Universidad de las Islas Baleares
Facultad de Economía y Empresa Geco 2013
Trabajo Final Grado Economía Tutor: Javier Rey-Maqueira Palmer Autor/a: Belén Morera Gil
INDICE
1 Introducción: La política fiscal en la crisis económica mundial...3
2 El papel de los estabilizadores automáticos de la política fiscal...3
3 Reglas fiscales vs política fiscal discrecional...5
4 Política fiscal y fondos de estabilización macroeconómica...7
5 Límites constitucionales en otros países...9
5.1 Suecia y el estado del bienestar...11
5.2 Reino Unido y la regla de oro...12
5.3 Suiza y su freno a la deuda...15
5.4 La experiencia latinoamericana ...16
Caso estudio: Chile...17
5.5 Canadá: El papel de las normas fiscales para el desempeño fiscal...20
5.6 Alemania y el federalismo...21
6 España: Reglas fiscales vs estado bienestar...24
6.3 Políticas para elaborar un plan fiscal creíble a medio plazo...28 Conclusiones...30 Bibliografía...31
1. Introducción: La política fiscal en la crisis económica mundial
La economía mundial durante los años 2008 y 2009 ha vivido la crisis económica más grave desde la segunda guerra mundial. Muchas han sido las medidas que han aplicado las autoridades económicas dando soporte al sistema financiero, los gobiernos de los diferentes países, desarrollando paquetes de estimulo fiscal y, los bancos centrales reduciendo los tipos de interés.
En las últimas dos décadas, los países desarrollados han modificado de forma significativa el marco en el que opera la política fiscal, en particular adoptando reglas fiscales que establecen límites explícitos al déficit o la deuda pública y/o a algunas de las partidas presupuestarias con el objetivo de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.
La importancia de establecer reglas fiscales que obliguen a mantener unas finanzas públicas saneadas se refuerza en el contexto de una unión monetaria, dado que, como se ha podido comprobar en el caso de la crisis de deuda soberana que afecta al área del euro desde principios de 2010, las políticas fiscales inadecuadas de un Estado miembro pueden tener repercusiones negativas sobre el resto de socios y generan tensiones sobre el conjunto de la unión. En la medida en que los mercados financieros no siempre actúan como elemento disuasorio de estas políticas, se hace necesario establecer controles fiscales a los Estados miembros que obliguen a internalizar el efecto de sus decisiones sobre el conjunto de la unión.
En el caso concreto de la política de estimulo fiscal, junto con el gran impacto de la crisis económica, han producido un fuerte deterioro de los déficits públicos y han aumentado la deuda publica a niveles sin precedentes.
Ante esta situación, resulta necesario que los países adopten niveles de consolidación fiscal creíbles para alcanzar unas cuentas públicas saneadas y permitan retornar a la estabilidad presupuestaria en el medio plazo.
Según la literatura económica, la política fiscal puede ayudar a la estabilización de la economía pero la solución debe dejarse únicamente a los mecanismos estabilizadores automáticos y debe evitarse en todo lo posible la utilización de políticas fiscales discrecionales.
2. El papel de los estabilizadores automáticos de la política fiscal
En un contexto de crisis económica mundial la política fiscal cuenta con dos mecanismos para estabilizar la economía.
- Los ingresos y gastos públicos permiten actuar como estabilizadores automáticos. (Se reducen los ingresos públicos impositivos y aumentan ciertas partidas de gasto público como la del desempleo).
- Los gobiernos pueden tomar medidas de carácter discrecional modificando los ingresos y gastos públicos para conseguir estabilizar la economía.
Una de las cuestiones centrales en materia de política fiscal es la separación clara de los componentes transitorios y permanentes de las finanzas públicas. Los estabilizadores fiscales automáticos son los ingresos y gastos públicos que se vinculan al ciclo económico, contribuyen a estimular la economía en épocas de recesión y a atemperar los periodos de recalentamiento en épocas expansivas, ejerciendo una función auto- reguladora de la economía.
Los gobiernos tienen la opción de dejar jugar estos estabilizadores fiscales automáticos o de reforzar o restringir sus efectos con políticas fiscales discrecionales, un ejemplo práctico durante una recesión llevaría a las autoridades que quieren evitar el deterioro del déficit público ejerciendo políticas pro cíclicas que tienden a empeorar la situación.
Es por ello que es fundamental identificar con precisión la magnitud de estos mecanismos para evitar ajustes excesivos que pueden afectar gravemente a la situación económica general, y a la eficacia y eficiencia de las cuentas publicas. El criterio es buscar unos presupuestos equilibrados en condiciones económicas normales, ya que su importancia depende de muchos factores como el peso del sector publico en la economía, la progresividad del sistema tributario, los subsidios de desempleo, la sensibilidad al desempleo y las variaciones del PIB.
En primer lugar, los estabilizadores automáticos de la política fiscal tienen la ventaja de que estos pueden reaccionar con flexibilidad a los cambios en la situación económica. Los estabilizadores automáticos tienen una relación directa con la evolución de la economía y reaccionan con una intensidad adaptada a la magnitud de la desviación del equilibrio de las condiciones económicas o planes presupuestarios aprobados.
En segundo lugar, los estabilizadores automáticos además ayudan a los agentes económicos a formar nuevas expectativas correctas y creíbles para fomentar la confianza económica.
Por último, los estabilizadores automáticos de la política fiscal consiguen equilibrar la economía a lo largo del ciclo, atenuando la situación económica en ciclos expansivos y apoyando la actividad económica en ciclos recesivos, sin afectar a la solidez de las cuentas publicas siempre y cuando la situación presupuestaria se mantenga equilibrada y no exista
Dicho esto, hacer descansar las políticas de estabilización fiscal en los denominados estabilizadores automáticos no esta exenta de críticas. Las autoridades económicas tienen que diseñar unos estabilizadores automáticos que tengan un poder suficientemente estabilizador ya que sino se podría agravar la situación de recesión.
Por otro lado, unos estabilizadores automáticos muy potentes podrían generar ineficiencias en la economía como por ejemplo un sistema de prestaciones por desempleo muy generoso o un impuesto sobre la renta muy progresivo. Por último, cuando la economía se ve afectada por perturbaciones de la oferta, cuyos efectos son un cambio repentino en las condiciones de costes y de productividad, (como por ejemplo una subida en los precios del petróleo que elevarían los costes de producción de las empresas, una subida del nivel de precios, una reducción de la producción y un ascenso de la tasa de desempleo), los estabilizadores automáticos podrían tener un efecto desestabilizador.
3. Política fiscal discrecional vs reglas fiscales
La dimensión de la recesión y la rapidez con la que se propago al conjunto de las economías propicio que las autoridades de numerosos países desplegaran respuestas de política económica y fiscal sin precedentes, con el propósito de evitar la posibilidad de que surgiera un circulo vicioso entre el deterioro de las cuentas publicas, la actividad real y la situación financiera. Así, junto a las medidas destinadas a normalizar los mercados financieros, y los paquetes de estimulo fiscal presentados por todos los países de la UE y las principales economías de la OCDE para estimular la demanda, fueron mas o menos ambiciosas a pesar de que se confirmaba la precariedad de la situación económica.
La valoración de los economistas sobre la efectividad de la política fiscal discrecional ha experimentado un profundo cambio en las últimas décadas.
En principio la discrecionalidad es una ventaja para cualquier autoridad económica. En ella, se otorga flexibilidad a su actuación y le permite contar con la mayor cantidad posible de elementos de juicio para la toma de sus decisiones.
Por definición, las reglas fiscales se establecen en un momento anterior y por lo tanto con un conjunto de información mas estrecho del que posee la autoridad en el momento en que adopta decisiones especificas. Las reglas fiscales imponen límites ante hacer lo que se considere oportuno dada la situación económica.
¿Podemos pensar que es mejor la discrecionalidad a las reglas fiscales?
Ciertamente no lo creo y voy a destacar al menos dos razones que hacen preferible la utilización de reglas.
En primer lugar, en los modelos económicos de carácter teórico, se supone que la autoridad económica es no solo única sino consistente consigo misma a lo largo del tiempo. En la
practica, la autoridad económica es un conjunto amplio y heterogéneo de instituciones y personalidades que interactúan entre si, que cambian con frecuencia y que tienen intereses y objetivos diferentes. La interacción de esas instituciones y personalidades a la hora de tomar decisiones constituye un proceso complejo de política económica que puede restar racionalidad a los resultados. Por lo anterior, la existencia de reglas fiscales puede contribuir a que las decisiones estén dentro de un rango razonable en términos de su contribución al bienestar social, aun cuando implique límites que pueden dejar fuera, la decisión, que en términos estrictos seria óptima para las circunstancias especificas de cada momento.
En segundo lugar, una razón para justificar las reglas fiscales y en contra de la discrecionalidad total de las autoridades económicas, tiene que ver con las señales que se dan al sector privado y que constituyen las reglas para que este último se mueva. La justificación de las reglas no residiría tanto en problemas de coordinación o economía política, sino en la necesidad y conveniencia de otorgar al sector privado y al resto del sector público un marco estable para el desempeño de sus actividades. Estas reglas se vuelven mas necesarias cuanto menor sea la credibilidad de la autoridad económica correspondiente. Así pues, reglas extremadamente rígidas, con un rango constitucional, pueden hacerse indispensables cuando se reduce fuertemente la credibilidad o capacidad en la autoridad de utilizar los instrumentos necesarios para mantener la estabilidad presupuestaria.
El papel de la política fiscal discrecional, al contrario de lo que ocurre con los estabilizadores automáticos y las reglas fiscales, ponen en duda distintos argumentos en cuestión de su uso con fines estabilizadores ante una desaceleración /expansión de la economía.
En primer lugar, no es sencillo evaluar el momento del ciclo económico en el que nos encontramos en cada momento. La brecha de producción es una variable no observable y existen muchas dudas sobre su medición en tiempo real que es precisamente lo relevante desde el punto de vista de decisiones en política económica. La consecuencia mas importante es la tendencia a infraestimarse el tamaño del output gap (diferencia entre el PIB observado y el potencial) y, por tanto, del componente cíclico del saldo, generando una sobreestimación del componente ajustado del ciclo.
En segundo lugar, tampoco es fácil evaluar el grado de solvencia de las finanzas públicas.
Normalmente una valoración correcta de las finanzas publicas, medida por el nivel de saldo público ajustado de ciclo o saldo público estructural en las etapas de expansión económica, no esta exenta de problemas. En esta condición, la recaudación impositiva aumenta más que proporcionalmente con el PIB, existiendo el riesgo de que se identifiquen los incrementos de ingresos impositivos como permanentes cuando en realidad no lo son. Así pues, los ingresos públicos se ven afectados además de por los estabilizadores automáticos, por un conjunto de factores como la evolución de las materias prima, mercados financieros, inmobiliarios, como se ha visto en el caso español, redujeron el margen de maniobra para actuaciones discrecionales, ya que los ingresos de la evolución de los mercados inmobiliarios desaparecieron bruscamente durante la recesión, de forma que muchos países han visto desaparecer sus excedentes ante un cambio de ciclo económico.
de crecimiento son mayores. Esta tendencia tiende a incrementar continuamente los déficits y la presión fiscal.
En cuarto lugar, una de las principales razones por las que desaconsejan un uso discrecional de la política fiscal son los retardos desde que se identifica la necesidad de hacer un uso de este instrumento hasta que se deciden las correspondientes medidas y surge el efecto en las economías. Dada esta posibilidad, cuando tiene lugar un shock, la posición cíclica de la economía puede que sea muy distinta de la que era cuando se creyó identificar la necesidad de poner en marcha la política fiscal discrecional.
En quinto lugar, las políticas fiscales discrecionales generan incertidumbre sobre los agentes económicos e incluso puede llegar a dificultar la tarea de los bancos centrales que deben ser capaces de prever estas actuaciones discrecionales y sus efectos para efectuar una toma de decisiones adecuada.
4. Política fiscal y fondos de estabilización macroeconómica
En el campo fiscal, la disyuntiva entre reglas y discrecionalidad es el funcionamiento de los fondos de estabilización de ingresos provenientes de la exportación de bienes primarios con altos grados de volatidad en sus precios y cantidades. Es recomendable que los países ahorren parte de los recursos extraordinarios que tienen en periodos de auge de los ingresos para que puedan gastarlos en los periodos en que estos ingresos se reducen. Con esto se suavizan los ciclos en el consumo de la población, lo cual resulta conveniente desde una perspectiva de maximización del bienestar social intertemporal.
Adicionalmente se minimizan los costes de ajustar la economía a la situación real, ya que no solo obviamente conlleva a una reducción del gasto público en un momento de caída de ingresos púbicos sino que también a los costes asociados en el gasto como serian una mala planificación para adaptar los mecanismos de control.
El punto crítico y para el cual un fondo de estabilización no serviría de nada, seria acumular recursos en un periodo de auge, si, en ese mismo periodo el gobierno contrata deuda para financiar aumentos en sus gastos, aprovechando el mejor acceso a los recursos financieros durante el boom de ingresos.
Para evitar este problema, la estructura fiscal tiene que estar atada al fondo de estabilización, de tal forma que el fondo sea la única fuente de financiamiento del sector público y sea al mismo tiempo el destino de los excedentes. Un país que se aproxima a este esquema seria el caso noruego, el fondo petrolero estatal, pero la utilización de este fondo no existe en reglas de ahorro vs discrecionalidad de la política fiscal sino que las reglas del fondo son las que determinan el gasto público, haciendo visibles y transparentes las consecuencias de las decisiones de gasto sobre la solvencia del gobierno.
Resumiendo, los esfuerzos hacia un futuro en materia de definición de reglas en el frente fiscal, deberían concentrarse en mayor grado en restricciones directas sobre el ritmo del crecimiento del gasto público consolidado, con el propósito de minimizar los costes de ajuste y sobre los niveles de déficit y endeudamiento global de los gobiernos. En este sentido, la tendencia a introducir en algunos países normas legales o el de las reglas constitucionales de responsabilidad fiscal parece las mas apropiada.
La existencia de reglas puede contribuir a que las decisiones sean lo más racionales posibles en términos de bienestar de la sociedad y otorgan un marco estable tanto para el sector público como el privado para el desempeño de sus actividades. El contenido concreto de una regla fiscal puede ser muy diverso pero normalmente se centran en el déficit público y la reducción de la deuda sobre el PIB. Muchos países, desde Suecia, Chile, Canadá, Suiza o Alemania han introducido recientemente reglas fiscales. Otros países como Italia lo están evaluando y el ejecutivo español aprobó dos nuevas reglas fiscales en el año 2011 que limitan sus decisiones de política fiscal a través de la introducción de unos límites al gasto y al déficit público. La adopción de reglas fiscales trata de corregir las desviaciones para asegurar la sostenibilidad de las cuentas públicas a largo plazo y dotar de credibilidad las decisiones de política fiscal de las administraciones públicas. La evidencia empírica parece confirmar, que las reglas fiscales son efectivas para lograr la disciplina presupuestaria y aumentar la probabilidad de éxito de la consolidación fiscal. Sin embargo, las reglas fiscales deben ser efectivas, precisas y han de estar implementadas por una serie de detalles que nos indican que deben de estar bien definidas, (una norma mal definida podría intensificar las recesiones, restando capacidad de reacción a los gestores públicos frente a la crisis), además de ser inefectiva si de su incumplimiento no se deriva ninguna consecuencia, por todos estos motivos, a las reglas fiscales debemos otorgarles un rango constitucional, ya que puede contribuir a afianzar su credibilidad y a demostrar el serio compromiso de una sociedad con la responsabilidad fiscal y con la creación de instituciones de calidad. Estas funciones ofrecen un crecimiento equilibrado de la economía, refuerzan la credibilidad y facilitan el acceso a los mercados de deuda. Dada la experiencia negativa de España en estos mercados de deuda, y los problemas de déficit público que tenemos, una regla fiscal puede contribuir en un marco global de reformas, a afianzar la recuperación de nuestra economía, al crecimiento del empleo y garantizar el estado del bienestar.
5. LÍMITES CONSTITUCIONALES EN OTROS PAISES
Muchos son los países de nuestro entorno que han decidido introducir mecanismos sobre los límites de deuda en sus legislaciones. La comparativa de los límites constitucionales va a estar centrada en Suecia, Reino Unido, Suiza, Chile, Canadá y Alemania, entre otros. A lo largo del tiempo, estos países han sabido adaptar sus condiciones sociales y económicas introduciendo un techo de gasto de la deuda en sus cuentas públicas. El objetivo que han impartido estos países es que han sabido reducir unos niveles de déficit elevados en corto espacio de tiempo. En cada uno de estos países se va a analizar su marco histórico, que les llevo a introducir un límite de gasto y los principios, criterios y críticas de la regla.
En la siguiente tabla podemos observar a nivel de resumen como Chile cuya regla fiscal se aprobó en el año 2000, el gobierno debe presentar un superávit fiscal del 1% pero conserva flexibilidad dependiendo del ciclo económico y el precio del cobre, en Reino Unido se exige que el presupuesto esté en equilibrio desde una perspectiva plurianual que englobe un ciclo económico, además se ha introducido la nueva condición conocida como “la regla de 0ro” que estipula que solamente se puede recurrir al déficit para financiar inversión pública, pero no consumo público. Tanto el Reino Unido como Polonia tienen un límite sobre la deuda pública que es del 40% del PIB. Como puede verse en las siguientes tablas, la mayoría de países han adoptado reglas con una perspectiva plurianual, con el objetivo de estabilizar o reducir la ratio deuda pública sobre el PIB.
Cuadro 1 Resumen de las reglas de política fiscal en otros países
Tanto en éste como en el siguiente cuadro se presenta a modo de resumen las reglas de política fiscal que han optado los diferentes países nombrados hasta ahora y los límites constitucionales.
Suecia Reino Unido Suiza Chile Alemania
Principios Techo de gasto a nivel de gobierno central de acuerdo con la evolución de los últimos tres años.
Top-Down approach.
Superávit 1%PIB.
El gobierno solo se endeudará para invertir y no para financiar gastos corrientes.
La Confederación equilibra a largo plazo sus gastos y sus ingresos
Balance Estructural del Gobierno Central, y superávit de 1% PIB.
Los presupuestos habrán de confeccionarse excluyendo la posibilidad de acudir a ingresos procedentes de partidas crediticias.
Límites No especificado
No especificado No especificado No
especificado
0.35% PIB
Mecanismos
de control Fiscal Policy Council.
Dependiente del Gobierno, compuesto por ocho
miembros, realiza evaluaciones de política y sostenibilidad presupuestaria.
Office for Budget Responsibility Órgano independiente, produce y publica predicciones económicas y presupuestarias oficiales.
Control
parlamentario. No existe control presupuestario externo.
Comité consultivo del PIB tendencial (estimaciones de
crecimiento) y Comité consultivo del Precio de Referencia del Cobre (precio promedio).
Consejo de Estabilidad.
Vigila la ejecución de los presupuestos de la Federación y de los progresos que realicen los cinco Länder receptores de ayudas a la consolidación.
Sanciones No especificado
No especificado
Si la desviación entre los gastos previstos al fijar el presupuesto y los gastos reales superan en más de un 6% del gasto total, se deberán repercutir en los tres años siguientes.
No especificado
No especificado
Clausula No
especificado No
especificado Necesidades financieras excepcionales podrán justificar un aumento del techo de gastos en los años siguientes a su iniciación
No
especificado Regulaciones excepcionales en caso de catástrofe natural o situación extraordinaria de emergencia que escapen al control del Estado
Fuente: elaboración propia a través de datos de Fedea
5.1 SUECIA Y EL ESTADO DEL BIENESTAR
La severa recesión de la primera parte de los años noventa, generó un importante déficit presupuestario. Para reducir eses déficit se optó por una mayor tributación y un menor crecimiento del gasto público. Esta reforma fiscal entre el 1990-1991 bajo bruscamente las tasas de interés marginal y redujo la deducibilidad de las hipotecas, aumentando las tasas de interés reales netas. Este aumento desinfló el valor de los activos, lo que redujo la riqueza y desencadeno una crisis bancaria.El PIB cayó durante tres años consecutivos, la destrucción del empleo fue mayor que en la Gran Depresión y la deuda pública aumentó del 30 al 80%
en el mismo periodo.El Gobierno sueco presentó una profunda reforma estructural de sus
políticas públicas, tanto a nivel monetario como presupuestario. La mala situación económica estuvo agravada por el mercado de bonos que rebajo la nota de la deuda soberana, ya que un tercio de los gastospúblicos estaban dedicado al pago de dicha deuda.
Gráfico 1: Programa de convergencia para Suecia
Ante esta situación, el gobierno fijó un techo de gasto, incluyendo los pagos de interés, de acuerdo al comportamiento de los últimos tres años. Éstos límites proporcionan una medida de disciplina para evitar el abuso de la mayor flexibilidad.En el techo de gasto tambien se incluye una reserva para contingencias que se utilizan cuando la cantidad total asignada se queda por debajo del techo de gasto, por ejemplo en caso de recesión económica.
Una de las novedades más importantes es que se introdujo un enfoque llamado “Top-down approach” que faculta al Parlamento para decidir los gastos totales y la distribución entre las partidas del presupuesto, y así no poder aumentar un gasto sin disminuir otro de la misma partida presupuestaria. Aparte de este enfoque, el gobierno tenia como objetivo establecer un superavit presupuestario ante la preocupación del elevado envejecimiento de la población. Se eligió un objetivo presupuestario del superávit 1% y asi por un lado permite más margen para una política contracíclica ya que el gobierno puede contraer dèficit en una recesión, siempre y cuando se vea compensado por un superavit en una expansión y asi asegurar que el problema del envejecimiento de la población sueca no cause distorsiones en las finanzas públicas. Por último se introdujo la regla del equilibrio presupuestario a nivel local y asi poder presentar un plan ex ante para cubrir el déficti ex post.
En 2007 se creó el Consejo de Política Fiscal y su función más importante es evaluar si las políticas del gobierno sueco son compatibles con la politica fiscal del país. Ademas de la función de evaluación de los modelos del gobierno y métodos de previsión para asegurar la transparencia en materia fiscal tiene una función de asesoramiento específico. De momento por su trayectoria parece que funciona el sistema, ya que el modelo sueco fiscal depende del mantenimiento de un equilibrio racional entre los ingresos y los gastos en el ciclo económico.
5.2 REINO UNIDO Y LA REGLA DE ORO
La Regla de Oro fue adoptada por el Reino Unido en el año 1997 como parte de las políticas públicas del poder ejecutivo pero no fue ratificada ni incluida en la Constitución escrita de la que el Reino Unido carece, por tanto de su incumplimiento no se derivan consecuencias legales. El Tesoro Británico (HM Treasury) adoptó en 1997 las siguientes reglas fundamentales:
a) Regla de Oro: El gobierno se prestará sólo para financiar la inversión pública y no para financiar gasto corriente.
b) Deuda Pública sostenible como proporción del producto: la deuda pública se mantendrá sobre el ciclo económico a un nivel estable y prudente. Es importante señalar que la aplicación de la Regla de Oro por el Tesoro Británico se basó en un criterio de prudencia, debido a los excesivos déficit fiscales de los años previos, en los que no se logró siquiera un ahorro superavitario en cuenta corriente. El resultado fue una significativa reducción del déficit fiscal en los periodos siguientes.
Gráfico 2: Déficit fiscal en Reino Unido
Como se puede observar en el gráfico a partir del año 1997 se redujo significativamente el déficit fiscal en Reino Unido debido a la aplicación de la regla fiscal. No sólo se redujo el déficit sino que Reino Unido paso a tener superávit como resultado económico.
El peligro de una regla estricta de equilibrio presupuestario es que un gasto inapropiado podría impedir inversiones futuras demasiado costosas para que únicamente las financiaran los contribuyentes actuales, dado que no permitiría que las futuras generaciones pudieran asumir parte del coste. La regla de oro británica permite que los proyectos de inversión continúen, ya que distingue el capital del gasto corriente.
El actual gobierno del Reino Unido ha adoptado una segunda regla de oro denominada como “mandato presupuestario”.El objeto primordial del marco macroeconómico del gobierno de Reino Unido, que cubre la política monetaria y fiscal, es promover la estabilidad económica, es decir, el mantenimiento de niveles de crecimiento y de empleo altos y estables, para que todos puedan tener altos niveles de vida y mayores oportunidades de trabajo. Asimismo, el marco fiscal también respalda algunos otros objetivos del gobierno, incluyendo el uso más eficiente de los recursos en el sector público, elevando de
Deficit Fiscal: Reino Unido
-8,0%
-6,0%
-4,0%
-2,0%
0,0%
2,0%
4,0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Ahorro Cuent a Corrient e Result ado Económico
esta forma la productividad en la economía. Frente a estos antecedentes, el Tesoro Británico indica tres objetivos específicos (a medio plazo) para las dos reglas fiscales:
a) Brindar finanzas públicas sólidas.
b) Promover la equidad intergeneracional.
c) Remover cualquier prejuicio contra el gasto de capital.
Asimismo, el Tesoro Británico establece que la política fiscal tiene el objetivo a corto plazo de respaldar la política monetaria, cuando sea posible, a través de la operación de los estabilizadores automáticos y los cambios en la postura fiscal.
La diferencia clave entre el nuevo mandato fiscal y la regla de oro antigua está en la forma en que se pone en marcha. La evaluación de la regla de oro anterior a lo largo de un ciclo económico requirió un criterio que se aplicaba cuando el ciclo económico actual comenzaba y terminaba, y significaba también que el tamaño del superávit acumulado del presupuesto corriente o el déficit que era permisible entre hoy y el fin del ciclo económico dependía de los excedentes o déficit acumulado logrados hasta el momento.
Con el fin de evitar los problemas asociados con la fecha del ciclo económico, y la característica no deseada de que los excedentes en el inicio de un ciclo económico pudieran permitir un déficit corriente demasiado elevado hacia el final del ciclo económico el gobierno instauró en su nuevo mandato un objetivo para el presupuesto actual o para el actual presupuesto ajustado al ciclo para dentro de cinco años.
La regla es que la política debe estar diseñada para mantener una asignación estable de recursos del sector público a lo largo del ciclo económico. La estabilidad se define en términos de las siguientes relaciones:
Ratio valor neto del sector público-ingresos nacionales.
Ratio gastos públicos-ingresos nacionales Ratio ingresos del sector público-renta nacional.
Si el ingreso nacional es cada vez mayor, y el patrimonio neto es positivo, esta regla implica que, en promedio, debe haber superávit neto de ingresos sobre los gastos.
Gráfico 3: Deuda pública % del PIB en Reino Unido
Fuent e:CIA WorldFactbook
El principal problema es que la nueva regla se relaciona con una previsión para un agregado presupuestario el presupuesto actual cíclicamente ajustado al final de la previsión en lugar de con los diferentes tiempos. Esto supone un problema ya que un horizonte en movimiento significa que a pesar de que la regla crea obligaciones para los planes futuros del gobierno, no las crea para su comportamiento a corto plazo. Por ejemplo, el gobierno ha realizado un ajuste presupuestario que el OBR ha previsto que restaurará el equilibrio presupuestario en 2014-15, un año después del horizonte que se ha fijado. Para los presupuestos de 2013, el horizonte previsto será presumiblemente 2017-18, y esto significa que el gobierno no estaría obligado por su mandato presupuestario a implementar el ajuste presupuestario planeado para 2014-15 o 2015-16 mientras que planeó realizar el ajuste posteriormente para que el presupuesto estructural actual se previera equilibrado o en superávit en 2017-18.
Oficina de Responsabilidad Presupuestaria (Office Budget Responsability OBR)
En un intento de aumentar la credibilidad de sus compromisos en materia de políticas fiscales, el Gobierno puso en marcha una Oficina para la Responsabilidad Presupuestaria (Office for Budget Responsibility) independiente. Este órgano asume la responsabilidad de producir y publicar predicciones económicas y presupuestarias oficiales.
Las atribuciones del OBR son:
• Examinar e informar regularmente acerca de la sostenibilidad de las finanzas públicas.
• Redactar previsiones económicas y presupuestarias e informar sobre las posibilidades reales de alcanzar el mandato presupuestario impuesto, al menos dos veces por cada año fiscal.
• Evaluar, al menos una vez al año, la exactitud de sus propias previsiones económicas y presupuestarias.
• Preparar un análisis, al menos una vez al año, sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.
• Examinar el impacto de las decisiones del gobierno sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas, sin realizar comentarios sobre la pertinencia de políticas públicas individuales ni examinar escenarios alternativos.
• Actúa objetiva, transparente e imparcialmente.
5.3 SUIZA Y SU FRENO A LA DEUDA
La Constitución suiza requiere que el presupuesto estructural sea equilibrado. La palabra
“estructural” es aquí capital, puesto que se refiere al nivel de ingresos y gastos que tendrían lugar si la economía tuviese tasas normales de empleo y de crecimiento. El presupuesto puede incurrir en déficit si es el resultado de una economía que opera por debajo de sus capacidades.
Del mismo modo, si la economía está operando por encima de sus capacidades, se requiere el superávit. La regla no distingue entre gasto capital y gasto operativo, pero dado que lo aplica al presupuesto estructural, permite déficits cíclicos y superávit. Una mayoría simple de ambas Cámaras del Parlamento suizo podrían anular la regla en “circunstancias excepcionales”.
En los años noventa, las finanzas federales cayeron en un profundo desequilibrio. En los últimos años, miles de millones de déficit y la financiación de los fondos de pensiones y las compañías próximas a la Confederación llevó a un fuerte aumento de la deuda.
Ya consagrados en la Constitución antes de la introducción del freno de la deuda, el principio de que el gobierno federal debe equilibrar a largo plazo los gastos e ingresos, sin embargo, nunca fue tenido en cuenta.
A raíz de estas experiencias en materia de política presupuestaria, el Consejo Federal y el Parlamento se han mostrado cada vez más dispuestos a poner límites a través de una regla de gasto concreta y eficaz. De acuerdo con el llamado “freno de la deuda” (frein à l’endettement), el gasto debe estar vinculado a los ingresos en el desarrollo del presupuesto: los gastos únicamente se pueden aumentar si se financian con ingresos adicionales o con la eliminación de otros gastos. Las reducciones de impuestos deben ser compensadas con recortes en el gasto.
El principio, recogido por el art. 126 de la Constitución suiza consiste en que la Confederación equilibra a largo plazo sus gastos y sus ingresos17. El techo de gastos totales debe ser aprobado en el presupuesto y se fija en función de los ingresos estimados, haciendo balance de la situación coyuntural. Sólo se podrán aumentar los gastos si su financiación se asegura mediante ingresos suplementarios o mediante la supresión de otros gastos.
Este principio sin embargo tiene límites. Necesidades financieras excepcionales podrían justificar un aumento adaptado del techo de gastos. En situaciones particularmente graves (catástrofes naturales, una profunda recesión), es posible derogar al principio mediante gastos extraordinarios. Desde 2010, éstos deberán compensarse en los años siguientes a su comienzo.
F uente: CIA WorldFactbook
La regla prescribe que el gasto total federal debe ser igual a los ingresos esperados multiplicado por el PIB tendencial dividido por el PIB esperado actual, más un factor de ajuste que toma en cuenta las pasadas desviaciones del resultado de la ejecución del presupuesto. La regla implica que si el PIB tendencial excede del PIB actual, los gastos podrán ser algo mayores que los ingresos esperados, mientras que la situación inversa se aplica cuando el PIB tendencial esperado queda por debajo del PIB actual.
El techo de gasto se calcula dos veces: primero, cuando se establece el presupuesto; segundo, cuando se presentan las cuentas finales para el año fiscal. En caso de gasto excesivo, las cantidades se deberán transferir a un período ulterior en una cuenta diferente y eventualmente deberán ser compensadas con recortes en gastos futuros. Pueden ocurrir diferencias entre el presupuesto y las cuentas finales en el caso de errores de previsión en los ingresos estimados o en el PIB tendencial. Si la desviación total excede más de un 6% de los gastos totales, se deberán hacer los ajustes necesarios dentro de los tres años siguientes.
La OCDE ha señalado en informes que la eficacia de la regla de contención de la deuda está limitada por el tamaño del presupuesto federal, muy pequeño en comparación con los gastos del Gobierno General, en combinación con la falta de coordinación de la política fiscal con los cantonès.
Suiza no ha optado por crear un consejo de supervisión presupuestaria, sino que cuenta con un extenso control parlamentario de los presupuestos.
5.4 LA EXPERIENCIA LATIOAMERICANA: CHILE
El siguiente apartado se muestra mediante una comparativa las reglas fiscales de siete países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela), información que se resume en el siguiente cuadro.
En particular, se muestran las características de esas reglas:
a) El objetivo numérico específico establecido por la regla y el período en el que se aplica.
b) Las disposiciones legales que las respaldan (artículos de la constitución, leyes de alto nivel, legislación ordinaria o, simplemente, pautas políticas).
c) Las sanciones en caso de incumplimiento (ya sean institucionales o personales)
d) La cobertura institucional (el nivel de gobierno al que se aplica es nacional o subnacional)
d) La inclusión o no de «cláusulas de escape» en circunstancias especiales, tales como los desastres naturales y las graves recesiones.
PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LAS REGLAS FISCALES EN AMÉRICA LATINA
Fuente: Banco de España
Caso particular: Chile
La política fiscal chilena tiene por objetivos proveer bienes públicos, elevar el crecimiento, reducir la pobreza y contribuir a la estabilidad macroeconómica. Para este último fin, la política fiscal se enmarca desde 2001 en una regla de balance cíclicamente ajustado (BCA), institucionalizada en 2006. Esta regla fiscal procura mantener estable el gasto público,
08), para poder desahorrar en años de contracción económica (como en 2009-10). Esta regla ha contribuido a la estabilidad del PIB, del empleo, del tipo de cambio y del financiamiento de los programas de gobierno, y a la credibilidad de la política fiscal. Los ahorros y desahorros fiscales se realizan en los dos fondos soberanos de Chile. El Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) sirve para acumular los excedentes del gobierno (o para amortizar deuda), y de él se retiran los recursos para cubrir los déficits. El Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) tiene un objetivo distinto: permite financiar los pagos futuros de obligaciones de pensiones estatales.
Gráfico 5: Deuda neta del Gobierno Central en Chile periodo 1989-2002
Fuente: Dirección presupuestos Chile
El gráfico muestra la evolución de la deuda neta del PIB que se explica fundamentalmente por la interacción de factores macroeconómicos y fiscales. La favorable evolución del precio del cobre en los primeros años de la década de los noventa más un crecimiento de la economía por encima de su tasa de crecimiento tendencial generaron significativos superávits que se destinaron a la reducción de los altos niveles de endeudamiento público contraídos en la década de los ochenta. La crisis de actividad y el empeoramiento del precio del cobre que siguió a la crisis asiática, por otra parte, afectó negativamente a las finanzas públicas, cambiando esta tendencia a partir de 1998.
La Ley de Presupuestos de 2001 oficializaba el denominado “Balance estructural del gobierno central” como regla de política fiscal. Es un indicador que resulta de estimar el balance presupuestario del gobierno central que se obtendría en un año en particular si el precio del cobre estuviera en un nivel de medio plazo y la actividad económica, medida a través del PIB, estuviera en su nivel de tendencia. De esta forma se consiguen aislar los movimientos cíclicos del precio de cobre, principal recurso en Chile, que repercute de forma directa en los ingresos de las arcas del Estado y los efectos del ciclo económico sobre los gastos e ingresos del gobierno central. El balance estructural cumple dos funciones: la sostenibilidad a largo plazo de la política fiscal y una función estabilizadora.
La meta del 1% del PIB como superávit estructural fue establecida por el gobierno en 2001 para asegurar una dinámica de acumulación de activos que pudieran financiar los compromisos futuros del gobierno que crecían más rápido que los ingresos fiscales y las potenciales obligaciones de gastos, como las pensiones mínimas y asistenciales.
El balance estructural, que había tenido un comportamiento fluctuante hasta entonces, se estabiliza a partir de 2001 en un superávit equivalente a 1 por ciento del PIB.
Sin duda que los resultados fiscales chilenos y la consiguiente evolución de la deuda pública muestran el resultado de una política fiscal austera en aplicación desde antes de que se
implementara la regla fiscal estructural, de manera que ésta no se implementó para efectuar un ajuste a las cuentas fiscales.
Gráficos 6 y 7: Deuda pública % del PIB y Déficit público en Chile
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 -10
10 30 50 70 90
Deuda pública %PIB
Deuda pública %PIB
Elaboración propia a través de Fuente: FMI
En los siguientes gráficos se muestra una previsión para los años 2014 a 2016 del FMI. Con los datos reales hasta el 30 de septiembre de 2012 la deuda bruta del Gobierno Central alcanzó los
$14.454.755 millones, equivalente a 11,3% del PIB, lo que implica un aumento de la deuda nominal de $934.550 millones en relación al stock mantenido a diciembre de 2011.
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
-3 -2.5 -2 -1.5 -1 -0.5 0
Deficit público %PIB
Deficit público %PIB
Elaboración propia a través de Fuente: FMI
Como se puede observar en los gráficos y la previsión del FMI para los siguientes periodos la política fiscal chilena, basada en la regla del BCA (Balance cíclicamente ajustado) y los fondos soberanos, refleja la mejor práctica internacional. De hecho, Chile y Noruega, con sus reglas fiscales y fondos soberanos, son señalados internacionalmente (incluido el G20) como los ejemplos mundiales de mejores prácticas en la institucionalidad y ejecución de la política fiscal.
5.5 CANADÁ: EL PAPEL DE LAS NORMAS FISCALES PARA EL DESEMPEÑO
Antes de emprender el ajuste de la década de los 90, Canadá tenía una situación económica bastante parecida a la de los EE.UU. Según se puede observar en los gráficos siguientes (gráfico 8) los saldos en ambos países tenían una trayectoria parecida, pero si teníamos en cuenta el pago de intereses, la situación canadiense era mucho peor. Hubo factores cíclicos, como la recesión mundial y el aumento de las tasas de interés, que empujaron al alza los coeficientes de endeudamiento. La relación deuda/PIB también aumentó como consecuencia de políticas de estímulo encaminadas a promover el crecimiento económico, como recortes de los impuestos y aumentos de los gastos.
Gráfico 8: Saldo primario y total en % PIB
La elevada y creciente deuda pública representaba una amenaza para la prosperidad económica.
El gobierno canadiense insistía en las implicaciones negativas de los elevados pagos de intereses para el crecimiento, la importancia de la equidad intergeneracional (es decir, que los ciudadanos de mañana no tengan que pagar las cuentas de los ciudadanos de hoy) y la necesidad de mantener la capacidad de gasto en programas públicos valiosos como la atención de la salud y la seguridad en la vejez, sin poner en peligro la estabilidad fiscal a largo plazo. En Canadá, la Ley del control del gasto público (Plan 1995) puso en marcha un importante recorte del gasto y medidas estructurales profundas basadas en una evaluación exhaustiva del gasto, una reforma del seguro de desempleo, amplios cambios al sistema de transferencias del ingreso federal a las provincias, y una reforma de las pensiones. Las autoridades optaron por ajustar las finanzas públicas principalmente a través de la reducción del gasto, dado que la carga tributaria ya era mayor que en Estados Unidos, su principal socio comercial.
El gobierno canadiense consiguió reducir el déficit fiscal global en un 4,7% del PIB en el curso de tres años, un resultado mucho mejor que la meta fijada. El gasto disminuyó más de lo proyectado, en parte porque los costos de intereses resultaron inferiores a lo previsto. El ingreso público también superó la meta, pero su contribución global a la reducción del déficit fue más pequeña que la del gasto. La situación fiscal siguió mejorando después de los tres años contemplados en el plan, y el saldo global entró en superávit en 1997–98.
El éxito canadiense fue producto de una gran reestructuración de la función del gobierno federal y de medidas estructurales profundas basadas en la recuperación y reducción del gasto de su economía. Gracias a las reformas estructurales y a la Ley general de reducción del gasto, el saldo global de Canadá se mantuvo en superávit hasta el año 2008, cuando se interrumpió por
la crisis financiera internacional, no obstante, actualmente la relación deuda/PIB de Canadá es ahora la más baja de las economías del G-7 (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y el Reino Unido).
5.6 ALEMANIA Y EL FEDERALISMO
A lo largo de las décadas anteriores, la deuda de las administraciones públicas de Alemania había experimentado un crecimiento hasta niveles de 1,6 billones de euros actuales, la relación deuda PIB se situó en torno al 20 por cien cuando estaba anclada en el artículo 115 de la Ley Fundamental germana al final de 1960 después de sustituir la regla de la guerra. En el año 2008 la relación deuda-PIB había aumentado hasta niveles del 64 por cien y siguió la tendencia alcista con la entrada de Alemania en la Unión Europea en torno al 65 por cien.
Gráfico 9 : Deuda pública en el gobierno federal alemán % PIB
Fuente: Federal Ministry of Finance – Economics Department
Entre otros factores, este desarrollo insostenible de la deuda se debe fundamentalmente a la no eficiente gestión de la política económica y el mal desarrollo de las reglas fiscales que habían estado vigentes hasta la fecha. El artículo 115 de la Ley fundamental alemana permitía la necesidad de financiación hasta el importe de la inversión bruta (carreteras, edificios, etc…) previsto en el proyecto público sin tener en cuenta la depreciación. Además de contener este concepto de la inversión bruta que está abierto a la crítica en términos de valor añadido para la economía, la regla tenia debilidades aún más graves. En particular la definición de las excepciones permitidas en caso de perturbaciones en el ciclo económico era demasiado amplia, la elaboración del presupuesto no estaba vinculada a control ex post, corrección, ni sanciones. Por último y más importante la regla reaccionaba asimétricamente durante el ciclo económico ya que en situaciones de necesidad de financiación no se limitaba en absoluto y no existía ninguna obligación correlativa para reducir el endeudamiento neto y poder lograr un
un alto nivel de deuda adicional y por tanto la necesidad de reequilibrar la distribución intergeneracional de la carga. El alto nivel de deuda y el pago de intereses es una restricción de la capacidad del Estado alemán para reaccionar y actuar, provocando pérdidas en el crecimiento y el empleo.
Cuadro 3: Variación del PIB interanual año 2008 - 2009
Como muestra el siguiente gráfico las finanzas públicas en Alemania se vieron afectadas gravemente por la crisis financiera y económica, así como por las medidas gubernamentales de estabilización. Después de tener superávit en 2007 y 2008, la variación del PIB en comparación interanual y el saldo presupuestario del gobierno empeoró en 2009 pasando a tener un déficit del 3,0% del PIB.
Ante esta situación cíclica de contracción el gobierno federal alemán optó por revisar sus límites al endeudamiento. La Ley Fundamental alemana, tras su revisión en 2009, permite al Gobierno central incurrir en un déficit estructural de hasta el 0,35% del PIB; en caso de recesión, podrá incurrirse en un déficit mayor bajo determinadas condiciones. Las prescripciones de la reforma se deberán cumplir para el año presupuestario 2016.
A la luz de los graves efectos de la crisis financiera y económica sobre la situación presupuestaria, las disposiciones transitorias estarán en vigor hasta 2015 inclusive (en el caso de la Federación) y 2019 (en el caso de los Länder). En virtud del acuerdo de transición, la Federación está obligada a reducir su déficit estructural anual en torno al 0,3% del PIB en 2016.
De acuerdo con el nuevo apartado 3 del art.109 GG, los presupuestos habrán de confeccionarse excluyendo la posibilidad de acudir a ingresos procedentes de partidas crediticias.
No obstante, en el mismo precepto se permiten ciertas excepciones, aunque de manera muy limitada, a esta prohibición general de admisión de créditos. Así, en la confección de sus respectivos presupuestos, la Federación y los Länder (Estados federados) podrán prever la posibilidad de acudir a los créditos cuando tenga lugar un desarrollo coyuntural que se aparte de la situación considerada normal, dando lugar a una recesión económica.
En todo caso, ello quedará condicionado a que cuando esa situación cambie, produciéndose una recuperación o auge económico, se proceda a la reducción o amortización de esos créditos, garantizándose así un equilibrio entre las dos tendencias.
Asimismo, se prevé que se puedan establecer regulaciones de carácter excepcional en los casos en que tengan lugar catástrofes naturales u otras situaciones extraordinarias de emergencia que se escapen al control del Estado o que, en su caso, puedan poner seriamente en riesgo la situación financiera estatal. Se deberá prever también el régimen de extinción o cancelación de esas regulaciones de carácter excepcional.
El art. 115 GG, la otra gran modificación de carácter presupuestario, además de reiterar la prohibición de acudir a los ingresos procedentes de créditos para equilibrar los ingresos y los gastos, se recuerda que no contradicen esta previsión aquellos ingresos crediticios de la Federación que no superen el 0.35% del PIB nominal. Adicionalmente, en el supuesto de que tenga lugar un desarrollo coyuntural que se desvíe de la situación considerada normal, se habrán
de tener en cuenta, con igual alcance, tanto los efectos que sobre el presupuesto puedan tener los casos de recuperación como los de recesión económica.
Asimismo se prevé que las desviaciones sobre los límites superiores a 0,35% que se produzcan en la utilización del crédito, quedarán comprendidas en una “Cuenta de Control”; la deuda que supere el umbral del 1,5% del PIB nominal habrá de reducirse en caso de evolucionar favorablemente la coyuntura.
Las regulaciones en detalle, especialmente la liquidación de los ingresos y gastos de las transacciones financieras y el procedimiento para el cálculo del límite superior de los ingresos anuales netos procedentes del crédito se llevarán a cabo mediante ley federal..
En caso de catástrofe natural o de situaciones extraordinarias de necesidad que se escapen al control del Estado o que puedan poner en alto riesgo la situación financiera estatal, los límites al crédito antes señalados podrán ser superados siempre que así lo acuerde la mayoría del Bundestag (Dieta Federal).
A partir de este año 2011, el presupuesto federal se elaboró mediante un enfoque de arriba hacia abajo (“top-down approach”) con el fin de adaptarse mejor a las exigencias de la regla fiscal. El 16 de marzo de 2011, el Gobierno Federal aprobó las figuras clave para el presupuesto federal del año 2012 y el plan financiero hasta 2015, que servirá de base al resto de departamentos. Este esquema se utiliza en el procedimiento presupuestario del gobierno, y a su vez concluye con la decisión del Gobierno Federal de aprobar el presupuesto federal y el plan financiero.
A partir de 2020, ya no se permitirá a los Länder incurrir en déficit estructural. Hasta ese momento, la situación concreta de los Länder, que figura en sus constituciones y códigos individuales de presupuesto seguirá aplicándose de forma transitoria.
Cuadro 4: Indicadores de crecimiento en Alemania periodo 2009-2013
En el anterior cuadro se muestra la desaceleración del crecimiento observado en 2011 que se acentuó visiblemente en 2012, bajo el efecto de la crisis de la zona euro. Las previsiones son del mismo tipo para 2013, y el crecimiento debiera repuntar en 2014 tratando de reducir su déficit presupuestario y su importante deuda pública. Alemania presionará a los países de la zona euro para que reduzcan su déficit presupuestario con el objetivo de cumplir el acuerdo alcanzado en diciembre de 2011 (que limita el déficit estructural autorizado a un 0,5 % del PIB). El presupuesto de 2013, cercano al equilibrio, al parecer permitirá al país cumplir las exigencias del Pacto fiscal europeo ya en 2013.
6. ESPAÑA: REGLAS FISCALES vs ESTADO DE BIENESTAR
Las reglas fiscales orientadas a incidir en el déficit estructural, como la que introduce el nuevo Pacto Fiscal europeo, han mostrado su valor para garantizar la disciplina presupuestaria y asegurar un papel estabilizador de la política fiscal sobre la actividad económica.
Dichas reglas fiscales son además compatibles con elevados niveles de Estado de Bienestar como se ha podido observar en este trabajo en los diferentes países antes citados, además de los países escandinavos que fueron pioneros en su introducción y han sabido combinar una una gestión equilibrada de las cuentas públicas con elevados niveles de protección social.
La nueva regla de oro de equilibrio presupuestario contenida en el Pacto Fiscal firmado por la mayoría de países de la Unión Europea valora en qué lugar las reglas fiscales limitan la capacidad de acción y reacción de los gobiernos para impulsar la actividad económica en una situación de contracción económica y poder establecer políticas acordes con el Estado de Bienestar y políticas de gasto social significativas.
El nuevo Tratado se suscribió el día 2 de marzo de 2012 por 25 de los 27 Estados Miembros a excepción de Reino Unido y la República Checa. Tanto España como Alemania ya habían sido pioneros de la incorporación en sus respectivas cartas magnas del Principio de Estabilidad Presupuestaria. La reforma obliga constitucionalmente a todas las administraciones públicas a adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
En concreto, establece que el Estado y las CC.AA no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes fijados por la Unión Europea. Por lo que respecta a las entidades locales, éstas deberán contar con un saldo público equilibrado y la deuda pública no podrá superar el 60 por cien del valor del PIB que es el valor establecido por el tratado de la UE dando prioridad al pago de los intereses y el capital de la deuda pública por encima del resto de compromisos presupuestarios. Dicha reforma da un margen de flexibilidad admitiendo que estos límites puedan ser superados en situación de catástrofe natural, grave recesión económica o emergencia extraordinaria. Debido a la contracción económica de la economía española y la existencia de un elevado nivel de déficit público en el momento de la reforma constitucional, el gobierno español decidió establecer un periodo transitorio hasta el año 2020, a partir del cual los límites al déficit estructural serán de obligado complimiento.
Gráfico 10: Estimación del déficit estructural en España
En este gráfico podemos observar la disminución acentuada de dicho déficit y el acercamiento al cumplimiento del nivel marcado en la carta magna.
Gráfico 11: Evolución del déficit público en España si se hubiese adoptado la regla fiscal
En este gráfico podemos observar que si España hubiese contado con una regla fiscal de déficit estructural como la actual desde 1975, el saldo presupuestario habría mejorado notablemente.
Gráfico 12: Gasto social y déficit estructural periodo 1999-2010
Podemos observar en el siguiente gráfico como en el periodo 1999-2010, los países escandinavos presentan tanto un saldo presupuestario positivo en términos estructurales como unos niveles de gasto social por encima del promedio europeo, por tanto la regla fiscal no pone límites al Estado de Bienestar. En resumen, la regla de oro de equilibrio presupuestario no pone condiciones al tamaño del Estado de Bienestar que cada país desee tener, creando márgenes adicionales en ciclos expansivos que podrán ser utilizados en épocas de recesión reforzando el papel estabilizador de la política fiscal.
El diseño de la Política Presupuestaria en el año 2013 en España esta marcado por la situación que se mantiene durante varios ejercicios pasados. Se ha hecho imprescindible y urgente un ajuste fiscal importante, junto con un esfuerzo continuado, debido a la situación de recesión económica intensa y el alto grado de desconfianza sobre la capacidad de España.
La solución pasa, por la reducción estructural del gasto. Los gastos son controlables, ciertos y su trayectoria alcista, atenuados por la necesidad de cubrir necesidades sociales en la situación de crisis económica y social, además de la presión que ejerce el envejecimiento de la población sobre las partidas fundamentales como las pensiones y la sanidad pública. Los ingresos por el contrario, son inciertos y su trayectoria bajista, especialmente si no se asumen con realismo sobre la actividad económica del país.
Las previsiones presupuestarias se han formulado sobre un escenario macroeconómico de una reducción del PIB del 0.5%, una previsión bastante optimista y sólo en el mejor de los casos. El FMI prevé una caída del PIB español del 1.6%, lo que compromete al gobierno español al cumplimiento de los objetivos marcados en el Plan General de Estabilidad 2013 y exige nuevos compromisos con la UE sobre el déficit público para justificar el aplazamiento de los objetivos del déficit en el periodo 2013-2016.
La solución a las cuentas públicas en España, pasa por adaptar el nivel del gasto al nivel de los ingresos estables y permanentes de las AA.PP, evitando ajustar el gasto a niveles de financiación pública elevados, como ocurrió con el boom inmobiliario, que permitió incrementar los ingresos públicos de las transacciones inmobiliarias, y el consumo basado en plusvalías especulativas y endeudamiento fácil y excesivo.
Esta reducción del gasto debe plantearse desde la perspectiva que sólo el 30% del gasto público total corresponde a partidas distintas a pensiones, subsidios de desempleo, sueldos empleados públicos e intereses de la deuda pública. Dado que los intereses de la deuda nos vienen dados por las necesidades de financiación actuales y pasadas, resulta bastante complicado realizar un ajuste fiscal sin tocar tales partidas a medio plazo.
Gráfico 13: Aumento proyectado del gasto en pensiones derivado del envejecimiento
A la vista del gráfico 13, el impacto sobre el déficit y la deuda, de los costes de envejecimiento de la población, hace irremediable la adopción de procesos de consolidación fiscal significativos junto con reglas fiscales sobre la deuda y el déficit para situar la posición fiscal en una situación saneada, en ausencia de reformas en el sistema sanitario y de pensiones.
6.2 ESPAÑA: REGLAS FISCALES Y CRECIMIENTO
El endurecimiento de el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y el Pacto Fiscal aprobado por los 25 Estados miembros de la UE en febrero de 2012 cumple con los requisitos hacia una mayor unión fiscal en la UE. El nuevo Pacto Fiscal introduce una doble regla fiscal. Por un lado, la regla de reducción del déficit que establece que el saldo presupuestario público consolidado estructural de los estados miembros deberá permanecer en equilibrio o superávit y en caso de mostrar un déficit, éste no podrá ser superior al 0.5% del PIB si su nivel de deuda supera el 60%, pero podrá llegar al 1% si su nivel de deuda es inferior al 60% del PIB. Por otra parte, la regla de reducción de la deuda, que establece que si la deuda supera el 60% del PIB, deberá reducirse en una veinteava parte cada año en promedio.
Las dos reglas interactúan dependiendo del porcentaje de deuda del PIB y de la tasa de crecimiento nominal (crecimiento real + inflación) de cada estado miembro.
Dado un nivel de deuda, la tasa de crecimiento determinará si un estado miembro está sujeto a la regla de reducción del déficit del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y del Pacto Fiscal, o a la regla de la reducción de la deuda del Pacto Fiscal.
En este contexto, se admite que se tendrán en cuenta las reformas estructurales en salud, pensiones, mercado laboral que mejoren el crecimiento potencial y los ingresos públicos fiscales futuros a la hora de aceptar desviaciones fiscales temporales.
Dada esta situación, España tiene que acometer unas líneas de trabajo creíbles para poder frenar el crecimiento de la deuda pública que cada más se come una mayor parte del presupuesto.
El reducido margen de subida de impuestos, el efecto negativo sobre el crecimiento, y la incertidumbre sobre la recaudación efectiva, nos llevan a que los esfuerzos de reducción del déficit pasen por la reducción del gasto público. Para llegar a alcanzar los objetivos impuestos de las reglas fiscales que nos hemos comprometido a no superar necesitamos realizar un conjunto de reformas estructurales para poder recuperar la credibilidad, el saneamiento de las cuentas públicas, y mantener el bienestar de la población a largo plazo.
Un ejemplo de ellas seria la reforma de las pensiones que permita incorporar el factor de sostenibilidad para ajustarlas a las condiciones demográficas y económicas del país; la lucha contra el fraude en la prestación de subsidios de desempleo, el control de la masa salarial de las AA.PP y el control de sus cuentas, la reducción de la penalización de nuestros títulos ganando credibilidad y disciplina fiscal además de disminuir los costes de nuestra deuda, y poder favorecer el crecimiento económico en medio plazo.
6.3 POLÍTICAS PARA ELABORAR UN PLAN FISCAL A MEDIO PLAZO CREIBLE
La mala situación en la que se encuentran las cuentas fiscales de la mayoría de los países avanzados requiere austeridad fiscal para evitar que la crisis de confianza que está golpeando a algunas pequeñas economías avanzadas se propague a otras más grandes. Para poder lograr que la política fiscal respalde la actividad económica y la seguridad en los mercados de que la solvencia fiscal no corre peligro necesitamos adoptar medidas restrictivas de manera desproporcionada al comienzo de la etapa del ajuste para evitar que la recuperación se desestabilice. De optar por un ajuste paulatino sería posible dar la credibilidad que necesita la economía española, sin embargo su combinación exacta depende de las circunstancias de cada país y en nuestro caso las recomendaciones serian las siguientes:
1. Reglas fiscales
Para empezar, los países pueden adoptar reglas que limiten su comportamiento en el futuro, con un firme respaldo legislativo y sanciones debidamente duras en caso de incumplimiento.
Pero la verdad es que si bien las reglas ayudarán, probablemente resulten insuficientes. No olvidemos que una regla fiscal que es apropiada para el largo plazo por ejemplo, una regla para lograr un presupuesto equilibrado estructural no se puede aplicar de inmediato cuando el punto de partida es en muchos casos un déficit de casi dos dígitos. Se necesita un período de convergencia, como ocurre con las nuevas reglas fiscales de Alemania, que buscan alcanzar un saldo estructural equilibrado recién en 2016. Y para que la convergencia sea creíble se requieren otros elementos.
2. Límites de gasto plurianuales
En segundo caso, será muy importante instituir topes de gastos plurianuales razonables, respaldados no solo por los gobiernos sino también por los parlamentos. En los países con un coeficiente de gasto elevado, el ajuste en gran medida deberá ser producto de la moderación del gasto. Ese ha sido un componente de soluciones fiscales exitosas, como las de Suecia y Canadá en los años noventa. Está ausente en varios países, entre ellos en la economía mundial más grande.
En este ámbito, la dificultad radica en conciliar la necesidad de topes fijos, que no son fáciles de revisar, con un poco de flexibilidad en caso de que la recuperación se descarrile.
• Eso significa que algunos elementos deberían estar exentos de los topes, particularmente los gastos cíclicos (como las prestaciones por desempleo), no discrecionales (como los pagos de intereses) o fiscalmente neutrales (como los proyectos financiados por la Unión Europea).
• También es necesario que el proceso legislativo de revisión de los topes (que suele ser anual y probablemente sea inevitable al menos en algunas partidas de gasto) no se transforme en un desbarajuste fiscal.
3. Presupuestos abiertos con rendición de cuentas
Esto nos lleva al tercer elemento, la transparencia fiscal. Los países deben formular presupuestos y presentarlos al público con transparencia. Los mercados y el público deben estar seguros de que los planes a mediano plazo, o sus modificaciones, están justificados por factores macroeconómicos decisivos, y no por objetivos políticos a corto plazo, por ejemplo.
También deben tener la seguridad de que las proyecciones de ingresos y los supuestos de crecimiento que las sustentan no son fruto de fantasías.
La mejor manera de hacerlo es estableciendo un agente fiscal que goce de independencia política y vigile la formulación de las medidas fiscales. En Estados Unidos ese papel lo desempeña la Oficina de Presupuesto del Congreso. En muchos países europeos no existe un
ente tal, pero algunos como Alemania y el Reino Unido lo crearon hace poco, tras la experiencia positiva de los países nórdicos. Para estas nuevas instituciones, el reto consistirá en dar muestra de verdadera independencia.
La transparencia también significa proporcionar al público información exhaustiva sobre el estado de las finanzas públicas.
• De los nueve países avanzados del G-20, ¿cuántos elaboran estadísticas fiscales que abarcan la totalidad del sector público, incluidos el banco central, las instituciones estatales de garantía hipotecaria y otras corporaciones estatales?
• ¿Cuántos publican información no solo sobre la situación fiscal de base, sino también sobre lo que sucedería si se produjera un shock como un aumento de las tasas de interés?
• ¿Cuántos publican estados adecuados de los gastos tributarios (la pérdida de ingresos originada por el trato impositivo especial que reciben ciertos sectores y actividades)?
Solamente cuatro. (¿Y qué sentido tienen los topes de gasto si se los puede esquivar mediante deducciones impositivas?)
• ¿Cuántos países hacen estas tres cosas? Solamente Canadá.
4. Disciplina en la preparación y ejecución del presupuesto
El siguiente elemento que necesitan los países es más disciplina en los procesos de preparación y ejecución del presupuesto. La preparación del presupuesto debe regirse por los topes globales a medio plazo del déficit y del gasto. Es decir, debe estar dictada “desde arriba hacia abajo”. La ejecución del presupuesto debe estar sustentada por procesos que reduzcan al mínimo el riesgo de incumplimientos. En este ámbito los países avanzados andan relativamente bien, pero todavía tienen margen para mejorar, incluso en el caso de algunas economías europeas.
