Bedømmelse av tvil knyttet til informasjonsgrunnlaget i
forvaltningssaker
Kandidatnummer: 598 Leveringsfrist: 25. april 2017 Antall ord: 17 452
i Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ...1
1.1 Tema og problemstilling ...1
1.2 Materiale og metode ...2
1.3 Presiseringer og avgrensninger ...3
1.4 Sannhet og usikkerhet ...4
1.5 Bevisbedømmelse og begreper...4
1.6 Oppgavens oppbygning ...6
2 UTREDNINGSKRAVET ...7
2.1 Et krav til forberedelsen av saken ...7
2.2 Utredningskravets begrunnelse ...7
2.3 Utredningsplikten ...8
2.4 Nærmere om utredningspliktens innhold og omfang ...9
2.4.1 Hva skal utredes i den konkrete saken? ...9
2.4.2 Forvaltningens selvstendige ansvar for sakens opplysning ...9
2.4.3 Objektiv saksopplysning og kontroll med opplysninger ... 11
2.4.4 Så godt opplyst som mulig ... 12
2.4.5 Beviskravets betydning for utredningspliktens omfang ... 12
2.5 Partens opplysningsansvar ... 13
2.5.1 Partens ansvar for å fremskaffe opplysninger i saken ... 13
2.5.2 Forvaltningens veiledningsplikt ... 14
2.5.3 Begrenses utredningsplikten tilsvarende partens opplysningsansvar? ... 15
2.6 Rettslige virkninger av at utredningskravet ikke er oppfylt... 15
3 BEVISKRAVET ... 17
3.1 Et krav til styrken av bevis ... 17
3.2 Beviskravet i forvaltningsretten ... 17
3.3 Bevisbyrde og fordeling av tvil ... 18
3.4 Et krav til sannsynlighet ... 20
3.4.1 Et rettslig sannsynlighetskrav ... 20
3.4.2 Sannsynlighetskravets begrunnelse ... 21
3.4.3 Sannsynlighetsbegrepet... 21
3.5 Rettslige virkninger av at beviskravet ikke er oppfylt ... 23
4 BETYDNINGEN AV ROBUSTHET ... 24
4.1 Vekt og informasjonsproblemet ... 24
ii
4.1.1 To dimensjoner ... 24
4.1.2 Vekt ... 24
4.1.3 Nærmere om informasjonsgrunnlagets omfang og kvalitet ... 25
4.1.4 Informasjonsproblemet ... 27
4.2 Robusthetsdimensjonen ... 28
4.2.1 Hva er robusthet? ... 28
4.2.2 Robusthetsdimensjonens forhold til et sannsynlighetsutsagn ... 29
4.2.3 Robusthetsdimensjonens begrensninger ... 31
4.3 Robusthetskravet i forvaltningsretten ... 32
4.3.1 Et rettslig krav til robusthet ... 32
4.3.2 Hensyn og robusthetskravets relativitet ... 32
4.3.3 Utredningskravet som uttrykk for et robusthetskrav ... 40
4.3.4 Et selvstendig robusthetskrav ... 42
4.3.5 Standardbevis som uttrykk for et robusthetskrav ... 46
5 KONKLUSJON OG SAMMENFATTENDE KOMMENTAR ... 50
KILDER ... 51
1 1 Innledning
1.1 Tema og problemstilling
Temaet for denne oppgaven er faktafastsettelse ved begunstigende forvaltningsvedtak, og her betydningen og bedømmelsen av tvil knyttet til informasjonsgrunnlaget.
Betydningen av et korrekt faktagrunnlag, ved tildeling og forvaltning av ulike goder, reflekteres i fellesskapets og den enkeltes interesser. Tildeling av goder utover det som faktisk er berettiget vil kunne være sløsing av fellesskapets midler, eller gå på bekostning av andre viktige hensyn. Motsatt vil det ikke å få tildelt goder en skulle hatt, være i strid med den en- keltes interesser og behov.
Hva som blir faktum i en sak reguleres av bevisregler. I forvaltningsloven § 17 er det lovfestet et krav til at saken skal være «så godt opplyst som mulig».1 Utredning av saken leder til en gitt mengde informasjon, som blir gjenstand for en bevisbedømmelse. Resultatet av be- visbedømmelsen må deretter oppfylle beviskravet, for at et faktum skal anses bevist. Bevis- kravet blir tradisjonelt uttrykt som et krav til en grad av sannsynlighet for at et faktum fore- ligger.
Sannsynlighetskravet er en måte å regulere tvil om sakens faktum. Tvilen kan være knyttet til slutninger fra opplysningene som inngår i informasjonsgrunnlaget. Men tvil kan også skyldes informasjonsgrunnlaget som sådan. Det kan hende grunnlaget ikke er tilstrekke- lig, fordi det mangler sentrale opplysninger som kan være avgjørende for det faktum som skal bevises. Hvorvidt begge disse typer av tvil fanges opp beror på det sannsynlighetsbegrepet som anvendes.
Det sentrale i oppgaven er at for å oppnå en viss sikkerhet for at sakens faktum stem- mer med virkeligheten, må forvaltningen på en eller annen måte ta stilling til kvaliteten og omfanget av informasjonsgrunnlaget. Det skyldes et epistemisk, eller med andre ord kunn- skapsteoretisk, skille mellom graden av sannsynlighet og det grunnlaget sannsynligheten byg- ger på, senere omtalt som «vekt». Dette er to ulike dimensjoner.
Her skal det undersøkes hvordan forvaltningen gjennom ulike bevisregler tar stilling til den dimensjonen som omhandler informasjonsgrunnlaget, og hvordan tvil knyttet til dette grunnlaget håndteres.
Problemstillingen for oppgaven stilles opp slik:
- Det overordnede spørsmålet er hvordan forvaltningen ved begunstigende for- valtningsvedtak skal håndtere tvil knyttet til informasjonsgrunnlaget.
1 Forvaltningsloven vil videre også forkortes til fvl.
2
- En underproblemstilling er hvordan denne usikkerheten skal løses der det fort- satt er tvil, til tross for at saken etter forvaltningsloven § 17 er «så godt opplyst som mulig».
1.2 Materiale og metode
Bevisregler er rettslige krav som omhandler fastleggelsen av faktum. Innholdet og rekkevid- den av disse krav vil redegjøres for etter den tradisjonelle juridiske metode. Metoden er i kor- te trekk å finne frem til relevante rettskilder, og gjennom tolking av rettskildene, komme frem til en rettsregel som så anvendes på faktum.2
I forvaltningsretten er bevisregler i betydelig grad regulert i lov og forskrift. I hoved- sak er dette regler som regulerer utredning og opplysning av saken, samt spesielle beviskrav.
Om spørsmålet vedrørende tvil knyttet til informasjonsgrunnlaget, må derimot det rettslige grunnlaget hovedsakelig finnes i ulovfestede regler og prinsipper. Dette vil komme til uttrykk i rettspraksis fra domstolene, ankeorganer slik som Trygderetten og uttalelser fra Sivilom- budsmannen. Det tas først og fremst utgangspunkt i høyesterettspraksis som har størst retts- kildemessig verdi. Praksis fra lavere domstoler, nemnder eller ankeorgan blir benyttet som konkrete eksempler.
Det skal her også nevnes at den type tvil oppgaven omhandler, sjeldent kommer ut- trykkelig frem i rettens begrunnelser, om det kommer frem i det hele tatt. Dette har gjort det utfordrende å finne rettspraksis som direkte gir holdepunkter for oppgavens tema og problem- stilling.
Det å ta stilling til faktum i en sak, er noe ganske annet enn ta stilling til hva som er gjeldende rett. Hvordan forvaltningen håndterer tvil er her et rettslig spørsmål. Men for å kunne besvare dette må det også klargjøres hvordan en oppnår kunnskap om faktiske fenome- ner og hvordan tvil her kan oppstå. Dette krever en bevisteoretisk tilnærming, og derav en annen metodebruk, enn den som benyttes for å finne fram til gjeldende rett. Av betydningen for oppgaven er at bevisteoretiske kilder, og argumenter av allmenn bevisteoretisk betydning, kan hentes på tvers av landegrenser og rettsområder.
Når det her skilles mellom gjeldene rett og bevisteori er det verdt å merke seg at andre fag og metoder påvirker utformingen av rettsreglene.3 Bevisreglenes rettslige innhold bygger nettopp på slike betraktninger. Det sentrale for leseren er å være bevisst på skillet mellom bevisteori og gjeldende rett i oppgaven.
2 Eckhoff (2001) s. 15.
3 Se her Eckhoff (2001) s. 17 flg.
3 1.3 Presiseringer og avgrensninger
Oppgaven retter seg i hovedsak mot de begunstigende enkeltvedtak. Begunstigende forvalt- ningsvedtak vil her forstås som tildeling, fordeling og forvaltning av goder. Dette utgjør et bredt spekter. Her kan nevnes økonomiske stønader, slik som for eksempel sykepenger, eller tjenester i form av blant annet helsehjelp og skoleplasser.
I en litt annen kategori er tildelinger av konsesjoner, bevilling, autorisasjon, løyve, li- sens med mer. Dette bygger på et regelsystem med et alminnelig forbud, og samtidig myndig- het for forvaltningen til å gi tillatelser eller dispensasjoner fra dette.4 Selv om et forbud ligger i bunn, er poenget her at for den enkelte som får en slik tillatelse, er dette et vedtak til gunst.
Det avgrenses dermed mot forvaltningsvedtak som etter sin art er regnet for å være av inngripende karakter. Men grensen mellom begunstigende og inngripende vedtak har ikke alltid klare skillelinjer. Helsehjelp mot pasientens vilje er et eksempel. Et annet eksempel er de tilfeller der det foreligger et begunstigende vedtak om løpende ytelser, tillatelser eller lig- nende, som bringes til opphør fordi vilkårene for vedtaket ikke lenger er til stede. Vedtaket vil da kunne være belastende og klart til ugunst for parten, uten at vedtaket kan klassifiseres som et inngripende vedtak. I oppgaven vil derfor skillet først og fremst ha en klar grense mot for- valtningssanksjoner, som blant annet vil kunne anses som straff etter EMK art. 6 nr. 2.
Det vil i utgangspunktet bare vises til «forvaltningen» eller «forvaltningsorganer».
Med dette menes det apparat som er underordnet den utøvende makt,5 samt kommuner og i visse tilfeller private rettssubjekter.6 Oppgaven må derfor leses i lys av forvaltningens mang- fold og spesialregulering på det enkelte forvaltningsområde.
Videre er utgangspunktet i denne fremstillingen de forvaltningssaker der et forvalt- ningsorgan behandler en sak overfor den enkelte borger, her omtalt som «den private part», eller bare «part».
Hovedtyngden av oppgaven vil ligge mot masseforvaltningen, og trygderetten vil være et forvaltningsrettslig område som går igjen. Dette skyldes at det i trygderetten finnes mange rettskilder, samt at det relativt ofte vil kunne være tvil omkring faktum. Men det må poengte- res at oppgaven generelt er rettet mot håndtering av tvil ved begunstigende forvaltningsved- tak.
Oppgaven retter seg mot faktafastsettelse av hendelser i fortid og nåtid. Det avgrenses derfor mot prognoser og forutsigelser om fakta i fremtiden. Men det vil her kunne være grå- soner.
4 Eckhoff (1983) s. 68 flg.
5 Se Grl. § 3.
6 Fvl. § 1.
4 1.4 Sannhet og usikkerhet
Hensynet til den offentlige interesse og kravet til rettsikkerhet tilsier, sammen med andre grunnleggende hensyn,7 at det oppstilles et krav til at sakens faktum er korrekt. Med andre ord at sakens faktum er i overensstemmelse med virkeligheten.
I forarbeidene til forvaltningsloven sies det uttrykkelig at det gjelder et fundamentalt krav til sannhet i forvaltningen.8 Dette uttrykkes ofte som et mål om å realisere den materielle retten.9 Kjernen i dette er nettopp at rettsregler anvendes på et korrekt faktagrunnlag.10
Når en benytter begrepet «materiell rett» er dette for å skille ut de prosessuelle regler.
Bevisregler er en sentral del av de prosessuelle reglene. I det videre mener jeg med bevisreg- ler, de rettsregler som i vid forstand omhandler avgjørelsen av faktum i en sak. Bevisregler er et formelt bindeledd mellom den materielle retten og virkeligheten.11 Som et bakteppe for den videre fremstilling kan det kort og treffende sies:
«[Å] bevise et utsagn vil si: at skaffe visshet for, at det er sandt (overensstemmende med virkeligheten).»12
Med sannhet menes en egenskap som tilskrives påstander og tro om verden.13 Det som er vik- tig i denne fremstillingen, er at påstander om faktum kan være beheftet med usikkerhet. Det vil si at risikoen for at faktumpåstander er usanne aldri kan elimineres helt.14 Dette kan både skyldes at informasjonsgrunnlaget er mangelfullt, eller at bevisene som inngår, ikke med til- strekkelig sikkerhet kan fastslå eksistensen av de fenomener som skal bevises.
1.5 Bevisbedømmelse og begreper
Senere i fremstillingen vil det benyttes flere bevisteoretiske begreper og forutsettes visse grunnleggende sammenhenger i bevisbedømmelsen. Noen bevisteoretiske begreper og bevis- bedømmelsens elementer vil derfor kort presenteres her.
En rettsregel etterspør ett eller flere rettsfakta, som igjen utgjør et bevistema. Det vil si hva som skal bevises.15 Forvaltningen samler så inn bevis eller opplysninger til et informa-
7 For eksempel hensynet til demokrati, rettferdighet, likebehandling og forutberegnelighet.
8 NUT 1958:3 s. 160.
9 Eckhoff (1943) s. 52, Strandberg (2012) s. 170, Eckhoff og Smith (2010) s. 488.
10 Eckhoff (1943) s. 53, Strandberg (2012) s. 173.
11 Zahle (1976) s. 6.
12 Skeie (1931) s. 303.
13 Løvlie (2014) s. 50.
14 Diesen (2006) s. 191.
15 Nygaard mfl. (1986) s. 37.
5
sjonsgrunnlag (en bevissituasjon), som da utgjør den totale mengde av bevis eller opplysning- er i en gitt sak.
I denne fremstillingen benyttes begrepene bevis og opplysninger om hverandre, uten at det er tilsiktet å være noen forskjell. Opplysninger og bevis kan for eksempel være et papir med skrift på, at en person sier noe, en blodprøve og så videre. Slike fenomener omtales mer presist som bevisdata.16
Bevisdata kan peke utover seg selv til andre fenomener.17 Først da blir det riktig å si at beviset eller opplysningen beviser noe. Slike slutninger gjøres gjennom å benytte kunnskap om disse bevisdataene, såkalte erfaringssetninger.18 Erfaringssetninger forteller bevisbedøm- meren hvorfor et bevisdatum foreligger, og dermed hva det peker tilbake på.19 Et papir med nedtegnelser fra et møte mellom to personer, med dato og deres signaturer, forteller oss gjen- nom vår alminnelige erfaring, at to personer har vært i et møte den aktuelle dagen.
Hvor mye en kan legge i denne slutningen beror på bevisverdien. Det vil si sannsyn- ligheten for at bevisdatumet er et spor av hva som virkelig har hendt.20 Har bevisbedømmeren holdepunkter for at denne type møter normalt ikke finner sted, men blir skrevet i ettertid og tilbakedatert, er bevisverdien av møtedokumentet tilsvarende svekket. Til slutt må bevisver- dien av alle bevisene som inngår i bevissituasjonen sammenholdes i en helhetlig sannsynlig- hetsvurdering for den faktumpåstand som er fremsatt.21
Når bevisbedømmeren går fram på denne måten er dette epistemisk begrunnet. Eller sagt på en annen måte, bevisbedømmeren begrunner en faktumpåstand gjennom kunnskap om hvordan verden henger sammen.22
Bevisbedømmelsen foregår innenfor rettslige rammer, men for bevisbedømmelsen isolert sett gjelder et prinsipp om fri bevisbedømmelse. Dette er hovedregelen i så vel prosess- retten som forvaltningsretten.23 Prinsippet har sin motvekt i tidligere bevissystemer der det blant annet ble stilt krav til at lovbestemte bevis måtte foreligge, for at et faktum skulle anses bevist.24 Som det vil fremgå senere, gjelder ikke prinsippet uten unntak i forvaltningsretten.25
16 Kolflaath (2013) s. 65.
17 Løvlie (2014) s. 54 og 56.
18 Rt. 1994 s. 260 på s. 265, Løvlie (2014) s. 155.
19 I forvaltningssaker er det ofte nødvendig med spesielle erfaringssetninger fra sakkyndige. Et eksempel på dette er der en i trygderetten benytter erklæringer og uttalelser fra leger, fysioterapeuter eller lignende. Se Diesen (2003) s. 24.
20 Eckhoff (1988) s. 323.
21 Kolflaath (2013) s. 59 og 61 flg.
22 Løvlie (2014) s. 54.
23 Rt 2000 s. 402 på s. 408, NUT 1958:3 s. 208, Strandbakken (2003) s. 61.
24 Løvlie (2014) s. 273.
25 Zahle (1976) s. 508.
6
Av praktiske hensyn, og den sikkerheten vise typer bevis kan gi, kan det være lovbestemte krav om bestemte typer bevis.26
1.6 Oppgavens oppbygning
Her beskrives kort oppbyggingen av oppgavens hoveddel:
- Saksforberedelsen i en forvaltningssak begynner med opplysning av saken. Tilsvaren- de begynner denne oppgaven med utredningskravet i punkt 2.
- Videre vil det i punkt 3 redegjøres for beviskravet, og på hvilke måte tvil knyttet til faktum kan reguleres gjennom et krav til sannsynlighet.
- I punkt 4 som er kjernen i oppgaven, gis det i 4.1 og 4.2 en bevisteoretisk fremstilling av informasjonsgrunnlagets betydning, og hvordan tvil knyttet til informasjonsgrunn- laget påvirker en målsetting om materielt riktige avgjørelser. Her presenteres et begrep om robusthet.
- I punkt 4.3 følger en nærmere fremstilling av hvordan begrepet om robusthet kommer til uttrykk i gjeldende rett.
26 Se punkt 4.3.5.
7 2 Utredningskravet
2.1 Et krav til forberedelsen av saken
Utredningskravet er et grunnleggende krav til saksforberedelsen av et forvaltningsvedtak.27 Utredningskravet går også under navn som utredningsprinsippet, offisialprinsippet, undersø- kelsesprinsippet og det inkvisitoriske prinsipp.28
Utredningskravet gjelder både sakens rettslige og faktiske sider.29 Det som her løftes frem er utredningens betydning for den faktiske siden av saken. Det er under utredningen det samles inn opplysninger som danner grunnlaget for det som blir sakens faktum.
Utredningskravet vil i en vid forstand gi utslag i flere saksbehandlingsregler, som sammen skal bidra til at saken blir opplyst. Fvl.§ 11 pålegger forvaltningen en veilednings- plikt, og § 16 sikrer sammen med § 17 andre og tredje ledd et krav til kontradiksjon.30 Fvl. § 18 gir parten en innsynsrett, og særlig relevant er § 18 c om innsyn i faktiske opplysninger.
Dette regelsettet er til sammen av stor betydning for sakens opplysning.
I det videre vil utredningskravet konkretiseres til en utredningsplikt og et opplysnings- ansvar. Innholdet og omfanget av utredningsplikten forklares i punkt 2.4. Opplysningsansva- ret har to elementer. For det første der den private parten har en opplysningsplikt, og for det andre der deler av sakens opplysning påhviler parten, uten at forvaltningen direkte kan gi et pålegg til parten om å legge frem opplysninger.
Det er her ikke noe skarpt skille, fordi utfallet i mange tilfeller kan bli det samme der- som parten ikke følger opp sitt opplysningsansvar. En tydelig forskjell er der brudd på opp- lysningsplikten er straffesanksjonert. Dette er likevel mindre vanlig ved begunstigende ved- tak, fordi parten ved ikke å oppfylle sin opplysningsplikt «straffer» seg selv ved ikke å bli tildelt godet. Dette forklares nærmere i punkt 2.5 og 2.6.
2.2 Utredningskravets begrunnelse
Utredningskravet antas å ha en sannhetsfremmende egenskap.31 Utredningskravet begrunnes med andre ord epistemisk, fordi det bidrar til kunnskap om faktiske fenomener, av betydning for vedtaket. Utredningskravet vil derfor kunne redusere tvil som knyttes til informasjons-
27 Regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak er samlet i kapittel 4 i fvl., men finnes også i kapittel 3 om alminnelige regler om saksbehandlingen.
28 Se blant annet Eckhoff og Smith (2010) s. 285, Frihagen (2003) s. 199, Bernt (2014) note 458.
29 NUT 1958:3 s. 161. Se også Frihagen (1966) s. 108, Graver (2007) s. 467 og Boe (1993) s. 747.
30 Fvl. § 17 første ledd, annet punktum og fjerde ledd bygger på innarbeidelsen av FNs barnekonvensjon, og er i denne sammenheng ikke først og fremst et spørsmål om å sikre et korrekt faktum.
31 NUT 1958:3 s. 159 flg., Løvlie (2014) s. 303 og 311.
8
grunnlaget. Videre må det antas at jo flere relevante og gode bevis utredningen leder til, desto større grunn er det til å anta at sannsynlighetsutsagnet som bygger på dette grunnlaget er sant.32 Denne sammenhengen forklares nærmere i punkt 4.1.
Utredningskravet i fvl. § 17 har klare likhetstrekk med den utredningsplikten som på- hviler domstolen i sivile saker, som ikke er undergitt fri rådighet for partene jf. tvisteloven § 21-3 andre ledd.33 Både forvaltningens og domstolens ansvar for sakens opplysning, er her begrunnet i det offentliges interesse i at saken blir materielt riktig.34
2.3 Utredningsplikten
Utredningsplikten er lovfestet i fvl. § 17 første ledd, første punktum:35
«Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak tref- fes.»
Det er tre sentrale momenter som kan utledes etter en naturlig ordlydsforståelse. Det første er at forvaltningen har et selvstendig ansvar for sakens opplysning. Enten til selv å fremskaffe opplysninger, eller påse at andre opplyser saken tilfredsstillende. For det andre ligger det i begrepet «å opplyse» et objektivt krav til å belyse alle sider av saken. For det tredje skal for- valtningen prioritere å oppnå et korrekt faktum innenfor hva som er praktisk mulig.
Bestemmelsen var opprinnelig plassert i forvaltningslovens § 13, og ble sammen med øvrige deler av forvaltningsloven regnet som kodifisering av gjeldene rett.36 Gjennom praksis fra domstolskontroll med forvaltningen, er blant annet utredningskravet kommet til uttrykk som et krav om forsvarlig saksbehandling.37 Dette medfører at det ulovfestede utredningskra- vet kan supplere eller rekke utover de lovfestede saksbehandlingsregler.38 Det må likevel un- derstrekes at i dag er saksbehandlingen omfattende regulert i lov og forskrift.
Dette innebærer for det første at det klare utgangspunktet er de skrevne rettsregler og tilhørende praksis.39 De ulovfestede prinsippene er derfor i dag av mindre betydning,40 og det
32 Strandberg (2012) s. 529, Løvlie (2014) s. 75.
33 Se her også utredningsplikten som påhviler domstolen i straffesaker jf. straffeprosessloven § 294. Se her Andenæs (1994) s. 6, Rt. 2013 s. 905, avsnitt 29: «Bestemmelsen er [...] utslag av den offentlige interesse i at en straffedom blir materielt sett riktig.»
34 NUT 1958:3 s. 159, NOU 2001:32B s. 707. Se punkt 1.4.
35 Utredningsplikten kommer også til uttrykk i fvl. § 33 femte ledd, første punktum og fvl. § 37 første ledd, som henholdsvis gjelder klageinstansen og forberedelse av forskrift.
36 NUT 1958:3 s. 159, Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 53, Frihagen (2003) s. 117 og Woxholth (2006) s. 325.
37 Frihagen (2003) s. 117, Graver (2007) s. 79.
38 NUT 1958:3 s. 160.
39 Eckhoff og Smith (2010) s. 211–213 og Graver (2007) s. 80.
40 Frihagen (2003) s. 151.
9
kan se ut til at forsvarlighetskravet i dag tolkes inn i fvl. § 17.41 Dette er særlig gjennomgåen- de i Sivilombudsmannens praksis.42
For det andre er utredningsplikten i tillegg til sitt generelle uttrykk i forvaltningsloven, ofte spesielt regulert i lov, forskrift og instrukser på ulike forvaltningsområder.43 Dette inne- bærer en tilpasning av utredningen gjennom mer detaljerte saksbehandlingsregler, utformet etter ulike forvaltningsområders egenart og behov.
2.4 Nærmere om utredningspliktens innhold og omfang 2.4.1 Hva skal utredes i den konkrete saken?
Slik utredningsplikten fremgår av fvl. § 17 er dette et prosessuelt krav som gjelder hvordan saksbehandlingen skal foregå.44 Det sier derfor ikke hva eller hvor mye som kreves av opp- lysninger. Den materielle retten blir derfor styrende for det nærmere innholdet.
Det som skal utredes er:
«[de] omstendigheter som er rettslig relevante for den lovbestemmelse eller regelen som vedtaket eventuelt skal bygge på.»45
Dette vil være de vilkår (rettsfakta) rettsregelen stiller opp, eller fakta som er saklig under forvaltningens frie skjønn.46 Opplysninger som skal fremskaffes vil både være bevisdata og erfaringssetninger, slik at slutningen blir korrekt i sin helhet.47
2.4.2 Forvaltningens selvstendige ansvar for sakens opplysning
Som nevnt fremgår det av ordlyden i fvl. § 17 at forvaltningen har et selvstendig ansvar for sakens opplysning. I forarbeidene til forvaltningsloven uttrykkes dette også klart når det her sies at «[f]orvaltningsorganet [alltid har] et selvstendig ansvar for sakens riktige opplys- ning.»48
I Rt. 1961 s. 910 uttaler retten generelt om utredningsplikten:
41 RG-1995-652, Frihagen (2003) s. 119.
42 Se blant annet Somb-2009-1111, Somb-2016-1377, Somb-2016-1417.
43 For vedtak som berører EØS-retten vil det også her kunne følge visse minimumskrav til utredning. Se Sejer- sted mfl. (2011) s. 69 flg., Graver (2007) s. 464–465.
44 Graver (2004) s. 468.
45 Somb-2008-32 s 127, Somb-2009-9 s. 83, Graver (2007) s. 470.
46 Diesen (2003) s. 51.
47 Løvlie (2014) s. 304.
48 NUT 1958:3 s. 159.
10
«Det følger imidlertid av alminnelige forvaltningsrettslige grunnsetninger at forvalt- ningsmyndighetene har en selvstendig plikt til å sørge for, at et forvaltningsvedtak treffes på riktig og fyldestgjørende grunnlag, […]»49
I Rt. 2009 s. 1319 krevde en søker erstatning av kommunen. Grunnlaget for dette var at ved tildeling av avtalehjemmel til en fysioterapipraksis hadde kommunen ikke innkalt søkeren til intervju. Søkeren hevdet at manglende intervju, det vil si manglende utredning, medførte at han ikke fikk avtalehjemmelen.
Kommunen mente for det første dette skyldtes at søknaden var mangelfull. For det andre hevdet kommunen at deres utredningsplikt var begrenset. Dette ble begrunnet i at kommunen var bundet av en avtale, om at tildeling skulle skje på bakgrunn av innstilling fra fysioterapi-instituttet der praksisen tilhørte. Til dette sier flertallet av dommerne:
«Det fritar likevel ikke kommunen fra ansvaret for selv å sørge for en betryggende saksbehandling, herunder […] å vurdere søkerne på selvstendig grunnlag.»50
Dette innebærer dermed at forvaltningen har et overordnet ansvar for sakens opplysning, uav- hengig av om forvaltningsorganet selv innhenter opplysninger eller fører en viss kontroll med de opplysninger andre tilfører saken.
Utredningsplikten har også sine begrensninger. I Rt 1976 s. 614, angående ansettelse i en vaktmesterstilling, ble sosiale forhold avgjørende for ansettelsen. Det viste seg i ettertid at den som ikke fikk stillingen også var i tilsvarende sosial posisjon. Retten tok stilling til om forvaltningen generelt ved ansettelser har plikt til å innhente opplysninger utover det som blir opplyst i ansettelsessøknaden. Det er også verdt å merke seg at det erkjennes i dommen at det ikke ville være vanskelig å innhente denne type opplysninger. Likevel kommer retten fram til at:
«[D]et vil være å gi forvaltningslovens § 13 for stor rekkevidde om den skal medføre at ansettelsesmyndigheten av eget tiltak skal klarlegge om alt av betydning er kommet frem […]».51
Holdepunkter for dette kan også finnes i Rt. 2009 s. 1319, som er omtalt ovenfor. Flertallet var her enig med kommunen i at søkeren kunne ha opplyst saken bedre gjennom sin søknad, uten at dette ble utslagsgivende. Mindretallet mente derimot dette skulle ha vært tillagt større
49 Side 913. Legg merke til at dommen er avsagt forut for vedtakelsen av forvaltningsloven.
50 Avsnitt 52 (min kursivering), Se tilsvarende sak i Somb-2004-22.
51 Side 617.
11
vekt.52 I punkt 2.5.3 blir det nærmere undersøkt om utredningsplikten begrenses av partens opplysningsansvar.
2.4.3 Objektiv saksopplysning og kontroll med opplysninger
Ordlyden i fvl. § 17 første ledd sier at forvaltningen skal «[…] påse at saken er så godt opp- lyst som mulig […]». En naturlig ordlydsforståelse tilsier derfor at i alle fall må det være et minstekrav til en viss kontroll med sakens opplysning.53 I dette ligger også en objektivitets- plikt. Forvaltningen skal påse at saken er opplyst både til gunst og ugunst for den det gjel- der.54 Dette henger sammen med at forvaltningen også skal ivareta offentlige interesser.55 I forarbeidene til forvaltningsloven sies følgende:
«Ofte vil det [kunne være] et slags faktisk motsetningsforhold mellom den private part og forvaltningsmyndigheten, som skal vareta det offentliges interesser. […] Men for- valtningsmyndighetene må aldri glemme at det er i det offentliges interesse at den en- kelte borger oppnår en materiell riktig avgjørelse og trygges i sin rettsstilling. […]
Myndighetene bør ha for øyet at de ikke bare skal vareta det offentliges, men også til en viss grad de private parters interesser.»56
Et eksempel der dette kommer til uttrykk er et rundskriv til folketrygdloven, der utrednings- pliktens innhold omtales som et krav til «[…]å skaffe tilstrekkelig dokumentasjon for at med- lemmet fyller vilkårene for ytelsen, eller eventuelt ikke gjør det.»57
Utgangspunktet er at den som legger frem opplysninger har risikoen for riktigheten og påliteligheten av disse.58 Der parten ikke bestrider opplysninger han er blitt forelagt av for- valtningen, må forvaltningen normalt kunne anse opplysningene som korrekte.59 Men er det holdepunkter for å tvile på korrektheten av opplysninger, har forvaltningen både en rett og en plikt til å undersøke dette nærmere.60
52 Se avsnitt 60 og 105.
53 Se også NUT 1958:3 s. 159, Rt. 1994 s. 260 på s. 265, Graver (2007) s. 468 og Christensen (1958) s. 358.
54 Graver (2007) s. 467 og Eckhoff og Smith (2010) s. 286 som er tilsluttet av Høyesterett i Rt. 2009 s. 1319 i avsnitt 105.
55 Frihagen (1966) s. 109.
56 NUT 1958:3 s. 160.
57 R21-00-2D16 (Rundskriv til ftrl. kap. 21) s. 12 (min kursivering).
58 Frihagen (2003) s. 201.
59 Rt. 1994 s. 260 på s. 268, SOM-2008-32 s. 127, Frihagen (2003) s. 201.
60 NUT 1958:3 s. 159, Somb-2008-32 s. 127, Graver (2007) s. 567–468, Woxholth (2006) s. 334 og Frihagen (2003) s. 201.
12 2.4.4 Så godt opplyst som mulig
En generell utredningsplikt vil måtte tilpasses det enkelte forvaltningsområde, forvaltningsor- gan og den enkelte sak.61 Det er videre en selvfølge at utredningsprinsippet må være relativt til hva som er praktisk mulig for forvaltningsorganet.62 Dette vil kunne bero på faktorer slik som saksmengde, kapasitet og ressurser.63 I Rt. 1979 s. 630 om hvorvidt ligningsmyndigheten burde ha gjort en nærmere analyse av enkelte utgiftsposter, her sier retten følgende:
«Etter min mening kan en ikke forlange at ligningsmyndighetene skal foreta slike un- dersøkelser. Det har de ikke kapasitet til.»64
Et moment er også hvorvidt det er mulig å rette opp feil i etterkant gjennom en omgjøring av vedtaket. I det tilfellet virkningene av et vedtak ikke kan gjenopprettes, taler dette for en strengere utredningsplikt.65 Andre sentrale hensyn som styrer kravet til utredning kommer jeg tilbake til under behandlingen av robusthetskravet, se punkt 4.3.2.
2.4.5 Beviskravets betydning for utredningspliktens omfang
Det er forvaltningen selv som avgjør når det foreligger tilstrekkelig med opplysninger til å avgjøre faktum i saken.66 De opplysninger utredningen leder til, er det materialet bevisbe- dømmelsen skal bygge på.
Utredningspliktens omfang bør også reflektere det krav som stilles til styrken av be- vis.67 Et skjerpet beviskrav er et uttrykk for å unngå gale avgjørelser. Hvilke betydning dette kan ha for utredningsplikten kan forklares slik:
«Hvis det er viktig å unngå gale avgjørelser, vil det […] mest adekvate trekket i mange tilfeller være å foreta mer omfattende utredninger fremfor å løse spørsmålet gjennom regulering av kravet til sannsynlighetsgrad.»68
Et spørsmål er om utredningsplikten begrenser seg til akkurat så mye informasjon som er nødvendig for å oppfylle beviskravet. Her er det klart at omfanget av utredningen ikke kan være oppfylt dersom det er holdepunkter for videre undersøkelser. Da må forvaltningen inn-
61 Frihagen (1966) s. 106, Frihagen (2003) s. 118.
62 Somb-2008-1997.
63 NUT 1958:3 s. 160, Graver (2007) s. 487, Frihagen (1966) s. 111.
64 Side 637 (min kursivering).
65 Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 71, Graver (2007) s. 471.
66 NUT 1958:3 s. 208, Graver (2007) s. 486.
67 Graver (2004) s. 468, Christensen (1958) s. 372, Herlitz (1946) s. 87.
68 Graver (2004) s. 478 (min kursivering).
13
hente tilleggsopplysninger.69 Et uttrykk for dette kommer frem i et rundskriv til folketrygdlo- ven § 21-4 om innhenting av opplysninger og uttalelser:
«Kravet til dokumentasjon øker jo flere indikasjoner det er for at de faktiske forhold ikke stemmer med de opplysninger stønadsmottakeren selv har gitt.»70
I det tilfellet en stønadsmottaker gir opplysninger som i seg selv tilsier at hans faktumpåstand er overveiende sannsynlig, kan det være forvaltningen likevel må gjøre undersøkelser utover dette, slik at saken blir så godt opplyst som mulig. Denne sammenhengen vil komme tydelige- re fram punkt 4.2.2.
2.5 Partens opplysningsansvar
2.5.1 Partens ansvar for å fremskaffe opplysninger i saken
Ofte vil parten, eller andre enn forvaltningsorganet, være nærmest til å opplyse saken. Dette innebærer at arbeidet med å fremskaffe opplysninger deles mellom forvaltningen, parten og andre.
Når det her fokuseres på partens ansvar, er det viktig å poengtere at parten også har en rett til å opplyse saken. Se for eksempel fvl. § 16 første ledd, som hjemler en rett til å uttale seg i saken. I den videre fremstillingen holdes partens rettigheter i denne sammenheng uten- for.
I forarbeidene til forvaltningsloven fremgår det, at i de tilfeller parten tar initiativ gjennom søknad eller henvendelse til forvaltningen, vil hovedbyrden med å opplyse saken normalt påhvile parten.71 Likevel er hovedregelen at en part eller andre ikke har noen almin- nelig opplysningsplikt overfor forvaltningen.72 Skal parten eller andre pålegges en slik plikt kreves hjemmel i den enkelte forvaltningslov.73
For eksempel følger en opplysningsplikt av folketrygdloven § 21-3, her sies det ut- trykkelig at:
69 Boe (1993) s. 683.
70 R21-00-2-D16 i kommentar til § 21-4 Innhenting av opplysninger og uttalelser.
71 NUT 1958:3 s. 159.
72 NOU 2003:12 s. 182.
73 NUT 1958:3 s. 163, NOU 2003:12 s. 171. Opplysningsplikt vil kunne ses under synsvinkelen inngrep i bor- gernes rettsfære og derfor kreve hjemmel i lov jf. legalitetsprinsippet, nå lovfestet i Grl. § 113. Opplysnings- plikten kan også ha sitt grunnlag i andre kompetansegrunnlag.
14
«En person som krever en ytelse, plikter å gi de opplysninger og levere de dokumenter som er nødvendige for [at forvaltningen skal] kunne vurdere om vedkommende har rett til ytelsen.»
Men uten hjemmel i lov må det likevel kunne forventes at en part legger frem opplysninger til egen fordel.74 I søknadstilfeller der parten normalt tar initiativet, vil det ofte være en forutset- ning for innvilgelse at parten legger frem de opplysninger som hjemmelsgrunnlaget eller for- valtningen spør etter, også opplysninger som er til partens ugunst.75 Men det er i alle tilfeller en forutsetning at de opplysningene som kreves eller forventes ikke er et urimelig krav over- for parten.76
I tilknytning til folketrygdloven § 21-3 ovenfor mente derfor Trygdelovutvalget at en lovfesting av en opplysningsplikt for søkeren var unødvendig:
«Den har ingen selvstendig betydning. Dersom en person ønsker en ytelse, må ved- kommende gi de opplysningene som er nødvendige for at trygdeetaten skal kunne tref- fe riktig vedtak.»77
Derimot vil det overfor andre enn parten ofte være nødvendig med lovhjemmel for innhenting av opplysninger. Særlig gjelder dette der forvaltningen har behov for å undersøke riktigheten av partens opplysninger, se for eksempel folketrygdloven §§ 21-4 og 21-4 a.
Begrepet opplysningsplikt begrenses derfor til de tilfeller der det foreligger særskilt hjemmel for dette. Andre krav til opplysninger fra parten vil her bli omtalt som et ansvar som påhviler parten. Dette ansvaret har sammenheng med andre regler, og da særlig regler som regulerer hvem som skal bære risikoen for tvil, se punkt 2.6.
2.5.2 Forvaltningens veiledningsplikt
En forutsetning for at parten skal kunne opplyse saken er at vedkommende vet hvilke opplys- ninger det er behov for. Utredningsplikt, opplysningsansvar og veiledningsplikt må derfor ses i sammenheng. I fvl. § 11 andre ledd, bokstav b heter det i annet punktum at:
«Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet.»
74 Rt. 2011 s. 111 avsnitt 64, Rt. 1965 s. 1215 på s. 1219, LB-2004-31971, Graver (2007) s. 467, Woxholth (2006) s. 333.
75 NUT 1958:3 s. 162, Woxholth (2006) s. 333.
76 NUT 1958:3 s. 162, Rt. 1994 s. 260 (s. 267). Se som eksempel Somb-2014-110.
77 NOU 1990:20 s. 759.
15
Det sentrale for sakens opplysning er at forvaltningens veiledning skal gjøre parten i stand til å fremskaffe og legge frem nødvendige opplysninger og dokumentasjon.78 På denne måten ivaretas både hensynet til partens interesser og hensynet til sannhetsmålsettingen.
2.5.3 Begrenses utredningsplikten tilsvarende partens opplysningsansvar?
Et spørsmål er i hvilke grad en parts opplysningsansvar begrenser forvaltningens utrednings- plikt. Dette kom konkret til uttrykk i Rt 1976 s. 614 (som er nevnt ovenfor):
«[D]et er ikke uvanlig at det i søknaden også gis opplysninger om velferdsgrunner som i tvilstilfelle vil kunne tale for ansettelse. Jeg viker tilbake for å konstatere at an- settelsesmyndigheten i så fall skal være forpliktet til av eget tiltak å bringe på det rene om tilsvarende grunner også skulle foreligge for andre.»79
Fra rettspraksis kan også nevnes LB-2007-153621 der retten sier følgende:
«[…] omfanget av det offentliges utredningsplikt [må] balanseres mot den opplys- ningsplikt som påligger den som krever trygdeytelser.»
Det innebærer at i det tilfellet en part ikke opplyser saken eller forholder seg passiv etter å ha blitt oppfordret eller veiledet til å fremskaffe opplysninger, kan dette begrense forvaltningens arbeid med innhenting av opplysninger.80
På den annen side har forvaltningen et overordnet og selvstendig ansvar for å påse at saken er tilstrekkelig og riktig opplyst, slik at utredningsplikten aldri vil være helt bortfalt.81 2.6 Rettslige virkninger av at utredningskravet ikke er oppfylt
At utredningskravet er oppfylt er et prosessuelt vilkår for å treffe et vedtak. I det tilfellet for- valtningen fatter et vedtak uten at utredningskravet er oppfylt, er dette en saksbehandlings- feil.82
Dette kan medføre at vedtaket er ugyldig.83 Med ugyldighet menes her at vedtaket ikke får rettsvirkninger etter sitt innhold.84 Men et vedtak kan være gyldig også der utredningskra-
78 Ot.prp. nr. 75 (1993–94) s. 59.
79 Side 617 (min kursivering).
80 Se også Rt. 1994 s. 260 (s. 267), LA-2015-178199, Somb-2013-1266, Woxholth (2003) s. 333 og Zahle (1976) s. 671.
81 Se punkt 2.4.
82 Se for eksempel Rt. 2009 s. 1319.
83 Innenfor forvaltningen må dette nyanseres, her kan nevnes begreper som omgjøring, klagemulighet, opphe- velse og ny behandling. Se fvl. kap. 6.
16
vet ikke er oppfylt. Fvl. § 41 sier at et vedtak, til tross for saksbehandlingsfeilen, er gyldig der
«[…] det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets inn- hold.»
Fvl. § 41 sier derfor ikke når et vedtak er ugyldig, men har feilen virket inn på resulta- tet, vil ugyldighet normalt bli utfallet om saksbehandlingsfeilen påberopes av parten.85 For forvaltningen vil en konklusjon med at feilen har virket inn på vedtaket, ofte være et spørsmål om vedtaket skal omgjøres jf. fvl. § 35 første ledd, bokstav c.
Er det den private part som ikke har oppfylt sitt opplysningsansvar, slik at forvalt- ningsorganet ikke har fått de nødvendige opplysninger, vil en virkning av dette kunne være at partens søknad eller krav på et gode avslås.
For eksempel vil folketrygdloven § 21-7 bokstav b og c, sammenholdt med § 21- 3, innebærer at der parten ikke oppfyller sin opplysningsplikt kan forvaltningsorganet avslå kra- vet om ytelsen.86
Ved andre brudd på opplysningsansvaret, kan avslaget bygge på bevisregler som tar stilling til hvem som skal bære risikoen for tvil. Med andre ord, hvem som har ansvaret for at faktumpåstanden er tilstrekkelig sikker. Dette behandles nærmere i punkt 3.3 om bevisbyrde og i punkt 4.3.
84 Frihagen (2003) s. 273.
85 Rt. 1982 s. 241 på s. 262, NUT 1958:3 s. 297, Woxholth (2006) s. 606.
86 Ot.prp. nr. 29 (1995–96) s. 179.
17 3 Beviskravet
3.1 Et krav til styrken av bevis
Forvaltningens fastleggelse av faktum er en toleddet prosess. Når saksforberedelsen er avslut- tet må forvaltningen benytte beviskravet med utgangspunkt i det informasjonsgrunnlaget ut- redningen har ledet fram til.87 Det viser at det er en viktig sammenheng mellom utrednings- kravet og beviskravet.
Beviskravet handler om å regulere usikkerhet om faktum.88 Dette vil da ha en sam- menheng med usikkerhet som knytter seg til informasjonsgrunnlaget. Det skal her nærmere redegjøres for beviskravet som sådan, og beviskravets forhold til informasjonsgrunnlaget.
Redegjørelsen må sammenholdes med punkt 1.5 om bevisbedømmelse.
Med beviskrav menes her en bevisregel som må være oppfylt for at en faktumpåstand skal kunne legges til grunn som et rettslig faktum.89 Beviskravet er et krav til hvor sterke be- visene må være.90 Dette er også beskrevet som et krav til grad av overbevisning eller hvor god grunn det er til å tro at en faktumpåstand er sann.91 Med andre ord settes det en grense for hvor stor tvilen tillates å være. Kravet er et terskelkrav, slik at enten så er en påstand om fakta tilstrekkelig bevist, eller så er den det ikke. 92
3.2 Beviskravet i forvaltningsretten
Det rettslige utgangspunktet for beviskravet i forvaltningsretten er det materielle kompetanse- grunnlaget. Beviskravet kan være angitt direkte i lovteksten eller fremkomme gjennom en tolkning av forarbeider og praksis.93
Da forvaltningsrettens regler ofte ikke gir anvisning på noe beviskrav, vil et naturlig utgangspunkt være sivilprosessens alminnelige beviskrav.94 Dette kan for det første begrunnes gjennom analogisk bruk av prosessrettens bevisregler.95 For det andre kan det begrunnes som en følge av at domstolen har kompetanse til kontroll med forvaltningsavgjørelser.96 Slik etter- håndskontroll følger av sikker praksis og er innfortolket i Grl. § 88, samt at EMK art. 6 gir
87 NUT 1958:3 s. 208.
88 Strandberg (2012) s. 17.
89 Løvlie (2014) s. 323, Strandberg (2012) s. 17, Kolflaath (2011) s. 139.
90 Strandbakken (2003) s. 339, Strandberg (2013) s. 17.
91 Graver (2007) s. 484, Kolflaath (2011) s. 175, Strandberg (2012) s. 17–18.
92 Strandberg (2012) s. 18.
93 Rt. 2008 s. 1409 i avsnitt 42, Graver (2004) s. 468 og 471, Berg (2005) s. 100, Strandberg (2013) s. 29–30.
94 Eckhoff og Smith (2010) s. 428, Strandberg (2013) s. 27.
95 NUT 1958:3 s. 208 og Somb-2008-32 s. 125.
96 Rt 1999 s. 14 på s. 24–35, Rt 2008 s. 1409 i avsnitt 35–39.
18
adgang til slik overprøving.97 Dette er nå også lovfestet i Grl. § 95. Denne adgangen til over- prøving taler for at beviskravet bør være det samme i forvaltning og domstol.98
Det er sikker rett at hovedregelen og det alminnelige beviskravet i sivilprosessen er overvektsprinsippet, uttrykt som et krav til sannsynlighet.99 Beviskravet har samtidig en rela- tiv karakter, som kan begrunne unntak fra overvektsprinsippet. Relativitet er et spørsmål om tilpasning, i den forstand at beviskravet må være forholdsmessig, og praktisk kunne tilpasses ulike saker og sakstyper.100 I Rt 2008 s. 1409 uttaler flertallet:
«Det at man i sivile saker legger til grunn det faktum som er mest sannsynlig, danner bare et utgangspunkt, og dette prinsippet kan ikke strekkes lenger enn begrunnelsen rekker.»101
Denne relativiteten forklares nærmere i punkt 3.4.2.
3.3 Bevisbyrde og fordeling av tvil
Begrepet om beviskrav er tett knyttet til begrepet bevisbyrde. Begrepet bevisbyrde er tillagt noe ulik betydning.102 Det er vanlig å skille mellom objektiv og subjektiv bevisbyrde.103 Den objektive bevisbyrden er bare et annet ord for beviskravet, som beskrevet ovenfor. Men dette kan også forklares som en risikofordeling av tvil.
Eckhoff har samlet bevisbyrden i begrepet tvilsrisiko.104 Er tvilen større enn det bevis- kravet tillater, må den som hevder at kravet er oppfylt, ha risikoen for dette. «Tvilsrisiko» er på mange måter bedre terminologi enn termen bevisbyrde. Dette fordi det i ett ord uttrykker at beviskravet regulerer tvil, og at risikoen for uakseptabel tvil må gå ut over noen. Likevel er begrepet bevisbyrde vel innarbeidet i teori og praksis. Derfor vil bevisbyrde og tvilsrisiko videre i oppgaven benyttes om hverandre, men det siktes i begge tilfeller til et krav til styrken av bevis.
Med subjektiv bevisbyrde menes hvem som må legge frem bevis. Dette omtales derfor også som bevisføringsbyrde.105 Det alminnelige utgangspunktet i forvaltningsretten er at det
97 Eckhoff og Smith (2010) s. 539-540 og Graver (2007) s. 99–100. EMK gjelder som norsk rett jf. menneske- rettsloven § 2 nr. 1.
98 Graver (2004) s. 478, Stub (2006) s. 629, Rt. 1999 s. 14 på s. 21.
99 Rt. 1992 s. 64 på s. 70 og senest HR-2016-2579-A i avsnitt 33. Skoghøy (1998) s. 654 flg., Strandberg (2012) s. 89. Se videre henvisninger hos forfattere.
100 Løvlie (2014) s. 362.
101 Avsnitt 41.
102 Rt 2008 s. 1409 i avsnitt 38, NOU 2001:32A s. 459.
103 Eckhoff (1943) s. 17, Hov (2010b) s. 804, Strandberg (2012) s. 296.
104 Eckhoff (1943) s. 14.
105 Graver (2007) s. 484, Hov (2010b) s. 804.
19
er parten som har bevisføringsbyrden ved begunstigende vedtak, og tilsvarende omvendt i inngrepssaker.106
I visse tilfeller kan det foreligge en omvendt bevisbyrde. Dette innebærer at en snur bevistemaet. Da er det den som mener at bevistemaet ikke er oppfylt som må bevise at dette er tilfellet.107 For eksempel om en part mener han har krav på et gode, og har bevisbyrden for dette, vil en omvendt bevisbyrde bety at forvaltningen må bevise at parten ikke oppfyller kra- vene for tildeling av godet.
Omfanget av bevisføringsbyrden beror på hvor sterke bevisene må være (beviskravet).
Men det foreligger ingen plikt som sådan til å føre bevis.108 Beviskravet kan være oppfylt uavhengig av hvem som tilveiebringer opplysninger i saken.109 Hvorvidt beviskravet er opp- fylt, beror samlet på de opplysninger som både parten og forvaltningen legger frem i den en- kelte sak. Bevisføringsbyrden blir dermed ikke mer enn en beskrivelse av den handling som en part må foreta seg til enhver tid under saken, for å sørge for at sannsynligheten ligger over beviskravets terskel.110
Det skal her gis et eksempel for å illustrere dette som til nå er sagt. For rett til yrkes- skadedekning etter folketrygdloven kapittel 13 er det et generelt vilkår at skade eller sykdom er forårsaket av en arbeidsulykke jf. § 13-3 første ledd. Bevistema i en slik sak kan da være hvorvidt en skade skjedde på arbeidsplassen.
Det alminnelige beviskravet tilsier da at det må foreligge opplysninger som gjør det overveidende sannsynlig at skaden skjedde her og ikke noe annet sted. Ettersom det er parten som hevder at vilkåret er oppfylt, er det i partens interesse å legge frem opplysninger som sannsynliggjør dette. Parten har dermed bevisføringsbyrden. Klarer ikke parten å sannsynlig- gjøre sitt krav, vil tvilsrisikoen gå utover vedkommende.
I det tilfellet parten sannsynliggjør sitt krav, men NAV er av den oppfatning at infor- masjonen parten fremlegger ikke gir det riktige bildet, har NAV bevisføringsbyrden for å motbevise partens faktumpåstand. Det er da nok at NAV kan legge frem opplysninger, som skaper akkurat nok tvil til at det ikke lenger er sannsynlighetsovervekt for partens faktum- påstand. Videre vil da parten ha bevisføringsbyrden for å snu sannsynligheten til sin fordel igjen.
I forvaltningssaker må dette utgangspunktet modifiseres som følge av forvaltningens objektive utredningsplikt. Det betyr at en part kan ha tvilsrisikoen, men at forvaltningen har en plikt til å fremlegge bevis til partens fordel.111 Det foreligger her en slags utredningsbyrde i
106 Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) avsnitt 8.5.5.4.
107 NOU 1992:6 i avsnitt 9.5, Strandberg (2012) s. 297, Skoghøy (1998) s. 659.
108 Hov (2010b) s. 806, Robberstad (2011) s. 66.
109 Christensen (1958) s. 343.
110 Rt. 2007 s. 817 i avsnitt 40. Graver (2004) s. 466–467.
111 Herlitz (1946) s. 85, Zahle (1976) s. 671.
20
tillegg til bevisbyrden.112 Denne utredningsbyrden tilhører et annet regelsett, det vil si saksbe- handlingsregler, fordi den pålegger forvaltningen en reell plikt til å føre bevis, og sier på den annen side ikke noe om tvil eller sannsynlighet. Dette er det redegjort for i punkt 2.3.
3.4 Et krav til sannsynlighet
3.4.1 Et rettslig sannsynlighetskrav
Et spørsmål er hva som kreves for å oppfylle beviskravet, og herunder det alminnelige over- vektsprinsippet. I norsk beviskravslære er beviskravet tradisjonelt knyttet til begrepet «sann- synlighet» og et sannsynlighetskrav.113 Derfor uttrykkes også det alminnelige beviskravet som et krav til «sannsynlighetsovervekt».114 Det vil si å legge til grunn den påstand om fakta som er mer sannsynlig enn det motsatte, eller mer sannsynlig enn andre alternativer samlet.115
I de tilfeller det kreves en annen grad av sannsynlighet må denne fastlegges på bak- grunn av kompetansegrunnlaget eller spesielle krav som er utviklet i rettspraksis. I lovgivning og praksis er det her benyttet ord som «antagelig», «klar sannsynlighetsovervekt», «åpen- bart», «godgjort», med mer.116
Det er det samlede saksmateriale sannsynlighetsgraden skal bygge på, dette er uttryk- kelig sagt i forarbeidene til forvaltningsloven.117 I Rt 2000 s. 402 uttales det generelt i tilknyt- ning til utredningsprinsippet i fvl. § 17 at:
«For å komme frem til det riktige resultat, må alle de opplysninger som foreligger, gjøres til gjenstand for en samlet og fri bedømmelse.»118
Når det er et krav til at sannsynligheten skal bygge på det samlede bevismateriale, sier retten videre at dette er for å sikre et mål om «[…] å komme så nær det faktisk riktige som mulig, […]».119
112 Diesen (2003) s. 81.
113 Kolflaath (2011) s. 139, Strandberg (2012) s. 551, Eide (2016) s. 15. Denne forståelsen av beviskravet er knyttet til Eckhoffs beviskravslære som fremkom i hans bok «Tvilsrisiko» i 1943. Dette ble utgangspunktet for en felles forståelse av beviskravet som en sannsynlighetsgrad.
114 Rt 1996 s. 864 på s. 869.
115 Rt 1992 s. 64 (P-pilledom II) på s. 70, Rt 2015 s. 1246 i avsnitt 35, HR 2016-2579A i avsnitt 33).
116 Skoghøy (1998) s. 655.
117 NUT 1958:3 s. 211.
118 Side 408. Dommen er avsagt under dissens (4–1). Se også Rt 1927 s. 75 på side 76, Rt 1933 s. 588 på side 590, Rt. 1994 s. 260 på s. 264–265, Rt 1992 s. 64 på s. 70.
119 Rt 1994 s. 260 på s. 265.
21 3.4.2 Sannsynlighetskravets begrunnelse
Sannsynlighetskravet kan både begrunnes epistemisk og moralsk. Overvektsprinsippet er epis- temisk begrunnet gjennom en antagelse om at under ellers like vilkår, vil en oftest komme frem til det korrekte faktum ved å legge til grunn den påstand som er overveiende sannsyn- lig.120 Denne antagelsen sammenholdes med den moralske begrunnelsen om et krav til mate- rielt riktige avgjørelser.121 Med andre ord er det her en antagelse om at en oppnår fleste mate- rielt riktige avgjørelser (moralsk begrunnet), ved å legge sannsynlighetsovervekt til grunn (epistemisk begrunnet).
Overvektsprinsippet innebærer en halvering av tvilsrisikoen. I saker der partens og andre interesser er kontrære, begrunnes overvektsprinsippet moralsk gjennom et hensyn til likefordeling.122 Der dette ikke er tilfellet kan det være grunnlag for å gjøre unntak fra over- vektsprinsippet.
Unntak fra overvektsprinsippet kan for det første begrunnes i mulige konsekvenser av at en avgjørelse bygger på feil faktum.123 Poenget er at den faktumpåstand som er til størst skade, om den er ukorrekt, gis en høyere terskel. Den tradisjonelle begrunnelsen for å fravike overvektsprinsippet i disse tilfeller er at jo sterkere krav som stilles til bevis i en retning, desto færre feilaktige avgjørelser vil det bli i denne retningen. Ulike hensyn som begrunner et unn- tak fra overvektsprinsippet blir redegjort for nærmere i punkt 4.3.2.
For det andre kan et unntak fra overvektsprinsippet moralsk begrunnes i hensynet til bevismulighet og bevissikring. Sannsynlighetskravet kan da generelt for en sakstype stilles høyere for den part som normalt har best mulighet til å skaffe og sikre bevis.124 Sannsynlig- hetsgraden vil dermed kunne ha en preventiv effekt, og som en bieffekt av dette rasjonalisere bevisarbeidet.125 Bevisatferd kan også tillegges betydning etter en konkret vurdering i den enkelte sak. Dette kommer jeg tilbake til i punkt 4.3.4.
3.4.3 Sannsynlighetsbegrepet
Sannsynlighetsbegrepet uttrykkes hovedsakelig i ord, slik det er vist ovenfor. I teorien er kra- vet også uttrykt i tallangivelser, gjerne angitt i prosent.126 Men uansett ord eller tall, kan det i dette ikke ligge noe mer enn en omtrentlig veiledning.127
120 Eckhoff (1943) s. 64, Strandberg (2012) s. 178. Strandberg problematiserer holdbarheten av denne påstan- den på s. 461 flg. Se også SOMB-2008-32 s. 125.
121 Eckhoff (1943) s. 60–61, se punkt 1.4.
122 Rt 2008 s. 1409 i avsnitt 39, NOU 2003:15 avsnitt 12.3.3, Eckhoff (1943) s. 13, Strandberg (2012) s. 494.
123 Hov (2010b) s. 810.
124 Skoghøy (1998) s. 668, Hov (2010b) s. 811, NOU 2001:32A s. 459, Zahle (1976) s. 420 flg.
125 Eckhoff (1943) s. 68.
126 Kolflaath (2004) s. 283, Løvlie (2014) s. 73, Strandbakken (2003) s. 367 (med videre henvisninger).
22
Når sikkerhet skal uttrykkes i en sannsynlighetsgrad er det et grunnleggende spørsmål om det sannsynlighetsbegrepet som anvendes, bygger på en bestemt og avgrenset mengde informasjon, eller om sannsynlighetsgraden også gir uttrykk for usikkerhet knyttet til at det kan finnes ytterligere informasjon.128 Det skal her gis to eksempler på dette.
I den norske beviskravslæren har den såkalte temametoden vært dominerende.129 Her er sannsynlighetsbegrepet utformet som en negasjonsregel. Det vil si at en uttrykker sannsyn- lighet for en faktumpåstand x med en motsvarende sannsynlighet for ikke-x.130 Dermed blir sannsynlighetsgraden tosidig.
Er på den ene siden sannsynligheten for en faktumpåstand 0,6 vil det si at sannsynlig- heten på den andre siden, altså for det motsatte, er 0,4. Her er sannsynligheten for at faktum- påstanden foreligger, og negasjonen av dette, til sammen 1.131 Gjennom negasjonen er det enkelt sagt ingen plass for usikkerhet knyttet til ytterligere informasjon.
Når sannsynlighetsbegrepet utformes som ovenfor innebærer dette at det bare tas hen- syn til én dimensjon, med andre ord sannsynlighet på et bestemt og avgrenset informasjons- grunnlag. Dette kan medføre at det oppstår et skille mellom formell og materiell sannhet.132 Bevis utenfor det «formelt» foreliggende informasjonsgrunnlaget, kunne ha gitt en annen grad av sannsynlighet, og derav et annet faktum.133
Er målet materielt riktige avgjørelser må et beviskrav som har et slikt tosidig sannsyn- lighetsbegrep støttes opp av et tilleggskrav med en annen dimensjon, som tar stilling til om- fanget og kvaliteten av informasjonsgrunnlaget.134 Dette betyr at beviskravet da tar form av en tokravsmodell. Beviskravet er da en regel, men består av to krav.135
Beviskravet kan også bare bestå av ett krav, men samtidig ta hensyn til begge de to dimensjonene. Et sannsynlighetsbegrep som gjør dette er bevisverdimetoden.136 Her er sann- synlighetsgraden ensidig.
Når det her tas stiling til sannsynligheten for en faktumpåstand x, er resterende verdi på sannsynlighetsskalaen et uttrykk for usikkerhet, både på hva gjelder den informasjon som foreligger, og usikkerhet knyttet til ytterligere informasjon. Er sannsynligheten da 0,6 for x, er det resterende 0,4 uttrykk for usikkerhet om x. Det tas dermed bare stilling til sannsynligheten
127 Eckhoff (1943) s. 14.
128 Løvlie (2014) s. 72 og 212.
129 Strandberg (2012) s. 91.
130 Strandberg (2012) s. 94.
131 Eckhoff (1988) s. 338.
132 Strandberg (2012) s. 213, Løvlie (2014) s. 266 og Jerkø (2015) s.27, Lindell (1987) s. 333.
133 NUT 1958:3 s. 159, Kolflaath (2011) s. 151.
134 Strandberg (2012) s. 563.
135 Strandberg (2012) s. 590.
136 Ekelöf og Boman (1992) s. 132 flg., Strandberg (2012) s. 580 flg.
23
på en side av skalaen, det vil si bevisverdien som taler for en faktumpåstand, uten å slutte noe til det motsatte.137
Det som er viktig i denne sammenheng, er at uansett om beviskravet består av ett eller to krav, eller sannsynlighetsbegrepet utformes ensidig eller tosidig, vil et beviskrav som har til formål å sikre sannhet måtte ta hensyn til to ulike dimensjoner. Dette vil forklares nærmere i punkt 4.1 og 4.2.
Graver hevder norsk bevisteori har sett seg blind på en sannsynlighetsdimensjon siden 1950-tallet.138 Etter årtusenskiftet har det blitt et større mangfold av bevisteorier.139 Som et alternativ til sannsyn- lighetsparadigmet er det blant annet kommet til holistiske bevisteorier, slik som fortellingsperspekti- vet.140 Hvorvidt begge dimensjoner fanges opp vil variere med valget av bevisteoretisk modell. Ikke alle bevisteorier har som formål å ta stilling til informasjonsgrunnlaget.141 Det redegjøres ikke nærmere for dette her.
3.5 Rettslige virkninger av at beviskravet ikke er oppfylt
Konsekvensene av at en faktumpåstand ikke er bevist slik beviskravet krever, innebærer at faktumpåstanden ikke blir lagt til grunn som et rettslig faktum. I det tilfellet forvaltningens vedtak overprøves, og det her legges til grunn at beviskravet ikke var oppfylt, innebærer dette at faktum er feil. Det vil også kunne innebære at forvaltningen ikke hadde kompetanse til å treffe avgjørelsen i den konkrete saken. Dette vil da utgjøre en innholdsmangel som nesten alltid vil medføre at vedtaket er ugyldig.142
137 Eckhoff (1988) s. 339.
138 Graver (2009) s. 197.
139 Kolflaath og Strandberg (2013) s. 325.
140 Kolflaath (2004) s. 291.
141 Løvlie (2014) s. 212 flg.
142 Eckhoff og Smith (2010) s. 484 og 486, Woxholth (2006) s. 606.
24 4 Betydningen av robusthet
4.1 Vekt og informasjonsproblemet 4.1.1 To dimensjoner
I punkt 3.4.3 ble det redegjort for at uavhengig av hvilke sannsynlighetsbegrep som benyttes, må det tas hensyn til at dette består av to dimensjoner. Her skal det redegjøres for den dimen- sjonen som knyttes til informasjonsgrunnlagets omfang og kvalitet, her omtalt som vektdi- mensjonen, og hvorfor denne både skiller seg fra, og samtidig underbygger sannsynlighets- graden.
4.1.2 Vekt
Begrepet «vekt» eller det tilsvarende begrep i den engelskspråklige litteraturen, «weight», kan ha flere betydninger.143 Begrepet vekt relateres ofte til vekten mellom rettskilder eller argu- menter knyttet til hensyn og verdier rettsreglene bygger på. Det avgrenses her mot dette. I det videre er vekt benyttet om fakta.
Den første formen for vekt knyttet til fakta, handler om en avveining mellom vekten av bevis som taler for og mot en faktumpåstand. Men vekt kommer også til uttrykk på en an- nen måte, Keynes uttrykker dette slik:
«But it seems that there may be another respect in which some kind of quantitative comparison between arguments is possible. This comparison turns upon a balance, not between the favourable and the unfavourable evidence, but between the absolute amounts of relevant knowledge and of relevant ignorance respectively.»144
Keynes trekker her opp et skille mellom sannsynlighet og vekt. Det vil si et skille mellom de bevis som inngår i informasjonsgrunnlaget (vekt), og i hvilke grad disse bevisene tilsier at en påstand er sann (sannsynlighet).145 I det videre vil dette omtales som henholdsvis sannsynlig- het og vekt.
Keynes påpeker at disse to dimensjonene ikke er to sider av den samme størrelsen, men at de derimot er artsforskjellige.146 Sagt med andre ord er det å ta stilling til informa-
143 Nance (2008) s. 267.
144 Keynes (1921) s. 71 (min kursivering).
145 Strandberg (2012) s. 515.
146 Strandberg (2012) s. 522 og Diesen (2015) s. 224.
