1
Høringsnotat
Forskrift om opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold m.m.
13. september 2021
2
Innhold
Forslag til ny forskrift om opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte
bunnforhold m.m. ... 1
1. Innledning ... 4
1.1. Behovet for forskriften ... 4
1.2. Arbeidet med forskriften ... 5
2. Bakgrunn ... 6
2.1. Gjeldende rett ... 6
2.2. Hjemmel til å fastsette forskrift... 7
2.3. Gjeldende forvaltnings- og saksbehandlingsrutiner ... 8
2.4. Tilgrensende regelverk ... 9
2.4.1. Sikkerhetsloven ... 9
2.4.2. Forskrift om luftbårne sensorsystemer ... 10
2.4.3. Krav til Voyage Data Recorder og bruk av ekkolodd ... 10
3. Departementets vurderinger... 11
4. Nærmere om forslaget ... 13
4.1. Forslag om endring av forskrift om anvendelse av lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold på Svalbard og Jan Mayen ... 13
4.2. Forslag til forskrift om opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold 14 4.2.1. Virkeområde ... 14
4.2.2. Definisjoner ... 15
4.2.3. Hvilken informasjon og teknologi omfattes av forbudet? ... 15
4.2.4. Sikkerhetsgradert informasjon ... 18
4.2.5. Meldeplikt ... 20
4.2.6. Søknadsregimet ... 21
4.2.7. Adgang til å avgradere, omgradere, gi tillatelse til å gjøre opptak, utlevere og bruke informasjon ... 22
4.2.7.1. Forsvarets rolle ... 22
4.2.7.2. Kartverkets rolle ... 23
4.2.7.3. Adgang til å stille vilkår ... 24
4.2.7.4. Krav til mottaker ved utlevering av gradert informasjon ... 24
4.2.8. Håndheving og sanksjoner ... 25
5. Økonomiske og administrative konsekvenser ... 26
5.1. Forskrift om opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold ... 26
3
5.2. Forslag til forskrift om endring i forskrift om anvendelse av lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold på Svalbard og Jan Mayen ... 27 6. Merknader til de enkelte bestemmelsene... 27 6.1 Forslag til forskrift om endring i forskrift om anvendelse av lov om informasjon om
bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold på Svalbard og Jan Mayen ... 30 7. Forslag til nye forskrifter ... 30
4
1. Innledning
Forsvarsdepartementet sender med dette på høring forslag til forskrift om opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold og forslag til forskrift om endring av forskrift 22. juni 2018 nr. 950 om anvendelse av lov om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold på Svalbard og Jan Mayen. Forskriftene er hjemlet i lov om
informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold (heretter kalt informasjonskontrolloven) §§ 2, 4 og 5.
I henhold til informasjonskontrolloven § 4 første ledd er det forbudt «å gjøre opptak av eller på annen måte bruke informasjon om bestemt angitte bunnforhold innenfor
territorialfarvannet dersom det i noen grad kan ha skadefølger for rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende». Forbudet har som formål å beskytte rikets selvstendighet og sikkerhet, herunder suverenitetshevdelse og planlegging og gjennomføring av militære operasjoner i en sikkerhetspolitisk krisesituasjon.
Informasjonskontrolloven og forbudet mot opptak og bruk av informasjon om bunnforhold gjelder i territorialfarvannet, jf. § 2 første ledd og § 4 første ledd. Forbudet er ikke gjort gjeldende på Svalbard, Jan Mayen, Bouvetøya og bilandene i Antarktis, jf. § 2 første ledd.
Ved vedtakelsen av informasjonskontrolloven ble det forutsatt at departementet skulle gi utfyllende bestemmelser om forbudet i § 4 i forskrift.1 Forskriften skal blant annet klargjøre hvilken informasjon om bunnforhold som rammes av forbudet og hvilken informasjon som er unntatt, samt fastsette regler for saksbehandling, søknader, håndheving og vilkår for utlevering av informasjon. Per i dag er ikke forskriftskompetansen i § 4 benyttet og forskriften som nå foreslås er derfor ny.
I henhold til Prop. 116 L (2016-2017) s. 34 er det lagt til grunn at spørsmålet om anvendelsen av lovens regler på Svalbard skulle utredes nærmere, under henvisning til at det kan tenkes at forbudet burde innføres dersom det ikke er særlige forhold som tilsier at Svalbard burde behandles annerledes. Det følger derfor av loven § 2 andre ledd at «Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard, Jan Mayen og bilandene, og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold».
I høringsnotatet vil begrepet «bunninformasjon» enkelte steder benyttes som en erstatning for «informasjon om bestemt angitte bunnforhold».
1.1. Behovet for forskriften
Høyoppløselige dybdedata og havbunnsmodeller er av stor betydning for maritime
operasjoner, spesielt for undervannsoperasjoner, anti-ubåtoperasjoner og minekrigføring.
Tilgang til bedre informasjon om havbunnen i norsk territorialfarvann enn fremmede makter gir norske militære styrker og beslutningstagere et komparativt fortrinn med tanke på planlegging og gjennomføring av maritime operasjoner. Å hindre fremmede makter tilgang
1 Prop. 116 L (2016-2017) s. 24, punkt 5.5.6.
5
til slike sensitive informasjoner kan redusere deres evne og vilje til å drive ubåtoperasjoner i norsk territorialfarvann. Restriksjoner på opptak av og tilgang til detaljert informasjon om dybde- og bunnforhold i territorialfarvannene bidrar derfor til å ivareta vitale nasjonale sikkerhetshensyn.
Tilgang på informasjon om bunnforhold er imidlertid nødvendig for at blant annet næringsliv, forvaltning og forskning får tilgang til informasjon for å kunne utnytte Norges kystområder på en god måte.
Regjeringen har i Granavolden-plattformen et uttrykt mål om å redusere næringslivets kostnader ved å «forenkle rapportering, lover og regler» (s. 36). I regjeringens oppdaterte havstrategi (2019) forutsettes det at en god forvaltning av norske havområder må være kunnskapsbasert, hvor forvaltningsrettet forskning skal sørge for tilstrekkelig
kunnskapsgrunnlag.2 Dette inkluderer tilgang på informasjon, så fremt det er sikkerhetsmessig forsvarlig.
Forslaget til forskrift forsøker på denne måten å balansere allmennhetens behov for tilgang til informasjon og effektive saksbehandlingsrutiner, mot Forsvarets behov for å skjerme informasjon som kan få skadefølger for rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.
Det sentrale formålet med forskriften er å sikre kontroll over sikkerhetsgradert informasjon, herunder regulerer hvem som har informasjonen og at informasjonen behandles på riktig måte. På denne måten unngår man at sensitiv informasjon kommer på avveie. Samtidig er det ønskelig at informasjonen i størst mulig grad skal gjøres tilgjengelig for allmennheten.
Informasjonskontrolloven har ingen regler om hvilken informasjon om bunnforhold som rammes av forbudet og hvilken informasjon som er unntatt. Forskriften skal dermed også fastsette hvilken informasjon som rammes av forbudet, samt fastsette regler for
saksbehandling, søknader, håndheving og vilkår for utlevering av informasjon.
1.2. Arbeidet med forskriften
I forbindelse med utarbeidelsen av informasjonskontrolloven fikk Forsvarsdepartementet bistand i lovarbeidet fra en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Forsvaret (Forsvarets Operative Hovedkvarter, Forsvarets militærgeografiske tjenester,
Etterretningstjenesten og Sjøforsvaret), Forsvarets Forskningsinstitutt, Kystverket, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Norges geologiske undersøkelser, Kartverket, Havforskningsinstituttet, Fylkeskommunene, Fiskeridirektoratet og Miljødirektoratet.
Arbeidsgruppen vurderte blant annet behovet for å videreføre forbudene ut ifra nasjonale behov for hemmelighold, det sivile samfunnets behov for kunnskap, konkret detaljeringsnivå på informasjonen, dagens teknologi og allerede tilgjengelig informasjon. Arbeidsgruppen vurderte også effektivisering av saksbehandlingen og kom med forslag til hvordan eventuelle lov- og forskriftsreguleringer kunne være. Arbeidsgruppen avla sin rapport 4. januar 2016.
2 Regjeringens oppdaterte havstrategi (2019), Blå muligheter, s. 30.
6
Arbeidsgruppens innspill var en del av vurderings- og beslutningsgrunnlaget for forslag til informasjonskontrolloven. Forsvarsdepartementet har også sett hen til arbeidsgruppens vurderinger ved utarbeidelsen av foreliggende forskrift.
Utkastet til forskriften og høringsnotatet har blitt utarbeidet av representanter fra
Forsvarsdepartementet og Forsvaret v/Forsvarets Operative Hovedkvarter. Representanter fra Kartverket har også vært involvert i utarbeidelsen. Departementet har også innhentet innspill fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og fra Sjøfartsdirektoratet.
I tillegg har andre berørte departement vært involvert. Dette gjelder særlig Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I tillegg har innspill blitt innhentet fra Justis- og
beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Klima- og miljødepartementet og Samferdselsdepartementet. Hensikten har vært å avveie de nasjonale sikkerhetsbehov som gjør det nødvendig å beskytte informasjon med de sivile aktørers behov for informasjon.
Siden forskriften er foreslått gjort gjeldende på Svalbard og Jan Mayen, er forskriften også forelagt Det interdepartementale polarutvalg i forkant av høringen.
Departementet har ved arbeidet for øvrig tatt sikte på å utforme forskriften med en struktur som er klar og oversiktlig, og er i tråd med krav til klart lovspråk. Justis- og
beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000) har blitt benyttet ved utarbeidelsen. Utkastet til forskrift vil også sendes til lovavdelingen i Justis- og
beredskapsdepartementet for regelteknisk gjennomgang mens forskriften er på alminnelig høring.
2. Bakgrunn 2.1. Gjeldende rett
I lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 3 ble det innført et straffebud mot den som «optar, mangfoldiggjør eller offentliggjør karter eller kartskisser over rikets havner, fjorder eller indløp eller over nogen del av Norges sjøterritorium eller der foretar maalinger eller andre lodninger».
Loven ble opphevet samtidig som ikraftsetting av ny straffelov i 2005. Forbudet ble
videreført i midlertidig lov 7. august 2015 nr. 83 om beskyttelse av geografisk informasjon av hensyn til rikets sikkerhet. Det er redegjort nærmere for bakgrunnen og behovet for å videreføre de aktuelle forbudene i Prop. 86 L (2014-2015).
Midlertidig lov om beskyttelse av geografisk informasjon ble videreført i lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold. Loven ble vedtatt av Stortinget 21. juni 2017, slik loven i det vesentlige ble fremmet av regjeringen i Prop. 116 L. (2016-2017).
Loven § 4 første ledd fastslår den alminnelige hovedregelen om forbud mot opptak av eller på annen måte bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold innenfor
territorialfarvannet dersom det i noen grad kan ha skadefølger for rikets selvstendighet og
7
sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende.
I lovens forarbeider (Prop. 166 L s. 36) er det presisert at det med «opptak» menes at informasjonen blir innhentet og lagret på et medium slik at informasjonen kan brukes på et senere tidspunkt. Innsamling av informasjon som ikke kan lagres vil dermed ikke være
opptak i lovens forstand. Med «på annen måte bruke» menes at forbudet gjelder alle former for behandling av informasjonen, inkludert det å mangfoldiggjøre, spre, behandle eller videreformidle informasjonen til andre, herunder også direkteoverføring av informasjonen (Prop. 166 L s. 36).
Gjeldende forbud har tilsvarende ordlyd for sikkerhetsgradering som sikkerhetsloven3. Forbudet må derfor ses i sammenheng med reglene om beskyttelse av sikkerhetsgradert informasjon i sikkerhetsloven. Det er sikkerhetsloven som indirekte avgjør hva som faller innenfor forbudet. Informasjonen som faller innenfor forbudet må håndteres i henhold til sikkerhetsloven.
Forbudet omfatter all informasjon om bunnforhold innenfor territorialgrensen. Informasjon om bunnforhold utenfor territorialfarvannet omfattes ikke. Videre er det lagt til grunn i forarbeidene at det i utgangspunktet kun vil være informasjon om bunnforhold dypere enn 30 meter som vil omfattes av forbudet (Prop. 116 L (2016-2017) s. 27). Videre omfattes både rådata og avledede produkter av forbudet, forutsatt at de inneholder angitte grad av detaljer og beskyttelsesverdig informasjon.
Departementet er gitt myndighet til å dispensere fra forbudet mot opptak eller bruk av bunninformasjon, jf. § 4 andre ledd. Myndigheten er delegert til Forsvaret v/Forsvarets Operative Hovedkvarter (FOH).
Etter gjeldende rett er forbudets stedlige virkeområde norsk territorialfarvann, jf. § 4 første ledd. Lovens § 4 er ikke gitt anvendelse for territorialfarvannet rundt Svalbard, Jan Mayen, Bouvetøya og bilandene i Antarktis. Se likevel punkt 4.1 om forvaltningen av statens egne data for disse områdene. Etter gjeldende rett er det kun loven §§ 3 og 6 om forbud mot opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte områder og skjermingsverdige objekter som er gjort gjeldende på Svalbard og Jan Mayen, jf. forskrift 22. juni 2018 nr. 950 om anvendelse av lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold på Svalbard og Jan Mayen.
2.2. Hjemmel til å fastsette forskrift
Forskriften er foreslått gitt med hjemmel i lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold §§ 2, 4 og 5.
Forsvarsdepartementet er i loven § 4 tredje ledd gitt hjemmel til å fastsette forskrift om opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold, herunder hvilken informasjon som rammes av forbudet i § 4 første ledd.
3 Lov 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven)
8
I henhold til loven § 5 kan departementet i det enkelte tilfelle bestemme at informasjon om bunnforhold som er sikkerhetsgradert etter sikkerhetsloven kan avgraderes og underlegges taushetsplikt. Departementet er i samme bestemmelse også gitt hjemmel til å bestemme at informasjon underlagt taushetsplikt kan utleveres og at det kan stilles vilkår for utlevering, herunder om hva informasjonen kan brukes til, hvem som kan få tilgang til informasjonen, hvordan informasjonen skal behandles og at informasjonen skal slettes eller leveres tilbake etter endt bruk
Etter loven § 2 andre ledd er «Kongen» gitt myndighet til å «gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard, Jan Mayen og bilandene, og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold».
2.3. Gjeldende forvaltnings- og saksbehandlingsrutiner
Det er gjennomført omfattende kartlegging av norsk farvann av henholdsvis Kartverket, Forsvaret og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Høyoppløselig informasjon om bunnforhold har blitt overført og lagret i HYBAS (Kartverkets Hydrografiske database). Kartverket har det samlede forvaltningsansvaret for all bunninformasjonsdata fra egen kartlegging, FFIs
kartlegging og kartlegging fra andre kilder. Informasjonen i HYBAS er systematisk innsamlet, kvalitetssikret, sammenstilt og lagret før dataen gjøres tilgjengelig for Forsvaret og andre brukere. Informasjonen er skjermingsverdig fordi den er en slik kvalitet at den er spesielt anvendelig til navigasjon og operasjoner. Det er primært denne informasjonen, som er kvalitetssikret og gradert, det er et særlig behov for å kontrollere tilgangen til. Dette gjelder både eksisterende informasjon og opptak av nye datasett. Datasett opptas og forvaltes også av andre private aktører og hvor datasettene er av en slik karakter at de kan omfattes av graderingsregimet.
Kartverket forvalter i dag dybdedata på statens vegne, og koordinerer innsamling og tilgjengeliggjøring av dybdedata i norske hav og kystområder. I medhold av gjeldende regelverk gjør Kartverket data og avledede produkter tilgjengelig til alle som kan ha nytte av dette. Ugraderte datasett gjøres tilgjengelig gjennom geonorge.no og gjennom
dybdedata.no. Informasjon om bunnforhold som Kartverket samler inn brukes i dag til en rekke formål som for eksempel kystsoneplanlegging og fiskeriforvaltning. Dataene er grunnlaget for offisielle sjøkart for norske farvann.
Normal prosedyre er at private som ønsker å samle inn nye data eller som har behov for graderte data inngir søknad til Kartverket, som igjen søker Forsvaret v/Forsvarets Operative Hovedkvarter (FOH) om frigivelse/avgradering på deres vegne. FOH har fastsatt egne retningslinjer for henvendelser om avgradering og utlevering av datasett om bunnforhold, som følger reglene for avgradering i sikkerhetsloven med forskrifter.
Hvorvidt unntak fra forbudet mot opptak og bruk av bunninformasjon skal gis, beror på en konkret helhetsvurdering. Det er hovedsakelig omfattende bruk av informasjon og
systematisk opptak ved bruk av avansert utstyr for å gjennomføre systematiske kartlegginger av norskekysten det er behov for å kontrollere og beskytte mot.
9
Utgangspunktet for vurderingen er en helhetsvurdering av den sikkerhetsmessige risikoen den planlagte aktiviteten vil innebære og det konkrete skjermingsbehovet informasjonen har. Relevante momenter i vurderingen er blant annet
områdets størrelse
områdets sensitivitet
om området er innenfor eller i nærheten av Forsvarets fastsatte forbudsområder etter forskrift om militære forbudsområder innen Sjøforsvaret
hvem som ber om avgradering og utlevering
til hvilket formål informasjonen skal brukes, herunder privat eller nærings- eller samfunnsformål,
hvordan kartleggingen skal foretas, herunder hvilket utstyr som brukes og hvilken kvalitet og oppløsning dataene vil få
om, og eventuelt i hvilket omfang, informasjonen skal deles med tredjeparter, og
om informasjonen kan gjøres tilgjengelig ved å gjøre den taushetsbelagt.
Som hovedregel gir Forsvaret samtykke til frigivelse dersom dataene skal brukes til samfunnsviktige formål eller er viktige for næringsutvikling. Dette gjelder særlig dersom dataene er begrenset til et mindre sjøområde. Forsvaret kan sette vilkår i forbindelse med samtykket.
I informasjonskontrolloven § 5 er det inntatt hjemmel til å pålegge taushetsplikt for den som opptar eller mottar informasjon som er eller vil bli sikkerhetsgradert informasjon. Det har tidligere blitt utlevert informasjon om bunnforhold fra HYBAS under vilkår som har gjort at det reelt sett vil kunne tilsvare taushetsplikt for mottaker. Det er imidlertid per i dag ingen direkte regulering i eksisterende lover og regler av innholdet og rammene for
taushetsplikten.
2.4. Tilgrensende regelverk 2.4.1. Sikkerhetsloven
Som nevnt i kapittel 2.1, vil informasjon om bunnforhold av en viss kvalitet utgjøre
sikkerhetsgradert informasjon etter sikkerhetsloven. Informasjonen må håndteres i henhold til sikkerhetsloven med underliggende forskrifter. Forskriften som foreslås her må derfor ses i sammenheng med sikkerhetsloven.
Sikkerhetsloven gjelder for statlige, fylkeskommunale og kommunale organer, jf. § 1-2 første ledd. Samtidig gjelder lovens kapittel 9 for leverandører av varer eller tjenester i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser, jf. § 1-2 tredje ledd, hvor en leverandør kan autoriseres til å motta BEGRENSET informasjon. Videre kan en virksomhet underlegges sikkerhetslovens krav ved enkeltvedtak, jf. § 1-3.
Operatørselskaper som foretar opptak av data i territorialfarvannet som ikke er søkt avgradert, må være leverandørklarert, og har en plikt til å beskytte sikkerhetsgradert
informasjon etter sikkerhetslovens bestemmelser. Aktører som omfattes av sikkerhetsloven,
10
vil kunne motta sikkerhetsgraderte data dersom de tilfredsstiller sikkerhetslovens krav om behandling av slik informasjon og har et tjenstlig behov etter sikkerhetsloven § 5-4. I slike tilfeller kan informasjonen utleveres, uten at det er nødvendig med søknad om avgradering.
Samtidig vil informasjon også kunne avgraderes eller nedgraderes etter søknad.
2.4.2. Forskrift om luftbårne sensorsystemer
I dag blir fly og droner med avansert kartleggingsutstyr om bord hyppig brukt for å fotografere og kartlegge områder fra luften.
Slik virksomhet er i dag regulert i forskrift 22. juni 2018 nr. 951 om kontroll med informasjon innhentet med luftbårne sensorsystemer. Forskriften er fastsatt med hjemmel blant annet i informasjonskontrolloven § 3.
Forskriften gir hjemmel til å fastsette særskilte forbudsområder hvor bruk av luftbårne sensorsystemer er forbudt. Bruk av slike systemer over eller i nærheten til forbudsområdene krever tillatelse fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Tillatelse gis kun til
forvaltningsorganer eller operatørselskap som har leverandørklarering på nivå
KONFIDENSIELT eller høyere, jf. forskriften § 6 andre ledd. Bruk av luftbårne sensorsystemer utenfor forbudsområdene krever ikke leverandørklarering og tillatelse fra NSM.
Forskriftens geografiske virkeområde er begrenset til å gjelde over norsk territorium, jf. § 1 andre ledd. Luftbårne sensorsystemer som benyttes i dag er imidlertid ofte utstyrt med foto- eller sensorsystemer som også vil kunne kartlegge og oppta informasjon om bunnforhold når de krysser fjorder og sjøområder. Lovforbudet mot opptak og bruk av bunninformasjon og forslaget til forskrift vil også omfatte opptak av informasjon ved bruk av luftbårne systemer, herunder informasjon om infrastruktur og objekter på havbunnen. Kartleggingsvirksomhet fra luften av forbudsområder som foretas ved eller over territorialfarvannet må dermed ta hensyn til begge regelsettene.
Dette innebærer at aktører som ved hjelp av luftbårne sensorsystemer opptar informasjon om bunnforhold både må søke NSM og Kartverket om tillatelse etter begge forskrifter.
Departementet har vurdert om NSM bør være part i samarbeidsavtalen med Kartverket og Forsvaret, men har etter en nærmere vurdering kommet til at dette ikke er hensiktsmessig da omfanget av saker om opptak fra leverandørklarerte selskaper er svært begrenset (ca. 4-5 saker per år) og løses i tett dialog med Forsvaret.
Departementet forutsetter imidlertid at det likevel etableres en hensiktsmessig dialog mellom Kartverket og NSM for å avklare grensesnittene knyttet til opptak av landbasert informasjon og dybdedata fra sjø ved bruk av luftbårne sensorsystemer, herunder forvaltning av datasett.
2.4.3. Krav til Voyage Data Recorder og bruk av ekkolodd
I henhold til IMO-konvensjon SOLAS kapittel 5 regel 20 skal skip være utstyrt med VDR (Voyage Data Recorder). Kravet er gjort til norsk rett i forskrift 5. september 2014 nr. 1157 om navigasjon og navigasjonshjelpemidler for skip og flyttbare innretninger § 20.
11
VDR er en ferdsskriver som samler inn og lagrer informasjon under skipets seilas, hvor også informasjon om dybde kan samles inn og lagres. Primærhensikten med systemet er at det skal kunne brukes ved forlis eller havari. Tilgang til VDR-data er nærmere beskrevet i IMO- sirkulær MSC/Circ.1024. Data lagret på VDR er rederiets eiendom, og kan kun leses av i forbindelse med en ulykke eller et havari hvor rederi, flaggstat eller kyststaten hvor
hendelsen skjedde, kan kreve å få innsyn i VDR-data. Det er departementets syn at bruk av VDR ikke vil omfattes av forbudet, da verken lovforbudet eller forskriften er ment å ramme normal bruk av sikkerhetsutstyr.
Et ekkolodd måler dybde ved å sende lydsignaler mot havbunnen. I henhold til IMO- resolusjon MSC.333(90) punkt 5.5.9 skal informasjon fra fartøyets ekkolodd lagres i VDR.
Informasjon vil likevel overskrives etter 48 timer, jf. punkt 5.4.3. Det er to hovedkategorier av ekkolodd, henholdsvis enkeltstråle og multistråle ekkolodd. Begge typer ekkolodd
inneholder «backscatter» som reflekterer bølger eller signaler tilbake i den retningen de kom fra. Data fra ekkolodd vil alene gi betydelig informasjon om bunnens egenskaper. Slik
informasjon kan ved hjelp av enkle analyser brukes til automatisk bunnklassifisering med god nøyaktighet.
Departementet har fått opplyst fra Sjøfartsdirektoratet at ekkolodd på markedet i dag kan innhente data med en oppløsning som kan omfattes av graderingsmatrisen i forskriften § 3 og at det antas at et ikke ubetydelig antall fritidsbåter, fiskebåter og andre båter og fartøy kan være utstyrt med slike ekkolodd. Sjøfartsdirektoratet har opplyst om at det ikke er uvanlig at ekkolodd leveres med funksjoner hvor data lagres eller hvor data fra ekkolodd videresendes til et sentralt databasesystem for publisering med øvrig informasjon (eksempelvis sjøkart).
Departementet har også fått opplyst at utviklingen av autonome skip er i en tidlig fase og at det er usikkert hvilke teknologiske løsninger som vil benyttes om bord. Konvensjonelle skip navigerer i dag ved hjelp av satellittsystemer, f.eks. GPS (Global Positioning System).
Autonome og automatiserte systemer vil ha behov for ytterligere redundans hvor 3D- modellering av havbunnen kan tenkes brukt som verktøy for å gi fartøy områdeforståelse.
Som en følge av usikkerheten rundt hvilke teknologiske løsninger som vil benyttes i fremtiden, vil den videre praktiseringen av forbudet måtte avklares etter hvert som
teknologien utvikles. Utviklere av autonom teknologi og automatiserte løsninger må uansett kjenne til forbudet ved utviklingen av slik teknologi.
3. Departementets vurderinger
For å oppnå balanse mellom behovet for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og næringslivets og sivilsamfunnet behov for tilgang til informasjon, er det besluttet en
liberalisering av forvaltningsregimet for innsamling og bruk av informasjon om bunnforhold.
Formålet er at informasjon ikke sikkerhetsgraderes i større utstrekning, og på høyere graderingsnivå, enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. I tillegg er formålet å forenkle og effektivisere søknadsprosessen og forvaltningsregimet rundt slik informasjon.
12
Forsvarsdepartementet uttalte i forbindelse med høringen av informasjonskontrolloven og senere i Prop. 116 L (2016-2017), at målsetningen med ny lov var å liberalisere datidens forbudsregime knyttet til blant annet opptak og bruk av informasjon om bunnforhold.
Departementet ga allerede i høringsnotatet til informasjonskontrolloven uttrykk for hvilket graderingsregime som ville legges til grunn for forbudet ved dette forskriftsarbeidet.
Graderingen er en vesentlig oppmykning fra dagens situasjon og vil dermed gi økt generell tilgang og større mulighet for bruk av informasjon om bunnforhold enn i dag. Ved å fastsette graderingsregimet i forskriftsform, vil regimet også blir mer tilgjengelig for de det gjelder.
For øvrig har departementet som målsetning å klargjøre rutinene og prosedyrene for å kunne få tilgang til informasjon og/eller tillatelse til å gjøre opptak eller bruk av informasjon.
Muligheten til å pålegge taushetsplikt kan være et godt virkemiddel for i større grad åpne for opptak og annen bruk av informasjon, hvor slik taushetsplikt er tilstrekkelig for å ivareta nasjonale sikkerhetsbehov.
En sentral del av forskriften er derfor å gi Kartverket adgang til å avgradere, omgradere eller gi tillatelse til å gjøre opptak av og utlevere gradert informasjon uten å måtte innhente samtykke fra Forsvaret. Gjennom rollen som nasjonal forvalter av dybdedata er Kartverket en sektorovergripende etat. Det vil derfor være mer effektivt at saksbehandlingen etter den nye forskriften i større grad samles hos Kartverket istedenfor dagens ordning hvor store deler av saksbehandlingen er delt mellom Forsvaret og Kartverket. Det legges imidlertid opp til at forholdet mellom Kartverket og Forsvaret skal reguleres nærmere i en
samarbeidsavtale mellom etatene.
En styrking av Kartverkets rolle vil etter departementets syn bidra til å bedre grunnlaget for sikker og bærekraftig aktivitet i norske hav- og kystområder. Innsamling og koordinering av bruken av dybdedata gjennom Kartverket vil bidra til å øke kunnskap om struktur, virkemåte og tilstand til det marine økosystemet. En samlet database og felles forvaltning av innsamlet informasjon sikrer at data ikke går tapt, gir en enhetlig oversikt over utførte målinger og sikrer et grundig kunnskapsgrunnlag. Felles forvaltning vil også kunne være
ressursbesparende ved at tilgjengeligheten på gode eksisterende data gjør nye målinger unødvendige.
Informasjonskontrolloven gir ingen klar veiledning om hvilken type teknologi som er omfattet av, eller vil omfattes av, forbudet, herunder bruk av ekkolodd o.l. på fartøy.
Departementet ser det imidlertid som lite hensiktsmessig at konkrete teknologiske løsninger skal angis direkte i forskriften. Teknologi er i stadig utvikling og en konkret forskriftsfesting av hvilke teknologiske løsninger som er omfattet av forbudet vil derfor kunne medføre behov for hyppige endringer av forskriften. Departementet legger dermed opp til at nærmere informasjon om hvilke teknologiske løsninger som omfattes av forbudet kan gis i veiledere til forskriften. Det avgjørende er uansett ikke hvilken teknologi som benyttes, men om teknologien innhenter og sammenstiller data som er i strid med forbudet.
Loven har heller ingen bestemmelser om håndheving og kontroll av forbudet. I arbeidet med loven ble det lagt til grunn at håndheving og kontroll av forbudet mot opptak og bruk av
13
bunninformasjon skulle reguleres nærmere i forskrift (Prop. 116 L (2016-2017) s. 24). Det har derfor også vært behov for at forskriftsarbeidet avklarer regimet for håndheving og kontroll.
Etter gjeldende rett er forbudets stedlige virkeområde norsk territorialfarvann, jf. § 4 første ledd. I henhold til Prop. 116 L (2016-2017) s. 34 er det lagt til grunn at spørsmålet om anvendelsen av lovens regler på Svalbard og Jan Mayen skulle utredes nærmere, under henvisning til at det kan tenkes at forbudet burde innføres dersom det ikke er særlige forhold som tilsier at Svalbard burde behandles annerledes. Det følger derfor av loven § 2 andre ledd at «Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard, Jan Mayen og bilandene, og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold».
Det er departementets vurdering at Svalbard og Jan Mayen har militærstrategisk betydning og at forbudet mot opptak og bruk av bunninformasjon også bør gjøres gjeldende her. En nærmere redegjørelse for forslaget gis nedenfor i punkt 4.1. Departementet anser det imidlertid ikke som nødvendig å innføre et forbud for norsk territorialfarvann ved Bouvetøya og norske biland i Antarktis, da dette er områder av begrenset betydning for nasjonal
sikkerhet.
4. Nærmere om forslaget
4.1. Forslag om endring av forskrift om anvendelse av lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold på Svalbard og Jan Mayen
Informasjonskontrolloven og forbudet mot opptak og bruk av informasjon om bunnforhold gjelder i territorialfarvannet. Bare lovens §§ 3 og 6 er gjort gjeldende på Svalbard, Jan Mayen og ingen deler av loven er gjort gjeldende for Bouvetøya og bilandene i Antarktis.
I Prop. 116 L (2016-2017) s. 34 er det lagt til grunn at spørsmålet om anvendelsen av lovens regler skulle utredes nærmere, under henvisning til at det kan tenkes at forbudet burde innføres dersom det ikke er særlige forhold som tilsier at Svalbard burde behandles annerledes.
Det er departementets vurdering at Svalbard og Jan Mayen har en strategisk viktig
beliggenhet som medfører at blant annet informasjon om dybdedata fra territorialfarvannet rundt øygruppen og Jan Mayen kan være av interesse for fremmede stater og aktører, og at forbudet mot opptak og bruk av bunninformasjon også bør gjøres gjeldende her.
Svalbard er underlagt norsk suverenitet og det er av strategisk betydning at informasjon om bunnforhold i øygruppens territorialfarvann er omfattet av forbudet i loven og forskriftens regime. Muligheten til å begrense informasjonstilgang her vil gi norske myndigheter anledning til å hindre at andre stater og aktører skaffer seg informasjon som i en gitt situasjon kan være av stor sikkerhetspolitisk og militærstrategisk betydning.
14
Det er departementets syn at det ikke foreligger særlige forhold som tilsier at Svalbard bør behandles annerledes enn Fastlands-Norge for øvrig. Tilsvarende vurderinger gjelder også for territorialfarvannet rundt Jan Mayen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at forvaltningsregimet i forskriften foreslått under punkt 4.2 også bør gjelde i
territorialfarvannene rundt Svalbard og Jan Mayen. Forbudet mot opptak og bruk av bunninformasjon og forvaltningsregimet vil gjelder uavhengig av nasjonalitet.
Frem til 2015 ble informasjon om bunnforhold på Svalbard publisert åpent. I dag håndteres graderingsregimet for Kartverkets data, med hjemmel i sikkerhetsloven, på samme måte på Svalbard som på norskekysten. Det innebærer at det per i dag må søkes om opptak og utlevering av bunninformasjon også for data fra territorialfarvannet rundt Svalbard.
Kartverket har opplyst at det frem til 2015 ble frigitt og utlevert totalt 197 datasett til ulike virksomheter, tilsvarende et areal på omkring 25.000 kvadratkilometer, i territorialfarvannet rundt Svalbard. Dette er datasett som for alle praktiske formål er å anse som offentliggjort.
At forskriften nå vil gjøre forbudet gjeldende på Svalbard, vil ikke få betydning for
informasjon som allerede er frigitt før 2015. Til tross for at store arealer allerede er frigitt, mener Forsvarsdepartementet at et forbud om opptak og bruk av ytterligere informasjon om bunnforhold er viktig for å hindre at andre stater eller aktører kan skaffe seg enda mer kjennskap til bunnforholdene rundt Svalbard. Gitt øygruppens strategiske beliggenhet vil dette kunne være uheldig, særlig hvis en spent situasjon skulle oppstå.
At forbudet i loven § 4 gjøres gjeldende i territorialfarvannet rundt Svalbard og Jan Mayen innebærer også at den foreslåtte forskriften som regulerer forvaltningsregimet vil komme til anvendelse. Det er departementets vurdering at det ikke er behov for særlige regler for Svalbard og Jan Mayen.
4.2. Forslag til forskrift om opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold
4.2.1. Virkeområde
I § 1 i forslag til forskrift fastsettes det saklige og geografiske virkeområdet til forskriften.
Virkeområdet til forskriften er ment å sammenfalle med virkeområdet til forbudet i informasjonskontrolloven § 4. Forskriften vil derfor gjelde i Norge, i indre farvann og i sjøterritoriet (12 nautiske mil).
Selv om det ikke fremgår direkte av forslag til § 1, vil forskriften og forvaltningsregimet også gjelde for territorialfarvannet rundt Svalbard og Jan Mayen. At forbudet i loven § 4 gjøres gjeldende på Svalbard og Jan Mayen gjennom forslag til ny forskrift fastsatt med hjemmel i § 2 andre ledd, innebærer at også forskrifter fastsatt med hjemmel i § 4 vil komme til
anvendelse. Forskriften vil derfor også gjelde for Svalbard og Jan Mayen og det er
departementets vurdering at det ikke er behov for å innføre særregler for disse områdene.
15
I forskriften er det presisert at den ikke gjelder for opptak eller bruk som er en del av Kartverkets, Forsvarsdepartementets eller Forsvarsdepartementets underliggende etaters egen virksomhet og oppgaveløsning. Departementet har også sett behovet for å avgrense forskriftens anvendelse mot allierte styrkers opptak av informasjon om bestemt angitte bunnforhold som ledd i deres trening eller oppdragsløsning. Data og informasjon innsamlet fra slik virksomhet vil uansett være gradert etter sikkerhetsloven, forutsatt at
oppløsningsgraden er tilstrekkelig høy.
4.2.2. Definisjoner
Departementet mener det er behov for en ytterligere veiledning av hva som ligger i
«informasjon om bunnforhold». Departementet foreslår derfor å klargjøre forskriftens innhold og rekkevidde ved å presisere innholdet ytterligere.
«Informasjon om bunnforhold» omfatter informasjon om dybdedata, hardhetsdata og batymetri. Dybdedata omfatter data som viser koordinatfestede dybdeverdier, mens hardhetsdata er koordinatfestede verdier for bunnens relative hardhet. Batymetri er informasjon om topografien under vann, inkludert dybdeforhold og havbunnsmodeller.
Dette er beskyttelsesverdig informasjon som har stor betydning for sjømilitære operasjoner, da det vil kunne ha skadefølger for nasjonale sikkerhetsinteresser dersom den blir kjent for uvedkommende. Informasjon om forhold i vannsøylen, eksempelvis lydhastighet, vil ikke omfattes av forbudet da dette ikke anses for å være informasjon om «bunnforhold».
I lovens forarbeider er det imidlertid presisert at formålet med forbudet er å skjerme informasjon som må beskyttes ut fra hensynet til nasjonal sikkerhet og at type informasjon ikke er avgjørende (Prop. 166 L (2016-2017) s. 37). «Informasjon om bunnforhold» kan dermed også omfatte annen informasjon enn dybdedata, hardhetsdata og batymetri såfremt informasjonen er beskyttelsesverdig.
Definisjonen i forskriften § 2 er ment å gi ytterligere veiledning om hva som regnes som informasjon om bunnforhold ved å definere dette som informasjon om «dybdeverdier med kjent posisjon eller bunnhardhet som forteller noe om havbunnens fysiske egenskaper».
Begrepet omfatter dermed informasjon om dybde, geologi og hardhetsdata. Dette omfatter informasjon om hvilke materiale havbunnen består av, slik som sand, leire, grus, skjellsand og fjell. Etter det opplyste, vil mange sivile organisasjoner ofte være interessert i denne typen informasjon. Kartverket vil likevel kunne frigi dette dersom det ikke er i strid med nasjonale sikkerhetshensyn.
Forsvarsdepartementet ber særlig om høringsinstansenes syn på forslaget i § 2, herunder definisjonens klarhet og om det er behov for en definisjonsbestemmelse i forskrift i tillegg til det som allerede følger av loven.
4.2.3. Hvilken informasjon og teknologi omfattes av forbudet?
16
I Prop. 116 L (2016-2017) s. 28 la departementet til grunn at hvilke metoder som eventuelt skal falle utenfor forbudet, eksempelvis opptak ved bruk av fiskeutstyr, sensorer som gir informasjon om bunnforhold til navigasjonsformål og sikker navigasjon eller kartlegging ved bruk av multistråle ekkolodd, skulle klarlegges ytterligere i den videre prosessen med utarbeidelsen av et forskrifts- og forvaltningsregime.
Som nevnt i kapittel 3 ser departementet det som lite hensiktsmessig at forskriften skal angi hvilke konkrete teknologiske løsninger som vil omfattes av forbudet og legger dermed opp til at dette skal klargjøres nærmere i veiledere til forskriften. Likevel ser departementet
behovet for å si noe om hvilken informasjon og teknologi som kan omfattes av forbudet, i høringsnotatet.
I forbindelse med arbeidet med loven, la departementet til grunn at utstyr brukt i fiskeleting og til sikker navigasjon ikke vil oppta eller bruke informasjon som faller innenfor angitt sikkerhetsgradering og at brukt på ordinær måte, vil opptak og bruk av informasjon gjennom slikt utstyr falle utenfor forbudet (Prop. 116 L (2016-2017) s. 28). Dette omfatter for
eksempel bruk av Voyage Data Recorder (VDR) og enkeltstråle og multistråle ekkolodd som nærmere beskrevet i punkt 2.4.3.
I lovens forarbeider (Prop.166 L s. 36) er det presisert at det med «opptak» menes at informasjonen blir innhentet og lagret på et medium slik at informasjonen kan brukes på et senere tidspunkt. Det er departementets syn at «opptak» også omfatter systematisk innsamling av informasjon.
Som nevnt under punkt 2.4.3 viser Sjøfartsdirektoratet til at det eksempelvis finnes ekkolodd på markedet som kan innhente data med en oppløsning som kan omfattes av den foreslåtte graderingsmatrisen i forskriften § 3. Slik opptak og videreformidling vil etter sin art omfattes av forbudet. Det er fortsatt departementets vurdering at bruk av utstyr som for eksempel VDR og enkeltstråle-ekkolodd, for sikker navigering og fiskeleting, ikke vil være i strid med forbudet mot opptak og bruk av informasjon om bunnforhold. Systematisk
havbunnskartlegging med bruk av multistråle ekkolodd eller sonarer og sidescan-sonarer for høyoppløselige opptak av informasjon om sjøbunnen vil klart falle inn under
graderingsregimet. Dette omfatter også luftbårne optiske sensorer. Det samme kan også lagring av data fra mange brukere, såkalt «crowdsourcing», dersom dette gir samme informasjonsinnhold.
Departementet presiserer at forbudet ikke omfatter det konkrete utstyret eller teknologien i seg selv. Det er imidlertid den rent faktiske bruken av utstyr som muliggjør lagring,
distribusjon og systematisk innsamling av data som omfattes av forbudet. Tradisjonelt har ikke grunnlagsdataene i «crowdsourcing-tjenester» vært ansett for å ha informasjon med en oppløsning som er eller vil bli sikkerhetsgradert. Det avgjørende for om aktiviteten er
omfattet av lovens forbud er imidlertid om de innsamlede dataene er systematisk innsamlet eller sammenstilt og lagret i etterkant og av en slik kvalitet at den er å anse om gradert.
Departementet ber særlig om høringsinstansenes synspunkter og innspill knyttet til forbudets anvendelse for slik teknologi.
17
Departementet bemerker også at den teknologiske utviklingen, og eventuelle endringer i bruk av metoder og verktøy, vil kunne få betydning for vurderingen av hvilke verktøy og metoder som til enhver tid faller innenfor og utenfor forbudet.
Det finnes flere typer utstyr som er i stand til å samle inn bunninformasjon av en slik art at de kan anses som graderte. Det avgjørende for om informasjonen omfattes av forbudet, er likevel om den er systematisk innsamlet og er av en slik kvalitet at det i noen grad vil kunne medføre skadefølger for rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale
sikkerhetsinteresser, dersom informasjonen blir kjent for uvedkommende.
Videoinformasjon tatt opp ved hjelp av ROVer og andre farkoster med kamera vil kunne si en del om havbunnen og dens egenskaper. Enkle videobilder av havbunnen vil som hovedregel likevel ikke kunne benyttes til å rekonstruere bunntopografien, og vil derfor ikke omfattes av forbudet, forutsatt at informasjonen ikke er systematisert og av en slik kvalitet at de kan sidestilles med andre opptak.
Forbudet mot opptak og bruk av bunninformasjon omfatter både rådata og avledede produkter. Rådata inneholder, i tillegg til dybdeverdier, mange forskjellige parametere som posisjonsdata og bunnrefleksjonsverdier. Samtidig har rådata full tetthet av alle
dybdepunkter som er innsamlet. Som følge av informasjonsmengden rådata inneholder, er det derfor viktig at rådata graderes og skjermes. Videre er rådata grunnlaget for andre avledede produkter, eksempelvis havbunnsmodeller, reflektivitetskart, kart over bunnhardhet og sedimentkart. Eksempelvis kan reflektivitetskart gi informasjon om
undersjøiske kabler, rørgater og gjenstander (eksempelvis miner) som befinner seg på eller i det øvre sedimentlaget.
Avledede produkter kan også etter forholdene falle inn under forbudet. Det avgjørende er om informasjonen er av en slik kvalitet at det i noen grad vil kunne medføre skadefølger for nasjonale sikkerhetsinteresser dersom informasjonen blir kjent for uvedkommende.
Detaljeringsgraden i avledede produkter kan således medføre at også slik informasjon vil være underlagt forbudet.
Dette innebærer at avledede produkter, som for eksempel kartverktøy basert på rådata utarbeidet til bruk i planprosesser til kommuner eller andre typer temakart (artskart, kart som viser fare for utglidninger m.m.), vil kunne omfattes av forbudet.
Oppmåling av sjøbunn er i mange tilfeller nødvendig innenfor havbruksnæringen, blant annet i forbindelse med etablering av nye oppdrettslokaliteter. Oppmåling for etablering av oppdrettsanlegg vil som regel kunne gis tillatelse ettersom informasjonen er nødvendig for viktige nærings- og samfunnsformål. Det er imidlertid viktig å ivareta nasjonal sikkerhet også i disse tilfellene. Det er departementets vurdering at denne balansen blir godt ivaretatt med utkastet til forskrift. Det er i den sammenheng viktig å understreke at forslaget vil medføre at mer informasjon enn i dag vil bli tilgjengeliggjort.
Departementet er kjent med at andre aktører enn Kartverket og FFI forvalter og lagrer graderte data utenfor HYBAS og bemerker at forbudet og forskriften gjelder for alle typer
18
gradert informasjon og at informasjon derfor skal forvaltes i tråd med reglene i sikkerhetsloven.
Departementet forutsetter videre at det vil gis ytterligere veiledning om hvilke typer teknologier som omfattes av forbudet i veiledninger utarbeidet av Forsvaret i samråd med Kartverket.
4.2.4. Sikkerhetsgradert informasjon
Et av forskriftens viktigste formål er å angi nærmere hvilken informasjon som er gradert og dermed krever tillatelse til opptak og bruk.
Da informasjonen er, eller ved opptak vil bli, sikkerhetsgradert, må både hjemmelslov og forslaget til forskrift ses i sammenheng med og suppleres av sikkerhetslovens bestemmelser.
Hva som er sikkerhetsgradert informasjon reguleres i sikkerhetsloven, men opplyses om konkret i utkastet til forskrift. Det som er sikkerhetsgradert må også håndteres i henhold til sikkerhetslovens regler.
Departementet foreslår å videreføre gjeldende graderingsmatrise slik denne er beskrevet i forarbeidene til informasjonskontrolloven. I Prop. 166 L (2016-2017) s. 28. legges det til grunn at graderingsmatrisen representerer et minimumskrav for at Forsvaret skal kunne beskytte norske interesser mot fremmede makter. Hensynet til å beskytte strategisk viktig informasjon har vært avgjørende for den foreslåtte graderingsmatrisen.
Informasjon om bunnforhold dypere enn 30 meter graderes «BEGRENSET» når
informasjonen har oppløsning mellom 50m x 50 m og 25m x 25m, og «KONFIDENSIELT» når informasjonen har høyere oppløsning enn 25m x25 m. Som nevnt over omfatter forbudet etter gjeldende rett informasjon innenfor territorialgrensen dypere enn 30 meter, og hvor informasjon med tettere oppløsning enn 50 meter mellom punktene er gradert
«KONFIDENSIELT» eller høyere etter sikkerhetsloven.
Det er sikkerhetslovens graderingskategorier som benyttes i denne sammenheng, ettersom offentliggjøring av detaljert informasjon om bunnforhold vil kunne ha skadefølger for
nasjonale sikkerhetsinteresser. Graderingen «BEGRENSET» benyttes dersom det i noen grad kan få skadefølger for nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for
uvedkommende, jf. sikkerhetsloven § 5-3 første ledd bokstav d. Graderingen
«KONFIDENSIELT» benyttes dersom det kan få skadefølger for nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende, jf. sikkerhetsloven § 5-3 første ledd bokstav c.
Informasjon som har lavere tetthet enn 50m x 50m og informasjon om bunnforhold 30 meter eller grunnere vil i utgangspunktet være ugradert.
Oppsummert foreslår departementet at følgende matrise fastsettes i forskriften:
Dybder relativt til sjøkart-null
>50mx50m >25mx25m <25mx25m
0-30 meter Ugradert Ugradert Ugradert
30 meter> Ugradert Begrenset Konfidensielt
19
Matrisen ivaretar etter departementets syn balansen mellom viktige sivile samfunnsbehov og viktige sikkerhetsbehov. Behovet for sikker navigasjon ivaretas ved at alle data ned til 30 meter dybde er ugradert. Matrisen ivaretar imidlertid ikke alle sivile behov, noe som er bakgrunnen for at det i enkelte tilfeller er nødvendig å legge opp til en individuell saksbehandling.
Forslag til § 3 andre ledd første punktum slår fast at graderingene i første ledd ikke gjelder for informasjon om objekter eller områder som det i eller i medhold av lov er satt annen sikkerhetsgradering på eller begrensninger til opptak eller bruk av. Bestemmelsen er foreslått fordi enkelte objekter eller områder allerede har annen sikkerhetsgradering eller andre begrensninger som følge av annet lovverk, som for eksempel sikkerhetsloven. Annen lovgivning vil dermed ha forrang. Forskriften vil altså ikke kunne gi større rettigheter enn det som følger av annen lovgivning.
Dette vil typisk være de tilfeller hvor det er installasjoner eller objekter på havbunnen som har en høyere sikkerhetsgradering og klassifisering etter sikkerhetsloven § 5-3 og § 7-2.
Videre vil det med hjemmel i sikkerhetsloven § 7-5 være mulig av forsvarshensyn å fastsette forbudsområder med adgangsforbud. I adgangsforbud, ligger det også at det ikke er tillat å oppta eller bruke informasjonen om det aktuelle området. I forskrift om militære
forbudsområder innen Sjøforsvaret er det fastsatt enkelte forbudsområder i sjøen, hvor det ikke er tillat å ferdes uten tillatelse. Det er også restriksjoner mot å gjøre opptak. Angivelsen av sikkerhetsgradering i dette forskriftsforslaget, vil ikke få betydning for adgangen til å gjøre opptak eller bruke informasjon om slike områder, med mindre tillatelse er gitt fra FOH, jf.
forskrift om militære forbudsområder innen Sjøforsvaret § 3 andre ledd. Generelt sett vil FOH ikke gi tillatelse og heller ikke utlevere informasjon om disse forbudsområdene.
Forskriften gjelder i all hovedsak gradert bunninformasjon, men vil også for enkelte deler gjelde for ugradert informasjon, herunder meldeplikten etter § 4. Informasjonskontrolloven har et generelt forbud mot opptak og bruk som gjelder uavhengig av gradering og stenger ikke for at forskriften delvis kan gjelde for ugradert informasjon. Departementet har derfor valgt å ikke begrense definisjonen til kun å omfatte informasjon som er gradert etter forskriftens § 3.
Tidvis kan det være behov for å skjerme informasjon av bunnforhold på 30 meters dyp og grunnere. Dette gjelder særlig dersom det er installasjoner på bunnen eller ved NATO-kaier hvor det vil være behov for å innføre sikkerhetstiltak av hensyn til våre allierte.
Departementet foreslår i § 3 andre ledd andre punktum dermed at Forsvaret gis myndighet til å beslutte at informasjon som i utgangspunktet ikke er gradert etter første ledd,
eksempelvis informasjon om bunnforhold på 30 meters dyp og grunnere, likevel skal
sikkerhetsgraderes eller være underlagt begrensninger for opptak og bruk. Dette forutsetter videre at Forsvaret gir Kartverket informasjon om hvilke områder og informasjon dette gjelder slik at etaten settes i stand til å saksbehandle saker som omfattes av § 3 andre ledd.
Omfanget av informasjonen og hvordan informasjonen skal gis til Kartverket, vil avklares nærmere i samarbeidsavtalen mellom etatene.
20
Enkelte områder langs kysten er for øvrig av strategisk betydning for Forsvaret. Informasjon om bunnforhold i slike områder er dermed av en slik karakter at informasjonen vil være sikkerhetsgradert. Da forskriften ikke kan angi konkret hvilke områder hvor
bunninformasjonen er omfattet av forbudet slik at informasjonen må sikkerhetsgraderes eller underlegges begrensninger for opptak og bruk, skal § 3 andre ledd ivareta Forsvarets behov for å kunne sikkerhetsgradere informasjon i det enkelte tilfelle, inkludert informasjon om bunnforhold grunnere enn 30 meter eller hvor datasettene har en lavere oppløsning enn oppgitt i § 3 første ledd.
I denne forbindelse angir § 3 andre ledd tredje punktum at Forsvaret, med mindre
tungtveiende grunner tilsier det, skal offentliggjøre hvilke områder som har informasjon om bunnforhold som er graderte. Departementet presiserer imidlertid at kravet til klarhet og forutberegnelighet på strafferettens område innebærer at det ikke kan straffesanksjoneres overfor aktører som har overtrådt forbudet i disse områdene. Istedenfor må det vurderes andre risikoreduserende tiltak. Departementet anser meldeplikten som omtales i punkt 4.2.5 som et viktig verktøy i denne forbindelse. Gjennom meldeplikten vil Forsvaret bli gjort
oppmerksom på planlagte opptak i sensitive områder. Dette vil gi Forsvaret anledning til å gå i dialog med aktørene og informere hvorvidt forbudet gjelder i et konkret område, jf. § 3 andre ledd. Dersom aktørene etter å ha mottatt slik informasjon senere bryter lovforbudet, vil overtredelsen kunne straffesanksjoneres.
Tredje ledd fastslår et unntak fra automatisk avgradering etter 30 år etter sikkerhetsloven § 5-3 andre ledd og virksomhetssikkerhetsforskriften § 29. Unntaket er begrunnet i at det er snakk om statisk informasjon av strategisk betydning for rikets sikkerhet hvor behovet for gradering vil være konstant og dermed gå utover 30 år.
4.2.5. Meldeplikt
Forsvaret har i dag begrenset oversikt over kartleggingsaktivitet langs norskekysten gjennom forskrift 20. desember 2018 nr. 2056 om utenlandske fartøyers anløp til og ferdsel i norsk territorialfarvann som kun gjelder for utenlandske skip.
Departementet foreslår i § 4 andre ledd derfor at den som skal gjøre opptak av bunnforhold, skal gi skriftlig melding til Kartverket (og derigjennom Forsvaret) om planlagt kartlegging senest to uker før kartleggingen starter.
Forslaget er begrunnet i behovet Forsvaret har for å ha en generell oversikt over all planlagt kartleggingsaktivitet i norsk territorialfarvann. En plikt til å melde fra om planlagt
kartleggingsaktivitet vil også kunne styrke Kartverkets rolle som nasjonal dybdedataforvalter og sikre bedre informasjonsdeling gjennom bedre innsamling og systematisering av kartlagte områder.
Forslaget om meldeplikt er ikke begrenset til gradert informasjon etter § 3 og omfatter dermed alle typer kartlegging av bunnen, herunder også innsamling av informasjon med en oppløsningsgrad som ikke omfattes av forbudet og innsamling av informasjon om
bunnforhold grunnere enn 30 meter. Meldeplikten vil eksempelvis derfor sikre at Forsvaret får oversikt over enkeltkartlegginger som i utgangspunktet er ugraderte, men som samlet
21
sett vil kunne utgjøre en sikkerhetsrisiko. Departementet presiserer at meldeplikten gjelder for enkeltkartlegginger og at bestemmelsen ikke er ment å etablere noen generell plikt til å registrere de som er involvert i kartleggingsarbeid. Bestemmelsen pålegger for eksempel ikke involverte myndigheter å etablere et register over aktører involvert i kartlegging.
I praksis vil et kartleggingsprosjekt langs norskekysten ofte omfatte områder både dypere og grunnere enn 30 meters dybde hvor datastrømmen følgelig vil omfatte både graderte og ugraderte data. I slike tilfeller vil meldeplikten være oppfylt ved at det inngis søknad om opptak av graderte data, jf. forslag til § 4 første ledd. Ved mottak av melding eller søknad vil Kartverket, i samråd med Forsvaret, vurdere, og eventuelt stanse, aktiviteten dersom den eksempelvis foregår i et område hvor informasjon om bunnforhold ikke skal frigis.
Departementet presiserer for øvrig at meldeplikten for opptak av data grunnere enn 30 meters dybde ikke innebærer at det må gis noen godkjenning før opptak kan igangsettes.
Etter Forsvarsdepartementets vurdering foreligger det tilstrekkelig hjemmel til å etablere en meldeplikt som også gjelder for ugradert informasjon. Dette er begrunnet i at det som et alminnelig utgangspunkt gjelder et generelt forbud mot all opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold, jf. informasjonskontrolloven § 4 første ledd, og at det ut fra en «fra det mer til det mindre»-betraktning kan utledes en adgang til å pålegge
meldeplikt også for opptak av informasjon som ikke omfattes av graderingsmatrisen i forslaget til forskrift § 3.
Forsvarsdepartementet ber særlig om høringsinstansenes synspunkter på forslaget om meldeplikt, herunder behov og hvilke eventuelle konsekvenser plikten vil få for næringen.
4.2.6. Søknadsregimet
I tråd med dagens praksis foreslår departementet å videreføre dagens ordning hvor søknader om opptak av eller bruke informasjon om bestemt angitte bunnforhold som er graderte etter § 3 første ledd, sendes til Kartverket. Ordningen hvor Kartverket er «single window» for alle søknader utlevering om informasjon om bunnforhold medfører at brukere av informasjonen kun behøver å forholde seg til én offentlig aktør.
For å bidra til ytterligere effektivisering av saksbehandlingsprosessen, foreslår
departementet i § 5 tredje ledd at Kartverket, etter nærmere avtale med Forsvaret, selv skal kunne avgradere, omgradere, gi tillatelse til å gjøre opptak av og utlevere informasjon. For informasjon hvor myndigheten til avgradering osv. ligger hos Forsvaret, vil Kartverket videreformidle søknaden til Forsvaret som vil fatte endelig vedtak.
Departementet finner i denne forbindelse grunn til å minne om at forskrift 30. mars 2001 nr.
360 om utenlandsk vitenskapelig havforskning i Norges indre farvann, sjøterritorium, økonomisk sone og på kontinentalsokkelen som i § 6 stiller krav til at utenlandsk
havforskning ikke kan gjennomføres uten samtykke fra Fiskeridirektoratet. I dag sendes søknad om forskningstokt i norske farvann fra den utenlandske forskeren eller institusjonen til den respektive ambassade i Oslo. Ambassaden videreformidler søknaden til
Fiskeridirektoratet som deretter sender søknaden til øvrige norske instanser (eksempelvis Havforskningsinstituttet, Oljedirektoratet, Forsvarets Operative Hovedkvarter og
22
Sysselmannen på Svalbard) som må avgi høringsuttalelse eller tillatelse for at toktet kan gjennomføres.
Forsvarsdepartementet er av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig at søknader om tillatelse til opptak av bunninformasjon etter den foreslåtte forskriften, innhentes som en del av Fiskeridirektoratets prosess etter forskrift om utenlandsk vitenskapelig havforskning.
Fiskeridirektoratet bør i sine svar til ambassadene istedenfor informere om at det også kan være nødvendig å søke Kartverket om nødvendig tillatelse etter forskrift om informasjon om bunnforhold. Departementet vil uansett ta initiativ til at det opprettes kontakt mellom Fiskeridirektoratet og Kartverket slik at rutiner og informasjon oppdateres og samordnes før forskriften trer i kraft.
Departementet har ikke funnet grunn til å foreslå konkrete krav til søknadens form og innhold. Det er Forsvaret, i samråd med Kartverket, som best kjenner til hvilken informasjon som er nødvendig for å kunne behandle søknader. I § 4 tredje ledd foreslås det dermed at det er Forsvaret, i samråd med Kartverket, som beslutter hvilke krav som skal gjelde for søknadens form og innhold og etatene veileder om hvilken informasjon som skal fremgå av søknaden.
4.2.7. Adgang til å avgradere, omgradere, gi tillatelse til å gjøre opptak, utlevere og bruke informasjon
Informasjonskontrolloven § 5 åpner for at informasjon kan avgraderes, utleveres og at Forsvarsdepartementet om nødvendig kan pålegge taushetsplikt for den som opptar eller mottar informasjon.
4.2.7.1. Forsvarets rolle
Forsvaret er formelt delegert primærmyndighet til forvaltning av gradert bunninformasjon og har adgang til å avgradere, omgradere, gi tillatelse til å gjøre opptak, utlevere og bruke slik informasjon. Dette er reflektert i forslaget til forskrift § 5. Bestemmelsen er ment å vise at det er anledning til å søke eller anmode Forsvaret om å revurdere behovet for
sikkerhetsgradering for et bestemt område. I praksis vil det imidlertid være Kartverket, som nasjonal forvalter av dybdedata, som forvalter deler av denne myndigheten på vegne av Forsvaret. Forsvaret vil dermed i all hovedsak saksbehandle søknader som ikke omfattes av de søknadene Kartverket kan behandle på egenhånd. Videre vil Forsvarets oppgave være å overvåke Kartverkets saksbehandling slik at informasjon beskyttes i tråd med
sikkerhetslovens krav.
I forslagets § 5 andre ledd er myndigheten til å fatte beslutning om taushetsplikt delegert til Forsvaret. Adgangen til å pålegge mottaker av informasjon taushetsplikt, er for å åpne for at det i større grad kan anses som sikkerhetsmessig forsvarlig å gi tillatelse til opptak eller avgradere informasjon om bunnforhold. I så tilfelle vil det å ha en viss kontroll over informasjonen, kunne gi Forsvaret et forsvarlig grunnlag til å gi tillatelse eller avgradere informasjon.
Som nevnt tidligere vil unntak fra forbudet bero på en konkret helhetsvurdering hvor det ses hen til den sikkerhetsmessige risikoen den planlagte aktiviteten vil innebære og det konkrete
23
skjermingsbehovet informasjonen har. I vurderingen skal det først og fremst tas hensyn til om det er sikkerhetsmessig forsvarlig å ned- eller avgradere slik informasjon. Forsvaret vil, i tråd med gjeldende vurderingskriterier, kunne se på beskyttelsesbehovet generelt i det aktuelle området, mottakerens forhold, geografisk utstrekning, formålet med bruken av informasjon om bunnforhold og om det er offentligrettslige krav som er bakgrunnen for søknaden.
4.2.7.2. Kartverkets rolle
Et av forskriftens hovedformål er å bidra til en mer effektiv saksbehandling og kortere
saksbehandlingstid av søknader. I forskriften § 5 fjerde ledd foreslår departementet derfor at Kartverket etter nærmere avtale med Forsvaret i enkelte tilfeller selv skal kunne avgradere, omgradere, gi tillatelse til å gjøre opptak av og utlevere sikkerhetsgradert bunninformasjon.
Dette er også i tråd med arbeidsgruppens anbefalinger fra 2016.
Primærmyndigheten etter informasjonskontrolloven er delegert fra Forsvarsdepartementet til Forsvaret. Siden Kartverket ikke er underlagt Forsvarsdepartementet vil ikke overføringen av oppgaver fra Forsvaret til Kartverket rettslig sett anses som en delegasjon. Istedenfor vil Kartverket gjennom avtale med Forsvaret utpekes til å foreta saksbehandling på vegne av Forsvaret og dermed forvalte myndigheten delegert til Forsvaret.
Kartverket vil inneha rollen som «single window» for alle søknader om opptak og bruk av dybdedata. Etaten vil dermed motta og behandle søknader eller eventuelt videresende saker til Forsvaret for behandling.
Rammene for Kartverkets kompetanse vil gis i en samarbeidsavtale mellom etatene. Avtalen er per i dag fortsatt under utarbeidelse og vil regulere ansvarsfordelingen mellom Forsvaret og Kartverket, herunder hvilke typer saker Kartverket kan behandle på egenhånd uten at Forsvaret må foreta en vurdering, hvilke saker Forsvaret skal behandle, rutiner for om- og avgradering og taushetsplikt. Hvilke søknader Kartverket selv skal kunne saksbehandle uten å innhente godkjenning fra Forsvaret vil blant annet bero på områdets størrelse og
geografiske plassering, informasjonens oppløsning og formål.
Det foreslås at Kartverket i en slik samarbeidsavtale får myndighet til å utlevere datasett i de tilfeller hvor det kan dokumenteres at mottaker oppfyller de krav som gjelder for håndtering av sikkerhetsgradert informasjon i henhold til sikkerhetsloven. Videre foreslås det at
Kartverket kan behandle søknader om utlevering av datasett med mindre utstrekning enn 25 kvadratkilometer og søknader om dybdedata som ikke ligger i områder som Forsvaret anser som særlig sensitive (følsomme områder). Dette omfatter også nedgradering av datasett fra KONFIDENSIELT til BEGRENSET, forutsatt at det ikke er tale om informasjon som Forsvaret selv skal behandle.
Søknader som faller utenfor Kartverkets ansvarsområde, herunder søknader som berører områder som Forsvaret anser som særlig sensitive, søknader om tillatelse for offentliggjøring av data og utstedelse av permanente tillatelser for opptak i et begrenset område, skal
Kartverket videresende for behandling av Forsvaret.
24
I særlige tilfeller hvor det er nødvendig for å redde liv og helse eller hindre skade på materielle verdier, foreslås det at Kartverket kan fatte vedtak om å avgradere og utlevere datasett også i slike tilfeller uten at Forsvaret er involvert, forutsatt at anmodningen kommer fra Politiet eller annen myndighet og det ikke er tid til at Forsvaret behandler søknaden.
En viktig forutsetning for at Kartverkets saksbehandling er effektiv og korrekt, er at etaten gis tilstrekkelig veiledning og kunnskap om Forsvarets skjermingsbehov av enkelte datasett ved at Kartverket får tilgang til informasjon og får klare retningslinjer fra Forsvaret.
Vilkårene for avgradering og utlevering av informasjon kan endre seg ut fra den
sikkerhetspolitiske situasjonen. Et av hensynene bak forskriften har derfor vært å åpne opp for en effektiv søknadsprosess og hvor kriterier og vilkår for å gi tillatelser til bruk, kan
endres på en enkel og effektiv måte dersom sikkerhetsmessige hensyn gjør dette nødvendig.
På denne bakgrunn vil samarbeidsavtalen inneha en opplisting av hvilke konkrete forhold det skal legges vekt på i saksbehandlingen. Enkelte av momentene fremgår allerede av forskriften. Andre momenter vil kun fremgå av samarbeidsavtalen da disse kan være av en slik karakter at de vil røpe sensitiv informasjon, eksempelvis hvilke følsomme geografiske områder som er av særlig interesse for Forsvaret. Samtidig vil det også gjøre det enklere og mer effektivt å foreta endringer i saksbehandlingsrutinene og momentene når det er behov enn gjennom forskrift.
Videre vil samarbeidsavtalen regulere i hvilke tilfeller Kartverket skal ilegge taushetsplikt.
Kartverket skal som hovedregel pålegge taushetsplikt for mottaker av av- eller nedgradert informasjon og forsikre seg om at taushetserklæring er signert av mottaker for utlevering av informasjonen. Dette skal forhindre spredning av informasjon om bunnforhold.
4.2.7.3. Adgang til å stille vilkår
Informasjonskontrolloven § 5 andre ledd gir hjemmel for å stille vilkår for utlevering av taushetsbelagt informasjon, herunder om hva informasjonen kan brukes til, hvem som kan få tilgang til informasjonen, hvordan informasjonen skal behandles og at informasjonen skal slettes eller leveres tilbake etter endt bruk. I den utstrekning man har behov for å stille vilkår der det ikke ilegges taushetsplikt kan dette gjøres i tråd med den ulovfestede vilkårslæren.
På forvaltningsrettens område følger det av den ulovfestede vilkårslæren at forvaltningen har en begrenset adgang til å sette vilkår i tillatelser eller andre begunstigende
forvaltningsvedtak, uten at dette er nevnt i lov eller forskrift. En forutsetning er at betingelsene har saklig sammenheng med lovens eller forskriftens formål og er forholdsmessige i forhold til det godet som oppnås gjennom tillatelsen.
4.2.7.4. Krav til mottaker ved utlevering av gradert informasjon
Utlevering av sikkerhetsgradert informasjon må gjøres i tråd med kravene i sikkerhetsloven og virksomhetsikkerhetsforskriften.
Den som skal motta sikkerhetsgradert informasjon må autoriseres for tilgang til
informasjonen, jf. sikkerhetsloven § 8-1 første ledd. Dersom vedkommende skal ha tilgang til
25
informasjon som er gradert KONFIDENSIELT eller høyere må personen i tillegg sikkerhetsklareres, jf. § 8-1 andre ledd.
Dersom informasjonen skal utleveres til en leverandør som inngår i en sikkerhetsgradert anskaffelse må leverandøren i tillegg leverandørklareres, jf. sikkerhetsloven § 9-1.
Sikkerhetsgradert informasjon skal håndteres i tråd med sikkerhetslovens og virksomhetssikkerhetsforskriftens krav til informasjonssikkerhet.
4.2.8. Håndheving og sanksjoner
Informasjonskontrolloven § 6 første ledd fastslår at den som forsettlig eller uaktsomt overtrer forbudet mot opptak og bruk av informasjon om bunnforhold i § 4 eller
bestemmelser gitt i medhold av § 4, straffes med bot eller fengsel i inntil 1 år, med mindre forholdet rammes av et straffebud med høyere strafferamme.
Departementet er gjort kjent med at det i dag er en rekke aktører som gjør opptak av dybdedata, særlig til bruk i fiskeri- og havbruks-/akvakulturnæringen. Det er etter det
opplyste kun et fåtall som innhenter tillatelse til å gjøre opptak. Praksisen er ikke bare ulovlig etter forbudets ordlyd, men også konkurransevridende til ulempe for aktørene som faktisk bruker tid og ressurser på å søke om tillatelse. For å motvirke disse effektene, er det derfor viktig at det etableres et effektivt kontroll- og håndhevingsregime.
Håndheving av forbudet mot opptak og bruk av informasjon om bunnforhold er også viktig for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Brudd på regelverket må avdekkes og få reelle konsekvenser. I dag eksisterer det ikke et effektivt regime for å håndheve forbudet mot opptak og bruk av bunninformasjon og det er et faktum at det foregår kartlegging langs norskekysten uten at tillatelse er innhentet på forhånd.
Med hjemmel i sikkerhetsloven § 3-1 fører Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) tilsyn med at informasjon som er sikkerhetsgradert og underlagt taushetsplikt etter sikkerhetsloven § 5- 3 og § 5-4. Departementet legger til grunn at tilsyn og kontroll med sikkerhetsgradert
bunninformasjon omfattes av Nasjonal Sikkerhetsmyndighets eksisterende tilsynsregime.
Det er politiet som i utgangspunktet har ansvar og ressurser til å forebygge, avdekke og forfølge straffbare forhold. Politiet har imidlertid begrensede ressurser til havs. I områder hvor politiets sjøtjeneste har begrenset tilstedeværelse vil derfor Kystvaktens fartøyer og mindre enheter, som regelmessig opererer langs hele norskekysten, kunne føre effektiv kontroll med og håndheving av regelverket. Dette inkluderer stansing av ulovlig aktivitet.
Med hjemmel i lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven) er Kystvakten gitt begrenset politimyndighet for håndheving av lovene angitt i loven §§ 9 til 12, jf. § 21.
Kystvaktens håndheving av forbudene i informasjonskontrolloven forutsetter at denne ved lovendring av kystvaktloven § 12 tas inn som en av kystvaktens oppsynsoppgaver. Før en
