte seg frem mot 2040 (NVE, 2020c, s. 4). Politiske tiltak for økt elektrifisering kan bidra til økte strømpriser, mens tiltak for økt kraftproduksjon eller energisparing kan bidra til det motsatte. Eksempelvis har Norge et stort ressursgrunnlag
for landbasert vindkraft, men det vil medføre store miljøinngrep i naturen.
Havbasert vindkraft har ogs˚a et stort potensial i Norge, men har høyere kostnader enn landbasert vindkraft. En slik produksjonsteknologi er dermed avhengig av teknologisk utvikling for ˚a redusere kostnadene og bli en del av kraftsystemet (Ibid).
2.4.5 Vindkraft i Norge
I 2019 ble det sl˚att rekord for ˚arlige investeringer i kraftforsyningen, og den største økningen finnes i vindkraftinvesteringer (Ruen mfl., 2020). Totale vindkraftinvesteringer økte med 28,8 % fra 2018 til 2019, fra henholdsvis 7,5 milliarder til 9,7 milliarder kroner. Kraftproduksjonen fra vindkraftverk økte ogs˚a til 5,5 TWh i 2019, en økning p˚a 1,6 TWh i 2018. I 2020 har kraftproduksjonen økt til 9,9 TWh (Aanensen, 2020). Dette er en økning p˚a 4,4 TWh, tilsvarende 79 % fra foreg˚aende ˚ar. Utviklingen i aggregert produksjon og installert effekt per ˚ar er illustret i figur 3 og 4 i appendiks.
Stadig utbygging av vindkraft medfører ogs˚a et økt behov for stabilitet og dekning i strømnettet (Meld. St. 28 (2019-2020), s. 54). Ettersom de mest op- timale vindressursene vanligvis befinner seg i avsidesliggende omr˚ader uten tilstrekkelig dekning av strømnettet. Utbygging av vindkraftverk kan der- med, i varierende grad, medføre behov for store investeringer i strømnettet (Jakobsen mfl., 2019, s. 27). Det er nettkundene, alts˚a strømbrukerne, som finansierer investeringer i strømnettet (Meld. St. 14 (2011-2012), s. 15). I motsetning har utbyggingen av vannkraftverk i Norge p˚a 1950- og 60-tallet foreg˚att i den umiddelbare nærheten av kraftintensiv industri, ofte med fjord- tilknytning og eksisterende tilknytninger til strømnettet (Fl˚aten og Skonhoft, 2014, s. 309). Dette resulterte i svært lave distribusjonskostnader for kraften produsert fra vannkraftverk, som regel ogs˚a er tilfellet for moderne kraftverk (Ibid). Noe som skiller vann- og vindkraft er fordelingen av eierskap mellom offentlige og private aktører (NVE, 2021a). Blant alle norske vannkraftverk tilfaller 88,7 % offentlig eierskap, mens tilfellet for norske vindkraftverk er p˚a 32,9 %. Resterende norske vindkraftverk er eid av private aktører. Blant de private selskapene er 61,7 % utenlandske selskaper (Ibid).
2.4.5.1 Skatteparadiser
I en rapport fra Tax Justice Network Norge fremkommer det at 40 % av alle vindkraftverk er eid eller finansiert via konsern lokalisert i skatteparadiser, som for eksempel Caymannøyene, Lyxembourg, Sveits, etc. (Ringstad og Ja- cobsen, 2021, s.4). Dette vil si at 42 % av den totale vindkraftproduksjonen i
Norge finansieres gjennom slike skatteparadiser, som flytter overskuddet fra konsernets virksomhet fra Norge til utlandet. Rapporten viser at de skatte- paradiseide vindkraftverkene har 42 % høyere finansielle kostnader, deriblant rentekostnader, enn norskeide vindkraftverk (Ibid).
Metoden som benyttes til ˚a flytte overskuddet fra vindkraftverkene ut av landet innebærer at konsernet p˚atar seg svært dyre l˚an, for eksempel med 10 % l˚anerente (Ringstad og Jacobsen, 2021, s.23). L˚anet tas i et eget kon- serneid selskap i et annet land med lav til inngen skatt p˚a disse renteinn- tektene (Ibid). N˚ar konsernet da etablerer kraftverkselskapet med en svært høy gjeldsgrad i et land som Norge, et land med relativt høyere skattesat- ser, medfører de høye rentekostnadene til et skattefradrag som reduserer det skattbare overskuddet (Ibid). Dermed reduseres den totale skatteregningen til konsernet. Selskapenes skattemessige underskudd i Norge medfører at flere aktører i rapporten enda ikke har betalt skatt i Norge, til tross for flere ˚ar med økonomisk overskudd fra vindkraftverkene (Ringstad og Jacobsen, 2021, s. 41). Dette er en konsekvens av at selskapene har f˚att utsatt skatt frem til selskapene utjevner det skattemessige underskuddet, og først da er nødt til
˚a betale skatt p˚a overskudd, i tr˚ad med skatteregler i Norge (Ibid).
2.4.6 Omtale i media
Fra forskningsarbeid omtalt i media fra de siste ˚arene, kommer det frem at vindkraftverk ikke er s˚a miljøgunstige som først tiltenkt, og at utbyg- gingen av kraftverkene kan medføre utilsiktede miljøkonsekvenser (Helledal mfl., 2020). Blant disse er ødeleggelse av myromr˚ader hvor kraftverkene ut- bygges som gir en netto negativ miljøgevinst fra vindkraftproduksjonen, da myromr˚adene har stor evne for lagring av CO2 (Ibid). B˚ade i Tromsø og p˚a Stadtlandet har det forekommet tilfeller hvor drikkevannet til nærbo- ende av vindkraftverk har f˚att forurenset drikkevann etter at kraftverket ble etablert (Lied, 2021, Reksnes, 2021). Miljø- og klimaminister Sveinung Rotevatn uttrykte selv i en artikkel at flere vindkraftverk ikke burde vært bygd som følge av mangelfulle naturhensyn og liten kunnskap om de fak- tiske miljøkonsekvensene fra vindkraftverkene (Reksnes og Thunold, 2021).
I en artikkel fra NRK diskuterer professor Leif Lia at produksjonspotensia- let for oppgradering av eksisterende vannkraftverk kan bidra til ytterligere 15-20 TWh kraft i ˚aret (Andersen, 2020). ˚Arsaken til at det bygges ny vind- kraft i stedet for ˚a oppgradere eksisterende vannkraftverk, mener Lia er en konsekvens av at skatteleggingen av vannkraftverk er langt høyere enn for vindkraftverk (Ibid).
2.4.7 Skattelegging av vann- og vindkraft 2.4.7.1 Skattelegging av vannkraft
Norske vannkraftverk er underlagt særlige skatteleggingsregler av inntekt for- bundet med produksjon og omsetning av vannkraft (NOU 2019:16, s. 46). I tillegg til ordinær selskapsskatt, er vannkraftverk ogs˚a underlagt grunnrente- skatt, naturressursskatt, eiendomsskatt p˚a kraftanlegget, og konsesjonskraft og -avgifter.
• Ordinær selskapsskatt: Vannkraftverk er underlagt den samme or- dinære virksomhetsskatten som alle andre foretak ogs˚a underlegges av skatteloven (NOU 2019:16, s. 46). Dette innebærer en skattesats p˚a 22
% p˚a overskudd som allminnelig inntekt. Vannkraftverk f˚ar skattefra- drag for kostnader, deriblant avskrivninger av kapital, i samsvar med skattereglene for alle skattepliktige.
• Grunnrenteskatt: I tillegg til ordinær inntektsskatt betaler vann- kraftverkeieren en s˚akalt grunnrenteskatt til staten (NOU 2019:16, s.
50). Alle vannkraftverk med en installert effekt p˚a 10 MW eller mer beregnes en grunnrenteskatt p˚a 37 %, jf. skatteloven§18-3 første ledd.
Skatten beregnes ved ˚a ta salgsverdien av kraftproduksjonen i løpet av et ˚ar (alts˚a spotmarkedspris i kraftmarkedet) fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift, eiendomsskatt, avskrivninger og friinntekt. Utvalget som utarbeidet grunnrenteskatten gjennom skattereformen for vann- kraftverk i 1997 argumenterte for at vannkraft er en nasjonal ressurs, og at grunnrenteskatten vil sikre at grunnrenten forblir i Norge, selv om kraftverkene eventuelt skulle selges til utenlandske aktører.
• Naturressursskatt: Fra 1993 var vannkraftverk p˚alagt en produk- sjonsavgift, med sats p˚a 1,2 øre per produserte kWh, som skulle tilfal- le staten (NOU 2019:16, s. 59). Avgiftsgrunnlaget var gjennomsnittet av kraftproduksjonen de siste femten ˚arene frem til skatte˚aret. Etter- som grunnrenteskatten ble innført i 1997, ble samtidig formueskat- ten p˚a vannkraftverk under offentlig eierskap avviklet (NOU 2019:16, s. 60). Dette medførte tapte inntekter for kommuner med vannkraft- verk. Dermed ble naturressursskatten innført, med samme sats som den foreg˚aende produksjonsavgiften. Naturressursskatten fratrekkes felles- skatt til staten, men ikke i grunnlaget for eiendomsskatten til kraftver- ket, ordinær selskapsskatt, eller grunnrenteskatten. Beregningsgrunn- laget for skatten er 1/7 av total kraftproduksjon de siste 7 ˚arene, in- klusivt inntekts˚aret. Omtrent 84,6 % av naturressursskatten tilfaller
kommunen, mens de resterende 15,4 % tilfaller fylkeskommunen (NOU 2019:16, s. 61). Vannkraftverk med en installert effekt p˚a under 10 MW er unntatt b˚ade grunnrenteskatt og naturressursskatt.
• Eiendomsskatt: Det er opptil hver enkelt kommune ˚a avgjøre hvor- vidt vannkraftverkene skal p˚aføres eiendomsskatt (NOU 2019:16, s. 61).
Skattegrunnlaget for eiendomsskatt for vannkraftverk beregnes utifra fastsatt inntekts- og formuesskatt i det foreg˚aende skatte˚aret (NOU 2019:16, s. 62).
• Konsesjonskraft og -avgift: Konsesjonskraft og -avgift har vært lov- regulert siden henholdsvis 1909 og 1911 (NOU 2019:16, s. 69). Konse- sjonskraft har til hensikt ˚a sikre kommunene med utbygde vannkraft- verk kraft til alminnelig forsyningsbehov til en rettferdig pris. Konse- sjonsavgiften er en avgift p˚alagt vannkraftverkene for ˚a kompensere for generelle skader og andre ulemper utbyggingen av vannkraftverket har p˚aført kommunen, som ikke kompenseres p˚a annet vis, og som ogs˚a skal gi kommunen eierskap til en andel av verdiskapningen som finner sted som følger av kraftverket (NOU 2019:16, s. 72). Avgiften tilfaller b˚ade kommune og stat. Beregningsgrunnlaget tar utgangspunkt i installert effekt ved kraftverkene, og er uavhengig av faktisk produksjon (NOU 2019:16, s. 70). I dag benyttes konsesjonskraften hovedsakelig til ge- vinst for kommunene, som selger konsesjonskraften p˚a kraftmarkedet og tjener p˚a differansen mellom prisen p˚a konsesjonskraften og salgspri- sen p˚a markedet. Vannkraftverket m˚a avst˚a 10 % av kraftgrunnlaget i kraftverket som konsesjonskraft til kommunen. Maksimumsgrensen for hvor mye konsesjonskraft en kommune kan motta avhenger av kommu- nens forbruk av kraft til alminnelig bruk. Alminnelig bruk innebærer alt forbruk utenom kraftintensiv industri og større treforedling. Salgs- prisen p˚a konsesjonskraften til kommunen har i de siste ˚arene vært mellom 11 og 12 øre per produsert kWh (NOU 2019:16, s.71). Kon- sesjonsavgiften beregnes ved ˚a gange kraftgrunnlaget, alts˚a installert effekt, med avgiftssatsen for konsesjonsavgiften (NOU 2019:16, s. 72).
Vanligvis settes denne til 24 kr per nat.hk5 til kommunen, og 8 kr per nat.hk til staten.
5Naturhestekraft (nat.hk) er en enhet for effekt (tilsvarer 0,736 kW) og beregnes i vannkraftsammenheng utifra regulert vannføring og fallhøyde (NOU 2019:16, s. 31)
2.4.7.2 Skattelegging av vindkraft
I kontrast til vannkraftverk er vindkraftverk i liten grad beskattet p˚a samme m˚ate som vannkraft (Meld. St. 28 (2019-2020), s. 75). Vindkraftselskap be- taler ordinær selskapskatt, hvor overskudd som ordinær inntekt skattelegges med 22 %. I kommuner som h˚andhever eiendomsskatt er vindkraftverkene ogs˚a nødt til ˚a betale dette. Utover dette er ikke vindkraftverk p˚alagt yt- terligere skatter. Vindkraftverk er derimot p˚aført gunstige særegne avskriv- ningsregler. Frem til 2015 ble driftsmidler i vindkraftverk ordinært avskrevet basert p˚a saldoprinsippet6, men har siden f˚att særegne avskrivningsregler med lineære avskrivninger7 over fem ˚ar. Fordelen med dette er at n˚averdien av skattefradragene øker. Det resulterende støttebeløpet, eventuelt rentefor- delen, avhenger av renten som fastsettes i verdsettelsen av midlene, og kan beregnes som forskjellen mellom n˚averdien av skatteverdien dersom midlene skulle avskrives ordinært med saldosystemet og den tilsvarende n˚averdien av skatteverdien etter lineær avskrivning (Ibid). Avskrivningsreglene er ansett som statsstøtte, og gjelder for driftsmidler med inntekt fra elsertifikatordnin- gen, som vil si frem til utgangen av 2021.
Regjeringen har videre foretatt en vurdering av ytterligere skattelegging og lokalkompensasjon ved vindkraft (Meld. St. 28 (2019-2020), s. 76). Norge er et rikt land med mange naturressurser som kan gi avkastning for virksom- heter man ikke hadde f˚att ellers. Denne særavkastningen kalles grunnrente, og effektive skatter p˚a denne bidrar til et bedre ressursbruk, at overskuddet tilfaller samfunnet, og kan medføre investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Velferdsstaten Norge har tjent godt p˚a prinsippet om at en an- del av overskuddet skal tilfalle samfunnet gjennom grunnrenteskatt p˚a b˚ade vannkraft og da særlig petroleumsvirksomhet. Et annet prinsipp for kraftpro- duksjon i Norge er at det skal bygges ut etter nettopp samfunnsøkonomisk lønnsomhet (Ibid). Vindkraftutbygging medfører blant annet b˚andlegging av omr˚ader med negative effekter for natur og landskap. Ved flere tidligere an- ledninger har en naturavgift p˚a arealendringer vært foresl˚att som et virke- middel for ˚a inkorporere den samfunnsøkonomiske kostnaden ved de negative miljøkostnadene ovenfor vindkraftutbyggere. Regjeringen har hittil ikke vur- dert ˚a innføre en slik avgift, men heller fokusert p˚a ˚a forbedre behandlingen av konsesjoner for vindkraftutbygging, og hindre miljøkostnader p˚a denne m˚aten (Ibid).
6Avskrivninger med fast prosentsats p˚a restverdi av eiendel hvert ˚ar (G˚arseth-Nesbakk og Kaurel, 2019).
7Avskrivninger med like store beløp hvert ˚ar p˚a restverdi av eiendel (G˚arseth-Nesbakk og Kaurel, 2019).
Det har ogs˚a blitt foresl˚att ˚a innføre en grunnrenteskatt p˚a vindkraft p˚a sikt. I likhet med vannkraft som er p˚aført en grunnrenteskatt, utnytter vindkraft fel- lesressurser med begrenset tilgang som er p˚akrevd konsesjoner for utbygging (Meld. St. 28 (2019-2020), s. 76). Vindkraft har tilsynelatende ikke hatt en foreløpig stor avkastning relativt til vannkraft, og tilfaller subsidier gjennom elsertifikatordningen og særegne avskrivningsregler. Etter hvert som kraft- priser øker og produksjonskostnader ved vindkraft synker, er det ansl˚att av Kraftskatteutvalget (NOU 2019:16, s. 150) at vindkraft vil være lønnsomt selv uten støtteordninger. Dersom lønnsomheten stadig utvikler seg, foresl˚ar Kraftskatteutvalget ˚a vurdere grunnrenteskatt for ogs˚a vindkraft, samt avvik- le støtteordningene. Regjeringen vil inntill videre ikke vurdere innføringen av en grunnrenteskatt (Meld. St. 28 (2019-2020), s. 76). Lokal kompensasjon for ulempene p˚aført av vindkraftverk for kommuner kraftverkene befinner seg, i er ogs˚a vurdert (Meld. St. 28 (2019-2020), s. 77). Dette vil være en tilsvarende ordning for vindkraft som konsesjonsavgiftene som er p˚aført vannkraftverk.
Regjeringen har foreløpig ikke fattet en endelig beslutning p˚a innføringen av en slik kompensasjonsordning (Ibid).
2.5 Tidligere studier
2.5.1 NOU 2019:16 - Skattelegging av vannkraftverk
I 2019 utnevnte regjeringen et ekspertutvalg til ˚a vurdere den n˚aværende beskatningsordningen av vannkraft (NOU 2019:16). “I tillegg til den ordinæ- re selskapsskatten er det ordninger med grunnrenteskatt, naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt. De siste ˚arene har disse ordningene samlet utgjort om lag 60 pst. av resultatet før skatter, konsesjons- kraft og konsesjonsavgift. (...) Utvalgets hovedoppgave var ˚a vurdere om disse ordningene hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsek- toren blir gjennomført.” (NOU 2019:16, s. 13-14).
Utvalget konkluderte med at grunnrenteskatten er hensiktsmessig for vann- kraft og bør videreføres (NOU 2019:16, s. 15). Eiendomsskatten var ogs˚a tilstrekkelig, og skal fortsatt samsvare med generelle regler om eiendomsskat- ter p˚a næringslivseiendom. Utvalget foreslo ˚a avvike konsesjonskraftordnin- gen og konsesjonsavgiften (NOU 2019:16, s.16). Dette fordi disse beregnes uavhengig av lønnsomhet i kraftverket, og bidrar til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer hindres. Konsesjonskraft og -avgift er historisk be- tinget og ikke lenger like relevante i dag. Avviklingen av disse bidrar til ˚a p˚askynde lønnsomme investeringer (Ibid).
“Kraftverk under 10 MVA8 er fritatt fra grunnrenteskatt. Konsesjonssøknader indikerer at aktørene tilpasser seg denne grensen ved ˚a investere i lavere effekt enn optimalt. Utvalget bes særlig vurdere den nedre grensen for grunnrente- skatt” (NOU 2019:16, s.11). Kraftverksaktører har insentiv til ˚a investere i kraftverk som er mindre optimale for ˚a unng˚a høyere beskatning, eventuelt nedskalere eksisterende virksomhet. Utvalget konkluderer senere i utrednin- gen at den nedre grensen bør fjernes fullstendig for ˚a unng˚a dette, men at av administrative hensyn kan være en grense ved 1,5 MVA (NOU 2019:16, s.16). Utvalget tilr˚ar at det ogs˚a gjøres en vurdering av om det bør innføres grunnrenteskatt og naturressursskatt for ogs˚a vindkraftverk (NOU 2019:16, s.17). Dette i lys av en økende utbyggingsfart og lønnsomhet de siste ˚arene, samt andre forhold som ressurs- og kapitaltilgang, eierforhold og tilknyttning mot strømnettet (Ibid). I høringssvaret til utredningen ”Utvalgets forslag om
˚a avvikle konsesjonskraft og -avgift”vakte sterke motvendinger fra samtlige kommuner med vannkraftverk, med omtrent 350 høringssvar (Finansdeparte- mentet, 2019). Ikke uventet at kommuner som er godt tjent med konsesjons- avgiftene ikke ønsker ˚a avvikle dem. I en pressemelding den 18. februar 2020 besluttet regjeringen ˚a ikke g˚a videre med utvalgets anbefalinger for skatte- leggingen av vannkraft (Finansdepartementet, 2020). Hovedargumentene var at det er sentralt ˚a sørge for at beskatningen skal tilfalle lokalsamfunnene, og at næringene som utvinner lønnsomme ressurser skal oppleve forutsigbarhet (Ibid).
2.5.2 NOU 2015:15 - Sett pris p˚a miljøet
I 2015 avleverte et utvalg, Grønn skattekommisjon, sin rapport om hvordan
“en grønn skatteomlegging kan bidra til bedre ressursutnyttelse og til ˚a oppfylle m˚alene i klimaforliket” (NOU 2015:15, s. 3). Mest sentralt er at Grønn skatte- kommisjon foresl˚ar “˚a innføre en naturavgift p˚a alle naturinngrep som redu- serer verdien av økosystemtjenester og biologisk mangfold” (NOU 2015:15, s.23). En slik naturavgift er allerede gjeldende for vannkraft, men fraværen- de for vindkraft. Denne utredningen ble videre benyttet av utvalget bak NOU 2019:16.
“Grønn skattekommisjon har vurdert om og hvordan et grønt skatteskift kan bidra til bedre utnyttelse av samfunnets ressurser. Utvalget sl˚ar fast at for- urenser skal betale og at riktig fastsatte avgifter er det sentrale virkemiddelet i klima- og miljøpolitikken, ved siden av deltakelse i EUs kvotehandelssys- tem for utslipp av klimagasser. Utvalget anbefaler at flere av de eksisterende
8Voltampere (VA) er betegnelsen for potensiell effekt og har samme dimensjon som watt (W) (Hofstad, 2019a).
miljøavgiftene justeres og at enkelte nye avgifter innføres. Videre anbefaler utvalget avvikling av flere støtteordninger med negativ miljøp˚avirkning og at økte inntekter fra miljøavgifter brukes til generelle reduksjoner i skattesatsene for personer og selskaper.” (Finansdepartementet, 2015)
2.5.3 Meld.St. 28 - Vindkraft p˚a land
I en Stortingsmelding fra Olje- og energidepartementet 19. juni 2020 tilr˚ades endringer i konsesjonsbehandling av vindkraftverk i Norge (Meld.St.28 (2019- 2020)). Forslagene til endring innebærer blant annet bedre vurdering av sam- funnsøkonomisk lønnsomhet, miljøvirkninger og utarbeidingen av nettkapa- sitet (Meld.St.28 (2019-2020), s.6). Likevel vil det ikke innføres ytterligere avgifter for vindkraften, som argumenteres for ved at aktørene skal ha forut- stigbare rammebetingelser (Ibid).
2.5.4 Fornybar energi og ødelagt natur. Vindkraftutbygging i Nor- ge - Artikkel av Anders Skonhoft
I tidsskriftet Samfunnsøkonomen nr. 6 fra 2018 publiserte professor ved NT- NU Anders Skonhoft en artikkel som “diskuterer og analyserer samfunnsøko- nomiske kostnader ved norsk vindkraftutbygging. Det er særlig to viktige for- skjeller mellom samfunnsøkonomi og bedriftsøkonomi ved norsk vindkraft;
subsidier og miljøkostnader. Dagens praksis med b˚ade subsidiert utbygging og neglisjering av miljøkostnader betyr at samfunnsøkonomiske ulønnsomme prosjekter blir realisert.” (Skonhoft, 2018). Konklusjonen fra artikkelen er at dersom en inkluderer samfunnsøkonomiske kostnader for vindkraftutbygging medfører dette at prosjektene blir langt mindre lønnsomme enn hva den rene, bedriftøkonomiske vurderingen tilsier.
2.5.5 Tid for nye markeder i kraftforsyningen - Artikkel av E. S.
Amundsen og L. Bergman
I tidsskriftet Samfunnsøkonomen nr. 6 fra 2020 publiserte professorene Eirik S. Amundsen og Lars Bergman en artikkel som drøftet den økende risikoen ved kraftforsyningen etterhvert som kraftproduksjonen i Europa i økende grad best˚ar av ikke-regulerbare kraftkilder som vind- og solkraft (Amundsen og Bergman, 2020, s. 5). En mulig løsning kan være ˚a ha et tilgjengelig
“buffermarked” av overflødig kraft, men at fremtidig økende markedspriser vil gjøre det vanskelig ˚a ikke benytte bufferen til ˚a redusere kraftprisniv˚aet.
Amundsen og Bergman konkluderer med at et eget marked som subsidierer kraftproduksjon fra regulerbare kraftkilder, som vannkraft, er et av de bedre løsningene p˚a ˚a sikre forsyningssikerheten i kraftmarkedene.
