Det 21. århundrets velferdssamfunn

(1)

R E T T F E R D I G H E T

19

Det 2 1. århundr ets velfer dssamfunn

R e t t f e r d i g s k a t t l e g g i n g

K r i s t i n T a r a l d s r u d H o f f

Forskningsstiftelsen Fafo Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen

Det 21. århundrets velferdssamfunn 19 Fafo-rapport 289

K r i s t i n T a r a l d s r u d H o f f R e t t f e r d i g s k a t t l e g g i n g

E n a n a l y s e a v d e t n o r m a t i v e g r u n n l a g e t f o r r e t t f e r d i g f o r d e l i n g a v s k a t t e b y r d e n

er en av publikasjonene fra rapportserien i prosjektet Det 21 århundrets velferdssamfunn. Det er en omfattende serie med stor faglig spennvidde og flere bidrag fra forskere i inn- og utland. Sentrale temaer som dekkes i rapportserien er:

arbeidslivet med vekt på globalisering, næringsutvikling og sysselsetting;

kompetanse, etter- og videreutdanning; forhandlinger og trepartssamarbeid

hverdagslivet med vekt på familie, nærmiljø og frivillige organisasjoner;

normer, holdninger og verdier

velferdstjenester med vekt på helse, omsorg og sosial trygghet;

velferdsstat, privatisering og levekår

velferdsytelser med vekt på pensjoner, inntektssikring og fordeling;

økonomisk ulikhet og fattigdom

(2)

(3)

Rettferdig skattlegging En analyse av det normative

grunnlaget for rettferdig fordeling av skattebyrden

Kristin Taraldsrud Hoff

Fafo

(4)

© Forskningsstiftelsen Fafo 1999 ISBN 82-7422-266-0

Omslagsillustrasjon: Jon S. Lahlum Omslagsdesign: Kåre Haugerud Trykk: Centraltrykkeriet AS

Hovedoppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Våren 1998

(5)

Innhold

Forord ... 5

Sammendrag ... 7

1 Presentasjon ... 9

1.1 Problemstilling ... 9

1.2 Rettferdig fordeling og normativ teori ... 9

1.3 Rettferdig fordeling av skattebyrden ... 11

1.4 Avgrensning ... 12

1.5 Disposisjon ... 13

2 Normativ metode og begrepsavklaring ... 14

2.1 Positiv og normativ teori ... 15

2.2 Moralske normers ontologiske og epistemologiske status ... 15

2.3 Diskusjonens tematiske ramme og struktur ... 19

2.4 Begrepsavklaring og forutsetninger ... 20

2.5 Forutsetninger om aktørene ... 20

2.6 Begrunnelser for skattlegging ... 22

3 Rettferdig skattlegging som effektiv fordeling ... 27

3.1 Brukerprinsippet ... 27

3.2 En endogen tilnærming til rettferdig fordeling av skattebyrden ... 28

3.3 Klassiske argumenter for brukerprinsippet ... 28

3.4 Den klassiske begrunnelsen for brukerprinsippet ... 31

3.5 Belastningsprofil under brukerprinsippet ... 32

3.6 Moderne argumenter for brukerprinsippet ... 33

3.7 Avsluttende bemerkninger ... 38

(6)

4 Skattlegging som rettferdig offer ... 42

4.1 Evneprinsippet som endogen skatteteori ... 42

4.2 Offerteori ... 43

4.3 Premissgrunnlaget for offerteorien ... 43

4.4 Fordeling av skattebyrden i offerteorien ... 46

5 Skattlegging som instrument for rettferdighet ... 57

5.1 Evneprinsippet som eksogen skatteteori ... 57

5.2 Premissgrunnlaget for skattlegging som instrument for rettferdighet ... 59

5.3 Fordeling av skattebyrden under likhetspremissen ... 62

5.4 Sosial rettferdighet som rettferdig ulikhet ... 64

6 Liberalistisk skatteteori ... 74

6.1 Økonomisk basert kritikk ... 75

6.2 Neoliberal kritikk: Friedrich Hayek ... 79

6.3 Hayeks premisser ... 79

6.4 Fra premiss til konklusjon: Kritikk av progressiv beskatning ... 81

6.5 Fordeling av skattebyrden under Hayeks premisser ... 88

6.6 Rettighetsbasert kritikk: Robert Nozick ... 89

7 Oppsummering ... 97

7.1 Brukerprinsippet ... 97

7.3 Evneprinsippet ... 99

7.4 Liberalistisk skatteteori ... 103

7.5 Avslutning ... 104

Referanser ... 106

Publikasjoner fra Det 21. århundrets velferdssamfunn ... 112

(7)

Forord

Denne rapporten er et av sluttproduktene i prosjektet Det 21 århundrets velferdssamfunn. Prosjektet er finansiert av Landsorganisasjonen i Norge og Det Norske Arbeiderparti i forbindelse med LOs hundreårsjubileum i 1999. Det er stor tematisk og faglig bredde i prosjektet, det spenner over temaer innenfor økonomi og ar- beidsliv, hverdagslivet og det sivile samfunn, velferdsstatens tjenester, trygd og fordeling. I en rekke publikasjoner diskuteres hvordan det norske samfunn har utviklet seg de siste tiårene, og hvilke utfordringer og mulige veivalg vi står overfor på terskelen til et nytt årtusen.

Prosjektet inneholder bidrag fra forskere i Norge og fra utlandet. Det er stor variasjon i rapportenes omfang og dybde. Noen er basert på seminarinnlegg, mens andre resultatet av lengre utredningsarbeid. En fortegnelse over alle publikasjonene i prosjektet – til sammen 44 rapporter og hovedboka Mellom frihet og felles- skap – finnes bakerst i rapporten.

Arbeidet på Fafo har vært organisert i en prosjektgruppe med Ove Lange- land som prosjektleder. Prosjektgruppen har ellers bestått av Torkel Bjørnskau, Hilde Lorentzen, Axel West Pedersen, samt Jardar E. Flaa og senere Reid J. Stene. I arbeidet med prosjektet har vi mottatt nyttige og konstruktive kommentarer fra flere kollegaer på Fafo og fra andre miljøer. Jon S. Lahlum har på en profesjonell måte sørget for at rapportene kommer ut i en presentabel form. Prosjektgruppen takker oppdragsgiver som har gjort dette arbeidet mulig.

Oslo, april 1999 Ove Langeland

(8)

Kristin Taraldsrud Hoff er Cand.polit. i statsvitenskap og jobber som konsulent i MMI (Markeds- og mediainstituttet) og ECON (Senter for økonomisk analyse).

Hennes forskningsfelt er valg, rettferdig fordeling og public choice.

Jeg vil gjerne takke veileder Raino Malnes og Eivind Heløe for god hjelp og opp- muntring i arbeidet med hovedoppgaven.

23. april 1998

Kristin Taraldsrud Hoff

(9)

Sammendrag

Undertegnede har to bidrag i rapportserien «Det 21. århundrets velferdssamfunn»:

Rettferdig skattlegging Hoff, (1999a), som er min hovedoppgave i statsvitenskap og «Rettferdighet og effektivitet i det norske skattesystemet» (Hoff 1999b), som er skrevet spesielt for dette prosjektet. Jeg gjør her rede for forskjeller og likheter mellom disse to bidragene, og jeg skisserer kort innholdet i hver av dem.

Begge bidragene handler om det normative grunnlaget for skattlegging, men de skiller seg fra hverandre i omfang, metodisk og teoretisk presisjonsnivå, empi- risk orientering og faglig filosofisk belegg: Hovedoppgaven er tre ganger så lang som rapporten, og hovedoppgaven er rent teoretisk og legger stor vekt på normativ metode. Rapporten bygger på teorien som er utledet i oppgaven, og diskuterer ikke metodespørsmål eller epistemologi overhodet. Derimot forsøker rapporten å anvende hovedoppgavens teoretiske verktøy på empiriske fenomener, og å vurdere disse i forhold til de krav til rettferdighet og effektivitet jeg har avdekket i hovedoppgaven. Hovedoppgaven behandler også skattemessige relevante bidrag fra flere filosofer og økonomer, mens rapporten i høy grad bare bygger på egen tenkning.

Om hovedoppgaven

Hovedoppgaven utleder hvilke prinsipper som kan legges til grunn for at fordelingen av skattebyrden skal kunne være rettferdig. Oppgaven er rent teoretisk orien- tert, og diskuterer verken prosentsatser eller spesielle skatter. Oppgaven er utelukkende et forsøk på å finne hvilke prinsipielle begrunnelser en fordeling av skattebyrden kan hvile på for å være rettferdig. I tillegg redegjøres det for normativ metode, det vil si om, og i såfall hvordan, det i det hele tatt er mulig å nå erkjennelse og sikker viten om normative spørsmål.

Hovedoppgavens konklusjon er at det finnes to grunnleggende forskjellige prinsipper å fordele skattebyrden etter. Disse prinsippene kaller jeg brukerprinsippet og evneprinsippet. Evneprinsippet deler jeg igjen inn i en endogen og en eksogen fortolkning, avhengig av om fordelingen av skattebyrden vurderes som en isolert fordelingsoppgave (endogent) eller om den inngår som et element i en mer omfattende sosial fordeling (eksogent).

(10)

Om rapporten

Rapporten diskuterer både rettferdighet og effektivitet, og tar utgangspunkt i utvalgte skatter i det norske systemet anno 1998. Rapporten er en normativ diskusjon av utvalgte empiriske størrelser – en anvendelse av de prinsipper jeg avdekket i hovedoppgaven. Den legger dessuten større vekt på effektivitetshensyn og ikke bare hensynet til rettferdighet, fordi empirien – praktisk skattepolitikk – gjerne er et resultat av pragmatiske kompromisser.

Rapporten legger spesielt vekt på den eksogene fortolkningen av evneprinsippet – skattlegging som sosial rettferdighet. Dette fordi norsk skattlegging i høy grad er intendert å ta omfordelingshensyn, og det meste av den skattepolitiske debatten befinner seg innenfor en kontekst hvor skattlegging vurderes som et instrument for sosial rettferdighet. Med dette teoretiske utgangspunktet diskuterer jeg i rapporten på hvilken måte kravene til rettferdighet og effektivitet oppfylles i inn- tekts- og kapitalbeskatningen og gjennom merverdiavgiften. I tillegg diskuterer jeg hvordan forslagene til flat skatt og grønne skatter oppfyller disse kravene, og jeg ser på hvilke skattemessige utfordringer som ligger i økt internasjonalisering og teknologisk utvikling.

(11)

1 Presentasjon

1.1 Problemstilling

«Hva er rettferdig skattlegging?» Dette spørsmålet har vært sentralt i århundrer og flittig diskutert, men det er likevel overraskende lite gjennomarbeidet faglig. For- målet med denne hovedoppgaven er å gi et bidrag i så måte: Jeg ønsker å avdekke hva slags idéer for rettferdig skattlegging som finnes, se hvilke begrunnelser de hviler på, og vurdere argumentasjonen som støtter opp om dem. Disse ideene hø- rer hjemme i ulike deler av det politisk filosofiske spekteret, og de viser følgelig ulike perspektiver på hva som kan kalles en rettferdig fordeling av skattebyrden.

Min vurdering tar sikte på å avdekke hvilke premisser som er fundamentale i begrunnelsene for de ulike synspunktene, samt å finne ut hvor sterke disse begrunnelsene er. Hele diskusjonen kan ses som et bidrag til videreføring av den generelle debatten om rettferdighet i moderne normativ politisk teori, ved å være en inngående diskusjon av ett bestemt fordelingsproblem som så langt ikke har fått særlig mye systematisk behandling. Gjennom dette arbeidet håper jeg å kunne vise hvordan tenkningen omkring rettferdig skattlegging har utviklet seg, hvordan den kan systematiseres, og endelig hvordan prinsipper for rettferdig skattlegging kan øke vår bevissthet om normative spørsmål og utgjøre kriterier for å evaluere praksis.

1.2 Rettferdig fordeling og normativ teori

Spørsmålet om hva som er rettferdig skattlegging henger nøye sammen med hva som i sin alminnelighet er rettferdig. Helt siden Sokrates (400 tallet f.Kr.) stilte spørsmålet «Hva er rett ferd?», har rettferdighet vært det mest sentrale emnet i politisk tenkning, og selve kjernen i politisk filosofi. Definitorisk kan vi si at rettferdighet handler om fordeling og utveksling av verdier; goder og byrder (Eckhoff 1971:38, Langhelle 1993:20). Men det finnes ingen entydig definisjon på hva som er en rettferdig fordeling: Spørsmålet er av normativ art, hvilket betyr at svaret gis i form av en anbefaling for hvordan noe bør være, og ikke hvordan det er. Når vi spør om hva som er en rettferdig fordeling av skattebyrden, ønsker vi altså å finne ut hvordan skattebyrden bør fordeles for å være rettferdig.

(12)

Men kan man egentlig argumentere for hvordan noe bør være – og er det i så fall vitenskap? Mange svarer «nei» på disse spørsmålene; det er ikke mulig å argumentere for hvordan noe bør være, og det er i alle fall ikke vitenskap: Både statsvitenskap og vitenskap for øvrig skal kun bedrives gjennom å beskrive, forklare og pre- dikere fenomener. Man kan ikke bruke vitenskapen til å argumentere for hvordan noe bør være. Det weberianske forskningsideal foreskriver fullstendig etisk nøy- tralitet. Det er og bør være et skille mellom er og bør, heter det. Men normativ teori forsøker likevel å drive denne typen argumentasjon gjennom å gi anbefalinger og foreskrive prinsipper for handlingsvalg. Hvordan kan dette forsvares?

Å foreta normative undersøkelser er ikke det samme som at man hevder at én oppfatning er bedre enn en annen. Men normative kriterier kan brukes til å analy- sere og systematisere, evaluere og kritisere praksis. Og fordi studiet av politikk like mye dreier seg om valg av mål som av midler, er det viktig å belyse hvilke grunnleggende verdier disse hviler på:

«Public policies are justified by the resort to moral concepts such as social justice. And the ethical interpretation of the notion of justice may be em- ployed in the understanding of ongoing policy making. These norms may be regarded as offering standards against which existing policy program- mes may be evaluated. Thus, it is relevant to ask how public policies relate to various theories of justice.» (Lane 1993:205).

Jeg mener altså at det ikke er noen grunn til å utelukke normative analyser fra

«det vitenskapelige», men at det snarere ville gavne både normativ analyse og tra- disjonelle positivistiske tilnærminger å se dem i sammenheng. På samme måte mener jeg det er fruktbart og nødvendig også å trekke veksler på flere fagdisipli- ner. For eksempel vil en analyse av det normative grunnlaget for fordeling av skattebyrden involvere bidrag fra både økonomi og filosofi. Begge er vesentlige for statsvitenskap fordi de bestemmer det politiske handlingsrom, og jeg mener at statsvitenskapen i slike sammenhenger kan ha en brobygger rolle ved å knytte ulike tilnærminger sammen. Walsh (1987:864) hevder at viljen til å la

«political economy rub shoulders with moral philosophy […] turn out to have been […] more intellectually sophisticated, than the futile attempt to separate every strand of fact from every strand of valuation …».

(13)

I denne oppgaven vil jeg vise vilje til å la politisk økonomi og moralfilosofi møtes i et statsvitenskapelig prosjekt, hvilket forhåpentlig vil vise at begge er nødvendi- ge for å kunne si noe om hvordan skattebyrden bør fordeles for å være rettferdig.

1.3 Rettferdig fordeling av skattebyrden

Ifølge Benjamin Franklin er skatter det eneste sikre i tillegg til døden. Skattlegging involverer både vår personlige råderett og samfunnets samlede ressurser, og disse alvorlige implikasjonene gjør det viktig og interessant å studere på hvilket grunnlag skattlegging skjer.

«The duty to pay taxes, or the power to tax, is among the most tangible of all links between subject and sovereign, or citizen and society. The struggle to overcome arbitrariness in taxation was one of the early objectives of constitutional government; and the setting of tax maxims provided a means of defining the status of the individual in the social compact» (Mus- grave 1959:61).

Kravet til rettferdig fordeling av skattebyrden kan konkretiseres på ulike måter, men det alment aksepterte prinsippet for rettferdig fordeling av skattebyrden er horisontal og vertikal likhet (Musgrave 1959:160, Zimmer 1993:33, http://

www.eb.com/). Horisontal likhet innebærer at individer i like posisjoner skal behandles likt, mens vertikal likhet innebærer at individer i ulike posisjoner skal behandles ulikt. Dette er neppe et kontroversielt prinsipp, men det er heller ikke særlig velegnet som rettesnor for å konkretisere fordelingen av skattebyrden.

Musgrave (1959:160) hevder at inndelingen i horisontal og vertikal likhet bare er to sider av samme sak, nemlig at alle individer bør behandles likt dersom ingen moralsk vektige argumenter tilsier noe annet. Prinsippet om horisontal og vertikal likhet reflekterer altså den almenne oppfatningen av at likhet er rettferdig, men det gir ingen anvisning for hvordan likhetsbegrepet bør forstås eller hvordan skattebyrden bør fordeles når individer befinner seg i forskjellige posisjoner. Uten en forståelse av hva som bør konstituere ulik behandling, kan man ifølge Mus- grave like gjerne fordele skattebyrden fullstendig tilfeldig (ibid.).

Et forsøk på presisering av kravet til rettferdig fordeling av skattebyrden er å klassifisere rettferdighetsgehalten for ulike skatter etter deres belastningsprofil – dvs. om skatten belaster regressivt, proporsjonalt eller progressivt. En regressiv skatt belaster den som har lite forholdsvis hardere enn den som har mer, mens en

(14)

progressiv skatt belaster den som har mye forholdsvis hardere enn den som har lite. En proporsjonal skatt belaster alle med en like stor andel. Både belastningsprofil og horisontal og vertikal likhet vil bli berørt i oppgaven, men jeg har valgt å konsentrere fremstillingen om en tredje type inndeling, nemlig skillet mellom «the benefit principle» og «the ability to pay principle» – eller brukerprinsippet og evne- prinsippet som jeg har valgt å kalle dem.

Brukerprinsippet¹innebærer at skattebyrden skal fordeles etter bruk av offentlige goder, slik at skattlegging fremstår som et direkte betalingsforhold mellom individ og stat. Evneprinsippet innebærer at skattebyrden skal fordeles etter indi- videnes evne til å bære den. Heller ikke disse to prinsippene presiserer hvordan skattebyrden konkret bør fordeles, men jeg har likevel valgt å ta utgangspunkt i denne inndelingen fordi den representerer et reelt skille mellom to måter å fordele skattebyrden på – og ikke bare en tilsynelatende forskjell slik som prinsippet om horisontal og vertikal likhet.

1.4 Avgrensning

I denne oppgaven skal jeg diskutere hvordan skattebyrden bør fordeles for å være rettferdig, og ikke om skattlegging er rettferdig. Med andre ord: Jeg vil ikke ta stilling til hvorvidt skattlegging som sådan er rettferdig, men jeg tar utgangspunkt i at noen form for skattlegging forekommer og er legitim.² Mitt fokus er hvilke normative begrunnelser fordelingen av skattebyrden hviler på, og om de kan gis moralsk vekt – dvs. om de på moralsk grunnlag kan rettferdiggjøres.

Videre er jeg ikke spesielt interessert i skattesubjekter som sådan, men diskuterer likevel hele tiden ut fra en fordeling mellom individer, og ikke selskaper eller andre juridiske subjekter. Dette er fordi det er individet som er det moralske sub- jekt i etikken. Følgelig er jeg heller ikke opptatt at ulike typer skatter, men inn- tektsskatten vil bli brukt som eksempel der dette er hensiktsmessig.

1 Jeg har valgt å oversette «the benefit principle» med brukerprinsippet på norsk, fordi en direkte oversettelse til nytteprinsippet lett ville kunne bringe inn utilitaristiske assosiasjoner, (jf. kapittel 4).

2 Problemstillingen om hvorvidt skattlegging er rettferdig vil likevel såvidt bli berørt under diskusjonen av Robert Nozicks kritiske synspunkter i avsnitt 6.7.

(15)

1.5 Disposisjon

Normative analyser krever en bevisst og ryddig behandling av de argumenter man møter. Normative argumenter er aldri verdt mer enn de begrunnelser de hviler på, så det er viktig at man er i stand til å skille ut moralsk vektige argumenter og deres premisser fra argumenter som ikke bør tillegges vekt. Metodisk fremgangsmåte for normative analyser og argumentasjon er tema for første del av kapittel 2. Jeg legger vekt på å vise hvordan umiddelbare oppfatninger må utstyres med et teoretisk moralsk fundament og siden testes, dersom man skal kunne vurdere hvorvidt de er egnet til å være moralske prinsipper. Siste del av kapittel 2 er viet innføring i en del fundamentale mekanismer og forutsetninger det er nødvendig å ha innsikt i for å kunne diskutere rettferdig fordeling av skattebyrden på en statsvitenskapelig måte.

I kapitlene 3, 4 og 5 diskuterer jeg hvordan brukerprinsippet og evneprinsippet bør forstås. Det er utledningen av hva disse prinsippene er og ikke er, som utgjør selve substansen i oppgaven. Jeg har valgt å organisere diskusjonen av disse prinsippene etter hva jeg vurderer som et endogent eller et eksogent perspektiv på rettferdig fordeling av skattebyrden. Endogene teorier fokuserer utelukkende på selve skattebyrden, og tar ikke hensyn til verken resultatet av fordelingen eller andre faktorer som påvirker individets «beholdning» av goder og byrder. Eksogene teorier betrakter derimot rettferdighet som en størrelse som må ta hensyn til flere forhold utover fordelingen av skattebyrden. Under en eksogen tolkning av rettferdig fordeling av skattebyrden vurderes også fordelingens resultat, og fordelingen ses i sammenheng med øvrige forhold som samlet konstituerer rettferdighet.

Kapittel 3 diskuterer brukerprinsippet. Brukerprinsippet reflekterer et endogent perspektiv hvor skatt betraktes som betaling for offentlige goder, og skattebyrden anses rettferdig fordelt når den korresponderer med markedets allokeringskriterier.

Adam Smith, Knut Wicksell og Erik Lindahl er blant de teoretikerne som diskuteres i dette kapittelet.

Kapittel 4 diskuterer evneprinsippet fortolket på en endogen måte. Her vurderes skattlegging som et offer og et nyttetap, og jeg viser hvordan man kan utlede flere ulike konklusjoner med hensyn til hvordan dette offeret bør fordeles for å være rettferdig. Blant andre John Stuart Mills synspunkter diskuteres i dette kapittelet.

Evneprinsippet diskuteres også i kapittel 5, men nå som et instrument for sosial rettferdighet – dvs. en eksogen fortolkning. Dette impliserer at skattleggingen betraktes som ett av flere elementer som til sammen kan skape rettferdighet. Det er

(16)

altså ikke lenger «bare» er snakk om rettferdig fordeling av skattebyrden, men om en samlet rettferdig fordeling av goder og byrder for hele samfunnet. Kapittel 5 presenterer også John Rawls’ syn på skattlegging.

Underveis i kapitlene vil jeg peke på svake sider ved de prinsippene som diskuteres, og fremføre immanent kritikk av dem. I kapittel 6 vil jeg så gjøre rede for en bredere og mer substansiell kritikk av de tilnærminger som er diskutert. Jeg har valgt å la ulike moderne bidrag innenfor økonomisk og rettighetsbasert liberal tenkning stå for denne kritikken. Kapittel 6 vil følgelig presentere ytterligere andre syn på hvordan skattebyrden bør fordeles. I tillegg til generelle sosialøkonomiske mekanismer, vil jeg diskutere synspunktene til Friedrich Hayek og Robert Nozick i dette kapittelet.

Kapittel 7 oppsummerer de ulike oppfatningene av hvordan skattebyrden bør fordeles for å være rettferdig. Jeg har ingen intensjon om komme frem til ubestridelige konklusjoner på oppgavens problemstilling, men jeg håper at den gjennom en klargjøring og diskusjon av de ulike etiske argumenter man står overfor, har synliggjort hvilke problemer som er forbundet med en rettferdig fordeling av skattebyrden.

2 Normativ metode og begrepsavklaring

I dette kapittelet skal jeg presentere den metodiske tilnærmingen til normativ argumentasjon. Jeg vil forklare hva normativ teori og metode består av, og hvordan man går frem når man ønsker å nærme seg normative spørsmål på en vitenskape- lig måte. Formålet med normativ argumentasjon er å kunne konkludere med anbefalinger for menneskelig atferd. Det er selvsagt viktig også å ha et fast grep om analyser av ikke kvantitativ art, og det vesentlige i normativ metode er å undersø- ke argumentenes premisser og de begrunnelser de hviler på, med hensyn på å kunne si noe om deres utsikt til å være sanne.

I siste del av kapittelet vil jeg foreta enkelte begrepsavklaringer, og gjøre rede for basale innsikter i det som kalles grunnlagsproblemer – dvs. fundamentale pro- blemstillinger og mekanismer som kan gjøre seg gjeldende for all statsvitenskapelig analyse. I denne delen vil jeg også gjøre rede for forutsetningene for analysen, og jeg vil vise hvordan og hvorfor disse har relevans i en normativ vurdering av fordelingen av skattebyrden.

(17)

2.1 Positiv og normativ teori

I samfunnsvitenskap skilles det tradisjonelt mellom normativ teori og positiv teori.

Positiv teori består av deskriptive analyser, forklaringer og prediksjoner. Denne typen teori bygges opp gjennom å kartlegge sammenhenger som kan testes empi- risk, eller ved hjelp av ulike konstruerte situasjoner. Positiv teori søker å konkludere med hvordan noe er.

I normativ teori søker man derimot å konkludere med hvordan noe bør være.

Målet med normativ teori er å gi anbefalinger og prinsipper for hvordan mennesker bør handle. Begrepet «norm» har rot i det latinske norma som opprinnelig var en type snekkerverktøy – en tommestokk eller et vinkeljern. I dag er «norm» brukt som en standard, regel eller et prinsipp for å bedømme eller rettlede menneskelig atferd. I filosofien benyttes uttrykket «moralsk norm». En «moralsk norm» er en standard eller et prinsipp som kan rettlede i moralske spørsmål, dvs. gi anbefalinger om hva en bør eller ikke bør gjøre i bestemte situasjoner (Lian 1993:14).³ Nor- mativ metode bidrar til å systematisere argumentasjonen omkring moralske spørs- mål, og den kan hjelpe oss å komme nærmere moralske normers sannferdighet.

2.2 Moralske normers ontologiske og epistemologiske status

Spørsmålet er hvordan man skal kunne finne frem til moralske normer, og hva som er deres vesen og erkjennelsesmessige status. Forenklet kan man si at man ønsker å finne ut om en moralsk norm kan være sann. En moralsk norm kan bare være sann dersom det finnes moralske fakta – på samme måte som det finnes empiriske fakta. En moralsk norm er sann hvis og bare hvis de premisser den bygger på er sanne, og konklusjonen følger logisk av premissene. Det er imidlertid forbundet med store problemer å kunne konkludere med at en moralsk norm er sann.

For det første er det kontroversielt å påstå at det finnes moralske fakta, ikke minst på grunn av problemene med å bevise dem. Det kan også tenkes at det finnes moralske fakta, men at de ikke lar seg avdekke. Istedenfor å fokusere på sannhet, konsentrerer vi oss derfor om å kunne si noe om troverdigheten til en moralsk norm (Malnes 1997:101). Troverdigheten til en moralsk norm avhenger av hvor

3 Min definisjon av begrepet «norm» skiller seg fra den sosiologiske betydningen av ordet, hvor det refereres til regler for atferd i en sosial gruppe. Jeg ser imidlertid ikke bort fra at disse normenes innhold i mange tilfeller vil være identiske.

(18)

gode og overbevisende grunner det finnes for å godta den, dvs. begrunnelsenes kvalitet.

Når vi diskuterer hva som kan eller bør være en moralsk norm, bedriver vi normativ argumentasjon. Normativ argumentasjon kan defineres som et forsøk på å utvikle og diskutere hvilke premisser som ligger til grunn for ulike moralske standpunkter, og søke å begrunne disse standpunktene på en systematisk, infor- mert og reflektert måte (Nagell 1996:21). Et metodisk vellykket resonnement i normativ argumentasjon er presist formulert, godt begrunnet og fullstendig (Malnes 1996:287 8).

Normativ argumentasjon: Begrunnelse av normative standpunkter

Kjernen i normativ argumentasjon er å bedømme styrken i de argumentene som presenteres. Et normativ argument er ikke mer verdt enn de grunner som finnes for å godta det, så argumentets begrunnelse blir vesentlig. Man må klarlegge hvilke premisser argumentet hviler på, og om det er hold i disse premissene. Slike premisser er gjerne formet som generelle prinsipper. Når man skal vurdere prinsippets holdbarhet, undersøker man hva det er som begrunner holdbarheten. Er prinsippet intuitivt selvinnlysende, teoretisk fundert eller konkret begrunnet? Prinsippet må være holdbart dersom et argument der prinsippet inngår som premiss skal være logisk gyldig. Det er gjennom normativ argumentasjon at man søker å avdekke hvorvidt disse premissene eller prinsippene er holdbare, dvs. om de kan gis moralsk vekt. For at en premiss skal være logisk gyldig må også konklusjonen følge av premissene.

Tre trinn i normative vurderinger

Det er altså beheftet med store vanskeligheter å avdekke hvorvidt en moralsk premiss kan være sann. Gunnarsson (1995:71) er av dem som mener at det er en tilstrekkelig betingelse for normativ argumentasjon at premissene er akseptable – det er ikke nødvendig at de er sanne. En slik aksept forutsetter i det minste at det stilles høye krav til intersubjektivitet i argumentasjonen, dvs. at formuleringen av argumentene ikke kan ha noe privat innhold (Gunnarsson 1995:30). Det er derfor viktig å foreta en normativ vurdering av den argumentasjonen man står overfor, og klarlegge premissene for den på en slik måte at den kan aksepteres av alle. For- målet er å klargjøre gyldigheten til de synspunkter som presenteres.

(19)

En vurdering av normativ argumentasjon kan f.eks. gjennomføres i følgende trinn:⁴

i) Standpunkt

Det er vanlig å starte en vurdering av normativ argumentasjon med å identifisere hvilket standpunkt oppfatningen hviler på. Vi ønsker å avklare det underliggende standpunktet for å undersøke om det har potensiale til å utgjøre en god begrunnelse for de argumenter som presenteres.

ii) Moralsk begrunnelse

Det underliggende standpunktet bør kunne knyttes til, eller ha røtter i, moralteori for å kunne begrunnes og rettferdiggjøres. Det er derfor nødvendig og viktig å utvikle et teoretisk komplett resonnement med moralsk tyngde som kan lede frem til det konkrete standpunktet (i) og gjøre det til et presist prinsipp. Man må klargjøre de premissene prinsippet hviler på, og vise at konklusjonen følger logisk av disse premissene.

iii) Testing

Prinsippene man er kommet frem til må så testes mot konkrete eksempler, i et for- søk på å avklare de normative standpunktenes fundament. En vanlig måte å gjøre dette på er å teste prinsippene ved hjelp av intuisjoner, men man kan også forsøke å forklare hvorfor prinsippene er sanne eller troverdige. Intuisjoner og forklaringer benyttes således på samme måte som data i hypotetisk deduktiv metode, og på samme måte må også normative teorier revideres dersom de ikke stemmer overens med våre vurderinger av enkelttilfeller.

Normative standpunkters fundament i) Intuisjon

Premisser eller generelle prinsipper kan være basert på ren intuisjon. Når man bruker begrepet «intuisjon» i normativ analyse, menes det en type moralske in- stinkter som oppstår umiddelbart. Det instinktive ligger i at intuisjonen unndrar seg en eksplisitt begrunnelse. Barry (1989:260) sammenligner en moralsk intuisjon med en overbevisning så fast at «… man finner det vanskelig å forstå at noe som

4 Det følgende avsnitt er i noen grad basert på Nagell (1996:21 2).

(20)

helst argument skulle kunne overbevise en om å oppgi den».⁵ En intuisjon er en grunnsetning blant normative antakelser som ikke selv bygger på dypere premisser. Albert Einstein var blant dem som mente at vitenskapens universelle og ele- mentære lover bygger på intuisjon:

«Logikken kan ikke vise oss vei til disse lovene; en intuisjon som hviler på innfølt erkjennelse av erfaringen, er det eneste som kan nå dem …»⁶

Mot intuisjoner kan det innvendes at de ikke kan gis moralsk vekt fordi de først og fremst uttrykker følelser og holdninger. Intuisjoner kan hevdes å være «… løst fun- derte meninger, tro og fordommer» (Nagell 1996:22), og ifølge Korsgaard (1996:41) er intuisjoner kun egnet til å «… fortelle hva man er trygg på, og intet mer». Feiring (1992:11) hevder at intuisjoner ikke er egnet som prinsipielle begrunnelser fordi de er subjektive, og grunnlaget for å avgjøre prinsippets gyl- dighet er dermed ikke gjenstand for diskusjon.

Kan så intuisjoner ha noen som helst slags appell i normativ analyse? Personli- ge meninger kan neppe utgjøre noen gyldig begrunnelse for normative standpunkter, og faren for fastlåste meningsforskjeller er åpenbar. Men ved å innta en upersonlig eller upartisk posisjon kan man kanskje finne at (i) enkelte situasjoner impliserer en verdi som er alment ønskelig eller alment ikke ønskelig, og at (ii) in- tuitive oppfatninger basert på disse kan begrunne normative posisjoner. Voltaire sier det slik:

«[N]år jeg studerer mennesket må jeg først prøve å plassere meg utenfor dets sfære og utenfor interessesfæren og bli kvitt alle fordommene som føl- ger av utdannelse, nasjonalitet og, fremfor alt, filosofi.»⁷

For å finne holdbare intuisjoner må man prøve å «… unnslippe det verdensbilde som råder i ens fellesskap …» og «… søke et blikk på verden fra et sted som ikke finnes i den» (Lukes 1997:175).

5 Referert i Malnes (1997:124).

6 Referert i Pirsig (1994:115).

7 Referert i Lukes (1997:174).

(21)

ii) Forklaring

Men selv om en intuitiv normativ begrunnelse er upersonlig, betyr ikke det at en slik tilnærming anskueliggjør den objektive grunnen. Det kreves mer enn en upersonlig intuisjon for å overbevise andre om at det normative argumentet er korrekt. Vi må derfor forsøke å forklare hvorfor vurderingen er korrekt (Malnes 1997:126). En forklaring er et svar på et hvorfor spørsmål. I kapittel 4 ser vi f.eks.

hvordan teorien om avtagende grensenytte forklarer hvorfor det er rettferdig at skattebyrden bør fordeles progressivt. Men man kan alltid problematisere holdbarheten av forklaringer på samme måte som man kan stille spørsmål ved holdbarheten av upersonlige intuisjoner. I kapittel 6 benekter Hayek at teorien om avtagende grensenytte er noen lovmessighet, og at den følgelig ikke er noen forklaring på hvorfor beskatningen bør være progressiv. Forklaringer bringer oss derfor heller ikke til noen fasit for moralske normers sannhet. Malnes (1997:129) oppsummerer slik:

«Den generelle retningslinjen kan vanskelig være annet enn å gjøre sitt beste for å grunngi standpunktet i den hensikt å overbevise hvem som helst».

Det nærmeste vi kommer normativ objektivitet vil altså være å presentere argumenter som er (i) upersonlige, og (ii) har kraft til å overbevise alle og enhver om hvordan de bør handle og innrette seg (Malnes 1997:117).

2.3 Diskusjonens tematiske ramme og struktur

Jeg har ingen ambisjoner om å avdekke ubestridelige moralske fakta for hvordan skattebyrden bør fordeles for å være rettferdig. Imidlertid vil jeg gjøre mitt ytterste for å avdekke hvilke premisser synspunkter på rettferdig fordeling av skattebyrden hviler på, og hvordan man resonnerer seg frem til konklusjoner for fordeling. For å kunne gjøre dette på en systematisk og oversiktelig måte, har jeg valgt å organisere fremstillingen rundt et knippe spørsmål: Hva går det aktuelle skattleggings- prinsippet ut på, dvs. hva er dets første standpunkt? Hva er dets tilknytning til moralteori og dets premiss(er)? Hvordan kan man slutte fra premiss til konklusjon? Hva blir konklusjonen – dvs. hvordan bør skattebyrden fordeles? På hvilke punkter er tilnærmingen sårbar for kritikk? Jeg regner som sagt ikke med å finne entydige svar på disse spørsmålene, men jeg vil diskutere dem og vise de problemer som er knyttet til å løse dem. Forhåpentligvis vil jeg også kunne presentere noen svar, slik at jeg kan avdekke det normative grunnlaget for ulike tilnærminger

(22)

for rettferdig fordeling av skattebyrden, og å presentere presise og fullstendige begrunnelser for hver av dem. Jeg vil vise hvordan ulike antakelser om rettferdig fordeling av skattebyrden kan raffineres og systematiseres til et sett av prinsipelt forskjellige tilnærminger til fordeling, og jeg vil videre demonstrere hvordan disse tilnærmingene forholder seg til fordeling og sosial rettferdighet i en bredere kontekst enn den rent skattemessige.

2.4 Begrepsavklaring og forutsetninger

For å kunne diskutere et såpass teknisk felt som skattlegging, er det nødvendig med enkelte begrepsavklaringer innledningsvis. Min analyse baserer seg på at leseren har innsikt i grunnleggende forusetninger for individuell atferd i kollektive sammenhenger, samt kjennskap til enkelte fundamentale økonomiske mekanismer.

I den resterende delen av dette kapittelet vil jeg derfor presentere de forhold jeg legger til grunn for min analyse, og deres nødvendige forutsetninger.

2.5 Forutsetninger om aktørene

Aktøridentifikasjon

Aktørene har ingen fremtredende rolle som analyseobjekter i et studium av det normative grunnlaget for en rettferdig fordeling av skattebyrden. Likevel er det nødvendig å definere hvem de er, og gjøre noen enkle forutsetninger om dem. Jeg mener det er tilstrekkelig å forholde seg til skattlegger som én aktør. Det betyr ikke at jeg anser denne aktøren er enhetlig eller entydig, men i forholdet til skatte- betaleren fremstår myndighetene som én motpart siden det er myndighetene som fordeler skattebyrden. De individuelle skattebetalerne kan også betraktes som én aktør, fordi de alle er mottakerne av skattebyrden. Imidlertid kan individene reagere ulikt på den byrde som blir dem til del. Av den grunn blir skattebetalerne her betraktet som individuelle aktører, men som dog er i stand til å handle samlet.

Videre forutsettes både myndigheter og borgere å være rasjonelle aktører.

(23)

Forutsetningen om rasjonelle aktører

Økonomisk teori og public choice teori⁸ domineres av den sentrale forutsetningen om at aktørene er rasjonelle. Dette betyr at aktørene velger de handlinger som best ivaretar deres egne interesser.⁹ En rasjonell aktør vil ønske seg mer heller enn mindre velferd, og gitt at velferd kan måles i penger, betyr det at aktørene vil betale minst mulig i skatt. Ifølge Ognedal og Raaum (1989:223 4) kan denne forutsetningen forsvares fordi aktørene ofte er anonyme, og deres mål med handling (preferansene) oppfattes som uavhengige av de rammebetingelsene de handler innenfor. I tillegg er det fornuftig å forutsette egoistisk atferd fordi samfunnsmes- sige ordninger må fungere selv med et stort innslag av egoister. Ikke minst er forutsetningen om rasjonelle aktører også vesentlig for å kunne utlede paretooptimal effektivitet – et fundamentalt konsept i all økonomisk og normativ teori.¹⁰

Aktørenes preferanser

Jeg antar at rasjonelle skattebetalere generelt vil kreve at deres bidrag brukes fornuftig og ikke sløses med, og at skattebyrden ikke skal være vilkårlig fordelt eller basert på uakseptable begrunnelser. Antakelsen er videre at de individuelle skattebetalere ønsker å minimere sin skattebyrde. Rasjonelle myndigheter i et demokra- tisk system vil måtte ivareta de individuelle mottakernes rettferdighetsoppfatning for at skattesystemet skal ha oppslutning og tillit. Forøvrig vil myndighetenes preferanser variere med de ulike oppfatninger av hva rettferdig skattlegging er, og deres øvrige politiske målsettinger.

Moralregler i rasjonell atferd

Det er imidlertid også slik at man kan observere fenomener som viser avvik fra egoistisk atferd, f.eks. bidrag til frivillige organisasjoner (Kolm 1995). Det kan være flere grunner til dette, og det er ikke dermed sagt at aktørene ikke er rasjonelle. Moralregler og sosiale mekanismer kan modifisere egoistisk atferd og

8 Mueller (1989:1) definerer «public choice» slik: «[T]he economic study of nonmarket decision making, or simlpy the application of economics to political science».

9 Teorien om rasjonelle aktører forutsetter at aktøren kjenner sine presise målsettinger, at disse er konsistente og transitive. Det forutsettes videre at aktøren kjenner alle handlingsalternativer og deres konsekvenser.

10 Paretooptimalitet og effektivitet behandles i avsnitt 2.6.

(24)

begrense mulighetsområdet til en egoistisk aktør.¹¹ Moralregler kan formuleres som et krav til aktørene om altruistisk atferd, dvs. at man tar hensyn til konse- kvensene for andre personer ved vurderingen av alternative handlingsmuligheter.

Forekomsten av både økonomisk rasjonell og moralsk atferd er i tråd med den generelle dualismen som råder i kapitalistiske demokratier. Hele vår samfunns- struktur er organisert rundt prinsippene om effektivitet og rettferdighet. Disse er enkelte ganger er uforenelige, men likefullt er begge ønskelige. Okun (1975:vii) sier det slik:

«Contemporary capitalist democracies have a split level structure: Political and social institutions provide universally distributed rights and proclaim the equality of all citizens, but the economic organization rely on market determined incomes that generate substantial disparities among citizens.»

2.6 Begrunnelser for skattlegging

Det er særlig to sentrale begrunnelser for skattlegging: For det første å bringe tilveie kollektive goder, og for det andre et ønske om å omfordele for å skape en høyere grad av likhet mellom medlemmene i samfunnet. Disse begrunnelsene vil bli detaljert gjort rede for. Først er det imidlertid nødvendig å klargjøre hva kon- septet markedsallokering innebærer, fordi dette har vesentlig betydning for forstå- elsen av begge begrunnelsene for skattlegging. Markedet er den mest vanlige me- kanismen for fordeling, og historisk sett den viktigste. Det er derfor både naturlig og nødvendig å begynne her ved studiet av hva en rettferdig fordeling av skattebyrden innebærer.

Markedsallokering

Et marked er et møtested – ikke nødvendigvis fysisk – for kjøpere og selgere av en vare eller tjeneste. Når uendelig mange små kjøpere og uendelig mange små tilby- dere – alle med fullstendig informasjon om markedet – kommer sammen, forelig- ger det en situasjon med perfekt konkurranse. Perfekt konkurranse er en tilstrekkelig betingelse for at markedet skal stabilisere seg i en likevektssituasjon med

11 Avviket kan være tilsynelatende fordi reaksjoner fra omgivelsene på egoistisk atferd kan føre til at man på lengre sikt er tjent med å følge enkle moralregler.

(25)

hensyn til pris og mengde for det godet som omsettes. Dette gjelder alle typer markeder, både for varer og tjenester, og for arbeidskraft. Likevekt i markedet illustreres slik:

Figur 1 Markedstilpasning under fri konkurranse

Pris

Mengde P

x

Etterspørsel Tilbud

Verdien av selv den minste endring i tilbud eller etterspørsel kan fastslås ved mar- ginalkostnaden eller den marginale betalingsvilligheten. Den underliggende antakelsen er at alle aktører ønsker høyere fremfor lavere verdier av både betalingsmidler og goder: Man antar at produsenten vil tilby mer jo høyere prisen blir, og tilsvarende vil forbrukerne etterspørre mindre. Forbrukerne vil etterspørre mer jo lavere prisen blir, men da vil produsentene tilby mindre. Markedets tilpasning er basert på aktørenes frivillige bytte. I skjæringspunktet mellom tilbudskurven og etterspørselskurven kan man av den stiplede linjen lese av hvilken pris – p, og mengde – x, aktørene gjennom frivillige transaksjoner er blitt enige om. Når markedet er i likevekt er varer, tjenester, arbeidskraft og betalingsmidler effektivt fordelt. Fordelingsutfallet av et marked i likevekt kalles markedsallokering. I en slik situasjon forekommer ikke sløsing, fordi alle aktørene gjennom frivillig bytte har benyttet sine ressurser der de har fått mest igjen for dem. Betingelsen for effektivitet i allokeringen er oppfylt når ingen annen allokering gjør situasjonen bedre for minst én uten å gjøre den verre for minst én annen. Dette kalles en paretooptimal

(26)

situasjon.¹² Paretooptimalitet er et alment begrep som også benyttes i andre kont- ekster enn rent økonomiske.¹³

Kollektive goder begrunnelsen

Den tradisjonelt viktigste begrunnelsen for beskatning og for statens eksistens er at staten skal stå for frembringelsen av kollektive goder. Slike goder er for eksempel beskyttelse av ekstern og intern fred, rettssikkerhet og overholdelse av kon- trakter, og det er svært få borgere som ikke anser dem som viktige. Ifølge den engelske filosofen Thomas Hobbes (1588–1679) ville livet blitt «nasty, brutish and short» uten slike kollektive goder.

Det spesielle med kollektive goder er at de ikke kan stykkes ut og selges til individuelle kjøpere, og de kan derfor ikke reguleres gjennom vanlige markeder.

Kollektive goder er udelelige, hvilket innebærer at én persons forbruk av godet ikke reduserer andres mulighet til å forbruke det (Mueller 1989:11). Videre er det ikke mulig å stenge noen ute fra å forbruke kollektive goder selv om de ikke betaler for det. Hvis et slikt gode først finnes, kan det benyttes uhindret av alle samfunnets medlemmer. Man får tilgang til godet enten man betaler eller ikke, og enten man vil eller ikke. Fordi kollektive goder ikke kan allokeres av markedet, er det nødvendig med en overordnet myndighet som kan fremskaffe dem, og skattlegging blir således nødvendig.

Det er altså en spesiell definisjon knyttet til begrepet «kollektive goder». For øvrig vil begrepet «offentlige goder» bli benyttet i oppgaven. Med «offentlige goder» menes alle goder som tilbys borgerne av myndighetene, inkludert kollektive goder, men uansett udelelighet og ekskludérbarhet. Ellers benyttes betegnelsen

«private goder» om goder som allokeres gjennom markedet, og som følgelig både er delelige og som det eksisterer rivalisering i forbruket av.

(i) Gratispassasjerproblemet

Hittil har vi forutsatt at aktørene er rasjonelle, og at tilveiebringelse av kollektive goder er en sentral begrunnelse for skattlegging. Som vi skal se i det følgende, skaper imidlertid disse to forutsetningene problemer for skatteinndragelsen.

12 Etter Vilfredo Pareto (1848 1923) som formulerte prinsippet.

13 Enkelte hevder at markedslikevekt gjennom universell perfekt konkurranse er en tilstrekkelig, men ikke en nødvendig betingelse for effektivitet. Man tenker seg at det er mulig å oppnå effektivitet også under perfekt sentralplanlegging.

(27)

Lambert og Yitzhaki (1995:681) mener at å etterstrebe effektivitet er i den felles interesse fordi ineffektivitet er sløsing med ressurser som ellers kunne vært brukt til noe fornuftig. Men selv om effektivitet er rasjonelt for den felles interesse, vil utfallet av individuell rasjonalitet ikke være effektivt. Det såkalte gratispassasjer- problemet viser at det er rasjonelt for det enkelte individ å ikke bidra så lenge kol- lektive goder likevel skaffes til veie av andres bidrag, selv om vi antar at bidragene finansierer kollektive goder alle aktører er interesserte i. Men all den tid alle aktø- rer kan nyte godt av det kollektive godet selv om de ikke har betalt for det, så vil en rasjonell aktør ønske å ikke bidra, eller i det minste å redusere sitt bidrag til et minimum.

Hypotesen i Sugdens (1984)¹⁴ gjensidighetsprinsipp er at mange ikke ønsker å være gratispassasjerer, men at de heller ikke vil bidra dersom ingen andre gjør det.

Problemet er at usikkerheten om andres bidrag fører til at ingen tar sjansen på selv å bidra. Sugden utleder av dette at aktørene bare vil bidra til goder de selv har nytte av.

(ii) Fangens dilemma

Det er et klassisk problem ved allokeringen av kollektive goder at det er mulig å nyte godet uten å være med å betale for det, så lenge godet likevel skaffes tilveie.

Rasjonelle aktørers tilpasning som gratispassasjerer ved skattefinansieringen av kollektive goder kan illustreres ved et spill som kalles fangens dilemma.

Figur 2 Fangens dilemma

B r ø t k A n e t t a k s å p e t y n s e k k

I Snytepåskatten

A r ø t k A

n e t t a k s å p e t y n s e k k I

3 :

B B:4

3 :

A A:1

n e t t a k s å p e t y n S

1 :

B B:2

4 :

A A:2

Rasjonelle aktører vil ha disse preferansene: Det beste for aktør A er å snyte på skatten mens aktør B ikke gjør det, dvs. verdiene 4 og 1. Aktør B har nøyaktig motsatt preferanse; det beste for B er at A ikke snyter på skatten mens B selv gjør det, dvs. verdiene 1 og 4. Det nest beste for begge aktører er at ingen snyter på

14 Referert i Ognedal og Raaum (1989:234).

(28)

skatten, men begge bidrar, dvs. verdien 3 for begge aktørene. Men fordi både A og B i denne situasjonen har et incentiv til å snike seg unna, vil alternativ 3,3 ikke utgjøre noen likevektssituasjon. Begge aktørene ønsker heller å oppnå verdien 4, og de vil følgelig bevege seg vekk fra situasjonen hvor de ikke snyter på skatten.

Resultatet blir at begge snyter, og man oppnår likevekt i 2,2 – altså det nest dårlig- ste alternativet for begge.

Konklusjonen av fangens dilemma er at rasjonelle aktører samlet vil generere et pareto suboptimalt utfall fordi det finnes incentiver til å ikke bidra. Dette er særlig problematisk i skattlegging hvor man skal fordele én skattebyrde på svært mange individuelle aktører: Tendensen til å generere et pareto suboptimalt utfall øker nemlig når størrelsen på gruppen øker, fordi incentivet til handling som for- bedrer kollektivets resultat reduseres når størrelsen på gruppen øker (Olson 1982:43 50). Det kan imidlertid selvfølgelig innvendes mot denne modellen at dersom resultatet ble slik, så ville man ikke kunne finansiere noen kollektive goder i det hele tatt, og det ville være det verste utfallet for begge.

Det er verdt å merke seg at budskapet fra fangens dilemma er det motsatte av det fra markedsallokeringen: Liberalistisk markedsteori predikerer at individuell rasjonalitet vil sikre et resultat som er til fordel for alle parter, mens fangens dilemma viser hvordan individuell rasjonalitet fører til kollektiv irrasjonalitet.¹⁵ Redistribusjonsbegrunnelsen

Det moderne liberale demokrati¹⁶ er fundert både på markedsøkonomiske prinsipper og universelle rettigheter. Samtidig som markedets allokering ofte genererer ulikhet, vurderes likhet som en positiv verdi, og omfordeling og utjevning av ulik- heter blir dermed sentralt. Utjevning skjer ved at staten redistribuerer – eller om- fordeler – ressurser til dem man mener er taperne i markedsallokeringen. Myndig- hetene kan for eksempel drive redistribusjon ved direkte inntektsoverføringer og/

eller fordeling av goder til utvalgte grupper. Denne begrunnelsen for skattlegging er tema i kapittel 5, hvor fordelingen av skattebyrden er et instrument for sosial rettferdighet.

15 Se f.eks. Østerud (1991:44).

16 For en definisjon av liberalt demokrati; se f.eks. Langhelle (1993).

(29)

Den makroøkonomiske begrunnelsen

Skattlegging kan også være hensiktsmessig i makroøkonomiske henseende. Myn- dighetene kan ønske å skattlegge av stabiliseringshensyn; for å justere inflasjon, arbeidsledighet, handelsbalansen med utlandet, etc. Gjennom ordninger i skattesystemet har myndighetene mulighetene til å påvirke befolkningens atferd i øko- nomien ved å skape økonomiske incentiver til sparing, investering eller forbruk.

Dette er imidlertid ikke noen sentral begrunnelse i forhold til rettferdig fordeling av skattebyrden, og jeg vil derfor ikke legge spesielt vekt på dette i min analyse.

3 Rettferdig skattlegging som effektiv fordeling

3.1 Brukerprinsippet

Brukerprinsippet¹⁷ var den første prinsipielle tilnærming til hvordan skattebyrden burde fordeles for å være rettferdig. Prinsippets første standpunkt er at det er rettferdig å fordele skattebyrden som betaling for offentlige goder. Dette kapittelet presenterer brukerprinsippet og de moralfilosofiske røtter som støtter opp om det.

Jeg mener å kunne vise at brukerprinsippet har røtter både i naturrett og kontraktteori, i tillegg til en helt sentral tilknytning til klassisk markedsøkonomi. Disse er alternative, men dog beslektede, moralfilosofiske retninger. For å kunne ta stilling til brukerprinsippets egnethet som rettferdighetsprinsipp for fordeling av skattebyrden vil jeg vise hvordan det på ulike måter begrunnes, og jeg identifiserer begrunnelsenes sentrale forutsetninger. Videre diskuterer jeg hvilke implikasjoner for fordeling av skattebyrden som kan følge av brukerprinsippet, og jeg viser de iboende problemer knyttet til konkretiseringen av det. Til slutt presenterer jeg to forsøk på å knytte fordelingen av skattebyrden til en parlamentarisk voterings- prosess.

Brukerprinsippet var altså det første etiske prinsipp for fordelingen av skattebyrden. Under brukerprinsippet vurderes skatt som betaling for offentlige goder:

Borgerne betaler skatt, og de får en korresponderende verdi fra myndighetene tilbake. Dette innebærer at forholdet mellom skattebetaler og myndigheter er kjen- netegnet av å være quid pro quo, slik som et marked i likevekt.¹⁸ Brukerprinsippet

17 Dette skatteprinsippet kalles «the benefit principle» på engelsk. Jeg har valgt å kalle det bruker- prinsippet på norsk, fordi en direkte oversettelse til nytteprinsippet lett ville kunne bringe inn utili- taristiske assosiasjoner, (jf. kapittel 4).

18 Jf. avsnittet om markedsallokering under 2.6 ovenfor.

(30)

fastslår at skattebyrden er rettferdig fordelt når det man betaler i skatt har samme verdi som hva man mottar av offentlige goder.

3.2 En endogen tilnærming til rettferdig fordeling av skattebyrden

Brukerprinsippet er ikke uttrykk for noen entydig teori, men heller et vagt formulert prinsipp om at det på individnivå skal være direkte samsvar mellom offentlige goder og betalt skatt. Av den grunn har jeg valgt å klassifisere brukerprinsippet som et endogent skattefordelingsprinsipp: En endogen tilnærming fokuserer utelukkende på skattlegging per se, og på at skattebyrden skal være rettferdig fordelt, men favner ikke noe annet utover temaet beskatning. Dette i motsetning til et eks- ogent skattefordelingsprinsipp, hvor fordelingen av skattebyrden vurderes som en del av en større helhet som samlet skal være rettferdig.¹⁹

3.3 Klassiske argumenter for brukerprinsippet

Naturretten som premissgrunnlag

Brukerprinsippets eldste røtter finner vi i naturretten – forestillingen om at det finnes en naturgitt lov for alle mennesker (Stigen 1983:198). Det var de greske stoikerne²⁰ som for over to tusen år siden la grunnlaget for den tradisjon som i dag kalles naturretten. Siden antikken har naturretten hatt stort gjennomslag både i romersk rettslære, katolsk tenkning, og som grunnlag for de moderne menneskerettigheter.

Naturretten hviler på den forestilling at mennesket på grunn av sin natur og naturens orden og lovmessighet har visse opprinnelige og almenne rettigheter og plikter. Ifølge naturretten finnes det en evig og universell lov og en almenngyldig sannhet for hva rettferdighet er, og denne «… sanne lov er den rette fornuft, som stemmer med naturen»²¹. Naturretten postulerer altså at det finnes moralske fakta,

19 Jeg kommer tilbake til den eksogene fortolkningen i kapittel 5.

20 Stoisismen var en retning som hadde som mål at mennesket skulle leve i overensstemmelse med naturen, og frigjøre seg fra den ytre verdens påvirkning. Stoikerne mente at både menneskenaturen og den ytre natur var behersket av de samme sanne lover (Stigen 1983:199).

21 Cicero (106 43 f.Kr.) i De re publica, referert i Malnes og Midgaard (1993:77).

(31)

på samme måte som det finnes naturvitenskapelige fakta. Det faktum at mennesket er, har således moralsk relevans. Grunntanken i naturretten er at naturen selv er moralsk rettesnor. Det er naturens orden som gir grunnlaget for all lovgivning, og denne naturens orden åpenbarer seg også i menneskets samvittighet. Man tenker seg at alle ting i naturen har sine iboende egenskaper og et mål for fullkom- menhet for sin utvikling – sitt telos. Slike tanker har hatt stor betydning helt siden Aristoteles (384 322 f.Kr.) først satte dem i system. Ifølge naturretten er det men- neskelige telos å leve et liv i samsvar med fornuften, i sosialt samkvem med andre mennesker. Ethvert menneske kan derfor, ved å bruke sin fornuft, finne frem til en naturlig lov for riktig livsførsel:

«Den naturlige lov er ingenting annet enn at den evige lov slår ned i den fornuftige skapning.»²²

Siden mennesket har fornuft og kan opptre rasjonelt, kan det gjenkjenne naturlige rettigheter. Kriteriet for rettferdighet mellom mennesker ligger således i den men- neskelige natur, og ved å bruke sin fornuft vil mennesket kunne handle rettferdig.

Denne noe vage utledningen av hva naturretten innebærer er først og fremst knyttet til gresk filosofi og romersk jus naturale. Naturretten fikk imidlertid sin renessanse på 1600 tallet, etter lenge også å ha vært nært knyttet til katolsk tenkning.²³ Det var først i renessansen at den naturrettslige tankegangen fikk praktisk betydning for utviklingen av borgerrettigheter og politisk frihet. Forestillingen om en naturlig lov førte med seg idéen om et alminnelig menneskeverd: Ifølge naturretten var alle borgeres liv og frihet likeverdige. Man mente at det fantes visse naturlige menneskerettigheter – i første rekke retten til liv, frihet²⁴ og eiendom.

Anerkjennelsen av slike rettigheter fikk konsekvenser for borgernes stilling i samfunnet, og følgelig også for det prinsipielle grunnlaget for beskatning.

Det var ingen forståelse av fellesskap mellom myndighet og individ på denne tiden. Statens rolle var først og fremst å være borgernes beskytter. Skattemessig

22 Thomas Aquinas (1225 74), referert i Stigen (1983:200).

23 Det var Thomas som på 1200 tallet konstruerte et filosofisk system som satte den aristoteliske teleologiske idéen inn i et teologisk rammeverk. Denne måten å tenke på hadde stor betydning i middelalderen.

24 Frihet i denne sammenhengen innebærer en såkalt «negativ frihet». «Negativ frihet» betyr frihet fra vold og undertrykkelse, og fravær av andres innblanding, dvs. en frihet av beskyttende karakter (Crocker 1980:5). Dette i motsetning til «positiv frihet» som krever tiltak for at individet skal kunne nyttegjøre seg sin frihet (Atkinson 1995:73).

(32)

betydde dette at borgerne skulle betale staten for den beskyttelse de mottok. «Be- regningsgrunnlaget» ble påvirket av den naturrettslige oppfatningen om at alle mennesker har lik rett til liv, frihet og eiendom: Når alle borgeres liv og frihet var like mye verdt, måtte alle betale like mye for å få sitt liv og sin frihet beskyttet.

Den første skattemessige konsekvensen av dette var å ilegge en såkalt rundsum- skatt, dvs. en skatt per hode. Ved beskyttelse av eiendom var det vanlig å tenke seg en proporsjonal fordeling av skattebyrden etter eiendommens størrelse.

Kontraktteori som premissgrunnlag

Det var Thomas Hobbes som i 1651 gjennom verket Leviathan introduserte den såkalte kontraktteoretiske tilnærmingen til studiet av politisk sameksistens. Hans utgangspunkt er at menneskene lever i en slags naturtilstand hvor alle er i kamp mot alle for å overleve. Hobbes’ tese er at individene gjennom en samfunnskon- trakt vil overgi sin frihet og myndighet til Suverenen for at han skal gi dem be- skyttelse, slik at det blir mulig å leve i fred med hverandre. Dette første kontraktteoretiske bidraget skisserer riktignok en primitiv samfunnsorden, men har likevel en prinsipiell klarhet: Forholdet mellom myndighet og borgere er regulert i en kontrakt hvor de respektives rettigheter og plikter bestemmes. Verken rettigheter eller krav kan være mer omfattende enn hva man er blitt enige om i kontrakten.

Etter Hobbes’ første bidrag har den kontraktteoretiske tilnærmingen utviklet seg helt frem til vår tid. Det konkrete innhold i den sosiale kontrakten varierer hos ulike tenkere, men i begynnelsen hadde man en felles oppfatning av at staten skulle være borgernes beskytter (Gunnarsson 1995:90). Særlig relevant i vår sammenheng er den engelske filosofen John Locke (1632 1704). Ved å knytte sammen kontraktteori og naturrett, utviklet han en teori for et konstitusjonelt styre hvor lovgivning skal regulere både myndighetenes og borgernes handlinger. Ifølge Locke er det den naturlige lov som begrenser og forplikter borgernes frihet, og den

«belærer alle mennesker at fordi alle er like og uavhengige, må ingen skade en annen på liv, helse, frihet eller eiendeler».²⁵

I utgangspunktet var statens oppgave begrenset til å beskytte borgernes liv, frihet og eiendom, i tråd med individets naturlige rettigheter. Borgerne var på sin side forpliktet til lydighet overfor regimet. Det er ingen plass for sosialt fellesskap eller intervensjonistiske eller paternalistiske holdninger fra statens side i dette premissgrunnlaget for rettferdig fordeling av skattebyrden.

25 Referert i Stigen (1983:567).

(33)

Kontraktteoretisk rettferdighet krever samsvar mellom myndighetenes fullmakter og borgernes krav. Det er i erkjennelsen av dette vi finner kontraktteoriens relevans for fordeling av skattebyrden, og premissgrunnlaget for brukerprinsippet:

Det skal være samsvar mellom det myndighetene ønsker å finansiere, og det borgerne ønsker å bli tilbudt, slik at fordelingen av skattebyrden blir en funksjon av dette. I tråd med en slik tankegang vokste det frem en idé om at skattlegging burde bygge på prinsippet om frivillig bytte. Slik ville individene selv få innflytelse over skattebyrden de ble pålagt.

3.4 Den klassiske begrunnelsen for brukerprinsippet

Både Hobbes og Locke, og senere Jean Jacques Rousseau (1712 78), hører hjemme i den tradisjonen som kalles sosial kontraktsteori. Særlig John Locke står også i dyp gjeld til naturretten. Alle disse tenkerne så brukerprinsippet som det rette fordelingsprinsipp for skattebyrden, som altså til å begynne med trakk veksler både på naturrettslig tenkning og kontraktteori. Ingen av dem skrev likevel noe eksplisitt om skattlegging. Det var Adam Smith som gjennom sitt verk The Wealth of Nations ga det første og store sentrale bidrag på feltet. Dét er også grunnen til at jeg velger å legge vekt på hans forfatterskap i den innledende diskusjonen av brukerprinsippet. Smith satte selv ikke opp noe eksplisitt moralfilosofisk bakteppe for sitt forfatterskap, men han var den første som formulerte et etisk prinsipp om rettferdig fordeling av skattebyrden:

«The subjects of every state ought to contribute towards the support of the government, as nearly as possible, in proportion to their respective abilities; that is, in proportion to the revenue which they respectively enjoy under the protection of the state. The expence of government to the individu- als of a great nation is like the expence of management to the joint tenants of a great estate who are all obliged to contribute in proportion to their respective interest in the estate. In the observation or neglect of this maxime consists, what is called the equality or inequality of taxation» (Smith 1961:350).

De fleste resonnementer om rettferdighet bygger på en eller annen oppfatning av likhet.²⁶ Dette gjelder også for Smiths skattemaksime. Han snakker om «equality»

26 Begrepet «likhet» drøftes i kapittel 5.

(34)

og «inequality» i skattleggingen, og han antyder med dette at han befinner seg innenfor den konteksten som senere er blitt kalt horisontal likhet (Gunnarsson 1995:94). Horisontal likhet innebærer at individer med samme skattemessige ka- pasitet skal betale det samme i skatt. Men sitatet ovenfor viser også hvor vanskelig det kan være å operasjonalisere likhetsbegrepet: Umiddelbart ser det ut til at Smith mener skattebyrden bør fordeles etter evne, «… in proportion to their respective abilities». Likevel gjør hans presisering av begrepet «ability» det vanskelig å tolke ham dithen at han ønsker en fordeling etter det vi idag kaller evneprinsippet²⁷: «[I]n proportion to the revenue which they respectively enjoy under […] the state» og «… in proportion to their […] interests in the estate» tyder heller på at Smith egentlig mente at brukerprinsippet burde regulere fordelingen av skattebyrden. Mann (1937:149) har på bakgrunn av Smiths begrepsbruk konkludert med at han antakelig var noe lett på hånden da han formulerte sin skattemaksime.²⁸ Mus- grave (1959:66) mener imidlertid på bakgrunn av andre passasjer i The Wealth of Nations å kunne slå fast at Smith forfektet brukerprinsippet for rettferdig fordeling av skattebyrden.

Heller ikke Smith så forholdet mellom individ og stat primært som et fellesskap, men snarere som et forretningsmessig anliggende. Det er derfor verdt å merke seg at Smith likevel mente det burde være skattefritak for de laveste inntektene.

Etter hans oppfatning burde ingen betale skatt av de inntekter som er nødvendig for å skaffe seg basale goder. Dette synspunktet reflekterer hvordan en gryende sosial samvittighet gjorde seg gjeldende i skattedebatten allerede for over to hundre år siden, men da uten å ha omfordelende hensikter. Skattefritak for de svakeste gruppene var ikke først og fremst et spørsmål om rettferdighet, men et spørsmål om menneskelighet.

3.5 Belastningsprofil under brukerprinsippet

Hvordan bør så skattebyrden fordeles etter brukerprinsippet, og hva er dets forde- lingsmessige konsekvenser?

I utgangspunktet var borgernes beskyttelse det vesentlige, og ofte det eneste målet for statlig virksomhet. Skattlegging var nødvendig for å finansiere denne beskyttelsen. I tråd med den naturrettslige oppfatningen om at alle borgeres liv og

27 Evneprinsippet diskuteres i kapitlene 4 og 5.

28 Referert i Gunnarsson (1995:96).

(35)

frihet er like mye verdt, og det kontraktteoretiske kravet til likevekt i ytelsene mellom individ og stat, burde altså skattebyrden fordeles likt mellom alle borgere for å være rettferdig. Men en absolutt like stor skatt for alle impliserer en regressiv belastningsprofil. Det samme er tilfellet dersom det også er slik at de som har størst behov for statens beskyttelse er de som har minst fra før – fordi de følgelig må betale en høyere andel av sin inntekt i skatt.

Når det gjaldt eiendom, var den generelle oppfatningen at behovet for beskyttelse skulle måles i proporsjon til besittelsene. Skattebyrden burde etter brukerprinsippet fordeles proporsjonalt med eiendommens størrelse. Denne konklusjonen bygger på en premiss om at behovet for beskyttelse varierer proporsjonalt med eiendommens størrelse, dvs. at f.eks. 100 mål eiendom trenger hundre ganger så mye beskyttelse som ett mål. Men ikke alle var enige i premissen om proporsjon- alitet i behovet for beskyttelse. For eksempel Rousseau mente at de rikeste hadde større nytte av statens beskyttelse enn de fattige. En slik oppfatning impliserer at skatten kan fordeles progressivt: De som har mest forbruker forholdsvis mer beskyttelse enn de som har mindre, og de må dermed betale en forholdsvis høyere andel i skatt. Den engelske filosofen John Stuart Mill (1806 73) var den som ster- kest forfektet det motsatte syn av Rousseaus, nemlig at det var de fattigste som hadde størst behov for beskyttelse. Denne premissen vil åpenbart gi en regressiv belastningsprofil, og Mill avviste på denne bakgrunn brukerprinsippet som skattefordelingsprinsipp.²⁹

3.6 Moderne argumenter for brukerprinsippet

Markedsøkonomisk teori som premissgrunnlag

Mens det altså tidligere var borgernes beskyttelse som var det sentrale grunnlaget for brukerprinsippet, fikk man et nytt fundament med utviklingen av den klassiske økonomien mot slutten av det nittende århundre. Etter at Walras oppdaget mar- kedslikevekten ble quid pro quo det fundamentale premissgrunnlaget for brukerprinsippet. Quid pro quo innebærer at den marginale kostnaden for et gode til- svarer den marginale betalingsvilligheten for godet. Den nye markedsøkonomien ga inntrykk av å være et objektivt mål på «riktig» fordeling av ressursene, og

29 Mills synspunkter blir drøftet i detalj i kapittel 4.