KRIMINALITETSOFRE OG RETTSSIKKERHET
Om tekst som taler og hva det sier som ikke blir sagt
Av Erik Nadheim
Avhandling levert til bedømmelse for graden ph.d.
Institutt for kriminologi og rettssosiologi Juridisk fakultet
Universitetet i Oslo
© Erik Nadheim, 2023
Doktoravhandlinger forsvart ved
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo.
Nr. 185
ISSN 1890-2375
Det må ikke kopieres fra denne boka i strid med åndsverkloven eller med avtaler om kopiering inngått med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.
Grafisk produksjon: Grafisk senter, Universitetet i Oslo.
ii
FORORD
For ikke så lenge siden ryddet jeg i noen gamle papirer. Da fant jeg karakterbøkene mine, fra fjerde klasse på folkeskolen og ut gymnaset. Jeg bladde meg igjennom, og selv om jeg satt alene kunne jeg kjenne skamrødmen bre seg: Skoleprestasjonene var så dårligere. Til jul i 2.
gym kom den største overraskelsen. Der sto det at klasserådet anbefalte meg å slutte og heller finne en annen utdanningsvei! Lærerne mine må ha ansett meg som fortapt, uten sjanse å greie meg gjennom til avsluttende examen artium. Det hadde jeg helt glemt.
Jeg fulgte åpenbart ikke rådet, men vaklet meg gjennom på et vis. På den tiden var det ikke adgangsbegrensning på Juridisk fakultet. Jeg ble ingen suksess der heller, men kom meg igjennom etter et par feilskjær. Hvem skulle trodd at jeg skulle kunne skrive en ph.d- avhandling? I hvert fall ikke jeg.
Jeg har tenkt en del på hvordan dette har vært mulig. Svaret må være at jeg har vært utrolig heldig. Som cand. jur. fikk jeg jobber. Og i arbeidslivet har jeg møtt en uendelig rekke mennesker som ville meg vel, både kolleger og sjefer. Jeg har fått flere sjanser enn jeg har fortjent, og langt flere enn jeg har evnet å ivareta. Men selv om jeg ikke alltid fikk det til, selv om jeg snublet og tabbet meg ut, har det stort sett bare vært oppmuntring og godord og nye muligheter. I dette har det vært enormt mye læring.
Det er disse menneskene som jeg kan takke for denne avhandlingen. De er for mange til å nevne, men vit at jeg husker dere, i Rikstrygdeverket og i Sosialdepartementet, i
Arbeiderpartiets stortingsgruppe, i Justisdepartementet, i advokatbransjen og i Det
kriminalitetsforebyggende råd og ved Institutt for kriminologi og rettssosiologi. Uten dere hadde jeg aldri greid dette!
Takk til Camilla Giske for tema og tro.
Takk til mine veiledere Vidar Halvorsen, Nina Jon, Ragnhild Hennum og May-Len Skilbrei.
(Det måtte fire til.) Unnskyld. Jeg vet at det ikke har vært lett.
Takk til Justisdepartementets bibliotekar Solveig Schnitler, som tålmodig har funnet frem litteratur for meg. Også det jeg burde funnet selv.
Takk til Norges forskningsråd for økonomisk støtte.
Og takk til familien som har latt meg holde på. Og holde på.
Oslo, 6. oktober 2022
Erik Nadheim
iii
KRIMINALITETSOFRE OG RETTSSIKKERHET
Innholdsfortegnelse………..iii
Sammendrag ………..xiv
Summary………..xviii
Del I BAKGRUNN FOR ARBEIDET, FREMGANGSMÅTE, SENTRALE BEGREPER OG ULIKE IDEOLOGIER 1 BAKGRUNN, DEFINISJONER OG AVGRENSNING 1.1 Formålet………..1
1.2 Sentrale begreper………...………4
1.2.1 Om begreper……….4
1.2.2 Rettssikkerhet………...4
1.2.3 Kriminalitetsoffer……….9
1.2.4 Pårørende……….13
1.2.5 Straffesakskjeden………14
1.3 Kort om særrettigheter for kriminalitetsofre ………15
1.4 Viktimologiens utvikling………..18
1.4.1 Ulike viktimologiske teorier………18
1.4.2 Viktimologiens påvirkning på norsk rettsutvikling……….22
1.5 Avhandlingens oppbygging………..23
2 FREMGANGSMÅTE 2.1 Introduksjon………..25
2.2 Utvalget av skriftlige kilder………..25
2.3 Historiske kilder – om å forstå fortiden i nåtiden………..27
2.4 Rettskildeanalyse………...30
2.5 Makt og politikk som tolkningsfaktorer………..33
iv
2.6 Rett og rettspolitikk………...35
2.7 Sammenfatning ……….37
3 HVA BEGRUNNER STØTTEN TIL KRIMINALITETSOFRE? 3.1 Hensyn som ligger til grunn for offerpolitikken………..38
3.2 Omsorgsideologien……….39
3.2.1 Innledning……….39
3.2.2 Offerutvalgets utredning – norsk pionerarbeid……….40
3.2.3 Kriminalitetsofre og partsrettigheter……….41
3.2.4 Fornærmedeutvalgets utredning og etterfølgende lovendringer………42
3.2.5 Er omsorgsideologien svekket?...45
3.3 Rehabiliteringsideologien………...………46
3.4 Gjengjeldelsesideologien………48
3.5 Avskaffelsesideologien………50
3.6 Endring i synet på hva som er straffbar vold………...51
3.7 Verdige og uverdige ofre……….54
3.7.1 Ideelle ofre……….55
3.7.2 Mindre ideelle ofre………57
3.8 Den alminnelige rettsoppfatning og kriminalitetsofrene……….59
3.9 Sammenfatning………60
4 KRIMINALITETSOFRE OG RETSSIKKERHET I LYS AV MENNESKERETIGHETENE (74) 4.1 Begrepet menneskerettigheter………62
4.2 Internasjonale konvensjoner, traktater, direktiver m.v………..63
4.2.1 FN………..63
4.2.2 Europarådet………64
4.2.3 Den europeiske union (EU)………...69
4.2.4 Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett………70
4.3 Politisk behandling av kriminalitetsofrene og menneskerettigheter……..70
v
4.3.1 Offerutvalgets utredning og oppfølgingen………70
4.3.2 Bør kriminalitetsofre ha tydeligere beskyttelse etter EMK?...71
4.3.3 Fornærmedeutvalgets utredning og oppfølgingen……….74
4.4 Internasjonale drøftelser……….75
4.5 Hvordan samsvarer ivaretakelsen av kriminalitetsofrenes rettssikkerhet med Norges internasjonale forpliktelser? ………76
4.6 Sammenfatning ………...79
Del II STRAFFESAKSKJEDENS AKTØRER OG HVILKET ANSVAR DE HAR FOR OFRENE. VOLDSOFFERERSTATNINGSORDNINGEN BEHANDLES OGSÅ 5 POLITIET OG KRIMINALITETSOFRENE 5.1 Det formelle grunnlaget for politiet………..81
5.2 Sentrale dokumenter om politiets forhold til kriminalitetsofre 5.2.1 Offerutvalgets utredning 1992 og oppfølgingen………..82
5.2.2 Politireform 2000……….83
5.2.3 Politiets rolle og oppgaver 2005………..84
5.2.4 Trygghetsprogrammet for unge kriminalitetsofre………85
5.2.5 Nærpolitireformen………87
5.2.6 Navnevalg og visjon til besvær………89
5.3 Politiavhør og kriminalitetsofre ………...90
5.4 Sammenfatning ……….94
6 PÅTALEMYNDIGHETEN OG KRIMINALITETSOFRENE 6.1 Det formelle grunnlaget for påtalemyndigheten ………96
6.1.1 Påtalemyndighetens organisering ………96
6.1.2 Straffeprosessloven og påtaleinstruksen………...97
6.2 Mål og prioriteringer for påtalemyndigheten……….98
6.2.1 Justisdepartementets tildelingsbrev til påtalemyndigheten………...98
6.2.2 Riksadvokatens mål og prioriteringer………..99
6.2.3 Påtaleanalysen 2017………101
vi
6.3 Sammenfatning ………103
7 DOMSTOLENE OG KRIMINALITETSOFRENE 7.1 Det formelle grunnlaget for domstolene……….105
7.1.1 Lovgrunnlaget og domstolenes organisering……….….105
7.1.2 Nøkkeltall om domstolene……….….105
7.2 Domstolene og behandlingen av ulike typer straffesaker……….…106
7.2.1 Enedommersaker……….106
7.2.2 Meddommersaker………106
7.2.3 Anke ………...107
7.2.4 Domstolenes behandling av sivile krav og besøksforbud..…….……108
7.3 Nærmere om domstolene og ofrene……….108
7.3.1 Utredninger av tiltak for å lette ofrenes situasjon………108
7.3.2 Informasjon til vitner ………...109
7.3.3 Bruk av lyd- og bildeopptak i retten………110
7.4 Domstolene som «seremonimestre»……….112
7.5 Sammenfatning ……….114
8 KONFLIKTRÅD OG KRIMINALITETSOFRENE 8.1 Bakgrunn for konfliktrådsordningen………..116
8.2 Stortingsmelding om alternative straffereaksjoner for unge lovbrytere.117 8.3 Alternative straffereaksjoner for unge………118
8.3.1 Bakgrunn……….118
8.3.2 Nærmere om kriminalitetsofre i lovforslaget………..119
8.4 Ny konfliktrådslov……….120
8.4.1 Formålet med ny lov………...120
8.4.2 Nærmere om ofrenes plass i lovforslaget………121
8.5 Internasjonale retningslinjer for restorative justice i straffesaker……..122
8.6 Evaluering av nye straffereaksjoner for ungdom………..122
vii
8.7 Gjenopprettende prosess og kriminalomsorgen………125
8.8 Har «gjenopprettende prosess» i straffesaker en skjult agenda?...127
8.9 Sammenfatning ………129
9 KRIMINALOMSORGEN OG KRIMINALITETSOFRENE 9.1 Innledning………..132
9.2 Stortingsmeldingen om straff som virker 2008………..132
9.2.1 Straff som virker og kriminalitetsofrene……….132
9.2.2 Stortingets behandling……….133
9.3 Kriminalomsorgens varslingsplikt………..134
9.3.1 Varslingspliktens innhold………....134
9.3.2 Varslingsplikt på den dømtes premisser………..135
9.3.3 Stortingsmelding om kriminalomsorgen 2021………137
9.4 Sammenfatning ……….138
10 BISTANDSADVOKATORDNINGEN 10.1 Rett til bistandsadvokat etter straffeprosessloven………..140
10.1.1 Bistandsadvokatordningen innføres……….140
10.1.2 Bistandsadvokatordningen utvides………..140
10.2 Forslag til ny straffeprosesslov 2016………142
10.3 To utredninger om veksten i utgiftene til bistandsadvokater…………...143
10.3.1 Menon Economics’ analyse 2016………143
10.3.2 Oxford Research og Menon Economics’ analyse 2019………..146
10.4 Innskrenking i retten til bistandsadvokat i 2021………148
10.5 Sammenfatning ……….150
11 FORNÆRMEDES RETT TIL ERSTATNING: SIVILE KRAV OG VOLDSOFFERERSTATNING 11.1 Sivile krav – rettslig grunnlag………..152
11.2 Voldsoffererstatning fra staten………153
viii
11.2.1 Bakgrunn for voldsoffererstatningsordningen………153
11.2.2 Nærmere om voldsoffererstatningslov 2001………...154
11.3 Utredninger om ny voldsoffererstatningsordning……….156
11.3.1 Offentlig utvalg 2016………..156
11.3.2 Menon Economics’ analyse 2018………158
11.3.3 Oxford Research’s analyse 2019……….158
11.4 Voldserstatningslov 2022………..160
11.4.1 Høring 2020……….160
11.4.2 Lovforslag 2021………..162
11.4.3 Stortingets behandling……….165
11.5 Voldsofferfond/kriminalitetsofferfond………166
11.6 Sammenfatning ……….168
DEL III HVORDAN POLITISKE LØFTER I TILKNYTNING TIL KRIMINALITETSOFRE ER OPPFYLT OG ANALYSER AV ÅRSAKER TIL SITUASJONEN 12 DE ÅRLIGE BUDSJETTFORSLAGENE FRA JUSTISDEPARTEMENTET OG UTFORMING AV KRIMINALPOLITIKKEN 12.1 Justisdepartementets budsjettforslag og Stortingets behandling……….170
12.2 1990–1999: Kriminalitetsofrene kommer til syne………..171
12.2.1 Regjeringen Syse………....171
12.2.2 Regjeringen Harlem Brundtland III………173
12.2.3 Regjeringen Jagland………175
12.2.4 Regjeringen Bondevik I………..175
12.2.5 Sammenfatning 1990-tallet……….175
12.3 2000–2009: Reformenes tiår for kriminalitetsofrene……….176
12.3.1 Regjeringen Bondevik I………..176
12.3.2 Regjeringen Stoltenberg I………177
12.3.3 Regjeringen Bondevik II……….178
ix
12.3.4 Regjeringen Stoltenberg II………..181
12.3.5 Sammenfatning 2000-tallet……….184
12.4 2010–2020: Paradoksenes tiår………...185
12.4.1 Regjeringen Stoltenberg II……….185
12.4.2 Regjeringen Solberg………..188
12.4.3 Sammenfatning 2010-tallet………196
12.5 Justisdepartementets budsjett som statusmåler for kriminalitetsofrene.198 12.5.1 Gjennomarbeidede dokumenter………..198
12.5.2 Bred enighet om kriminalpolitikken………...199
12.5.3 Partipolitiske markeringer i budsjettinnstillingene………..201
13 KRIMINALITETSOFRENES MØTER MED JUSTISETATENE: HVA KAN DE KREVE OG FORVENTE? (234) 13.1 Krav til verdig behandling av kriminalitetsofrene?...204
13.1.1 Verdig behandling og rettssikkerhet………204
13.1.2 Verdig behandling og offertilfredshet……….205
13.1.3 «Gott bemötande» i Sverige………206
13.1.4 Offentlige serviceerklæringer………..208
13.2 Kriminalitetsofrenes plass i straffesakskjedens styringsdokumenter…..209
13.3 Politiets møter med kriminalitetsofrene………..212
13.3.1 En justisministers syn på politiets opptreden………...212
13.3.2 Forskning om kriminalitetsofrenes møter med politiet………...213
13.4 Om dommeres rolle og opptreden………215
13.5 Om å anmelde. Eller la være. ………..218
13.6 Saksbehandlingstid………...219
13.6.1 Rettferdig rettergang………219
13.6.2 Politiet og saksbehandlingstid……….220
13.6.3 Den høyere påtalemyndighet og saksbehandlingstid………..221
13.6.4 Domstolene og saksbehandlingstid……….222
x
13.7 Tillit til straffesakskjeden……….223
13.7.1 Om tillit ………..223
13.7.2 Politiets publikumsundersøkelser ………...225
13.7.3 Har politiet ufortjent godt rykte?...226
13.8 Sammenfatning ……….227
14 STYRKING AV KRIMINALITETSOFRENES STILLING: REALITET OG RETORIKK 14.1 Innledning………..229
14.2 Noen eksempler på manglende oppfølging……….229
14.3 Kunnskap om ofrenes behov og rettigheter………231
14.3.1 Gjentatte ambisjoner………231
14.3.2 Mulige årsaker til situasjonen………..235
14.4 Taushetsplikt som hinder for samarbeid………236
14.4.1 Problemet er erkjent………236
14.4.2 Mulige årsaker til situasjonen………..240
14.5 Rådgivning for kriminalitetsofre ………241
14.5.1 Om behovet for informasjon ………..241
14.5.2 Ambisjonen om en «nasjonal offeromsorg»………242
14.5.3 Støttesentre for kriminalitetsutsatte ………243
14.6 Styringen av politiet………..245
15 SAMMENFATTENDE DRØFTELSE 15.1 Noen må bestemme ………...248
15.1.1 Politikkens fornuft………...248
15.1.2 Demokrati – byråkrati………..249
15.2 Lite politisk uenighet om ofrene………...252
15.2.1 Stortinget ønsket i 2000 en samlet gjennomgang av tiltak som kunne styrke kriminalitetsofrenes situasjon .………252
15.2.2 To offentlige utredninger………254
xi
15.2.3 Få stortingsinitiativ for ofrene……….255
15.2.4 En forspilt sjanse ………257
15.3 Politikk uten reell konflikt………259
15.3.1 Paradoksenes tiår……….259
15.3.2 Posisjon og opposisjon………260
15.4 Fravær av prinsipiell diskusjon………...263
15.4.1 Få talspersoner for kriminalitetsofrene………263
15.4.2 Overordnede rettigheter for kriminalitetsofrene………..266
15.4.3 Om å forstå rekkevidden av hva man vedtar………...267
15.5 Rettspolitisk vurdering……….269
xii KILDELISTE………274 A. Internasjonale traktater, resolusjoner, direktiver, avtaler mv.
A.1 Den europeiske union (EU) A.2 Europarådet
A.3 De forente nasjoner B. Offentlige dokumenter
B.1 Lovforarbeider
B.1.1 Norges offentlige utredninger (NOU) B.1.2 Lovproposisjoner
B.1.3 Innstillinger til lovforslag C. Stortingsdokumenter utenfor lovbehandling
C.1 Statsbudsjettet C.1.1 Budsjettforslag C.1.2 Budsjettinnstillinger C.2 Andre stortingsdokumenter
C.2.1 Stortingsproposisjoner C.2.1 Stortingsmeldinger C.2.3 Dokumenter
C.2.4 Stortingsinnstillinger
D. Ulike handlingsplaner, utredninger, rapporter mv. fra offentlige etater E. Rettspraksis
E.1 Den europeiske menneskerettsdomstolen E.2 Høyesterett
E.3 Lagmannsrettene E.4 Første instans F. Litteratur
xiv SAMMENDRAG
Avhandlingen er inndelt i tre deler. Del I (kap. 1–4) gir bakgrunn for arbeidet, beskriver fremgangsmåten og hvilke hensyn som ligger bak offerpolitikken i Norge og redegjør for rettssikkerhet og menneskerettigheter, både i nasjonal og internasjonal sammenheng. Del II (kap. 5–11) omtaler hver av straffesakskjedens aktører og hvilket ansvar de har for ofrene.
Voldsoffererstatningsordningen behandles også her. Del III (kap. 12–15) sammenfatter og drøfter om og hvordan politiske løfter i tilknytning til kriminalitetsofre er oppfylt og analyserer årsaker til situasjonen.
Jeg vil besvare fem hovedspørsmål med avhandlingen:
1 Hva er rettssikkerhet og hva innebærer det for kriminalitetsofre?
Rettssikkerhetens generelle innhold er nærmere omtalt i pkt. 1.2.2. Verdien av rettssikkerhet er blitt tillagt stadig større vekt de siste tiårene. Tradisjonelt er rettssikkerhet en normativ karakteristikk; definert som de rettigheter og den beskyttelse som loven gir innbyggerne.
Konstitusjonelle garantier skal sette grenser for statens maktbruk og sikre at alle borgere er like for loven. Forutberegnelighet er et viktig element i rettssikkerheten. Dette oppnås ved at avgjørelsene er lovregulert og at det er mulig å få prøvet avgjørelser for et klageorgan.
Det er vanlig å skille mellom formell og materiell rettssikkerhet. Formell rettssikkerhet betyr at gjeldende regler overholdes. Materiell rettssikkerhet sikter til reglenes kvalitative innhold.
Det har vært hevdet at begrepet rettssikkerhet brukes på en måte som gjør at det knapt har noe presist språklig innhold. Det er blitt en samlebetegnelse for en serie ulike verdier og alle slags saksbehandlingsregler.
For denne avhandlingens formål brukes begrepene «fornærmet», «kriminalitetsoffer» og
«offer» synonymt, med mindre en konkret nyansering er angitt. (Se pkt. 1.2.3.) Det er en person som er blitt utsatt for en kriminell handling.
2 Hvordan ivaretas rettssikkerheten i straffesakskjedens virksomhet, slik det fremstilles i offentlige dokumenter?
Den største delen av empirien i avhandlingen er offentlige dokumenter de siste tretti årene, fra regjeringer og stortingets forslag og innstillinger. Kap. 5 – 11 redegjør for hvordan
kriminalitetsofrenes interesser ivaretas i sentrale dokumenter for de ulike strafferettsetatene.
Kap. 12 er en gjennomgang av Justisdepartementets budsjettforslag gjennom tretti år og Stortingets behandling av disse.
I Norge har det kommet to bredt anlagte utredninger om kriminalitetsofrenes situasjon og behov; Offerutvalgets utredning fra 1992 (se pkt. 3.2.2.) og Fornærmedeutvalget i 2006 (se pkt. 3.2.4.). Disse førte til en rekke lovendringer og tiltak for å styrke ofrenes rettigheter. Det omfatter utvidet rett til bistandsadvokat, styrket rett til informasjon, krav på innsyn og kontradiksjon. Forslagene ble sett som naturlige deler av en moderne velferds- og
xv kriminalpolitikk og at de ville styrke ofrenes rettssikkerhet uten å svekke gjerningspersonenes rettigheter. Behovet for å skape bedre balanse var tydelig omsorgsideologisk begrunnet.
3 Hvordan er politiske løfter, målsettinger og ny kunnskap om kriminalitetsofre fulgt opp i disse dokumentene de siste 30 årene?
Hovedkonklusjonen i avhandlingen er at det er gjort mye de siste 30 årene for å styrke kriminalitetsofrenes situasjon. I pkt. 1.3 gis det en stikkordsmessig gjennomgang av hvordan særrettigheter for kriminalitetsofre er utviklet. I 1990-årene kom kriminalitetsofrene til syne og ble anerkjent på ny måter. 2000-tallet har jeg kalt reformenes tiår på grunn av flere viktige tiltak for å ivareta og styrke kriminalitetsofrenes rettssikkerhet.
Men ved inngangen til 2010-tallet synes det som om den politiske viljen til å forbedre kriminalitetsofrenes stilling hadde stoppet opp, til tross for politiske løfter om at hensynet til ofrene skulle vektlegges i hele straffesakskjeden. Derfor har jeg kalt det for paradoksenes tiår.
Aldri før har det vært så mye oppmerksomhet rundt kriminalitetsofrenes rettigheter og behov, ikke minst gjennom forskning og utredninger. Men på slutten av tiåret ble oppmerksomheten innrettet på å begrense ofrenes rettigheter. To av de viktigste og mest kostbare
støtteordningene for kriminalitetsofre er retten til bistandsadvokat og til voldsoffererstatning.
Rettighetene etter disse ordningene ble innskrenket i hhv. 2021 og 2022, begrunnet med effektiviseringsbehov og ønsker om kostnadsreduksjon. (Se pkt. 10.4 og 11.4.)
4 Hvordan samsvarer myndighetenes ivaretakelse av kriminalitetsofres
rettssikkerhet med internasjonale forpliktelser i traktater og konvensjoner og nasjonale forpliktelser i lover og politiske dokumenter?
Kap. 4. omhandler kriminalitetsofre og rettssikkerhet i lys av menneskerettighetene.
Menneskerettigheter er de rettigheter og friheter ethvert menneske har i kraft av å være menneske. Rettighetene er nedfelt i en rekke konvensjoner, traktater, direktiver o.l. Noen er juridisk bindende mens andre er anbefalinger. Både FN (se pkt. 4.2.1), Europarådet (se pkt.
4.2.2) og EU (se pkt. 4.2.3) er opptatt av å ivareta kriminalitetsofrene.
Den internasjonale konvensjonen med sterkest innvirkning på rettstilstanden for
kriminalitetsofre i Norge er Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Det er særlig lovbryterens rettigheter som er beskyttet gjennom EMK. Men gjennom læren om statens positive forpliktelser er enkelte bestemmelser blitt tolket slik at de pålegger staten ansvar for å beskytte personer som utsettes for overgrep fra andre privatpersoner. Enkeltmennesker har klagerett til Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Det har gjort konvensjonen til et særlig effektivt menneskerettslig instrument. Gjennom den norske menneskerettsloven er EMK gjort til en del av norsk rett.
xvi Jeg viser til tre eksempler der Riksrevisjonen har kritisert norske myndigheter for mangler innenfor justissektoren som kan innebære brudd på internasjonale forpliktelser. (Se pkt. 4.5.) Det gjelder lange restanser i straffesaksbehandlingen ved domstolene (EMK artikkel 6 nr. 1), nedprioritering av rådgivning til kriminalitetsofre (Lanzarotekonvensjonen) og manglende informasjon om og samordning av ulike profesjoners taushetspliktbestemmelser
(Lanzarotekonvensjonen). I tillegg mener jeg at det kan diskuteres om den nye
voldsskadeerstatningsordningen, som Stortinget vedtok i 2022, oppfyller Europarådets konvensjon om erstatning til voldsofre.
5 Hva er de institusjonelle og politiske rammevilkårene for ivaretakelse av kriminalitetsofre?
Gjennom avhandlingen greier jeg ut om hva som er de institusjonelle og politiske rammevilkårene for ivaretakelsen av kriminalitetsofrene. Dette gjøres dels ved
gjennomgangen av hver av straffesakskjedens aktører særskilt (kap. 5 til 11), dels gjennom analyse av utviklingen i Justisdepartementets budsjetter i tretti år (kap. 12),
Som det fremgår av dokumentanalysene er det ingen konsistent ideologisk begrunnelse bak tilbud som er opprettet og endringer som er gjennomført for ofrene. Tydeligst kommer det frem ved utviklingen i voldsoffererstatningsordningen. Da retten til erstatning ble lovfestet i 2001, var det begrunnet i at samfunnet har et ansvar for å bidra til å reparere de økonomiske skadene hos den som blir rammet av en voldsforbrytelse. (Se pkt. 11.2.2.) Da ordningen ble innskrenket i 2022, ble det begrunnet med at saksbehandlingen tok for lang tid på grunn av det store antallet søkere. Dessuten måtte kostnadene reduseres av hensyn til utgiftene i statsbudsjettet. (Se pkt. 11.4.) De samme argumentene ble brukt, men ikke så uttalt, da retten til bistandsadvokat ble innskrenket i 2021. (Se pkt. 10.4.)
Avhandlingens kap. 14 inneholder en lang rekke eksempler på tiltak for å styrke
kriminalitetsofrenes stilling som er gitt i politiske løfter, men som ikke er oppfylt. Stortinget har ikke fulgt om sine egne vedtak, selv om kontroll med den utøvende makt er en sentral oppgave for de folkevalgte i det parlamentariske system. I kap. 15 drøfter jeg hvordan
administrative institusjoner, som departementer og direktorater, påvirker politikkutforming og avgjør hvilke vedtak, og dermed hvem sine verdier, interesser og virkelighetsoppfatninger, som oppfylles.
Jeg peker i pkt. 15.4.1 og 15.4.2 på to overordnede årsaker til at det er avstand mellom politiske målsettinger for kriminalitetsofre og det som jeg i denne avhandlingen viser av manglende oppfølging. Den første årsaken er mer praktisk; kriminalitetsofre har i liten utstrekning organisasjoner og ressurssterke talspersoner. Den andre årsaken er prinsipiell; vi har her i landet aldri hatt en offentlig diskusjon om hvorfor myndighetene skal hjelpe og støtte kriminalitetsofre spesielt, ut over generelle helse- og velferdspolitiske tiltak. Den rådende begrunnelsen i regjerings- og stortingsdokumentene synes å være at det er synd på ofrene.
Men det følger av internasjonale forpliktelser at ofrenes interesser skal ivaretas. Både FN, Europarådet og EU har vedtatt konvensjoner, retningslinjer og anbefalinger om ivaretakelse
xvii av kriminalitetsofre. Ved å se kriminalitetsofres rettigheter som menneskerettigheter, må vi også se myndighetene som ansvarlig for forpliktelser i forholdet til kriminalitetsofre som innehavere av rettigheter. Jeg har ikke i arbeidet med denne avhandlingen funnet eksempler på at noen norsk regjering eller Stortinget har slått fast at samfunnets innsats for
kriminalitetsofre følger av menneskerettslige forpliktelser. EU har utarbeidet en strategi for kriminalitetsofres rettigheter 2020–2025. Her heter det: «How we treat victims of crime measures the depth and humanity of our civilisation.” Mens i Norge begrunnes
innskrenkninger i tiltak for kriminalitetsofre med hensynet til balansen i statsbudsjettet.
Det er nå behov for å se den norske innsatsen for kriminalitetsofre i sammenheng, ikke bare gjennomføre enkeltkutt uten å vurdere samlet effekt. Hvis noen mener at det nå er gjort mer enn nok for kriminalitetens ofre, bør de ha politisk mot til å si det klart. Det har i Norge kommet to generelle, offentlige utredninger om kriminalitetsofrene; Offerutvalgets utredning i 1992 og Fornærmedeutvalgets utredning i 2006. Jeg mener at det er på høy tid å iverksette en ny, bredt anlagt utredning om kriminalitetsofrenes situasjon, deres behov og hva som
begrunner samfunnets innsats. Jeg ser minst tre begrunnelser for at dette bør gjøres nå:
• Både samfunnet og kriminaliteten har endret seg.
• Forskningen om kriminalitetens konsekvenser for ofrene har vært omfattende. Vi har muligheter til å forstå mer og bedre.
• Det burde være slik at politikere på Stortinget og i departementene, i det minste hvert tiår, fikk anledning til å se innsatsen for kriminalitetsofrene i en større sammenheng, og i full åpenhet drøfte hva de vil, eventuelt ikke vil.
Før en ny, bredt anlagt utredning kan foreligge, vil det fort ha passert nærmere tyve år siden den siste. I mellomtiden er denne avhandlingen, i all ubeskjedenhet, den bredest anlagte gjennomgangen av temaet på norsk.
xviii SUMMARY
The thesis is divided into three parts. Part I (chapters 1–4) provides a background for the work, describes the procedure and the considerations behind the victim policy in Norway and explains the rule of law and human rights, both in a national and international context. Part II (ch. 5–11) discusses each of the actors in the criminal case chain and what responsibility they have for the victims. The State compensation to victims of violence and abuse is also dealt with here. Part III (ch. 12–15) summarizes and discusses whether and how political promises in relation to crime victims have been fulfilled and analyzes the reasons for the situation.
I will answer five main questions with the thesis:
1 What is legal certainty and what does it mean for victims of crime?
The general content of legal certainty is discussed in more detail in section 1.2.2. The value of legal certainty has been given increasing importance in recent decades. Traditionally, legal certainty is a normative characteristic; defined as the rights and protection that the law gives citizens. Constitutional guarantees must set limits on the state's use of power and ensure that all citizens are equal before the law. Predictability is an important element in legal certainty.
This is achieved by the fact that the decisions are regulated by law and that it is possible to have decisions tested before an appeals body.
It is common to distinguish between formal and substantive legal certainty. Formal legal certainty means that the applicable rules are observed. Substantive legal certainty refers to the qualitative content of the rules. It has been argued that the concept of legal certainty is used in a way that means that it hardly has any precise linguistic content. It has become a collective term for a series of different values and all kinds of procedural rules.
For the purposes of this thesis, the terms "offended", "victim of crime" and "victim" are used synonymously, unless a specific nuance is indicated. (See section 1.2.3.) It is a person who has been exposed to a criminal act.
2 How is legal certainty safeguarded in the activities of the criminal proceedings chain, as it is presented in public documents?
The largest part of the empirical evidence in the thesis is public documents from the last thirty years, from governments and Stortinget’s (The Parliament) proposals and settings. Chap. 5 – 11 explain how the interests of crime victims are safeguarded in central documents for the various criminal justice agencies. Chap. 12 is a review of the Ministry of Justice's budget proposals over thirty years and the The Parliament’s treatment of these.
In Norway, there have been two broad-based investigations into the situation and needs of crime victims; “Offerutvalget’s” (The Victims' Committee's) report from 1992 (see section 3.2.2.) and “Fornærmedeutvalget’s” (The Victims' Committee’s) report in 2006 (see section 3.2.4.). These led to a number of legislative changes and measures to strengthen the victims' rights. It includes an extended right to legal counsel, a strengthened right to information and contradiction. The proposals were seen as natural parts of a modern welfare and criminal
xix policy and that they would strengthen the victims' legal security without weakening the
perpetrators' rights. The need to create a better balance was clearly justified in the care ideology.
3 How have political promises, objectives and new knowledge about crime victims been followed up in these documents over the past 30 years?
The main conclusion of the thesis is that much has been done in the last 30 years to strengthen the situation of crime victims. Section 1.3 provides a keyword-wise review of how special rights for crime victims have been developed. In the 1990s, crime victims came to the fore and were recognized in new ways. I have called the 2000s “The decade of reforms” because of several important measures to safeguard and strengthen the legal security of crime victims.
But at the beginning of the 2010s, it seems as if the political will to improve the position of crime victims had stopped, despite political promises that consideration for the victims should be emphasized throughout the entire chain of criminal proceedings. That is why I have called it “The decade of paradoxes”. Never before has there been so much attention to the rights and needs of crime victims, not least through research and investigations. But at the end of the decade, attention turned to limiting victims' rights. Two of the most important and expensive support schemes for victims of crime are the right to legal aid and to compensation for victims of violence. The rights under these schemes were restricted in the respective 2021 and 2022, justified by the need for efficiency and wishes for cost reduction. (See sections 10.4 and 11.4.)
4 How does the authorities' safeguarding of crime victims' legal security correspond with international obligations in treaties and conventions and national obligations in laws and political documents?
Chap. 4. deals with victims of crime and the legal certainty in the light of human rights.
Human rights are the rights and freedoms that every human being has by virtue of being human. The rights are enshrined in a number of conventions, treaties, directives, etc. Some are legally binding while others are recommendations. Both the UN (see section 4.2.1), the
Council of Europe (see section 4.2.2) and the EU (see section 4.2.3) are concerned with looking after crime victim’s rights.
The international convention with the strongest impact on the legal situation for crime victims in Norway is The European Convention on Human Rights. It is the offender's rights in
particular that are protected through the convention. However, through the doctrine of the state's positive obligations, certain provisions have been interpreted in such a way that they impose responsibility on the state to protect persons who are exposed to abuse by other private individuals. Individuals have the right to appeal to The European Court of Human Rights. This has made the convention a particularly effective human rights instrument.
Through the Norwegian Human Rights Act, the European Convention on Human Rights has been made part of Norwegian law.
xx I refer to three examples where Riksrevisjonen (The Office of the Auditor General) has
criticized the Norwegian authorities for shortcomings within the justice sector which may involve a breach of international obligations. (See section 4.5.) This concerns long arrears in criminal proceedings at the courts (ECHR Article 6 no. 1), downgrading of counseling for crime victims (Lanzarote Convention) and lack of information about and coordination of various professions' confidentiality provisions (Lanzarote Convention). In addition, I believe that it can be discussed whether the new State compensation to victims of violence and abuse, which The Parliament adopted in 2022, meets the Council of Europe's convention on
compensation for victims of violence.
5 What are the institutional and political framework conditions for looking after crime victims?
Through the thesis, I explain what the institutional and political framework conditions are for the care of crime victims. This is done partly through the review of each of the actors in the criminal case chain separately (chapter 5 to 11), partly through analysis of the development in the Ministry of Justice's budgets over thirty years (chapter 12),
As can be seen from the document analyses, there is no consistent ideological rationale behind the offers that have been created and the changes that have been implemented for the victims.
This is most evident in the development of The State compensation to victims of violence and abuse. When the right to compensation was enshrined in law in 2001, it was based on the fact that society has a responsibility to help repair the financial damage suffered by the victim of a violent crime. (See section 11.2.2.) When the scheme was reduced in 2022, the reason was that the proceedings took too long due to the large number of applicants. In addition, the costs had to be reduced due to the expenses in the state budget. (See section 11.4.) The same
arguments were used, but not so pronounced, when the right to legal aid for victims was restricted in 2021. (See section 10.4.)
Chapter 14 of the thesis contains a large number of examples of measures to strengthen the position of crime victims which have been given in political promises, but which have not been fulfilled. The Parliament has not followed through on its own decisions, even though control of the executive power is a central task for the elected representatives in the parliamentary system. In chapter 15, I discuss how administrative institutions, such as ministries and directorates, influence policymaking and determine which decisions, and thus whose values, interests and perceptions of reality, are fulfilled.
In sections 15.4.1 and 15.4.2, I point to two overall reasons why there is a gap between
political objectives for crime victims and what I show in this thesis due to a lack of follow-up.
The first reason is more practical; to a small extent, victims of crime have organizations and resourceful advocates. The second reason is principled; in this country, we have never had a public discussion about why the authorities should help and support crime victims, in addition to general health and welfare policy measures. The prevailing justification in the government and parliamentary documents seems to be that we feel sorry for the victims.
xxi But it follows from international obligations that the victims' interests must be safeguarded.
Both the UN, the Council of Europe and the EU have adopted conventions, guidelines and recommendations on the care of crime victims. By seeing the rights of crime victims as human rights, we must also see the authorities as responsible for obligations in relation to crime victims as holders of rights. In my work on this thesis, I have not found examples where any Norwegian government or The Parliament has established that society's efforts for crime victims follow from human rights obligations. The EU has drawn up a strategy for the rights of crime victims 2020–2025. Here it says: "How we treat victims of crime measures the depth and humanity of our civilization." Whereas in Norway, restrictions on measures for victims of crime are justified with regard to the balance of the national budget.
There is now a need to see the Norwegian efforts for crime victims in context, not just implement individual cuts without assessing the overall effect. If anyone believes that more than enough has now been done for the victims of crime, they should have the political courage to say so clearly. In Norway, there have been two general, public inquiries into crime victims; The “Offerutvalgets” investigation in 1992 and the “Fornærmedeutvalgets”
investigation in 2006. I believe that it is high time to initiate a new, broad-based investigation into the situation of crime victims, their needs and what justifies society's efforts. I see at least three reasons why this should be done now:
• Both society and crime have changed.
• The research into the consequences of crime for the victims has been extensive. We have opportunities to understand more and better.
• It should be the case that politicians in The Parliament and in The Ministry of Justice, at least every ten years, were given the opportunity to see the efforts for crime victims in a larger context, and to discuss in full transparency what they want, or don't want.
Before a new, broad-based investigation can be made, it will soon be almost twenty years since the last one. In the meantime, this thesis is, in all immodesty, the broadest overview of the topic in Norwegian.
1 Del 1 BAKGRUNN FOR ARBEIDET, FREMGANGSMÅTE, SENTRALE
BEGREPER OG ULIKE IDEOLOGIER
Kapittel 1 BAKGRUNN, DEFINISJONER OG AVGRENSNING
1.1 Formålet
Det sentrale temaet i denne avhandlingen er analyse av hvordan synet på og ivaretakelsen av kriminalitetsofre og deres rettssikkerhet har endret seg i Norge over en tidsperiode på omtrent 30 år. Hovedkilde for analysen er dokumenter fra regjeringer og Stortinget. I tillegg ser jeg på hvilken rolle forskning, ideer, aktører og sammenhenger har hatt i utviklingen. Jeg
sammenlikner hvordan ofrenes rettssikkerhet ivaretas «på papiret» og ser ut i praksis.
Formålet er å besvare følgende hovedspørsmål:
1. Hva er rettssikkerhet og hva innebærer det for kriminalitetsofre?
2. Hvordan ivaretas rettssikkerheten i straffesakskjedens virksomhet, slik det fremstilles i offentlige dokumenter?
3. Hvordan er politiske løfter, målsettinger og ny kunnskap om kriminalitetsofre fulgt opp i disse dokumentene de siste 30 årene?
4. Hvordan samsvarer myndighetenes ivaretakelse av kriminalitetsofres
rettssikkerhet med internasjonale forpliktelser i traktater og konvensjoner, og nasjonale forpliktelser i lover og politiske dokumenter?
5. Hva er de institusjonelle og politiske rammevilkårene for ivaretakelse av kriminalitetsofre?
Avhandlingen er delt inn i tre hovedområder. Del I (kapittel 1 til 4) gir bakgrunn for arbeidet, beskriver fremgangsmåten, redegjør for tidligere forskning og hva rettssikkerhet betyr. Del II (kapittel 5 til 11) inneholder en gjennomgang av hver enkelt av straffesakskjedens aktører og hvilket ansvar de har for ofrene. Voldsoffererstatningsordningen er også omtalt her. Del III (kapittel 12 til 15) inneholder analyse av hvordan politiske løfter i tilknytning til
kriminalitetsofre er oppfylt og mulige årsaker til situasjonen.
Det er skjedd store endringer de siste tretti årene. Fra å være et vitne i straffesaken på linje med alle andre vitner, har ofrene fått stadig større oppmerksomhet og utvidede rettigheter.
Denne utviklingen har vært særlig tydelig siden begynnelsen av 1990-tallet.
Ved mange straffbare handlinger kan det sies å være minst tre ofre. For det første den som rammes direkte, enten fysisk, psykisk eller økonomisk. Dernest dette offerets nærstående, som er med på å dele vedkommendes smerte, tap og fortvilelse. Og til sist er vi alle som samfunn offer for kriminaliteten. For hvert lovbrudd som skjer, for hver person som rammes, kan
2 mange bli litt mer fryktsomme, litt mer tilbaketrukne, litt mer lukkede og mer kontrollerende.1 Men et så vidt offerbegrep ville sprenge denne avhandlingens rammer. (Se nærmere om begrepet i pkt. 1.2.2.)
Rent straffeprosessuelt er ofrene for lovbrudd vitner som er omfattet av straffeprosessloven kapittel 10. Men med den økte oppmerksomhet som er blitt ofrene til del, blant annet erkjennelsen av at de ofte har andre og større behov enn vitner for øvrig, ble kapittel 8 a, Fornærmede og etterlatte, føyd til loven i 2008. Lovendringen gir ofrene sterkere rettigheter.
Denne utviklingen var ikke unik for Norge. EU-organet European Union Agency for
Fundamental Rights (FRA) publiserte i 2019 fire rapporter om “Victims’ rights as standards of criminal justice.” Part I omhandler “Justice for victims of violent crime”. Her heter det som en generell observasjon: “Victims’ rights have evolved. Formerly, if the victim had any role in criminal justice systems, it was only as one witness among others. Now victims take an increasingly significant part in the proceedings.”2
Gjennom analyse av styringsdokumenter fra de tre siste tiårene finner jeg at ivaretakelsen av kriminalitetsofres rettssikkerhet i Norge kan deles inn i tre tidsepoker. Som jeg vil vise gjennom avhandlingen har hver epoke særegne karaktertrekk. Kort oppsummert ble kriminalitetsofrenes interesser anerkjent på en helt ny måte i 1990-årene. Riktignok ble billighetserstatning til voldsofre innført i 1976 og en ordning med bistandsadvokat til ofrene i sedelighetssaker trådte i kraft i 1981. Men det var først med NOU 1992: 16 «Sterkere vern og økt støtte for kriminalitetsofre» at ofrenes situasjon og behov ble satt inn i en bredere
sammenheng. Det såkalte Offerutvalget ga mange innspill til å forbedre ofrenes stilling, selv om det tok noen år å følge forslagene opp. Utvalget var sterkt påvirket av Europarådets anbefaling om ofrenes plass i straffeprosessen og FN-erklæringen med grunnleggende prinsipper om rettferdighet for ofrene, begge fra 1985. (Se omtale i kap. 4.)
Styrkingen av ofrenes situasjon har i stor grad vært preget av politisk enighet, mellom partier og over hovedskillet mellom blå og rød/grønne partier. Dette kommer særlig frem ved
behandlingen av de årlige budsjettforslagene fra Justisdepartementet gjennom tretti år. Selv etter regjeringsskifter var budsjettformuleringene om kriminalitetsofrene de samme,
uavhengig av statsrådens politiske farge.3 (Se nærmere om dette i kap. 12 og 15.)
Konsensus har vært en fordel for utviklingen av kriminalitetsofres rettigheter. Det har vært en utvikling i holdninger før det ble slik. I forordet til første utgave av boken
«Bistandsadvokaten» i 1994 beskrev Anne Robberstad slik: «Min erfaring tilsier at ofrenes rettigheter er tabu i rettssalene. Å hevde dem utløser sterk motstand, endog aggresjon hos enkelte dommere.»4 Men utviklingen til det bedre gikk ifølge Robberstad sakte. Hennes doktorgradsavhandling «Mellom tvekamp og inkvisisjon» fra 1999 skrev hun at det kunne være fristende å kalle Norge som et U-land i offersammenheng. Men hun føyde til: «[H]vis
1 Se Träskman, Per Ole (2011), s. 302.
2 EU (2019), s. 15.
3 Dette synes å være en europeisk tradisjon. Se bl.a. Snare, Annika (1997) og Cole, Alyson (2007).
4 Robberstad, Anne (1994).
3 det ikke var for at mange U-land sannsynligvis er mer avanserte, både når det gjelder helhetlig forståelse av ulike prosesstyper og av fornærmedes stilling.»5
2000-tallet har jeg kalt «reformenes tiår» for ivaretakelsen av kriminalitetsofrene. Men det var i siste halvdel av tiåret at de viktige reformene ble gjennomført. Erkjennelsen fra 1990-tallet om ofrenes behov ble etter hvert fulgt opp. Blant annet ble fornærmedes rett til informasjon, innsyn og kontradiksjon på alle straffesakens stadier styrket i 2008. Målgruppen for
bistandsadvokatordningen ble utvidet. Og gjenopprettende prosess ble en selvstendig
straffereaksjon for unge lovbrytere. Det skulle også hjelpe ofrene til lettere å komme over det som hadde hendt.
Min analyse viser at på 2010-tallet var de store og viktige reformene gjennomført. Dette gjenspeilte seg blant annet i mandatene til to offentlige utvalg på områder som er viktige for kriminalitetsofrene. I mandatet til utvalget som skulle lage forslag til en ny
voldsoffererstatningslov het det at arbeidet skulle avgrenses mot utvikling av offeromsorg i vid forstand og at det ikke var aktuelt å heve den øvre grensen for voldsoffererstatning.6 Dette til tross for at regjeringen Solberg (H og Frp), som oppnevnte utvalget, i sin
regjeringsplattform Sundvollen-erklæringen skrev at den ville utrede en nasjonal offeromsorg og vurdere nye erstatningsordninger for ofrene. I mandatet for utvalget som skulle lage
forslag til ny straffeprosesslov het det at siden fornærmedes og etterlattes rettsstilling «relativt nylig er vurdert», la departementet til grunn at behovet for revisjon av disse reglene ikke var stort.7 Relativt nylig var forarbeider fra 2006 og 2007 som lå til grunn for lovendringer i 2008.8
Til tross for tilbakeholdenheten med å styrke kriminalitetsofrenes rettsstilling, har ofrene på 2010-tallet fått mye mer oppmerksomhet enn tidligere. Mengden dokumenter som omhandler ofrenes situasjon var større enn noen gang. Jeg har derfor kalt det for «paradoksenes tiår». Et nærliggende spørsmål å stille er: Har vi gjort nok for kriminalitetsofrene nå? Som jeg viser i avhandlingen, er svaret på dette er todelt. For det første må det vurderes om kriminalitetsofre fortsatt har udekkede behov, eventuelt om norske regler ikke oppfyller internasjonale
forpliktelser. For det andre er viljen til å tilgodese ofrene med ressurser og rettigheter en politisk prioritering.
Også i Sverige er det vanlig å se de siste 30 årene som kriminalitetsofrenes periode.
«Frågan om brottsoffers behov av stöd, skydd och upprättelse har varit i fokus i den svenske samhällsdebatten de senaste 30 åren. En mängd lagreformer har gennomförts, som exempelvis inneburit bätre möjligheter för brottsoffer att få information om vad som händer i det egna ärendet, samt vilka rättigheter och vilket stöd som erbjuds.»9
5 Robberstad, Anne (1999), s. 23.
6 NOU 2016: 9, s. 13 og 14.
7 NOU 2016: 24, s. 97.
8 NOU 2006: 10 Fornærmede i straffeprosessen – nytt perspektiv og nye rettigheter og Ot.prp. nr. 11 (2007–
2008) om endringer i straffeprosessloven.
9 Granström, Görel og Mannelqvist, Ruth (2016), s. 149.
4 Dette kunne vært en beskrivelse av situasjonen i Norge.
1.2 Sentrale begreper 1.2.1 Om begreper
Denne avhandlingen har fire nøkkelbegreper: Rettssikkerhet, kriminalitetsoffer, pårørende og straffesakskjeden. Det er ikke problematisk å gi de tre siste et klart innhold, men med
rettssikkerhet er det mer komplisert. Tradisjonelt er rettssikkerhet en normativ karakteristikk;
definert som de rettigheter, den forutberegnelighet og den beskyttelse som loven gir
innbyggerne i et land. Begreper står alltid i en sammenheng. De bygger på og viser til andre begreper. Vi kan si at begrepene er teoretisk ladede. De forutsetter ideer om egenskaper ved omverden og sosiale fenomener. Disse forutsetningene må vi gjøre tydelige når vi forsker.10 Gary Goertz har skrevet om at de fleste viktige vitenskapelige begreper både er
flerdimensjonale og har ulike nivåer.11 Han beskriver tre nivåer i utviklingen av begrep. På det mest grunnleggende nivået viser et begrep til sentrale kjennetegn ved et fenomen. Når vi bruker begrep til å forme teoretiske påstander om sammenhenger mellom fenomen, er det dette grunnleggende fenomenet vi holder oss til, hevder Goertz. På dette nivået er begrepet et substantiv som vi kan knytte adjektiv til, for eksempel god rettssikkerhet.
På det sekundære nivået kommer den flerdimensjonale siden ved begrepet til syne. Blant forskere vil det ofte være diskusjoner og uenighet om hvilke dimensjoner som er sentrale og nødvendige i konstitueringen av et begrep. Goertz mener derfor at det er viktig at vi klargjør dimensjonene i de begrepene vi benytter i egen forskning. «Rettssikkerhet» har ingen norsk legaldefinisjon, men det har ulike sider til nasjonal lovgivning, rettspraksis og teori, og til internasjonale traktater og erklæringer.
Det tredje nivået som et begrep har, kaller Goertz det operasjonelle nivået. Eventuelt kan det også kalles indikatornivået eller datanivået. Dette dreier seg om hvordan vi kan samle inn data og måle ulike sider ved begrepet. Operasjonaliseringen må skje slik at vi kan avgjøre om et fenomen helt eller delvis faller inn under et begrep. Goertz mener at de fleste viktige, vitenskapelige begreper kan variere langs en skala mellom ytterpunkter. Skillet mellom rettssikkerhet og ikke-rettssikkerhet er langt ifra sylskarpt. Det er en glidende overgang.
Justismyndighetene ivaretar kriminalitetsofrenes rettssikkerhet – til en viss grad. Men om det skjer i tilstrekkelig grad er et normativt spørsmål.
1.2.2 Rettssikkerhet
Verdien av rettssikkerhet er blitt tillagt stadig større vekt de siste tiårene. I
Justisdepartementets Virksomhetsstrategi 2014–2017 og 2018–2021 angis følgende som
10 Bukve, Oddbjørn (2016), s. 48.
11 Goertz, Gary (2006).
5 overordnet visjon for justissektoren: «Vi jobber for rettssikkerhet og trygghet».12 Høsten 2022 har departementet så langt ikke noen ny virksomhetsstrategi.
Et tema for avhandlingen er om den økte vekten som er tillagt rettssikkerhetsaspekter også har fått konsekvenser i synet på og innsatsen for kriminalitetsofre. Det som kan og bør gjøres i vitenskapelige arbeider er å klargjøre så mye som råd er av forutsetningene og være tydelige på hva som skal testes. Den samfunnsvitenskapelige forskningsprosessen kan fremstilles som en rekonstruksjon. Bukve mener at vi arbeider med to ulike typer av elementer eller
byggesteiner som skal tilpasses hverandre. Den ene typen byggesteiner er ideer og teorier, mens data utgjør den andre formen for byggesteiner i forskningsprosessen.13 I
forskingsprosessen er det sentralt å stille de to formene opp mot hverandre. Et mål er å finne om det er samsvar eller motstrid.
Rettsikkerhetens innhold
Tradisjonelt er rettssikkerhet en normativ karakteristikk; definert som de rettigheter, den forutberegnelighet og den beskyttelse som loven gir innbyggerne. Offentlig makt skal utøves med hjemmel i lov, og uansett ikke med tilbakevirkende kraft. Konstitusjonelle garantier skal sette grenser for statens maktbruk og sikre at alle borgere er like for loven.
Forutberegnelighet er et viktig element i rettssikkerheten. Dette oppnås ved at avgjørelsene er lovregulert; hvilken fremgangsmåte skal benyttes når avgjørelsene treffes, hva kan
avgjørelsene gå ut på, hvilke kriterier må være oppfylt for at avgjørelsene skal kunne treffes og er det mulig å få prøvet avgjørelsene for et klageorgan?
Det er vanlig å se følgende elementer som viktige sider av rettssikkerhet:14
• Legalitetsprinsippet: Når det offentlige utøver makt og myndighet overfor enkeltindivider, kreves både prosessuell kompetanse (riktig fremgangsmåte), personellkompetanse (riktig organ/person) og materiell kompetanse (riktig innhold). Legalitetsprinsippet var frem til 2014 i all hovedsak ulovfestet. I 2014 ble prinsippet kodifisert i Grunnloven § 113:
«Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov». Prinsippet følger også av Grunnloven § 96 (ingen kan straffes uten etter lov og ved dom), § 97 (ingen lov må ha tilbakevirkende kraft) og § 98 (alle er like for loven).
• Det kontradiktoriske prinsipp: Det innebærer at ingen skal kunne dømmes uten å først kunne gjøre seg kjent med beskyldningene som er rettet mot dem og fått mulighet til å uttale seg om saken. (Se for eksempel straffeprosessloven (strpl) §§ 92 annet punktum og 294.)
• Offentlighetsprinsippet: Forvaltningens dokumenter skal være åpne for innsyn fra den berørte part og fra allmennheten. (Se Grunnloven §§ 95 første ledd og 100 femte ledd.)
12 Justis- og beredskapsdepartementet (2014a) og Justis- og beredskapsdepartementet (2018a).
13 Bukve, Oddbjørn (2016), s. 47.
14 Se blant annet Eckhoff, Thorstein og Smith, Eivind (2018), s. 60–71 og Kjønstad, Asbjørn mfl. (2000), s. 49–
51.
6 Forvaltningsloven gjelder etter sin ordlyd ikke for domstolenes virksomhet og ikke for saker som politiet behandler etter straffeprosessloven eller domstolloven.
• Myndighetsutøvelsen skal skje i samhandling med den som beslutningene angår. Reglene om innsynsrett ivaretar bl.a. dette prinsippet. (Se Grunnloven §§ 95 og strpl § 28.)
• Saklighetsprinsippet: Forvaltningens avgjørelser skal hvile på saklige hensyn, dvs. hensyn som er relevante for saken. Det skal ikke trekkes inn utenforliggende hensyn.
• Likebehandlingsprinsippet: Like tilfeller skal behandles så likt som mulig.
• Utredningsprinsippet: En sak skal være tilfredsstillende opplyst før avgjørelse tas. (Se blant annet forvaltningsloven § 17.)
• Forutberegnelighetsprinsippet: Avgjørelser skal fattes på bakgrunn av normer som berørte parter er kjent med på forhånd.
• Forsvarlighetsprinsippet: Forvaltningens avgjørelser skal bygges på betryggende saksbehandling, så hurtig og forsvarlig som mulig.
• Personvernprinsippet: Personer skal ha herredømme over opplysninger som angår dem selv, og sikres at opplysninger som er gitt til et bestemt formål ikke benyttes til andre formål.
• Forholdsmessighetsprinsippet: Forvaltningen bør bare bruke sin skjønnsmessige kompetanse der det er nødvendig, og bare der de samlede fordeler oppveier ulempene.
Det er vanligst å omtale rettssikkerhet ut fra gjerningspersonens perspektiv. Men de aller fleste av disse prinsippene har også en klar side til ofrenes rettigheter.
Rettssikkerhetens historiske bakgrunn
Aristoteles’ bok «Politikk» har påvirket moderne politisk teori. Aristoteles (384–322 f.Kr.) mente at de færreste kunne være sin egen lykkes smed. Han så naturen som ordnet i et komplekst hierarki, hvor alle levende vesener har en bestemt plass og et bestemt mål.
Styringen måtte etter Aristoteles’ mening skje etter Konstitusjonen, skapt for å opprettholde en stabil og rettferdig stat og understøtte en sunn utvikling. «Politikk» er skrevet for å gi de styrende en veiledning for hvordan konstitusjonen skal ordnes. Aristoteles tanke var at alle skulle styres av og beskyttes av loven. Hans tanker var en viktig forutsetning for forståelsen av rettssikkerhet som en grunnleggende samfunnsverdi.
Inspirert av Aristoteles bruker man på engelsk begrepet «Rule of Law». Det oversettes normalt med «rettssikkerhet» på norsk, men har en videre betydning. Det kan også omfatte hva vi på norsk omtaler som «rettsstat». Den østerisk-britiske sosialøkonomen Friedrich August Hayek lanserte i 1944 følgende definisjon:
7
”Stripped of all its technicalities, [Rule of Law] means that government in all its actions is bound by rules fixed and announced beforehand – rules which make it possible to foresee with fair certainty how the authority will use its coercive powers in given circumstances and to plan one’s individual affairs on the basis of this knowledge.”15 Rettssikkerhet og interesseavveining i straffesaker
Det er viktig at vi som samfunnsmedlemmer føler en generell trygghet, både for person og formue. Dersom noen urettmessig skulle komme til å forgripe seg på oss, eller ta fra oss noe vi eier, skal vi kunne være trygge på at myndighetene vil gripe inn og gjenopprette orden, i henhold til rettsreglene. Samtidig skal også den kriminelles rettssikkerhet ivaretas.
Vedkommende skal sikres at avhør gjennomføres korrekt, ha rett til advokat, en hensynsfull og rask prosess og en rettferdig rettergang. Dette kalles også for prosessuell rettssikkerhet.16 Ved dom beskyttes tiltalte også av den materielle rettssikkerhet. Det innebærer at de
beslutninger som retten treffer ikke skal stride mot lovene, eventuelle internasjonale,
forpliktende konvensjoner eller ulovfestede prinsipper. Dessuten skal tiltalte være sikret likhet for loven. Rase, etnisitet, kjønn eller sosial stilling skal aldri være faktorer som på usaklig vis tillegges betydning ved dommerens avgjørelse.
Johs. Andenæs pekte på at rettssikkerhetens har to sider. For det første sikkerheten mot rettsforstyrrelser fra andre borgere. For det andre på sikkerheten mot overgrep og vilkårlighet myndighetene.17 Dette synet har Erik Boe utdypet: «Kan vi ikke gå trygt på gaten, og klarer ikke politiet å oppklare tyveri og innbrudd, vil mange si at det står skralt til med
rettssikkerheten.»18
Noen hevder at begrepet rettssikkerhet i dag brukes på en måte som gjør at det knapt har noe presist språklig innhold. «Det inneholder alt og derfor ingenting» hevder Robberstad i sin doktoravhandling «Mellom tvekamp og inkvisisjon».19 Hennes syn er at «rettssikkerhet er blitt en samlebetegnelse for en serie ulike verdier og alle slags saksbehandlingsregler, […] et dvaskt honnørord som kan brukes til å begrunne nær sagt hva som helst.»20 Hun peker på at den tradisjonelle betydningen av rettssikkerhet innebærer at ingen skal utsettes for overgrep ved den måten lovgivningen brukes. For straffesaker vil det først og fremst si
straffeprosessloven og straffeloven.
Hun hevder videre at om rettssikkerhetsbegrepet skal sies å ha en kjerne, må det være at det skal finnes lover og at disse håndheves. Hvilke grupper som skal nyte godt av dette mener hun i høy grad er en politisk vurdering.21 Et naturlig spørsmål om det at man styrker ofrenes stilling, samtidig innebærer at man svekker lovbryternes.22 Finnes det en begrenset mengde
15 Hayek, Friedrich A. (1972), s. 80.
16 Se bl.a. NOU 2016: 24, pkt. 5.4.
17 Andenæs, Johs., (1945), s. 5.
18 Boe, Erik (1996), s. 430.
19 Robberstad, Anne (1999), s. 358.
20 Robberstad, Anne (1999), s. 359 med henvisninger.
21 Robberstad, Anne (1999), s. 364.
22 Johnsen, Jon T. (2003).
8 rettssikkerhet, slik at om rettighetene for en gruppe styrkes, så må den svekkes for en annen gruppe? Dette spørsmålet har vært drøftet i de fleste utredninger og forslag om å styrke kriminalitetsofrenes rettigheter.23 Ikke sjelden blir styrking av ofrenes rettigheter delvis begrunnet med at de ikke vil innebære en svekkelse av rettighetene til gjerningspersonen. (Se blant annet 3.2.)
Henrik Tham har sett det slik at rettssikkerhetsbegrepet er gitt en delvis ny mening. Begrepet, som tidligere henviste til borgernes rett til ikke å bli straffet for lovbrudd uten gyldig, rettslig grunn, blir nå omdefinert til også å omfatte borgerens rett til ikke å bli utsatt for lovbrudd.
Offerets mer fremtredende rolle har også endret hvordan vi ser på lovbryteren, som tidligere også hadde en offeridentitet, hevder Tham:
”För en generation sedan var gärningsmannen ett offer. Han var offer för uppväxt och samhälle, ett objekt för krafter han själv inte rådde över. Denna bild har påtagligt förändrats. Idag är han ett subjekt, en agent som handlar efter eget val och som genom brott medvetet och av egenintresse förgriper sig på andra människors rätt.”24
Robberstad, på sin side har et motsatt syn. Hun mener at rettssikkerhetsbegrepet tidligere omfattet også offerets rettssikkerhet og krav på beskyttelse. Hun mener at begrepet er blitt innskrenket til å gjelde gjerningspersonens rettigheter:
«Bestemte grupper av jurister har reservert det gjeve rettssikkerhetsordet for siktedes rettigheter i en straffesak, som motsetning til samfunnets eller fornærmedes. Jeg tenker her på jurister i påtalemyndigheten, forsvarere og strafferettsjurister på universitetet.
Den andre siden av begrepet kalles noe annet, f.eks. «samfunnets trygghet», rettshåndhevelse eller ofrenes «rettsbeskyttelse».»25
Det er mer enn tyve år siden Robberstad skrev dette. Og uansett om det var (delvis) dekkende for rettsforståelsen den gang, har den omfattende innsatsen for å bedre ivareta
kriminalitetsofrene klare innslag av rettssikkerhet. Jeg tenker både på særrettigheter i nasjonal lovgivning, samt de rettigheter, den forutsigbarhet og den beskyttelse som lovene gir alle innbyggerne og på de internasjonale konvensjoner Norge er bundet av.
Formell og materiell rettssikkerhet
I sin utredning fra 2016 drøftet straffeprosesslovutvalget forståelsen av begrepet
«rettssikkerhet», som også utvalget mente hadde endret seg over tid. Det pekes på at ordet i dag brukes i ulike betydninger i dagligtale og i rettsspråket. Utvalget trekker et hovedskille mellom en formell og en materiell betydning. Med «formell» rettssikkerhet sikter utvalget til at gjeldende regler er overholdt. Med «materiell» rettssikkerhet sikter utvalget til reglenes kvalitative innhold, med vekt på hjemmelskrav, krav til likebehandling og andre
grunnleggende rettigheter.
23 Se bl.a. Ot.prop. nr 11 (2007–2008), s. 24.
24 Tham, Henrik (2006). Brottsoffret, kriminalpolitiken och kriminologin.
25 Robberstad, Anne (1999), s. 363.
9 Utvalget viser til at i straffeprosessen har «rettssikkerhet» både omfattet sikkerhet for
mistenktes rettigheter, herunder interessen i å ikke bli uskyldig dømt, men også sikkerhet for samfunnets og fornærmedes rettigheter. Straffelovgivningen tar sikte på å etablere
interessevern. Utvalget mener at også slikt vern kan omtales som «rettssikkerhet».26 I denne avhandlingen bruker jeg begrepet slik at det omfatter både de formelle og de materielle sidene når det gjelder ivaretakelsen av fornærmedes rettigheter.
1.2.3 Kriminalitetsoffer
Begge de norske straffeprosesslovene, fra1887 og 1981, benytter begrepet «fornærmede» om offeret for lovbrudd. Lovene inneholder ingen legaldefinisjon av begrepet. I teorien er det vanlig å betegne fornærmede som innehaveren av den interesse som straffebudet tar sikte på å beskytte. Salomonsen, i sin kommentarutgave til 1887-loven, skrev: «Som almindelig regel kan dog siges, at hvad det kommer and paa, er at avgjøre, hvilket rettsgode det straffebud, som agtes bragt i anvendelse, har til hensigt at beskytte.»27 Dette kan man også utlede av rettspraksis. I en kjennelse fra Høyesterett i 1911 uttalte førstvoterende at det «Ved spørgsmaalet om, hvem der har paataleret, maa det være afgjørende hvilket retsgode vedkommende straffebud har villet beskytte.»28 Det må altså foretas en tolkning av det enkelte straffebud.
Jo Hov drøfter hvem som anses som fornærmet i straffeprosessuell forstand. Han mener at for å finne ut hvem som er fornærmet, må det utføres en totrinns-operasjon. For det første må det tas stilling til om noen i det hele tatt kan være en konkret fornærmet etter den aktuelle
lovbestemmelsen. Det er f.eks. mange straffebestemmelser som beskytter offentlige
interesser. Dernest må det tas stilling til om det er rimelig å anse en person som berøres av et lovbrudd som fornærmet i saken. Hov mener at det er kunstig å betegne alle som blir utsatt for lovbrudd som «offer». Han ser det som naturlig å begrense betegnelsen «offer» til de tilfelle hvor lovbruddets skadevirkninger har et visst omfang – det vil f.eks. virke overdrevent å betegne den som utsettes for et naskeri eller en besittelseskrenkelse som «offer», selv om det er på det rene at han prosessuelt må regnes som «fornærmet».29 En slik sondring er ikke gjort i denne avhandlingen. Men det er klart at når temaet er ofre og rettssikkerhet, er det ikke de ganske ubetydelige krenkelsene som er interessante.
Hva som oppfattes som lovbrudd, varierer fra samfunn til samfunn og over tid. Det som er kriminelt i et land i dag, er ikke nødvendigvis kriminelt i andre land, eller hos oss i fremtiden.
Eksempler er straffebestemmelser om homofili og befatning med ulike typer rusmidler. Selve begrepet «vold», slik vi bruker det i dag, er relativt nytt. Det fantes på 1600-tallet, men hadde en noe annen betydning enn i dag. Det omfattet også makt, autoritet og herredømme, men
26 NOU 2016: 24, s. 145–146.
27 Salomonsen, Olaf (1925), s. 73.
28 Rt. 1911 s. 638.
29 Hov, Jo (1983), s. 14.
