Stjørdal kommune 2019 - 2020 Kommunens ansvar for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, gjennom veiledning og tilsyn TILSYNSRAPPORT

1

TILSYNSRAPPORT

Kommunens ansvar for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, gjennom veiledning og

tilsyn

Stjørdal kommune

2019 - 2020

2 Sammendrag

Fylkesmannen i Trøndelag har i perioden fra 29.03.2019 til dags dato gjennomført tilsyn med Stjørdal kommune etter barnehageloven §§ 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd.

Tema for tilsynet er kommunens ansvar som lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 8 første ledd, som sier at kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, og § 16 som omhandler at kommunen kan føre tilsyn med

barnehagene.

Formålet med tilsynet er å bidra til regelverksetterlevelse, slik at alle barn får et barnehagetilbud i tråd med barnehageloven. Gjennom kontroll med kommunens etterlevelse av regelverket skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes.

Vi har avdekket brudd på regelverket knyttet til undertemaene gjennomføring av tilsyn og reaksjoner og vedtak i tilsyn.

Stjørdal kommune har blitt forelagt en foreløpig tilsynsrapport, datert 17.12.2019, og har hatt mulighet til å uttale seg. Fylkesmannen hadde et sluttmøte med kommunen den 13.01.2020, der funn fra den foreløpige tilsynsrapporten ble gjennomgått. Kommunen kom med en uttalelse 28.01.2020 og disse kommentarene er gjengitt i denne rapporten, under punkt 2.2.1.

Denne rapporten gir kommunen en frist til å rette regelverksbruddene som er avdekket under tilsynet. Kommuneloven § 60 d sier at kommunen skal få en rimelig frist til å rette før pålegg blir gitt. Frist for retting er 01.05.2020. Kommunen skal innen den gitte fristen sende erklæring om retting til Fylkesmannen. Dersom det er sannsynliggjort at regelverksbruddene er eller vil bli rettet med tiltak som kommunen har beskrevet, så avsluttes tilsynet. Hvis ikke vil det på det tidspunktet bli gitt pålegg om retting.

3 Innholdsfortegnelse

1 Innledning ... 5

1.1 Kort om Stjørdal kommune ... 5

1.2 Om gjennomføringen av tilsynet ... 5

1.3 Om tilsynsrapporten... 6

2 Risikovurderinger ... 6

2.1 Rettslige krav ... 6

2.2 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner... 7

2.2.1

Har barnemyndigheten oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven? ... 7

2.2.2

Har barnehagemyndigheten tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven? ... 9

2.2.3

Bruker barnehagemyndigheten denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn? ... 10

2.2.4

Er barnehagemyndighetens risikovurderinger basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? ... 11

2.2.5

Gjennomfører kommunen tilsyn og veiledning i tråd med sine risikovurderinger? ... 12

3 Veiledning... 12

3.1 Rettslige krav ... 12

3.2 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner... 13

3.2.1

Er barnehagemyndighetens veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? ... 13

4 Tilsyn ... 13

4.1 Rettslige krav ... 13

4.2 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner... 14

4.2.1

Bruker barnehagemyndigheten tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse etter barnehageloven hos barnehageeier? ... 14

4.2.2

Er barnehagemyndighetens tilsyn basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? ... 15

4.2.3

Innhenter barnehagemyndigheten informasjon i tilsyn som gjør at den kan

ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven? ... 16

4

4.2.4

Vurderer og konkluderer barnehagemyndigheten på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven? ... 17

4.2.5

Formidler barnehagemyndigheten sine vurderinger og konklusjoner

skriftlig til barnehageeier? ... 18

4.2.6

Følger barnehagemyndigheten opp at bruddene på barnehageloven har blir rettet? ... 18

4.2.7

Sender barnehagemyndigheten forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller hvor den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen? ... 19

4.2.8

Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier, og en frist for uttalelse? ... 19

4.2.9

Gir barnehagemyndigheten pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig? ... 20

4.2.10

Gir barnehagemyndigheten en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier? ... 20

4.2.11

Vedtar barnehagemyndigheten stenging som reaksjon kun der

barnehageeier ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der

forholdet ikke lar seg rette? ... 21

4.2.12

Sender barnehagemyndigheten stengingsvedtak til fylkesmannen til

orientering? ... 21

4.2.13

Er pålegg om retting eller vedtak om stenging skriftlig? ... 21

4.2.14

Inneholder pålegg om retting eller vedtak om stenging informasjon om: .. 21

5 Frist for retting av brudd på regelverket ... 23

Liste over dokumentasjon ... 24

5

1 Innledning

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 9 første ledd, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

I tilsynet kontrollerer vi om barnehagemyndigheten oppfyller barnehageloven med forskrifter.

Dersom barnehagemyndigheten ikke følger regelverket, så kan vi pålegge retting etter at kommunen har fått en frist for å rette.

Våre tilsyn er offentlig myndighetsutøvelse, og dette innebærer at vi skal gjennomføre tilsynet i samsvar med reglene i forvaltningsloven, offentlighetsloven, kommuneloven og de ulovfestede reglene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.

1.1 Kort om Stjørdal kommune

Stjørdal kommune har 24 019 innbyggere pr. 1. kvartal 2019 (SSB), og 1320 av de går i barnehage, det vil si 94% av barna fra 1-5 år (Kostratall fra 2018). Kommunen består av kommunedelene Skatval, Hegra, Lånke og sentrumsområdet Halsen. I kommunen er det 10 kommunale

barnehager, 15 private ordinære barnehager og 10 private familiebarnehager. Det er 41,7% av barna som går i kommunal barnehage (Kostratall fra 2018).

1.2 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsynet med Stjørdal kommune er et planlagt, stedlig tilsyn. Vi åpnet tilsyn i brev av 29.03.2019.

Kommunen ble samtidig bedt om å sende etterspurt dokumentasjon innen 30.04.2019.

Dokumentene ble mottatt 29.04.2019.

Det ble gjennomført stedlig tilsyn den 29.05.2019, hvor vi intervjuet barnehagemyndighet, etatsjef oppvekst og styrere. Fylkesmannen innledet tilsynsbesøket med et åpningsmøte der de rettslige kravene som følger av bestemmelsene vi fører tilsyn med ble gjennomgått.

Kommunens ansvar som lokal barnehagemyndighet er temaet for tilsynet. Vi har kontrollert følgende undertemaer:

1. Risikovurderinger, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første ledd.

2. Veiledning, jf. barnehageloven § 8 første ledd.

3. Gjennomføring av tilsyn, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd, § 16 første ledd, forvaltningsloven § 17 og de ulovfestede reglene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.

4. Reaksjoner og vedtak i tilsyn, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd, § 16 første, andre og tredje ledd og forvaltningsloven § 16, §§ 23-25 og § 27 tredje ledd.

Kommunen som barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barn får et trygt og godt barnehagetilbud. Formålet med tilsynet er å bidra til etterlevelse av regelverket og

derigjennom at barn får et barnehagetilbud som er i tråd med loven. Gjennom kontroll med

6

kommunens etterlevelse av de rettslige kravene som følger av bestemmelsene vi fører tilsyn med skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp.

Tilsynet vurderer kommunens oppfyllelse av lovkrav på et utvalgt område. Tilsynsrapporten omhandler forhold som gjelder tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet. Vi har ikke sett på hvordan kommunen oppfyller andre krav i regelverket. Rapporten gir derfor ingen fullstendig vurdering av kommunens oppfyllelse av pliktene den er pålagt som barnehagemyndighet.

Fylkesmannen sendte foreløpig tilsynsrapport til kommunen 17.12.2019. I den presenterte vi våre foreløpige vurderinger og konklusjoner. Kommunen har kommet med kommentarer knyttet til et av lovbruddene, og det er med utgangspunkt i kommunens uttalelse blitt gjort endringer som er omtalt i denne rapporten.

1.3 Om tilsynsrapporten

Våre vurderinger i denne rapporten baserer seg i hovedsak på opplysninger som kommer frem i:

• dokumentasjon som dere har sendt inn (se oversikt i vedlegg)

• informasjon fra våre egne systemer og offentlige registre

• informasjon på kommunens nettsted

• intervju med etatsjef oppvekst, gruppeintervju med de to rådgiverne som har ansvar som barnehagemyndighet i kommunen, gruppeintervju med 4 styrere fra private barnehager samt gruppeintervju med 2 styrere fra kommunal barnehage.

Tilsynsrapporten inneholder informasjon om hvilke pålegg som er aktuelle å vedta etter at rettefristen etter kommuneloven § 60 d er utløpt.

Tilsynsrapportene er et offentlig dokument. Vi publiserer våre tilsynsrapporter på vår hjemmeside.

2 Risikovurderinger

2.1 Rettslige krav

Barnehageloven § 8 første ledd fastslår at kommunen er barnehagemyndighet, og at barnehagemyndigheten har ansvaret for å påse at barnehagene drives i samsvar med

barnehageloven. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at alle barn får et forsvarlig barnehagetilbud.

Det at kommunen som barnehagemyndighet skal påse regelverksetterlevelse innebærer at kommunen aktivt må gjennomføre risikovurderinger. Risikovurderingene skal ligge til grunn for barnehagemyndighetens valg av virkemiddel; veiledning og/eller tilsyn.

Kommunen må da ha kunnskap om regelverket og om barnehagene i kommunen samt at kommunen må ha riktig forståelse av regelverket når den skal vurdere risikoen for brudd på regelverket. Til sist må kommunen aktivt bruke virkemidler så som veiledning og/eller tilsyn for å påse at barnehagene drives i tråd med barnehageloven med tilhørende forskrifter.

7

Kommunen er et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 1. Dette innebærer at når kommunen utøver myndighet som barnehagemyndighet må det være i tråd med forvaltningslovens

saksbehandlingsregler. Dette inkluderer også kommunen som vedtaksmyndighet. Det er i dette henseende et krav om gyldig delegering, jf. kommuneloven §§ 6 og 23.

2.2 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner

2.2.1 Har barnemyndigheten oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven?

For at barnehagemyndigheten skal oppfylle sitt ansvar med å påse regelverksetterlevelse i barnehagene må kommunen som et minimum kjenne til alle barnehagene i kommunen, og om disse er kommunale eller private. Dette inkluderer også søknadspliktige barnehager som ikke er godkjent etter barnehageloven. Videre må kommunen som barnehagemyndighet kjenne til barnehageeiers plikter etter barnehageloven. Kommunen må derfor kunne skille på sine oppgaver som kommunal eier og barnehagemyndighet.

I Stjørdal kommune sitt delegasjonsreglement, sist endret i kommunestyret 22.05.2014, er kommunaldirektør gitt myndighet etter barnehageloven. Det er her nevnt seks punkter med områder som kommunaldirektør er delegert. Det vises her til gamle forskrifter. Fylkesmannen kan ikke se at det er gjort administrative vedtak med videredelegering til for eksempel etatsjef oppvekst eller barnehagemyndigheten. Det er ikke krav om skriftlig videredelegering fra

kommunaldirektør, men en videredelegering skal være forsvarlig. Dette innebærer blant annet at den som får delegert myndighet er innforstått med dette og vet hvilke områder den har ansvar for.

I Stjørdal kommune er det to personer som innehar rollen som barnehagemyndighet, og de har tittelen rådgiver. Leder for barnehagemyndigheten er etatsjef oppvekst. I intervju kommer det frem at det er etatsjef oppvekst som har eieransvaret, og de to rådgiverne deler på

myndighetsoppgavene. Den ene har for eksempel ansvar for tilsyn, mens den andre har ansvar for godkjenningene. Kommunen mener, ifølge RefLex og intervju, at de har oversikt over eierpliktene og hva de innebærer på et generelt grunnlag.

I RefLex viser kommunen til kun 2 eierplikter, barnehagelovens §§ 1 og 1a, på spørsmål om myndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven. I intervju nevnes noen flere eierplikter, slik som politiattest, oppfølging av rammeplan, vedtekter, bemannings- og pedagognorm. Under intervju sies det at kommunen skiller på rollen som barnehageeier og barnehagemyndighet ved at de har egne møter med styrerne i de kommunale barnehagene i tillegg til å ha felles styrermøter, der både de kommunale og private barnehagene er med. Det er definert at de møter som eier og myndighet i møtene som omhandler kompetanseutvikling. Det er etatsjefen som kaller inn til styrermøtene.

I uttalelsen fra kommunen på den foreløpige tilsynsrapporten kommer det frem at kommunen kjenner til flere eierplikter og de nevner her:

• § 1. Formål

8

• § 1a. Særlig formål

• § 2. Barnehagens innhold

• § 3. Barns rett til medvirkning

• § 4. Foreldreråd og samarbeidsutvalg

• § 5. Felles samarbeidsutvalg for barnehage og skole

• § 6. Virksomhetens plikt til å søke godkjenning

• § 7. Barnehageeierens ansvar

• § 12. Samordnet opptaksprosess i kommunen

• § 13. Prioritet ved opptak

• § 14 a. Krav til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling

• § 15. Foreldrebetaling

• Kap. V. Personalet (§§ 17-19)

• § 19 b. Samarbeid med barnets foreldre

• Kap. VI. Forskjellige bestemmelser (§§ 20-24)

Fylkesmannen har i tillegg til denne informasjonen sett på ulike dokumenter utarbeidet av kommunen, for å få et tilstrekkelig bilde av om barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter og om de skiller mellom rollen som myndighet og eier.

I dokumentet barnehageplan for Stjørdal kommune, 2016 – 2032, står det at

barnehagemyndigheten har som oppgave å følge opp styrerne gjennom ledersamtaler og veiledningssamtaler. I tillegg står det at myndigheten skal utarbeide kompetanseplan som synliggjør ledelse på alle nivå i barnehagen, samt følge opp kompetanseplan gjennom kurs og tilrettelegging for nettverksarbeid. Dette er i all hovedsak eieroppgaver. I og med at denne planen er under revidering, så vil ikke Fylkesmannen legge det som kommer fram i denne planen til grunn i sine vurderinger. I uttalelsen fra kommunen på den foreløpige rapporten sier de at de vil foreta rettelser i den nåværende barnehageplanen slik at det stemmer med

barnehagemyndighetens oppgaver og myndighet.

Stjørdal kommune har utarbeidet en kvalitetsmelding for 2019 som gjelder for alle barnehagene i kommunen. I et punkt på side 3 står det at «Barnehagens eier og ledelse skal legge til rette for kompetanseutvikling for alle ansatte (kommunestyret).» På side 5 i dokumentet nevnes innhold i kommuneplanens samfunnsdel, med mål og strategier på barnehageområdet. Dette gjelder for de kommunale barnehagene. Fylkesmannen vurderer at Stjørdal kommune pålegger de private barnehagen plikter som ikke ligger i barnehageloven med forskrifter. Kommunen sier i sin uttalelse på den foreløpige rapporten at dette dokumentet ikke er et ferdig dokument, men et råutkast til ei kvalitetsmelding. Den er ikke sendt til politisk behandling, eller på noen annen måte offentliggjort. De anser dokumentet som en kladd.

I dokumentet vedtekter og reglement, hentet fra kommunen sin hjemmeside 06.11.2019, under hovedopptak og opptakskriterier står det under pkt. 4: «Barn som mister plassen sin i barnehage som følge av nedleggelse eller permisjon/stenging, skal prioriteres». Det står at dette gjelder for alle barnehagene i Stjørdal. Det er barnehageeieren som skal fastsette barnehagens vedtekter, jf.

Barnehageloven § 7 fjerde ledd. Fylkesmannen vurderer at kommunen ikke kan bestemme opptakskriterier for de private barnehagene. Kommunen opplyser i uttalelse på den foreløpige tilsynsrapporten at opptakskriterier pkt.4 gjelder vedtekter bare for kommunale barnehager.

9

I intervju kommer det frem at barnehagemyndigheten ber om å få tilsendt årsplan fra

barnehagene, samt en evaluering av året. Det kan se ut som at dette er noe som alle

barnehagene i Stjørdal er pålagt å gjøre. I barnehagelovens § 2 niende ledd, om Barnehagens innhold, står det at årsplanen skal fastsettes av barnehagens samarbeidsutvalg, og at det er personalets oppgave å sikre at den holder faglige mål. Det er slik sett barnehageeier sin oppgave å følge opp arbeidet med årsplan. I kommunens ansvar med å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8 første ledd, er årsplanen en naturlig informasjonskilde for myndigheten. Så det er mulig å spørre om å få tilsendt årsplanene, men det er ikke noe som barnehagene er pålagt å gjøre (utover i tilsynssammenheng). Fylkesmannen vurderer at myndigheten ikke har mulighet til å pålegge barnehagene å sende inn årsplanen.

I tilsynsdokumentene kan vi se at barnehagemyndigheten bruker feil lovhjemler, viser til punkt 4.2.2 i rapporten, og dette gir Fylkesmannen et inntrykk av at barnehagemyndigheten ikke har oversikt over regelverket som myndigheten skal veilede og føre tilsyn med. I intervju med både barnehagemyndigheten og styrerne kommer det frem at det til tider er vanskelig å skille mellom rollene som barnehagemyndighet og barnehageeier.

Informasjon som Fylkesmannen har fått i RefLex, intervju og innhold i overnevnte dokument gjorde at vi i den foreløpige tilsynsrapporten vurderte at kommunen ikke har tilstrekkelig oversikt over barnehageeiers plikter. Fylkesmannen ser at kommunen i noen tilfeller går ut over sin rolle som barnehagemyndighet og legger føringer for de private barnehagene som det lovmessig ikke er mulighet til. Etter uttalelser fra kommunen på den foreløpige tilsynsrapporten, som

omhandler oppklaringer knyttet til ulike dokument, vurderer Fylkesmannen samlet sett at det ikke blir lovbrudd på dette punktet.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven, jf. barnehageloven § 8 første ledd.

2.2.2 Har barnehagemyndigheten tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven?

For å kunne påse at regelverket etterleves må kommunen ha kunnskap om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter. Det fordrer at kommunen har treffpunkter og/eller dokumentasjon som kan gi kommunen denne oversikten.

Barnehagemyndigheten i Stjørdal svarer nei i RefLex på spørsmål om barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter etter

barnehageloven. I intervju svarer kommunen at de ikke vet helt sikkert om barnehageeierne til enhver tid oppfyller sine plikter. De mener de kunne vært tettere på, hatt et bedre samarbeid, og dermed hatt mer kunnskap. I tillegg kommer det frem at kommunen synes det er vanskelig å si om alle barnehagene oppfyller sine plikter etter barnehageloven, da de ikke har tilsyn med alle.

Fylkesmannen må understreke at det er nok og egnet informasjon som skal til, og ikke

nødvendigvis full innsikt om barnehagene oppfyller sine plikter til enhver tid. Det kan være andre innfallsvinkler og måter å skaffe seg innsikt om barnehagene enn kun ved tilsyn. Fylkesmannen

10

har i det videre sett på andre kilder, og om dette gir kommunen tilstrekkelig informasjon om barnehagens praksis for å belyse om barnehageeier ivaretar sine plikter.

I intervju kommer det frem at det er lett å ta kontakt med barnehagemyndigheten for alle barnehagene, og de har tett dialog og samarbeid. Kommunen prøver å holde seg oppdatert gjennom årsrapporter, årsmeldinger (Basil), årsplaner, tilsyn, ulike samarbeidsarena, fagmøter der noen av møtene er lagt til de ulike barnehagene, opptak, vedtektene, uformelle besøk og samarbeid med kommunelegen. Barnehagemyndigheten veileder barnehagene ofte, og de påpeker regelverksbrudd. Barnehagene har laget en egen brukerundersøkelse og de skal gjennomføre foreldreundersøkelsen fra Utdanningsdirektoratet etter hvert.

Barnehagemyndigheten opplever at foreldrene kan ta direkte kontakt med de, selv om dette ikke skjer så ofte.

Når kommunen svarer på hvilke informasjonskilder de bruker, i brev av 29.04.2019, beskriver de at de følger opp det faglige innholdet knyttet til rammeplan på flere måter. De er blant annet aktive inn i et prosjekt som omhandler hvordan barnehagene arbeider med de yngste barna. I tillegg følger de med på hvordan bemanningen er, og hvordan tilskudd til de private

barnehagene brukes.

Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten bruker tilgjengelige kilder, som bidrar til at de har kunnskap om hvordan barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven. Med denne informasjonen kan kommunen vurdere om regelverket er kjent, forstått og overholdt av barnehageeierne.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter etter barnehageloven, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd.

2.2.3 Bruker barnehagemyndigheten denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn?

En viktig del av det å ha kunnskap om barnehageeiers oppfyllelse av sine plikter etter

barnehageloven er hvordan man bruker denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger, for å vurdere behov for veiledning og tilsyn. Risikovurderinger er løpende vurderinger av

sannsynlighet for og konsekvensen av brudd på barnehageeiers plikter i barnehageloven med forskrifter, både på bakgrunn av informasjon om regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage og samlet for alle barnehagene.

I RefLex opplyser kommunen at de bruker kunnskapen de har om barnehageeiernes oppfyllelse av barnehageloven til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn.

Kommunen har møter med alle barnehagestyrerne hvor det blir veiledet om rammeplan. Nye regler knyttet til samordnet opptak har vært drøftet på møter. Barnehageloven og nye endringer blir tatt opp på møter med eierne.

Kommunen opplyser i brev av 29.04.2019 at de anser det som en risiko dersom det er barnehager som ikke deltar på kompetanseheving som foregår i kommunal regi.

Barnehagemyndigheten viser til innføring av ny rammeplan, som er en forskrift til loven, og det er en oppgave for myndigheten å påse at barnehagene drives etter barnehageloven.

11

Fylkesmannen poengterer at slik deltakelse er frivillig, og det kan være at barnehagene har egne kompetansehevingstiltak.

I intervju blir det sagt at kommunen følger opp hvis det er uoverensstemmelser ved f.eks rapportering, de tar da kontakt med eier. Det kommer også frem at de vurderer tilsyn med bakgrunn i meldinger som kommer inn, og at det veiledes når det er nødvendig.

Barnehagemyndigheten gjør vurderinger knyttet til alvorlighetsgraden ved meldinger, og det kommer frem at de foretar prioriteringer knyttet til om det går ut over barna sitt tilbud.

Dersom styrerne lurer på noe eller om noe er uklart, så bistår myndigheten med å sjekke lovverket. Vi får høre at barnehagene tar kontakt med kommunen, enten via mail eller telefon.

Det kan også være at de bruker møtene til å gå gjennom saker – og sjekke i barnehageloven om nødvendig. Intervjuene ga oss et inntrykk av at både møtene, og de mer uformelle treffpunktene med samtaler pr. telefon eller mail er viktig for barnehagene.

Fylkesmannen ser at kommunen har en praksis for å følge opp barnehagene med veiledning, på møter, via mail eller telefon eller individuelle samtaler. Det er en blanding av aktiv veiledning der kommunen tar initiativ basert på kunnskapsinnhenting, og passiv veiledning der kommunen blir kontaktet av barnehagene. Det stilles ikke krav om at barnehagemyndighetens risikovurderinger er skriftlig.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten bruker kunnskapen til å gjøre

risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd.

2.2.4 Er barnehagemyndighetens risikovurderinger basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven?

Kommunen skal basere sine risikovurderinger på oppdatert og gjeldende lovforståelse.

I Fylkesmannen sitt varsel av 29.03.2019 ba vi kommunen beskrive hvordan kommunen jobber for å sikre at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven med forskrifter. I svaret fra kommunen, datert 29.04.2019, sier de at de bruker mye tid på å prøve å holde seg oppdatert på barnehageloven. De uttaler at de har oppdaterte lovverk og at de bruker denne samt

forarbeidene, de snakker med kommunen sin jurist, og spør Fylkesmannen hvis noe er uklart, de bruker informasjon og Udir sine tolkninger, og de sitter i nettverk og møter andre kommuner som de kan drøfte lovforståelse med. Dette viser at kommunen er opptatt med å holde seg oppdatert på gjeldende lovverk.

Kommunen følger med på endringer i lovverk, og bruker kilder de har før de vurderer om de skal veilede og/eller føre tilsyn. Fylkesmannen vurderer med bakgrunn i det som fremkommer i intervju og kommunens egne betraktninger at kommunen prøver å holde seg oppdatert på gjeldende forståelse av barnehageloven, og at de gjør nødvendige risikovurderinger.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten baserer sine risikovurderinger på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven, jf. barnehageloven § 8 første ledd.

12

2.2.5 Gjennomfører kommunen tilsyn og veiledning i tråd med sine risikovurderinger?

Kommunen som barnehagemyndighet må bruke den kunnskapen og informasjonen de har til å vurdere bruk av veiledning eller tilsyn.

I dokumentasjon og intervju kommer det frem at myndigheten bruker begge virkemidlene, og at det er veiledning som blir brukt mest. Myndigheten har dialog og møtepunkt med barnehagene, og myndigheten sier selv at det blir gitt veiledning ved behov, noe som blir bekreftet av styrerne. I intervjuene kommer det frem at det blir gjort vurderinger men at dette ikke er skriftliggjort.

Kommunen mener at tilsyn blir valgt når det er nødvendig. Fylkesmannen får inntrykk av at kommunen hadde en tilsynsplan tidligere, men at de nå kun fører tilsyn etter vurderinger.

Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. I intervju sies det at i enkelte tilsyn kunne kommunen kanskje ha klart seg med veiledning. Dette er en vurdering som kommunen må ta i hvert enkelt tilfelle.

Fylkesmannen ser ut fra dokumentasjon og intervju at kommunen for det meste bruker veiledning, og at tilsyn blir brukt der de anser det som nødvendig for å påse

regelverksetterlevelse. Myndigheten har kunnskap om barnehagene, og vurderer på bakgrunn av kunnskapen om det er behov for veiledning og/eller tilsyn. De har også ført tilsyn etter

henvendelser, samt etter at de har veiledet og ser at de ikke når frem med det. Kommunen opplyser at de vurderer å føre tilsyn, eventuelt gjennomføre en stikkprøvekontroll, etter å ha sett årsmeldingene i Basil i desember 2019. Fylkesmannen får inntrykk av at kommunen prøver å holde seg oppdatert på barnehageloven med endringer, og de er observante og følger med eierne, og slik ser det ut til at kommunen får et bilde av hvor regelverksetterlevelsen eventuelt er mangelfull. Myndigheten foretar risikovurderinger, og på bakgrunn av disse gjennomføres veiledning og tilsyn.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger, jf. barnehageloven § 8 første ledd og § 16 første og andre ledd.

3 Veiledning

3.1 Rettslige krav

Kravet etter § 8 i barnehageloven er at kommunen skal gi veiledning. Veiledning innebærer at barnehagemyndigheten aktivt gir informasjon til barnehageeierne om eierpliktene i

barnehageloven med forskrifter. Veiledningen skal være frivillig for barnehageeier. Riktig forståelse betyr å anvende loven i tråd med gjeldende rett. Dette innebærer å bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter. Aktuelle kilder er lovteksten, forskrifter, forarbeider, retts- eller forvaltningspraksis, rundskriv og veiledere. For å gjennomføre veiledning må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. For å finne frem til det

13

rettslige kravet må barnehagemyndigheten klargjøre hva regelverket faktisk krever av

barnehageeier.

3.2 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner

3.2.1 Er barnehagemyndighetens veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven?

Fylkesmannen ser at kommunen gir veiledning til barnehagene, og det blir gitt både passiv og aktiv veiledning. Det vil si at kommunen informerer på eget initiativ og når den blir spurt.

Fylkesmannen har ingen skriftlig dokumentasjon på den veiledningen som er gitt. Vurderingene av om barnehagemyndigheten gir veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven blir derfor gjort med utgangspunkt i det som kommer frem av intervju og det kommunen selv sier at de gjør.

Det blir fortalt at kommunen og barnehageeiere kan se på regelverket og vurdere praksis sammen. I kommunens egenvurdering i tilsynet opplyses det om at myndigheten har gitt veiledning knyttet til ny rammeplan, ny norm for pedagogisk bemanning, samt norm for

grunnbemanningen. Det opplyses om at de veileder når det er endringer i regelverket. Veiledning blir gitt i møter, pr. mail og telefon.

Barnehagemyndigheten har deltatt på møter arrangert av Fylkesmannen hvor det kommer oppdatering på regelverket, og dette blir informert videre til barnehagene ved behov. I tillegg drøftes forståelse av loven med andre barnehagemyndigheter i fylket, og de henvender seg til Fylkesmannen eller bruker Utdanningsdirektoratet sine tolkninger om det er uklarheter.

Fylkesmannen får også informasjon om at myndigheten holder seg oppdatert og deltar på andre møter/samlinger der det kan skaffes nødvendig kunnskap. I tillegg holder myndigheten seg oppdatert gjennom å følge med på endringer i lover og forskrifter, lese høringssaker og begrunnelser for endringsforslag, samt at de bruker egen jurist ved behov.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven, jf. barnehageloven § 8 første ledd.

4 Tilsyn

4.1 Rettslige krav

Tilsyn etter § 16 i barnehageloven er kontroll av om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. Dette innebærer at barnehagemyndigheten ikke kan føre tilsyn med forhold som ikke er regulert i barnehageloven med forskrifter. Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet, og innebærer å undersøke praksis og pålegge endring av lovstridig praksis. I

motsetning til veiledning kan barnehagemyndigheten gjennomføre tilsyn mot barnehageeiers vilje. Vurderingen av om det er nødvendig med tilsyn skal baseres på barnehagemyndighetens risikovurdering.

14

Kommunen må ha riktig forståelse av de krav som stilles i regelverket. Dette innebærer å bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter.

Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagens praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. Det følger av forvaltningslovens saksbehandlingsregler at barnehagemyndigheten må opplyse saken så godt som mulig før den fatter vedtak.

For å påse regelverksetterlevelse, må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet.

Barnehagemyndigheten må formidle sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til barnehageeieren, uavhengig av om det er avdekket brudd på regelverket i tilsynet eller ikke.

Kommunen kan fatte pålegg om retting ved regelverksbrudd. Pålegg om retting er et enkeltvedtak. Enkeltvedtak er en avgjørelse som fastsetter barnehageeiers rettigheter eller plikter, og må følge reglene i forvaltningsloven. Barnehagemyndigheten kan ikke gi pålegg om retting i andre tilfeller enn der dere har funnet at et forhold er i strid med barnehageloven med forskrifter, eller er uforsvarlig.

Uforsvarlige forhold omfatter forhold som ikke er direkte regulert i barnehageloven med forskrifter, men som likevel kan føre til uforsvarlige forhold for barna.

Kommunen må fastsette en frist for retting, noe som betyr at barnehagemyndigheten må gi barnehageeier en frist for å rette opp brudd på regelverket som ble avdekket i tilsynet. Fristen må tilpasses bruddets type og omfang. Fristen skal ikke være lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeier skal kunne rette regelverksbruddet.

Videre må kommunen følge opp at barnehageeier korrigerer ulovlig praksis.

Barnehagemyndigheten kan ikke avslutte tilsynet før barnehageeier har sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet.

Kommunen som barnehagemyndighet kan vedta midlertidig eller varig stenging eller

økonomiske reaksjoner om ikke barnehageeier følger opp de regelverksbrudd som er funnet.

Vedtak om stenging skal sendes til Fylkesmannen for orientering.

4.2 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner

4.2.1 Bruker barnehagemyndigheten tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse etter barnehageloven hos barnehageeier?

Vurderingen av om det er nødvendig med tilsyn skal baseres på barnehagemyndighetens

risikovurdering. I de tilfellene barnehagemyndigheten velger å bruke veiledning som virkemiddel, og dette ikke fører til regelverksetterlevelse så er det nødvendig å føre tilsyn. Det er imidlertid ikke en forutsetning for tilsyn at barnehagemyndigheten først har prøvd veiledning.

15

I et eget skriv om tilsyn i Stjørdal kommune, hentet fra hjemmesida til kommunen 09.05.2019, viser de til barnehageloven § 16 Tilsyn. I barnehageplan for Stjørdal kommune 2016 – 2032 står det på side 7 at kommunen har en plikt til å føre tilsyn etter barnehageloven med de

kommunale- og ikke kommunale barnehagene. Fylkesmannen vurderer at kommunen er kjent med at de har plikt til å gjennomføre tilsyn når det er nødvendig.

I barnehageplan for Stjørdal kommune 2016 – 2032, under punktet om oppgaver til

barnehagemyndigheten, står det at barnehagemyndigheten skal føre tilsyn med hver barnehage etter en plan for tilsyn. I intervju er det delte oppfatninger om kommunen har en tilsynsplan eller ikke. Samtidig registrerer vi at kommunen gjennomfører tilsyn hvis barnehageeier ikke har endret lovstridig praksis etter veiledning. Fylkesmannen vurderer at praksis i Stjørdal kommune pr. d.d. er at de gjør vurderinger av om det er nødvendig med tilsyn, og at de i stor grad baserer seg på barnehagemyndighetens risikovurderinger.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten bruker tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse, jf. barnehageloven § 8 første ledd og § 16 første og andre ledd.

4.2.2 Er barnehagemyndighetens tilsyn basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven?

Barnehagemyndigheten må sikre at tilsynet er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven.

Fylkesmannen er kjent med at kommunen har ført tilsyn med blant annet § 15 Foreldrebetaling, § 2 Barnehagens innhold, § 3 Barns rett til medvirkning, § 14 a Krav til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager og § 19 Politiattest. Disse temaene stiller krav til barnehageeier og er derfor relevante å føre tilsyn med. Fylkesmannen vurderer at

barnehagemyndigheten i disse tilsynene har ivaretatt de aktuelle kravene i tråd med oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven.

Barnehagemyndigheten sier at de synes barnehagelovens paragrafer kan være komplisert å forstå. Fylkesmannen ser at kommunen bruker feil lovhjemmel ved enkelte tilsyn. I det videre viser vi til noen eksempler på dette.

I dokumentet Lukking av tilsyn med Medbroen gårdsbarnehage, datert 24.04.2017, viser kommunen til barnehageloven § 19 a, mens de viser til innhold i § 19 b. Lovbruddet gjelder årsrapportering og dette er knyttet til 19 b tredje ledd. Fylkesmannen vurderer at kommunen har brukt feil lovhjemmel. I tillegg er §§ 19 a ikke en eierplikt, og barnehagemyndigheten kan derfor ikke føre tilsyn med denne paragrafen.

I dokumentet Endelig rapport og lukking av tilsyn ved Taraxacum barnehage, datert 03.10.2018, er bl.a. tema for tilsynet § 14 Kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager.

Denne hjemmelen viser kommunens plikt og er ikke en eieroppgave, og dermed ikke en hjemmel de kan føre tilsyn med. Barnehagelovens § 14 a er derimot en eierplikt som kommunen kan føre tilsyn med.

16

I samme dokument oppgir kommunen utvalgte tema for tilsyn, og viser til barnehagelovens § 8, fjerde og femte ledd. Det fjerde leddet omhandler kommunen sitt ansvar om å opprette og føre et register knyttet til kontantstøtten. Det kan se ut som kommunen har vist til feil lovhjemmel her, og at det er barnehagelovens § 7, tredje ledd de sikter til. I denne står det «Barnehageeieren plikter å gi barnets bostedskommune de opplysninger som er nødvendig for å kunne føre et register som nevnt i § 8 fjerde ledd».

I tilsynsdokument datert 20.06.2017, der kommunen har hatt et tilsyn med Brumm

familiebarnehage, etterspør kommunen rutiner for innhenting av politiattest. Dette er ikke et lovkrav. I samme dokument viser kommunen til § 19 andre ledd, her gjelder også første ledd.

Fylkesmannen ser ut fra mottatt dokumentasjon at kommunen har varslet tilsynene, jf.

barnehageloven § 16. Vi ser at de har ført tilsyn med §§ 2, 3, 14a, 15 og 19, som er bestemmelser i barnehageloven, og som er eierplikter barnehagemyndigheten kan føre tilsyn med. Videre ser vi at kommunen i flere tilsyn bruker feil lovhjemler. Fylkesmannen vurderer at kommunen ikke bruker riktige rettskilder, og klargjør derfor ikke godt nok hva regelverket faktisk krever av barnehageeier.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighetens tilsyn ikke er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første, andre og siste ledd.

4.2.3 Innhenter barnehagemyndigheten informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven?

Barnehagemyndigheten må sørge for at saken er godt nok opplyst, så det er viktig hvilke

undersøkelser knyttet til tilsynet som gjøres for å kunne ta stilling til om barnehageeier oppfyller loven. Det må i tillegg være nok og relevant informasjon.

Kommunen opplyser i RefLex at barnehagemyndigheten innhenter dokumentasjon når de har tilsyn, og de foretar også intervju der de etterspør hvordan barnehagen oppfyller

barnehageloven. I tilsynsdokument som vi har fått tilsendt ser vi at kommunen har etterspurt relevant dokumentasjon, gjort observasjoner i barnehagen, vært i dialog under tilsynsbesøket, og foretatt intervju.

I tilsyn med innholdet i barnehagen og barns medvirkning, §§ 2 og 3, så har myndigheten bedt om årsplan som dokumentasjon, og i annet tilsyn har de bedt om oppmøtelister og foreldrenes innbetalinger der det har vært relevant. Fylkesmannen ser at myndigheten innhenter

informasjon, og dokumentasjonen som er innhentet er relevant i forhold til hvilke tema myndigheten har varslet tilsyn med. Samlet gjør dette at myndigheten kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven knyttet til det begrensede tema for tilsynet.

17

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten innhenter informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første, andre og siste ledd, jf. forvaltningsloven § 17.

4.2.4 Vurderer og konkluderer barnehagemyndigheten på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven?

For å påse regelverksetterlevelse må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere om praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet. For å kunne konkludere må

barnehagemyndigheten vurdere barnehagens praksis opp mot de aktuelle kravene i loven.

Kommunen opplyser i RefLex at kommunen sine tilsynsrapporter inneholder punkt om vurdering og konklusjon. I intervju kommer det frem at kommunen i sine tilsynsrapporter bruker

begrepene merknader og avvik. Det opplyses om at merknader er veiledning og at avvik er pålegg. Kommunen sier selv at dette kan være noe utydelig. Det kommer frem i intervju med styrerne at de synes det er vanskelig å skjønne hva kommunen vil med rapportene.

For å vurdere om barnehagemyndigheten har vurdert og konkludert på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven, så har Fylkesmannen sett på de tilsynsdokumentene som er tilsendt. Vi tar utgangspunkt i fire tilsyn som er gjennomført i 2017 og 2018, med Medbroen barnehage, Gnist barnehage Husbyåsen, Espira Fosslibakken barnehage og Taraxacum barnehage.

Tema som kommunen har ført tilsyn med har vært hjemlet i barnehageloven, forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, forskrift om politiattest og forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Fylkesmannen ser at kommunen bruker barnehageloven med forskrifter når de fører tilsyn.

Fylkesmannen har tidligere i denne rapporten omtalt at kommunen har vist til feil hjemler i sine tilsynsrapporter. Det er i enkelte tilsyn ikke tydeliggjort om kommunen viser til barnehageloven eller en forskrift, da kommunen kun viser til en paragraf. Fylkesmannen ser også at hjemler som ikke er varslet også er vurdert, i tillegg er tema varslet men er ikke med i vurderingene, og dette er det ikke opplyst om. Når kommunen ikke er presis i henvisningene, så kan det bli vanskelig for barnehageeier å vite hva kommunen ser etter og etterspør. Dette vil også få konsekvenser for vurderingene, fordi hjemlene ikke er i tråd med det som vurderes. Fylkesmannen vurderer at kommunens informasjon om hva de fører tilsyn med ikke er nøyaktig nok, og det får

konsekvenser for de videre vurderingene og konklusjonene i tilsynene.

Barnehagemyndigheten påpeker i intervju at de ser at det kan bli utydelig når de bruker merknader og avvik. I tillegg til merknader og avvik bruker også kommunen risikovurderinger som et begrep i sine rapporter. Kommunen skriver mye om hva barnehageeier kan forbedre, og gir en god del veiledning i sine tilsynsrapporter. I tillegg stiller barnehagemyndigheten krav til barnehageeier der myndigheten går ut over det som barnehageloven krever. I tilsyn skal barnehagemyndigheten vurdere om praksis er i tråd med regelverket eller ikke. Fylkesmannen

18

ser at de vurderingene som kommunen gjør ikke er tilstrekkelig for å vurdere om praksis er i tråd med regelverket innenfor temaene i tilsynet. Fylkesmannen kan heller ikke se at det er noen tydelige konklusjoner knyttet til de ulike temaene som er valgt for tilsynet.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten ikke har vurdert og konkludert om

barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første, andre og siste ledd.

4.2.5 Formidler barnehagemyndigheten sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier?

Det er nødvendig med skriftliggjøring av barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner for å sikre etterprøvbarhet og likebehandling.

Stjørdal kommune har avdekket brudd på regelverket i tilsyn de har utført, og det gis skriftlige tilbakemeldinger. I intervju kommer det frem at kommunen foretar skriftlige rapporter, om det er lovbrudd eller ikke. De ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god

forvaltningsskikk tilsier at barnehageeier har krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilke konklusjoner myndigheten har kommet til.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten formidler sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier, jf. barnehageloven § 8 og de ulovfestede prinsippene om forsvarlig

saksbehandling og god forvaltningsskikk.

4.2.6 Følger barnehagemyndigheten opp at bruddene på barnehageloven har blir rettet?

Barnehagemyndigheten må forsikre seg om at barnehageeier korrigerer ulovlig praksis slik at praksis blir i samsvar med barnehageloven med forskrifter. Det fremgår av merknadene til barnehageloven at barnehagemyndigheten har en valgfrihet knyttet til bruk av pålegg når den har avdekket ulovlige forhold i barnehagen. Barnehagemyndigheten har derimot ikke en

valgfrihet knyttet til at barnehageeier faktisk må rette det ulovlige forholdet, jf. barnehageloven § 8 første ledd. For å oppnå dette, må barnehagemyndigheten gi veiledning eller pålegg om retting, jf. barnehageloven § 16 første og andre ledd. Dersom barnehagemyndigheten gir pålegg om retting, så må barnehagemyndigheten følge forvaltningslovens bestemmelser.

Barnehagemyndigheten kan ikke avlutte tilsynet før barnehageeier har sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet.

Stjørdal kommune avdekket brudd på tilsyn med Brumm familiebarnehage, viser til brev datert 20.06.2017, og mail fra barnehagen til kommunen 21.06.2017. Tilsynet gjelder politiattest, og barnehagen svarer ut hvordan de innhenter politiattest. Fylkesmannen ser at kommunen etterspør hvordan brudd blir rettet, men kan ikke se hvordan kommunen har lukket tilsynet.

Kommunen førte tilsyn med Espira Fosslibekken barnehage, viser til rapport på tilsyn datert 03.01.2018. I rapporten konkluderer kommunen med at barnehagen må gi kommunen de

19

opplysninger som er nødvendig, og viser til § 7 tredje ledd, som nevnt i § 8 fjerde ledd. I intervju kommer det frem at barnehagen har etterspurt hvilket barn dette gjelder, og tilsynet er enda ikke avsluttet. Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentasjon som viser at kommunen har lukket tilsynet, og vurderer med de opplysningene vi har at kommunen ikke har fulgt opp nevnte brudd.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten ikke har fulgt opp at bruddene på barnehageloven har blitt rettet, jf. barnehageloven § 8 første ledd og § 16 første og andre ledd.

4.2.7 Sender barnehagemyndigheten forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller hvor den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen?

Forhåndsvarsel (varsel før enkeltvedtak) skal som hovedregel være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 16 andre ledd. Forhåndsvarslet skal forberede barnehageeier på det vedtaket som kan komme, og gi barnehageeier mulighet til å uttale seg og ivareta sine interesser.

Fylkesmannen har mottatt dokumentasjon som viser at de sender ut forhåndsvarsel. I foreløpig rapport på tilsyn med Gnist barnehage Husbyåsen, datert 24.04.2017, gir kommunen

barnehageeier mulighet for å kommentere.

Kommunen har i tilsyn ved Taraxacum barnehage, datert 21.08.2018 sendt ut forhåndsvarsel.

Innledningsvis i den foreløpige rapporten sier kommunen at barnehagemyndigheten gir pålegg om retting i denne rapporten. Fylkesmannen vurderer at dette er misvisende informasjon, da et forhåndsvarsel er et varsel om pålegg om retting. Barnehageeier må gis mulighet til å opplyse kommunen hvis de mener rapporten inneholder feil. I tillegg har barnehageeier rett til å uttale seg før kommunen fatter vedtak. Barnehageeier kan uttale seg om alt i rapporten, både kommunens beskrivelse av fakta, deres forståelse av loven, kommunens vurderinger og reaksjoner.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har sendt ut forhåndsvarsel, jf.

forvaltningsloven § 16 andre ledd.

4.2.8 Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for

barnehageeier, og en frist for uttalelse?

I forhåndsvarslet må barnehagemyndigheten vise til aktuelle bestemmelser i barnehageloven med forskrifter. Videre må forhåndsvarslet inneholde opplysninger om hvilke forhold som er lagt til grunn. Her må barnehagemyndigheten beskrive hva den har sett på i tilsynet. Dette omfatter både de faktiske forholdene og hvilke vurderinger den har gjort. Forhåndsvarselet må vise hva vedtaket vil innebære for barnehageeier, for eksempel pålegg om å rette ulovlige eller

uforsvarlige forhold. Forhåndsvarselet må gi barnehageeier en frist for å uttale seg.

Stjørdal kommune har i sine forhåndsvarsler vist til hjemler i barnehageloven som de fører tilsyn med. Fylkesmannen viser til kommentarer og vurderinger tidligere i denne rapporten, knyttet til at kommunen i enkelte tilsyn har brukt feil lovhjemler, og vurderer at kommunen vanskeliggjør arbeidet for barnehageeier med å sette seg inn i det varslede vedtaket.

20

Kommunen har beskrevet hva vedtaket innebærer for barnehageeier. Kommunen bruker

betegnelser som merknader og avvik, og er utydelig i konklusjonene om det er lovbrudd eller ikke. Dette kan føre til at det blir vanskelig for barnehageeier å vite hva vedtaket innebærer.

I kommunens foreløpige rapporter er det gitt en frist for å rette, men her skulle det ha vært gitt en frist for barnehageeier til å komme med uttalelser, for å ivareta kontradiksjon. På bakgrunn av uttalelsen fra barnehageeier skal kommunen vurdere om det er grunnlag for å endre innholdet i rapporten. Dersom kommunen opprettholder sin konklusjon om at tilsynet har avdekket brudd på regelverket, så skal barnehageeier i endelig tilsynsrapport få en rettefrist etter kommuneloven

§ 60 d andre ledd.

Fylkesmannen konkluderer med at forhåndsvarsel ikke inneholder opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for

barnehageeier, eller en frist for uttalelse, jf. barnehageloven § 16 andre ledd, jf. forvaltningsloven § 16 første og andre ledd.

4.2.9 Gir barnehagemyndigheten pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig?

Barnehagemyndigheten kan ikke gi pålegg om retting i andre tilfeller enn der den har funnet at et forhold er i strid med barnehageloven med forskrifter, eller er uforsvarlig, jf. barnehageloven § 16 andre ledd første punktum.

Fylkesmannen har fått tilsendt endelige tilsynsrapporter, og i ett av tilsynene er det fattet vedtak med pålegg om retting. I rapport på tilsyn med Espira Fosslibekken barnehage, datert 03.01.2018 har kommunen fattet vedtak om retting knyttet til barnehageloven § 7 tredje ledd, jf. § 8 fjerde ledd.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten gir pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at forhold er ulovlig eller uforsvarlig, jf. barnehageloven § 16 andre ledd andre punktum.

4.2.10 Gir barnehagemyndigheten en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier?

Barnehagemyndigheten må gi barnehageeier en frist for å rette opp brudd på regelverket som ble avdekket i tilsynet. Fristen må tilpasses bruddets type og omfang. Fristen skal ikke være lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeieren skal kunne rette regelverksbruddet, jf.

barnehageloven § 16 andre ledd første og andre punktum.

I overnevnte rapport som kommunen gjennomførte med Espira Fosslibekken barnehage, så har ikke kommunen gitt barnehageeier en frist for å rette bruddene.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten ikke har gitt barnehageeier en frist for å rette regelverksbruddene, jf. barnehageloven § 16 andre ledd første og andre punktum.

21

4.2.11 Vedtar barnehagemyndigheten stenging som reaksjon kun der barnehageeier ikke

overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikke lar seg rette?

Stjørdal kommune har ikke fattet vedtak om stenging av barnehage, dermed er det ikke aktuelt å vurdere dette lovkravet.

4.2.12 Sender barnehagemyndigheten stengingsvedtak til fylkesmannen til orientering?

Stjørdal kommune har ikke fattet vedtak om stenging av barnehage, dermed er det ikke aktuelt å vurdere dette lovkravet.

4.2.13 Er pålegg om retting eller vedtak om stenging skriftlig?

Pålegg om retting og vedtak om stenging skal være skriftlig. I forvaltningsloven fremgår det at et enkeltvedtak skal være skriftlig dersom det ikke av praktiske grunner er «særlig byrdefullt» å gjøre det skriftlig. Dette unntaket kommer ikke til anvendelse i tilsyn etter barnehageloven.

I nevnte rapport som kommunen gjennomførte med Espira Fosslibekken barnehage, så er pålegg om retting skriftliggjort.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har gitt skriftlige pålegg om retting i de tilfeller som Fylkesmannen kjenner til.

4.2.14 Inneholder pålegg om retting eller vedtak om stenging informasjon om:

a) De reglene vedtaket bygger på?

Barnehagemyndigheten skal i enkeltvedtaket vise til hvilken bestemmelse som ligger til grunn for avgjørelsen.

I rapport på tilsyn med Espira Fosslibekken barnehage, datert 03.01.2018, viser barnehagemyndigheten til § 7 tredje ledd, som nevnt i § 8 fjerde ledd.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten i tilsynsrapport med pålegg om retting inneholder reglene som vedtaket bygger på.

b) De faktiske forholdene vedtaket bygger på?

c) De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn?

Barnehagemyndigheten skal beskrive hvilke faktiske forhold den har brukt i sine vurderinger og hvilke hensyn som har vært utslagsgivende for skjønnet. Dette er sentralt for at barnehageeieren skal kunne forstå både begrunnelsen for vedtaket og hvilke konsekvenser det får. Stjørdal

kommune har i rapport på tilsyn med Espira Fosslibekken barnehage, datert 03.01.2018,

beskrevet hvilke opplysninger de har basert sin konklusjon på. Kommunen viser til oversikt over foreldrebetaling og barnehagens oppmøtelister som barnehageeier har sendt inn, samt en tolkning fra UDIR i brev av 23.10.2017.

22

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten synliggjør de faktiske forholdene vedtaket bygger på, og kommunen har utøvd forvaltningsmessig skjønn knyttet til innhenting av opplysninger som har vært nødvendig for konklusjonen.

d) Klageadgang?

e) Klagefrist?

f) Klageinstans?

g) Fremgangsmåten ved klage?

Barnehageeier har klageadgang på enkeltvedtak. Vedtaket må informere om dette slik at barnehageeier kan ivareta sin klagerett. Vedtaket må opplyse om klagefristen. Vedtaket skal inneholde informasjon om fremgangsmåten ved klage. Vedtaket må opplyse om at

Fylkesmannen er klageinstans. Klagen skal sendes til barnehagemyndigheten først for forberedelse og vurdering. Barnehagemyndigheten kan oppheve eller endre vedtaket sitt til gunst for barnehageeieren. Dersom barnehagemyndigheten helt eller delvis opprettholder sitt vedtak, skal den sende klage til Fylkesmannen til behandling. Barnehagemyndigheten kan ikke sette begrensninger i klageretten, for eksempel ved å kreve at klagen må være begrunnet.

Fylkesmannen ser at kommunen har gitt informasjon om at klage skal sendes til kommunen, de opplyser om at klageinstans er Fylkesmannen i Trøndelag, og at klagefristen er tre uker fra vedtaket er mottatt.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten gir informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.

h) Informasjon om retten til å se sakens dokumenter?

Vedtaket må opplyse om barnehageeieren sin rett til å se sakens dokumenter. I nevnte rapport, der kommunen har fattet vedtak om pålegg om retting, kan vi ikke se at det er gitt opplysninger om at eier har rett til å se sakens dokumenter.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten ikke har gitt informasjon om barnehageeierens rett til å se sakens dokumenter.

i) Informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse?

Vedtaket må inneholde informasjon om barnehageeieren sin rett til å be om at vedtaket ikke blir iverksatt før klagefristen er ute, eller klagen er avgjort. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har gitt informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten ikke har gitt barnehageeier rett til å be om utsatt iverksettelse.

23

5 Frist for retting av brudd på regelverket

I kapittel 4 har vi konstatert at kommunen ikke oppfyller regelverket. Vi gir dere en frist til å rette regelverksbruddene, jf. kommuneloven § 60 d.

Frist for retting er 01.05.2020. Før fristen må dere sende oss en erklæring om at forholdene er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddene er rettet.

Hvis dere ikke har rettet regelverksbruddene innen rettefristen, så vil vi vedta pålegg om retting.

Et pålegg om retting er et vedtak som dere kan klage på, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen:

Tilsyn

1. Stjørdal kommune som barnehagemyndighet må gjennomføre tilsyn som er i tråd med

kravene i barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd, jf. de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.

Kommunen må i den forbindelse se til at:

a) Barnehagemyndighetens tilsyn er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven.

b) Barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven.

c) Barnehagemyndigheten følger opp at bruddene på barnehageloven blir rettet.

d) Barnehagemyndigheten sender ut forhåndsvarsel som inneholder opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier og en frist for uttalelse.

e) Barnehagemyndigheten gir barnehageeier en frist for å rette regelverksbrudd.

f) Barnehagemyndigheten gir informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

g) Barnehagemyndigheten gir informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse.

24 Liste over dokumentasjon

• Kommunens tilsvar på foreløpig tilsynsrapport, 28.01.2020

• Svar på varsel om tilsyn, 29.04.2019

• Delegeringsreglement av 31.05.2016

• Organisasjonskart Stjørdal kommune

• Årsrapport etat oppvekst 2018

• Kompetanseplan Stjørdal kommune 2015 – 2020

• Barnehageplan 2016

• Kvalitetsmelding for Stjørdalsbarnehagene 2019

• Flerspråklig plan for barnehagene i Stjørdal, oktober 2015

• Varsel om tilsyn ved Gnist barnehage

• Varsel om tilsyn ved Skjelstadmark barnehage

• Ta i bruk ny rammeplan

• Lukking av tilsyn ved Medbroen gårdsbarnehage

• Endelig rapport og lukking av tilsyn med Taraxacum barnehage

• Endelig rapport på tilsyn ved Gnist barnehage, Husbyåsen

• Rapport angående tilsyn på Lånke barnehage

• Møteplan spesialpedagogisk forum – barnehage – høst 2018

• Verdistyrte barnehager – kvalitetskjennetegn 14.11.2018

• Møteplan forum, vår 2019

• Link til kommuneplan

• Vedtekter og reglement for de kommunale barnehagene, hentet fra kommunen sin hjemmeside 06.11.2019

• Kommunens egenvurdering i RefLex, med vedlegg:

- Tilsvar på svar på tilsyn – Brum barnehage, 20.06.2017 - Mail fra Brum barnehage, 21.06.2017

- Rapport på tilsyn – Espira Fosslibekken barnehage, 03.01.2017 - Foreløpig rapport på tilsyn med Taraxacum barnehage, 21.08.2018 - Endelig rapport og lukking av tilsyn ved Taraxacum barnehage, 03.10.2018 - Lukking av tilsyn ved Medbroen gårdsbarnehage, 27.04.2017

- Invitasjon til fagmøte 03.05.2017

- Invitasjon til kurs for pedagoger og styrere, 04.10.2017 - Møteoversikt våren 2018

- Fagmøte styrere, refleksjon, februar 2018 - Fagmøte styrere 21.03.2018

- Invitasjon til fagmøte 11.04.2018 - Referat fra fagmøte 18.04.2018 - Fagmøte 31.10.2018

- Fagmøte 06.02.2019