Forord
Oslo kommune har vedtatt at en vesentlig del av framtidens boligforsyning skal skje gjennom fortetting. Også småhusområdene i ytre by skal ta sin andel av dette. I 1997 vedtok
kommunen en ”forenklet reguleringsplan” for småhusområdene i Ytre By: S- 3591, den såkalte Småhusplanen. Hensikten var å gi et redskap for effektiv saksbehandling av byggesøknader fra dette området som også kunne sikre god kvalitet på det som bygges.
Planen har nå virket i noen år og Plan- og bygningsetaten er i gang med å evaluere den.
Plan og bygningsetaten har engasjert Byggforsk for se på byggesaksbehandling etter Småhusplanen og på hvilke kvaliteter en har oppnådd i de konkrete byggeprosjekter som er behandlet etter dens bestemmelser. Rapporten er utarbeidet av forskerne Jens Bjørneboe og Berit Nordahl. I tillegg har Siri Nørve, Hege Ovesen og Kirsten Arge deltatt i deler av datainnhentingen og i faglige diskusjoner. Kirsten Arge har vært kvalitetssikrer.
Et første utkast av rapporten har vært kommentert av de involverte. Vi håper at alle synspunkter er hørt og at våre analyser vil være til nytte.
Til slutt vil vi benytte anledningen til å takke alle som stilte opp til intervju og som hjalp til med å finne fram saker.
Frank Henning Holm Berit Nordahl
Avdelingssjef Prosjektleder
Innhold
Forord 3
Del 1 – Innledning 7
1.1 Differensiert fortetting som boligforsyningsstrategi 7
1.2 Småhusplanen – forenklet reguleringsplan for 28.000 eiendommer 8 Planens omfang og avgrensing 8
Begrunnelser 8 Omfang 9
1.3 Om evalueringsoppdraget 10
Problemstilling: Kvalitet i fortettingen 10
Problemstilling: Effektivt redskap for byggesaksbehandling 11 Framgangsmåte 12
Del 2 Konklusjoner 15
Planen som underlag for mer effektiv saksbehandling 15 Småhusplanen som redskap for fortetting med kvalitet 16 Del 3: Småhusplanen som saksbehandlingsunderlag 19
3.1 Byggesaksbehandling: kabal av bestemmelser 20 Gangen i en byggesøknad: 20
Effektivitet 20
3.2 Kvalitetsstyringssystemene: gode men ikke tilstrekkelige 21 Juridisk betydning av arkitektoniske begreper 21
3.3 Kartgrunnlaget og byggesaksbehandlingens presisjonsbehov 22 Tidkrevende oppryddingsarbeid 23
3.4 Skjønnsvurdering – system for å vurdere tiltakets kvalitet 23 Grunnlag for skjønnsmessige vurderinger 23
Skjønnsmessige vurderinger og ledelse 24 Skjønnsvurderinger og dispensasjonspraksis 24 Veileder og andre underlagsdokumenter 25 Flertydig formål 25
3.5 Utarbeiding og implementering av planen 25 Bred medvirkning, men ikke bred nok 26 Manglende implementeringssystemer? 26 Mulige forklaringer 27
3.6 Oppsummering – Småhusplanen og byggesaksbehandling 28 Del 4 Byggesaksbehandlere og utbyggere om planen 31
4.1 Paragraf for paragraf slik saksbehandlerne ser dem 31 4.2 Byggesaksbehandlernes samlede vurderinger 35
Et skritt i riktig retning 35
Blir bedre med årene... 35 4.3. Utbyggernes syn 35
”Bya” og de nye høydebestemmelsene kan gi ”uniformerte hus” 35 Dokumentasjon og økonomi 36
Stil og smak 36 Rutiner ved avslag 36 Klare regler er ønsket 36
Fortetting er et spørsmål om modning 36 Del 5: Åtte eksempler 39
5.1 Eksemplene 39
5.2 Thaulows vei – eksempel på overgang mellom bybebyggelse og småhus 49 Vurdering 49
5.3 Planetveien – kvalitet som bryter med omgivelsene 53 Vurdering 55
5.4 Lundliveien – god utnytting av egnet tomt 57 Vurdering 59
5.5 Konventveien – samlet eller spredt uteareal 61 Prosjekt A, under behandling 61
Prosjekt B, avslått 61
Aktualiteter for videre drøfting 61
5.6 Nordseterveien – tilpasset målestokk, dårlige utearealer og parkeringsproblemer 63 Vurdering 64
5.7 Ekelyveien – frittliggende boliger med dårlige utearealer 65 Vurdering 65
5.8 Borgenveien – gradvis fortetting 69 Vurdering 70
5.9 Skådalsveien – eksempel på fortetting innenfor planens regelverk som gir dårlig løsning 71
Vurdering 71
5.10 Fire kritiske punkter 73
Tomtegrenser - hinder for god løsning 73
Fortetting kan gradvis ødelegge karakteren i et småhusområde 74 Høyder: unødvendig konfliktstoff? 74
Tre fjerdedeler ubebygd areal gir ingen garanti for god grøntstruktur 75 Vedlegg 76
Vedlegg 1: Illustrasjoner 1- Sammenhengende bebyggelse 76 Vedlegg 2: Illustrasjon 2 - ”Bya-huset” 77
Vedlegg 3: Tomtegrenser og løsninger 78
Vedlegg 4: Omfang av nye boenheter innenfor planområdet 80 Vedlegg 5: Småhusplanen - tekstdel 82
Del 1 – Innledning
1.1 Differensiert fortetting som boligforsyningsstrategi
Oslo kommunes fortettingsstrategi er et resultat av kommuneplanen fra 1991. Den fastslår at en vesentlig del av boligforsyningen i neste planperiode skal skje gjennom fortetting.
Sammenliknet med andre hovedsteder har Oslo en arealekstensiv bebyggelse. Fortetting som boligforsyningsstrategi er begrunnet med miljømessige og økonomiske argumenter;
kommunen har få arealreserver igjen, en kan beholde byggegrensen mot marka og en kan langt på vei gjøre bruk av eksisterende infrastruktur.
Etter at kommuneplanen ble vedtatt startet arbeidet med å utvikle egnede planredskaper for å gjennomføre en fortetting. Det ble blant annet utarbeidet en strategi for fortetting i
småhusområdene i ytre by (Plan- og bygningsetaten 1995)1. I strategidokumentet drøfter Plan og bygningsetaten fordelene og ulempene ved boligforsyning gjennom fortetting. Det pekes følgende momenter:
Usikker framdrift: Utbyggingsperioden vil være meget usikker fordi en er avhengig av frivillighet og private initiativ.
Eksisterende infrastruktur: Hovedfordelen som trekkes fram er at en gjennom fortetting i byggesonen kan utnytte eksisterende arealpotensiale, infrastruktur, service og de fysiske og sosiale kvalitetene som er innenfor områdene. En peker imidlertid også på at omfattende fortetting kan medføre behov for opprusting av infrastrukturen og at en bygger ned områder med verdifull vegetasjon, friområder etc.
Transformasjon, endring og bevaringsbehov: Det pekes på at fortetting over tid vil medføre transformasjon ved at en bygningstype erstattes av en annen, og ved at en vil få nye
tomteinndelinger. Selv om fortetting anses å ha mange miljømessige kvaliteter, pekes det på at fortetting raskt utløser et behov for å bevare. Som en følge av dette utviklet plan- og bygningsetaten en strategi for differensiert fortetting.
Differensiert fortetting: En hovedregel er at eksisterende forhold skal respekteres når det bygges nytt. Fortettingsstrategien er utarbeidet ut fra en forståelse om at ulike områder kan akseptere og tåle ulike typer forandring. I strategien skiller en mellom typer av områder som krever ulike planfaglige tilnærminger:
kategori 1 – bymessig utvikling
kategori 2 – landskaps- og vegetasjonsvern kategori 3 – områder med bevaringsverdi kategori 4 – generelle fortettingsområder.
Kategori 4, generelle fortettingsområder er småhusbebyggelsen i ytre by, de såkalte
”småhusområdene”. Dette er områder som blir vurdert til å tåle en vesentlig grad av fortetting uten at særlige hensyn må tas. Planmessig blir disse områdene vurdert til kun å ha behov for
1 Fortetting i småhusområder. Strategi for differensiert utvikling av differensierte rammer for utnytting.
Bakgrunn for Oslo bystyres vedtak 15. februar 1995. Plan- og bygningsetaten, Oslo kommune
nye bestemmelser for byggesaksbehandlingen, bestemmelser som ivaretar bestemte kvaliteter ved de sakene som fremmes. Det er for dette formål at Reguleringsplan for Småhusområder i Oslo ytre by (S-3591) den såkalte ”Småhusplanen” ble utarbeidet.
1.2 Småhusplanen – forenklet reguleringsplan for 28.000 eiendommer
Planens omfang og avgrensing
Småhusplanen omfatter er stort og svært sammensatt område. Den gjelder for store deler av småhusområdene fra Lysakerelva i vest, til Stovner og Høybråten i nord og Prinsdal i sør. Til sammen omfatter planen ca 28.000 mål og omtrent like mange eiendommer. Langt de fleste eiendommene er eneboliger eller tomannsboliger (23.000), og bare et fåtall av eiendommene er på mer enn 3 mål (ca 250 eiendommer). De fleste eiendommene er privat eid. Det anslåes at det er mellom 85.000 og 100.000 innbyggere i områdene. Småhusplanen erstatter
Midlertidige reguleringsbestemmelser for deler av Oslos ytre sone og nærmere 70 eldre reguleringsplaner som fremdeles var rettskraftige da Småhusplanen ble vedtatt.
(kilde: Småhusplanen s. 15-16 og vedlegg B).
Det er lagt vekt på at Småhusplanen skal være enkel og holdes på et prinsipielt nivå. Planen har til sammen 15 bestemmelser med tilhørende retningslinjer.
Begrunnelser
Plan- og bygningsetatens begrunnelse for å velge et enkelt redskap som primært retter seg mot kriterier for byggesaksbehandlingen, var å utvikle gode redskap for effektiv
byggesaksbehandling i områder hvor hovedstrukturen for framtidig utvikling var lagt. Planen er utviklet i henhold til § 24 i Plan- og bygningsloven, og fastlegger reguleringsformål og grad av utnytting.
Begrunnelsene for å velge en forenklet reguleringsplan er knyttet til den differensierte fortettingsstrategien. I drøftingene av valg av tilnærming peker etaten på at tradisjonelle reguleringsplaner for hele ytre by vil gi fordeler knyttet til differensiering innenfor hele området og sikring av områdets karakter gjennom mer detaljerte retningsliner for utbyggingen. Det pekes imidlertid på at dette ville kreve
– omfattende grunnlagskunnskap om fortettingsområdene (...) – ulike behov for planavklaringer (...)
– innlemme mange interessekonflikter
(Plan og bygningsetaten 1995 s. 33) I tillegg uttrykkes det tvil om at valg av tradisjonelle reguleringsplaner for hele området ikke ville gitt den overordnede diskusjonen om behovet for en strategisk, differensiert fortetting som en ønsket å få. Strategien er med andre ord en ”pakkeløsning” der kategori 1-3 skal behandles med tradisjonelle planredskap med hhv. bymessig fortetting, landskapsvern og bygningsvern som overordnet tema, mens kategori 4 er ”restområder” hvor en har vurdert at forenklet regulering ivaretar behovet for avklaringer og saksbehandlingsretningslinjer.
Med dette har etaten gjort et krevende valg og tatt ideen om strategisk planlegging på alvor.
Den store fordelen med dette valget er knyttet til antatt effektivitetsgevinst ved at så mange eiendommer omfattes av en og samme plan. En mulig fare er at interessekonflikter og behov for differensiering, som er store selv innenfor småhusområdene, ikke ivaretas på en god måte.
Dermed kommer avklaringsbehov opp i tilknytning til byggesaker og adresseres til byggesaksseksjonene og ikke planavdelingen som har utarbeidet planen.
Politisk vurdering av forslaget om en forenklet reguleringsplan for småhusområdene En forenklet reguleringsplan som Småhusplanen innebar et nytt grep for etaten, og forarbeidene synes å ha vært omfattende. Etaten utarbeidet selv et høringsutkast og la i oktober 95 fram forslag til Reguleringsplan for småhusområder i Oslo ytre by for
byutviklingskomiteen og byrådet. Saksframlegget består av fire deler og en eksempeldel. I tillegg til å foreslå ordlyden i planen omfattet utkastet drøftinger om prinsipper ved fortetting i småhusområder og en rekke anvisninger og eksempler.
Byrådet gikk med et knapt flertall inn for forslaget om å dele ytre by inn i fire kategorier med hver sin fortettingsstrategi, samt å utarbeide et forslag til forenklet reguleringsplan for
kategori 4, småhusområdene. Byrådet gav også Plan- og bygningsetaten i oppgave å utarbeide en veileder for utbyggere som tar opp de ulike kategoriene og områdene2.
Forenklet reguleringsplan for et så stort område representerte noe nytt, også for politikerne.
Byutviklingskomiteen nedsatte en arbeidsgruppe for å arbeide med den omfattende høringen.
Høringen inkluderte blant annet systematiske drøftinger med representanter fra utbyggere, faglige interesseorganisasjoner3 og Husbanken. Arbeidsgruppen la fram sin innstilling for komiteen i mai 1997, og i juni samme år ble planen vedtatt. Arbeidsgruppen foreslo en evaluering av hvordan bestemmelsene har virket etter en to års periode, noe komiteen sluttet seg til (Sak 135, 28/5/1997). De foreslo også at planen ble ledsaget av et veiledningshefte om planen og utfordringer knyttet til gjennomføringen av den.
I saksforberedelsen, de foreslåtte planbestemmelsene og høringsdiskusjonene er diskusjonen primært sentrert rundt kvalitet i resultatet og hvordan bestemmelsene vil virke for å fremme fortetting med kvalitet.
Omfang
Til tross for at planområdet er stort utgjør nybyggingen i området en relativt beskjeden del av den samlede boligforsyningen i byen. En oversikt fra Byutviklingsavdelingen viser at det i perioden 1998 – 2000 ble bygget 479 nye boliger innenfor planområdet. Dette utgjorde 13 % av den samlede boligtilveksten i Oslo i samme periode. Til sammenlikning ble det i samme område, i tre års perioden forut for planen bygget 842 boliger, noe som tilsvarer knappe 20%
av den samlede nybyggingen i Oslo i perioden (se vedlegg). Tilveksten av nye boligenheter i området har altså avtatt etter at planen ble vedtatt. Det er vanskelig å forklare årsakene til at den relative andelen av nybygging i planens område er sunket etter at planen ble vedtatt, uten å gå tungt inn i materialet. I denne sammenheng er tallene først og fremst en angivelse av planens omfang i byens totale boligforsyning.
Plan og bygningsetaten arbeider med en samlet evaluering av Småhusplanen. Denne rapporten er et innspill i deres arbeid. Etaten vil gå nærmere inn på tallmateriale som kan belyse de mer kvantitative aspektene ved planen, som omfang av nye enheter, omfang av klagesaker, omfang av dispensasjon mm.
2 Fra møteprotokoll 16. februar 1995, Oslo bystyre.
3 Norske Arkitekters Landsforbund og Oslo Arkitektforening
1.3 Om evalueringsoppdraget
Formålet med denne evalueringsrapporten er å gi innsikt om hvordan planen fungerer. I Byggforsk’ prosjektskisse, som besvarte anbudsinvitasjonen, ble det pekt på tre sentrale problemstillinger som Plan- og bygningsetaten ønsket belyst:
- om planen har bidratt til å fremme kvalitet i fortettingsprosjektene
- om planen har stimulert til høyere utnyttelse av fortettingspotensialet i planområdet - om planen er et godt verktøy for forvaltning av byggesaksbehandlingen
På grunn av tidsfrister og at det har vist seg tidkrevende å få ut de nødvendige tall, har Plan- og bygningsetaten selv tatt hånd om ledd to i problemstillingen. Informasjon om hva som er bygget innenfor planområdet i perioden fra 1997 til 2000 (se vedlegg) er summarisk og tjener kun som en referanseramme. Byggforsks bidrag har i hovedsak omfattet (1) vurdering av oppnådd kvalitet ved fortetting i utvalgte områder og (2) vurdering av om de nye
reguleringsbestemmelsene har ført til enklere og mer forutsigbar byggesaksbehandling.
Oppdraget har hatt et omfang på til sammen knapt to månedsverk.
Problemstilling: Kvalitet i fortettingen
Hensikten med Småhusplanen er å oppnå fortetting med høy funksjonell, miljømessig og estetisk kvalitet. Kvalitetskriteriene skal gjelde både i forhold til de enkelte byggeprosjektene og bomiljøet som helhet. Kvalitetskriteriene omfatter flere nivåer: bygget i seg selv, hvordan uteområdene fungerer og hvordan bygget passer inn i områdene.
Planen har flere bestemmelser som fokuserer på kvalitet. Den krever at ny bebyggelse skal plasseres slik at det oppnås en god funksjonell og arkitektonisk helhetsvirkning i forhold til eksisterende omgivelser og at konsekvensene blir akseptable for eksisterende boliger og uteoppholdsareal. Videre skal inngrep på tomten konsentreres slik at mest mulig av grøntstrukturen blir bevart. Det er også bestemmelser om at ny bebyggelse viderefører områdets typiske kvaliteter der det fra før er et enhetlig bebyggelsesmønster.
I forarbeidene til evalueringen har Byggforsk og Plan- og bygningsetaten i Oslo drøftet relevante kvalitetskriterier som utvalgte byggeprosjekter skulle vurderes opp mot. En kom fram til følgende momenter som viktige for en samlet vurdering av kvaliteten i
fortettingsprosjektene:
Infrastrukturen, parkering, tilgjengelighet
• Trafikksikkerhet
• Egnete parkeringsformer
• Livsløpstandard og tilgjengelighet Grøntstrukturen
• Gode private og felles utearealer
• Terrengtilpasning og bevaring av vegetasjon
• Sammenhengende grøntstruktur, private områder som bidrar til den overordnete grøntstrukturen
Bygningsstrukturen
• Klar og ryddig bygningsstruktur
• God byggeskikk
• Full utnytting av fortettingspotensialet
Kriteriene er brukt i vurdering av konkrete byggeprosjekter.
Problemstilling: Effektivt redskap for byggesaksbehandling
Småhusplanen er en forenklet plan som angir reguleringsformål og grad av utnytting. I en forenklet reguleringsplan trenger ikke byggeområdene detaljert utforming, det holder å angi byggeformålet (Tyrèn, Schultze og Ditlefsen 19974). Dette innebærer en kraftig forenkling av prosessen med planutarbeidelsen. En tradisjonell planavklaring for hele det området som Småhusplanen omfatter ville krevd vesentlig mer planressurser, og vesentlig lenger tid.
Til tross for at en forenklet reguleringsplan er mindre detaljert og mange forhold ved en framtidig utvikling ikke gies noen eksplisitt behandling, er den juridisk bindende på samme måte som en tradisjonell reguleringsplan. Når det gjelder fortettingsspørsmål generelt og fortetting i småhusområder spesielt er interessemotsetningene mange og intense. De detaljavklaringer en unngår under planutformingen, vil måtte komme opp under
byggesaksbehandlingen. Et sentralt spørsmål i evalueringen har vært om planens anvisninger er tilstrekkelige og presise nok til å være et godt saksbehandlingsunderlag. Tema som er viktige mht. saksbehandling:
Skjønn
En viktig intensjon med planen er å få forutsigbarhet i prosess og saksbehandling, spesielt i tidlig fase. Planens bestemmelser og retningslinjer har dels som formål å redusere omfanget av skjønn, dels å gi saksbehandleren gode forutsetninger for å foreta de skjønnsvurderinger som er nødvendige. Et sentralt moment i evalueringen har derfor vært praktisering av skjønnsutøvelse og kvalitetssikring av disse.
Protester og klager
Interessemotsetninger gjør at fortetting i småhusområder ofte er konfliktfylte. Konfliktene går langs ulike linjer; det kan være klager på avslag, klager på tillatelser, klager på
saksbehandlerens fortolkning av bestemmelsene etc. Plan og bygningsloven hjemler retten til klage, og etaten er forpliktet til å saksbehandle dem. For kommunen er det viktig å unngå klager og tidkrevende ”ekstrarunder” For grunneiere og byggherrer det vesentlig at protester håndteres på en forutsigbar og enhetlig måte. Planbestemmelsenes rolle i denne
sammenhengen er å være så klare og entydige at spekteret av grunner for klager blir så lite som mulig – f.eks. at en reduserer omfanget av klager begrunnet i ulike fortolkninger av hva som er tillatt etter planen.
Forskyvninger
Både tolkning og utøvelse av skjønn vil endres over tid, etter som faglige ambisjoner og politiske og folkelige strømninger endrer seg. Både etaten som helhet og de enkelte
avdelingene (avdeling for Oslo øst, avdeling for Oslo vest og avdeling for indre by) vil over tid utvikle sin tolkning av bestemmelser og retningslinjer og kriteriene for skjønnsvurdering. I tillegg til gradvise endringer, kan det komme konkrete saker som skarpstiller tolkningsrom og skjønnsvurderinger, og som tom. kan føre til at bestemmelser eller retningslinjer endres.
Uttalte formelle og uformelle endringer kan avspeile erfaringer om at planen, på visse områder, har andre virkninger enn tilsiktet. Endring av praksis kan også avspeile endringer i de politiske vurderinger på forhold som planen skal regulere.
4 Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis med kommentarer av Tyrèn, Schultze og Ditlefsen Tano Aschehaug 1997.
Utbyggere og småhusplanen
Småhusplanen kan betraktes som et redskap i Oslo kommunes boligbyggingsstrategi, i det den skal legge til rette for økt tempo i fortettingen. Det er utbyggerne som er den utførende part.
Sett i et boligforsyningsperspektiv må planens vellykkethet både vurderes ut fra om den har fått flere utbyggere til å gjennomføre fortettingsprosjekter eller gjort saksbehandlingen av konkrete prosjekt mer forutsigbar for dem. Evalueringen har derfor også innhentet
synspunkter fra noen utbyggere om hvordan de ser planens bestemmelser i forhold til å få saker behandlet og i forhold til målsettingen om god kvalitet i fortettingen.
Framgangsmåte
Det har vært lagt opp til en summativ evaluering hvor vi har fokusert på resultatet; hvordan planen fungerer som byggesaksunderlag og hvilke kvalitative virkninger den har.
For å få forklare hvordan planen fungerer som saksbehandlingsredskap har det vært nødvendig å fokusere på to forhold: prosessen med å implementere planen og byggesaksbehandlingens vilkår. Som ved en hver ny ordning vil en også i denne
sammenhengen ha intensjoner og ønsker som nedfelles i konkrete handlingsanvisninger – i vårt tilfelle i Småhusplanen med tilhørende bestemmelser, kart og regningslinjer. Disse skal så taes i bruk av andre; av byggesaksseksjonene i avdeling øst, vest og indre by. Resultatet vil være påvirket av en rekke forhold: byggesaksbehandlerens erfaring og kompetanse, tidspress, konfliktkarakteren i sakene, type utbyggingsproblematikk mm. En evalueringen av planen som saksbehandlingsunderlag må bygge på en forståelse av den konteksten som planen skal brukes i og av de virkemidler en har tatt i bruk for å sikre at praktiseringen av planen blir mest mulig slik en hadde intendert. Dette er skjematisk illustrert nedenfor:
Kompetanse Støtteredskap mm
Intensjon, T1:
Planbestemmelser Resultat T2
Kart mm
Konflikttyper Sakenes karakter mm.
Datagrunnlag
Datagrunnlaget i evalueringen er i hovedsak fra tre ulike kilder: samtaler/intervjuer, befaring og gjennomgang av saksdokumentasjon.
Oppstartsintervjuer
Evalueringsoppdraget ble startet med samtaler med Byutviklingsavdelingen og med
saksbehandlere som hadde vært med på store delere av prosessen med å utarbeide planen. De innledende samtalene omfattet også seksjonslederne på byggesakskontorene i avdeling Øst og avdeling Vest, samt representanter fra Byggestart. Småhusplanen omfatter primært områder som faller innenfor disse kontorenes ansvarsområder.
Seminar
Neste fase var å arrangere et seminar hvor ulike faggrupper fra ulike posisjoner og avdelinger var representert. Seminaret omfattet planleggere, byggesaksbehandlere og kartografer fra Byutviklingsavdelingen, avdeling Øst, avdeling Vest, avdeling Indre by samt fra avdelingen for Kart – og geodata. Hensikten med seminaret var å drøfte sterke og svake sider ved Småhusplanen og praktiseringen av den.
Utdypende intervjuer i Plan- og bygningsetaten
På grunnlag av de problemstillingene som kom fram på seminaret ble det gjennomført 16 intervjuer med saksbehandlere, seksjonsledere og avdelingsledere fra følgende avdelinger:
2 fra Byutviklingsavdelingen: overarkitekt og prosjektleder
7 fra Avdeling øst: Seksjonsleder og fire byggesaksbehandlere på Byggesaksseksjonen og to saksbehandlere fra seksjonen for innsendte planer.
3 fra Avdeling vest: Seksjonsleder, overarkitekt og en byggesaksbehandler fra Byggesaksseksjonen
1 fra Kart og geo-dataavdelingen
1 med ansvar for Kvalitetssikringssystem byggesak 1 med ansvar for Kvalitetssikringssystem plan 1 avdelingsdirektør
Intervjuer med utbyggere
I tillegg er det gjennomført intervjuer med tre ulike arkitektforetak som har prosjekter
innenfor planområdet. På to av kontorene var bare daglig leder med på intervjuet, mens på ett kontor ble det gjennomført gruppeintervju med flere tilstede5.
Befaring/case-studier
På grunnlag av informasjonen som kom fram i de innledende samtalene og i seminaret ble det valgt ut konkrete prosjekter for befaring og analyse. Sakene ble valgt slik at de skulle belyse kvalitetskriteriene som er nevnt på side 9. Det viste seg vanskelig å finne saker innenfor avdeling Øst, da det her var få saker som omhandlet nye enheter. To av de sakene som ble valgt ut fra øst viste seg ved befaring ikke å være igangsatt. Vi hadde opprinnelig antydet at fire case ville være tilstrekkelig. Vi gikk igjennom saksunderlaget på 10-12 case, med tanke på å velge fire nøkkelcase. Siden det viste seg vanskelig å få belyst alle kvalitetskriteriene med bare fire case, økte vi antallet til 8. På befaringen ble prosjektene fotografert og vurdert.
I tillegg ble saksunderlagene gjennomgått.
5 De tre foretakene er Lorentz Gedde-Dahl, Niels Torp AS og Henriette Salvesen i Div.A.
Del 2 Konklusjoner
Planen som underlag for mer effektiv saksbehandling
En viktig intensjon med Småhusplanen har vært å få økt forutsigbarhet i prosess og byggesaksbehandling. Den første delen av evalueringen belyser hvordan Småhusplanen fungerer i forhold til en målsetting om å være et effektivt underlag for saksbehandling av byggesaker.
Samlet sett vurderes planen som et dristig grep for å regulere fortetting i et meget stort og sammensatt område. Et særtrekk ved planen er at bestemmelsene regulerer et stort spekter av forhold i tilknytning til den nye boligen. I tillegg til å ha bestemmelser om utforming av selve bygget, omfatter bestemmelsene også tilpasning til eksisterende bebyggelse i nabolaget, kvalitet på uteområdene og byggets innvirkning på kvaliteten på områdets grøntstruktur. I tillegg inneholder planen krav om dokumentasjon av en rekke av disse forholdene. Bredden i forhold som planen tar opp og kravet om at disse forholdene skal dokumenteres blir fram- hevet som en styrke. Til sammen gjør de at både forslagsstiller/søker og saksbehandler må vurdere hvert prosjekt på et bredt grunnlag. Både utbyggere og saksbehandlere vurderer planen til å være ”på rett spor”.
Byggesaksbehandling vil alltid inneholde mye skjønn, og byggesaksbehandling etter en for- enklet reguleringsplan vil kreve særlig mye skjønnsvurdering. Byggesaksbehandlerne etter- lyste felles metoder for å foreta de kompliserte og sammensatte skjønnsmessige vurderingene som fortetting i småhusområder krever. Etaten har ikke har fulgt opp med de skjønnsstøttende redskap som var varslet6. Uten felles metoder og felles forståelse av hva en skal legge i begre- per som ”god funksjonell og arkitektonisk helhetsvirkning” og hva som skal vektlegges når det gjelder områdets ”typiske kvaliteter” mv. må byggesaksbehandlerne gjøre dette på fritt grunnlag. Dette opplever særlig mellomlederne som lite tilfredsstillende.
Byggesaksbehandling etter Småhusplanen viser seg ofte å være komplisert. Dette skyldes dels kompliserte skjønnsavgjørelser og manglende hjelpemidler for å utøve skjønnet, dels pro- blemer med entydig avklaring omkring tolkning av (noen av) begrepene som planen er basert på.
I rapporten er det lagt vekt på å forklare hvorfor planen ikke er fulgt av de skjønnsstøttende redskap som ble varslet. En av forklaringene er stort arbeidspress og høy turnover på personalet. Det at en har mange nye medarbeidere er imidlertid et argument som også slår andre veien; det gjør det enda mer nødvendig å utvikle metoder som kan styrke skjønns- avgjørelsene. Kombinasjonen av en forenklet reguleringsplan, svært komplekse saker, stort arbeids- og inntjeningspress og høy turnover blant personalet gjør at flere ressurser bør setts inn på å utvikle de redskapene som må til for å styrke skjønnsvurderingene. Dette er viktig av hensyn til likebehandling og for å arbeide systematisk for å nå planens mål og intensjoner.
Et aspekt knyttet til effektiviteten i bruken av planen er også å unngå klagesaker. I fortettings- området er det mange og sterke interessemotsetninger. Flere av begrepene som planen er bygd på har vist seg å ha vidt tolkningsrom (sml. begrep om nettotomt, høydebestemmelsene og
6 Se blant annet kravet om en veileder som er fremmet fra den politisk nedsatte arbeidsgruppen for evaluering og Byutviklingskomiteens tilslutning til dette, i den tidligere refererte saken 135, komitémøte 25.05.97
parkeringsbestemmelsene). Dette har krevd mange ekstra runder mellom byggesaksseksjo- nene, kartavdelingen og Byutviklingsavdelingen, og begrepet nettotomt er fremdeles ikke en- tydig avklart. Byggesaksseksjonenes hverdag er preget av svært høyt tempo og høye produk- sjonskrav. I en slik situasjon kan tolkningsrom omkring begreper og bestemmelser være hem- mende for effektiviteten. Tolkningsrom innebærer også rom for klager basert på en alternativ tolkning: fra søker dersom prosjektet blir avslått, av naboer eller ”berørt tredjepart” dersom prosjektet blir innvilget. Fra byggesaksbehandlerne pekes det på at en redusering av tolk- ningsmulighetene etter all sannsynlighet også vil redusere antall klager, i tillegg til at det vil gi raskere avgjørelser. Dette vil igjen gi større rom for den enkelte saksbehandler til å arbeide med skjønnsmessige vurderinger knyttet til saken som helhet.
En konklusjon på spørsmålet om Småhusplanen har gitt en mer forutsigbar saksbehandling, er et betinget ja: Planens hovedgrep gir bedre grunnlag for å vurdere mange sider ved en bygge- søknad. Tolkningsrom og manglende juridisk presisjon i enkelte begreper har imidlertid gjort at potensialene ikke er fullt utnyttet. Det er grunn til å tro at en del av disse problemene hadde vært unngått dersom det å forvalte planen hadde vært et tydeligere premiss under utarbeid- elsen og implementeringen av planen.
Småhusplanen som redskap for fortetting med kvalitet
Når det gjelder hvorvidt Småhusplanen er med på å øke kvaliteten i det som bygges er det svært vanskelig å komme med et entydig svar. Eksemplene som er presentert i del 5 viser noen kvalitativt gode prosjekter og noen prosjekter som ikke er så gode, helhetlig vurdert.
Konkusjonen er derfor lagt opp som to korte drøftinger av hvilke forhold som har bidratt til hhv. de gode og de dårligere prosjektene.
Når det gjelder de gode prosjektene ligger deres kvalitet først og fremst i at de utnytter tom- tens potensiale godt. Byggene er utformet og plassert slik at en både samler utearealene og legger dem på gode og solfylte deler av eiendommen. Tre av de fire gode eksemplene bryter imidlertid med målestokk og stil i omkringliggende boliger. Alle tre har høy arkitektonisk kvalitet i seg selv, men formspråket og dimensjonen er en annen enn nabobebyggelsen. Det er med andre ord ikke tilpasning til eksisterende bebyggelse som er utslagsgivende for kvalite- ten. De fire mindre gode prosjektene er alle mer eller mindre tilpasset i målestokk. At de blir vurdert til å ha lavere kvalitet ligger primært i at tomtene er dårlig utnyttet og utearealene spredt som bremmer rundt de enkelte husene, eller brukt opp til veier og garasjer. Av dette slutter vi to ting: For det første at verken tilpasning i skala, prosentandel ubebygd areal eller kombinasjonen av dette automatisk vil føre til gode løsninger. Tvert imot tyder caseanalysene på at formen på uteoppholdsarealet og plassering av bygget på tomten er mer avgjørende for resultatet. Det kan se ut til at et svært viktig enkeltforhold er knyttet til det å plassere bygget slik at mest mulig av grøntstrukturen ikke bare blir bevart, men forblir sammenhengende.
Planen har en egen bestemmelse om plassering av bebyggelse (§ 3.1). Evalueringen kan tyde på at momentet om sammenhengende grøntområde bør vurderes som tillegg til eksisterende formuleringer.
Den andre slutningen vi trekker er at planen brukes på ulike måter. I noen av eksemplene har en valgt en vid tolkning av bestemmelsene om tilpasning til områdets eksisterende ”typiske kvaliteter”, kanskje fordi prosjektet har andre kvaliteter (spennende arkitektur, god tilpasning til tomt, gode uteoppholdsarealer). I andre eksempler har en tilpasning i skala og områdets
”typiske kvaliteter”, men en vid tolkning av ”gode uteoppholdsarealer”. Denne forskjellen i vektlegging av de ulike kriteriene bør drøftes internt slik at den begrunnes og utbyggerne har mulighet til å forutsi hva som blir ansett som mest vesentlig i det spesifikke området deres
prosjekt ligger. Dette tilsier behov for ytterligere differensiering innenfor Småhusplanens område.
Tilgang på grunn – individuell frivillighet skaper kvalitetsmessige utfordringer
Den mest vanlige formen for fortetting er at enkelte grunneiere med store tomter skiller ut en del av sin eiendom slik at det kan bygges et hus til. Eksemplene tyder på at slik stykkevis fortetting sjelden vil gi optimal utnytting av grunnen fordi mye av utearealet vil bli spillareal og en ofte vil få problemer med innsyn (se del 5). Eksemplene viser imidlertid også at slik fortetting vil gi bygg som er godt tilpasset annen eksisterende bebyggelse i form og målestokk.
Et alternativ til stykkevis fortetting for enkeltstående grunneiere er det som populært kalles
”nabo-spleis”. I slike situasjoner går naboer sammen om å frigi deler av sine eiendommer slik at de til sammen kan danne grunnlag for flere nye boliger. Dette vil ofte gi mer optimal utnyt- telse av grunnen og anledning til å plassere de nye boligene slik at en har bedre utearealer og unngår noe av problemene med innsyn. Nabo-spleis er imidlertid vanskelig å få til, fordi det krever samordning av grunneiere. Det er svært få eksempler på at slik fortetting har kommet i gang uten aktiv tilrettelegging fra kommunens side. Det synes i dag å være lite aktuelt for Oslo kommune å gå inn på en slik tilnærming. Vi har likevel valgt å nevne dette fordi tomte- grenser i dag er en viktig premiss for det som blir resultatet.
Strategisk tilrettelegging for profesjonell utbygging?
Dette leder til tredje mulighet for å få tilgang til grunn; at profesjonelle utbyggere kjøper opp eiendommer og slår dem sammen. Ofte kombineres dette med riving av eksisterende bygg.
Dette gir god utnyttelse av fortettingspotensialet, men er svært kostnadskrevende. Resultatet er at det bare er gjennomførbart i attraktive områder hvor utbygger kan henvende seg til et lite, eksklusivt segment i markedet. De høye kostnadene ved denne fortettingen gjør også at utbygger må ha maksimal utnytting av eiendommen, og ikke sjelden tøyes grensene for tillatt utnytting. Det er flere eksempler på dette innenfor planområdet. De profesjonelle aktørene kjenner sine markeder svært godt, de er avhengige av å treffe sin nisje 100 %. Sett fra utbyg- geres ståsted må hvor høyt og hvor tett tilpasses markedet. Både avstand til sentrum og ut- nyttelsesgrad/type bolig er med på å bestemme hvilken nisje i markedet en retter prosjektet mot. For utbyggere kan enkeltbestemmelser bli irrelevante i forhold til den nisjen de pro- duserer for. Eksempler på dette er bestemmelsene om parkering og uteareal. Disse oppleves ofte som hinder for å få til slik ”nisjeproduksjon”. Et resultat er at utbyggere kontinuerlig presser planens rammer. Tendensen er ikke bare merkbar i Småhusplanens områder, den bekreftes også i tidligere undersøkelser i Oslo (Saglie 19987).
Konsekvenser
Gjennomgangen har vist at markedsforholdene og måten byggegrunnen skaffes til veie på spiller inn på resultatene av planen. Dynamikken i fortetting gjennom gradvis utskilling av tomter gir godt tilpasset bebyggelse mht. formspråket og dimensjonen, men med dårlige ute- arealer. Dette skyldes først og fremst at en vurderer mulig utbygging ut fra én tomt alene.
Dynamikken i fortetting gjennom profesjonelle utbyggere som kjøper opp tomter og oppfører flerfamiliebygg vil gi god utnyttelse av fortettingspotensialet og gode utearealer, men vil ofte bryte med de omkringliggende boligers formspråk og dimensjon. Sakens kjerne er at en vanskelig vil kunne få både optimal utnyttelse av fortettingspotensialet og god grøntstruktur
7 Inger Lise Saglie (1998) Density and Town Planning. Dr. ing Thesis. Oslo School of Architecture
uten å endre strøkets karakter. For å få begge deler må kommunen være villig til å påvirke tilgangen på tomter, for eksempel gjennom aktiv tilrettelegging for ”frivillig nabospleis”.
Dersom dette ikke vil bli prioritert politikk, bør etaten utarbeide en strategi for differensiert fortetting. Strategien bør peke ut steder hvor det gies rom for flerfamiliebygg, ”byvillaer” mv.
som vil gi en gradvis endring av karakteren på området, og steder hvor en ikke vil tillate bygg som bryter med dimensjonen på eksisterende, omkringliggende bebyggelse.
Arkitektonisk nøytral plan?
I intervjuene ble det understreket at området har et stort mangfold av stiler og at en ønsket å framheve kvalitet uavhengig av stil. Plan- og bygningsetaten har med andre ord tilstrebet å lage en plan som er arkitektonisk nøytral. Også når det gjelder stil er det viktig å se planen i forhold til rammebetingelsene for byggingen. De høye tomte- og boligprisene i store deler av småhusområdene har gjort at utbyggere søker etter optimal utnyttelse av eiendommen. Der- som et bygg skal ha en optimal utnyttelse innenfor rammer satt gjennom en kombinasjonen av maksimalt tillatt bebygd areal (bya) og maksimal etasjetall, vil en ofte få bygg med rette vegger og flatt tak. Indirekte har bestemmelsene derfor favorisert en modernistisk stil. I skrivende stund er høydebegrensing endret fra å være etasjetall til å være angitt gesims og mønehøyde. Det er uklart om dette vil favorisere saltak, eller om en vil åpne for større variasjon.
Del 3: Småhusplanen som saksbehandlingsunderlag
-
om å behandle byggesøknader fra planområdet
Innledning
Slik det norske plansystem er utformet er reguleringsplaner i utgangpunktet ”ja-lover”, hvor
”alt er tillatt” så lenge det holder seg innenfor bestemmelsene i planen. Dette er en av hoved- årsakene til at det er viktig at reguleringsplaner gir klare og entydige formuleringer og at det er samsvar mellom tekst og kart. For all byggesaksbehandling, uansett om den er etter Små- husplanen eller andre planer, er det slik at dersom det er tolkningsrom i bestemmelsene vil dette raskt føre til arbeidskrevende ekstrarunder for å avklare hvilke bestemmelser som skal gjelde og hvordan de skal tolkes i forhold til en spesifikk søknad. Formuleringer som ikke er entydige kan føre til at de tolkes ulikt av ulike saksbehandlere, at søker tolker dem annerledes enn saksbehandler eller at ”berørt tredjepart” (bl.a. naboer) legger noe annet i dem enn søker og saksbehandler.
Reguleringsplaner er juridisk bindende og bruken av dem krever juridisk kompetanse. Jus er like framtredende fagfelt i byggesaksbehandling som arkitektur og ingeniørfag. Også i Plan- og bygningsetaten i Oslo har byggesaksseksjonene personale med juridisk bakgrunn.
I byggesaksbehandling må vurderinger av lovligheten av et tiltak, ut fra planens bestemmel- ser, kombineres med en helhetlig skjønnsvurdering av tiltaket kvalitet. Det er generelt slik at et tiltak som er tilpasset bestemmelsene i en plan likevel kan være en dårlig løsning kvalitativt sett. I enkelte tilfeller vil også tiltak som bryter med en bestemmelse i planen kunne gi en god løsning. Byggesaksbehandling har dermed et stort innslag av faglig skjønn og oppgaven be- står i å kombinere dette skjønnet med lovlighetsvurderinger.
I del 1 pekte vi på at en så omfattende plan som Småhusplanene medfører særlige utfordringer mht. presisjon i bestemmelsene, sett i forhold til mer tradisjonelle reguleringsplaner. Hver byggesak som behandles etter Småhusplanen vil berøre mange parter og interesser og hver søknad vil ha relativt store økonomiske konsekvenser for de impliserte, fordi byggherrene oftere vil være uprofesjonelle engangbyggherrer enn i byggesaker under andre regulerings- planer. Et annet særpreg ved karakteren på saker som behandles etter Småhusplanen er at de alltid vil være i nye nærområder og omfatte nye interessekonstellasjoner. Bestemmelsene i planen må derfor både være entydige nok og robuste nok til å gi tilnærmet lik lovlighets- vurdering uansett sted og situasjon. Også når det gjelder den skjønnsmessige vurdering av den samlede kvaliteten i en søknad/et tiltak, er Småhusplanen spesielt krevende. Fordi planens virkeområde er stort og søknadene kommer over tid, vil det alt i alt være mange ulike saks- behandlere som bruker planen. Det er derfor viktig at prinsippene en vurderer ut fra er om- forente saksbehandlerne imellom, og at prinsippene er uttalte og kommunisert både mellom de ulike saksbehandlerne og utad til søker/byggherre.
Det er vår oppfatning at Småhusplanen representerer en plantype som er særlig krevende i forhold til løpende saksbehandling både mht. krav til presisjon i bestemmelsene og mht. kva- litative skjønnsvurderinger. Evalueringen legger derfor stor vekt på saksbehandlernes vurde- ring av Småhusplanen som saksbehandlingsunderlag. Avsnittet starter med en gjennomgang av vurderinger som er gjort mht. å bruke bestemmelsene og foreta skjønnsvurderinger. Der-
etter følger en skjematisk beskrivelse av prosessen med å utarbeide planen, slik den oppleves av dagens saksbehandlere. Kapittlet avsluttes med en drøfting av utfordringer knyttet til pla- nen som saksbehandling.
3.1 Byggesaksbehandling: kabal av bestemmelser
Gangen i en byggesøknad:
Når det kommer inn en byggesak er Byggstart den første avdelingen som skal vurdere om saken er relevant for behandling og om alle nødvendige dokumenter er tilstede, blant annet om kartgrunnlaget er tilstrekkelig. Saken går så videre til avdelingene (øst, vest og indre by) og blir fordelt på det ukentlige fordelingsmøtet. For saksbehandlingens effektivitet er det vik- tig at søknaden er tilstrekkelig dokumentert og at kartgrunnlaget for saken er godt nok. Når det gjelder dokumentasjon stiller § 15 i planen krav om tilleggsdokumentasjon utover de krav som er i byggeforskriftene. Når det gjelder kart må saksbehandleren få opp i hvilket område eiendommen ligger og hvilke begrensinger som eventuelt ligger på den. Det er for eksempel viktig at saksbehandleren ser på bestemmelser i andre planer f.eks. veireguleringer, grøntplan, om eiendommen har bygg som står på riksantikvarens ”gule liste” etc.
Effektivitet
Det er av stor betydning at saksbehandleren får rask og uttømmende informasjon om det foreligger krav om særlige hensyn som en må ta med i videre saksbehandling. Et annet ele- ment i saksbehandlingen er å vurdere om rammene for prosjektet holder seg innenfor planens bestemmelser; blant annet mht. utnyttelsesgrad, utforming, plassering i terrenget og hvordan kravet om uteoppholdsareal er ivaretatt. Dette skal i utgangspunktet være relativt enkle og kurante beregninger. I Småhusplanen krever følgende paragrafer presise beregninger:
§ 3.2 – avstand til nabogrense
§ 4 a – c om høyeste tillatte utnyttingsgrad og tillatte etasjer8, etter nettotomt a: nettotomt inntil 1000 kvm: bya på 24 % og 2 etasjer,
b: nettotomt mellom 1000 og 3000 kvm: bya på 28 % og 2 etasjer, c: nettotomt over 3000 kvm: bya på 28 % og 2 etasjer
§ 4 d – om begrensninger i utnyttelsesgrad på tomter langs bekkedrag. Det henvises til spesifisert avmerking på kartet og bya på 18 % i disse.
§ 4 e – om tilleggsetasje delvis under terreng og sammenhengen mellom slik tilleggsetasje og maksimal størrelse på øverste etasje (maks 85 % av underliggende etasje).
§ 4 – bestemmelsene om at parkering skal regnes med i tillatt bebygd areal (15 kvm pr.
plass)
§ 5 – om tillatt minstestørrelse på tomter
§ 8 – om krav til uteoppholdsareal, antall kvm er avhengig av boenhetens størrelse og type og terrengets helning
§11 – om parkeringsnormer
I intervjuene med byggesaksbehandlerne er det pekt på at § 4 er essensiell for all
saksbehandling etter Småhusplanen. Tillatt bebygd areal og høydebestemmelse /antall etasjer utgjør en vesentlig del av rammene for et tiltak. § 4 ble også regnet som vanskelig å bruke fordi definisjonene av netto tomt har vist seg å være uklar. Siden utnyttelsesgraden regnes ut fra netto tomt er det av stor betydning at dette begrepet er entydig bestemt. I retningslinjene til
8 Formuleringen er nå endret til angivelse av gesims og mønehøyde
§ 4 heter det at netto tomt er oppmålt tomt med unntak av areal som inngår i regulert eller opparbeidet vei, regulert eller opparbeidet felles avkjørsel samt regulert friområde, park eller turvei. Dette skal trekkes i fra tomten for å komme fram til netto areal. Fra saksbehandlerne blir det pekt på uklarheter i forbindelse med vendehammer og snuplasser – om hva ved disse som skal trekkes fra. Det ble også pekt på at det var ulik praksis for hva som skulle trekkes fra dersom en avkjørsel som er regulert til en viss bredde (f.eks. 3 meter) bare er opparbeidet i mindre bredde (f.eks. 1,5 meters bredde). Skulle en trekke fra det regulerte eller det opparbei- dede arealet? Siden tillatt bebygd areal er en funksjon av nettotomt kan disse forholdene ut- gjøre mange kvadratmeter ekstra areal for boligformål. I områder med høye tomtekostnader og relativt små tomter, vil svært mange av de nye byggene ligge helt opp mot maksimal ut- nyttelse. Dette må en ta høyde for og forsøke unngå unødvendige runder med søker om hva som kan tillates.
En annen uklarhet som ble trukket fram er bestemmelsene om parkering. I Småhusplanen sier bestemmelsene at gjeldene parkeringsnorm skal legges til grunn, mens retningslinjene gir en presisering av antall plasser avhengig av boligens karakter og parkeringens organisering.
Siden parkering og garasjer regnes med i tillatt bebygd areal, blir praktiseringen av parke- ringskravene viktige for hva som kan tillates bygd. Det samme gjelder etasjebestemmelsene, hvor en har operert med flere varianter (se del 3).
Det ble ikke oppgitt noen problemer i forbindelse med § 3,2 - avstand til naboer, § 5 - tillatt minstestørrelse og § 8 - krav til uteareal mht. entydighet og presisjon (se del 4.1 hvor hver paragraf gjennomgåes).
3.2 Kvalitetsstyringssystemene: gode men ikke tilstrekkelige
Juridisk betydning av arkitektoniske begreper
Etaten har to kvalitetssikringssystemer som skal være hjelp i forbindelse med tolkning av be- stemmelser og retningslinjer. Systemene er generelle og har derfor ikke føringer som er spe- sielt tilpasset bruken av Småhusplanen. Kvalitetssikringssystemet for Byggesak (KSB) ble etablert som en følge av Byggesaksreformen og behovet for å lage en håndbok med tolkninger av forskrifter, regler og bestemmelser etter Plan- og bygningsloven. Hensikten med systemet er å gi saksbehandlerne råd i forståelse av regler og bestemmelser. Ansvarlige for systemet skal initiere en diskusjon med kompetente folk slik at de kan komme fram til en tolkning som skal gjelde for de ulike bestemmelsene. Innenfor KSB-systemet har det eksempelvis vært gjennomgang av tema knyttet til ansvarsbestemmelsene og godkjenning av aktører og kon- trollopplegg for gjennomføringen av byggetiltak. En ikke uvesentlig del av sakene har imid- lertid dreid seg om tolkning av planbestemmelser. Det er relativt nylig opprettet en gruppe med ansvar for et kvalitetssikringssystem for plansaker (KSP). Disse har tatt over en del av arbeidet med denne type spørsmål. Ingen av systemene skal ta stilling til enkeltsaker, disse skal behandles i avdelingene. I skrivende stund er KSP-systemet ikke kommet ordentlig i gang.
I intervju med ansvarlige for KSB og KSP kom det fram at de i forbindelse med Småhus- planen har fått mange henvendelser om § 4 og spesielt beregning av netto tomt. De opplever dette som vanskelige spørsmål fordi tolkning både skal være juridisk holdbar samtidig som den skal ivareta intensjonen med bestemmelsen. Også bestemmelsene om tillatt høyde og etasjer og problematikk omkring underjordisk parkering har vært gjenstand for avklaringer i kvalitetssystemene. Når det gjelder underjordisk parkering har det for eksempel vært drøftet
hvordan dette skal slå ut i forhold til beregning av bebygd areal i saker hvor det er opparbeidet hage/uteoppholdsplass oppå garasjen. Begrepet ”felles parkering” har også vært diskutert og her ble det bestemt at saksbehandlingen skal følge bestemmelsene i parkeringsnormen og ikke formuleringene fra retningslinjene til § 11 i planen.
I saker hvor KSP/KSB- gruppene ikke kommer fram til omforente, juridiske tolkninger, sender de sakene over til dem som har utarbeidet planen. For Småhusplanens vedkommende er det Byutviklingsavdelingen. Ansvarlige for KSB og KSP forteller at både netto tomt og etasjebestemmelsene er tema som trenger prinsipiell avklaring, samtidig som det er operative bestemmelser som det løpende saksbehandles etter og hvor en trenger en rask tilbakemelding om hvordan bestemmelsene skal tolkes. Disse to ulike hensynene avspeiles i hvordan avdelin- gene angriper sakene. Byutviklingsavdelingen vil arbeide med henvendelser ut fra et prinsi- pielt grunnlag og med det for øyet å komme frem til en prinsipiell og varig revisjon av be- stemmelsene. Byggesaksseksjonene trenger imidlertid en avklaring umiddelbart, i forbindelse med konkrete saker som venter på avgjørelse. Entydig avklaring på bestemmelser med tolk- ningsrom er absolutt nødvendig for å kunne behandle en sak.
Avdelingene har ulike alternative måter å komme fram til enhetlig tolkningspraksis på, uten at disse oppleves å være gode nok. I klare tvilstilfelle vil saken bli tatt opp i en gruppe av juris- ter. Der det ikke er naturlig å sammenkalle jurister, kan sakene diskuteres med kollegaer på de andre byggesaksavdelingene. Når en kommer fram til èns praksis, vil denne formidles alle på avdelingen gjennom datameldinger (e-mail). Dette skjer imidlertid relativt sjelden: i løpet av de siste 9 månedene forut for evalueringen hadde dette skjedd 2 til 3 ganger. I tilfeller hvor systemene ikke finner felles avklaringer, er det den enkelte mellomleder som må definere praksis. I intervjuene kom det fram at mellomlederne ikke opplever dette som tilfredsstil- lende, blant annet fordi det kan lede til ulik praksis mellom seksjonene.
3.3 Kartgrunnlaget og byggesaksbehandlingens presisjonsbehov
Den juridisk bindende kartdelen av Småhusplanen er i målestokk 1:10.000. Dette er et svært grovt plangrunnlag for en reguleringsplan. Miljøverndepartementets veileder anbefaler at re- guleringsplaner tegnes på kart i størrelse 1:2000, men sier at en kan bruke 1:5000 der en har oversiktlige forhold. En årsak til at det juridisk bindende kartet bør være i detaljert målestokk er behovet for eksakte og entydige grenser. Ved målestokk 1:10.000 vil en linje på kartet være omtrent 10 meter i marken. Dette kan skape vanskeligheter ved beregninger, f.eks. av tomtens størrelse. Det ble understreket at det ikke er noe i veien med å bruke 1:10.000 i framstillingen av planen, men det juridiske grunnlaget og saksbehandlingsunderlaget må være mer detaljert.
Kartgrunnlaget har vært påklaget av privatpersoner (grunneiere/utbyggere) men fylkesmannen har godkjent at 1:10 000 er tilstrekkelig som planens juridisk bindende kartgrunnlag.
Under intervjuene og i samlingene som ble arrangert i forbindelse med evalueringen kom det fram at karttjenesten i etaten tidlig varslet at kartgrunnlagets grove målestokk ville skape pro- blemer. Det ble også pekt på at dette var tatt opp under høringen. Hovedinnvendingen var knyttet til at grov målestokk gir uklare grenser, og at dette kan gi motstridende informasjon om eiendommer9.
9 Det ble gitt to typer eksempler på konsekvenser grov målestokk: For det første at en del eiendommer er omfattet av to ulike reguleringsplaner og for det andre at grensene for Småhusplanen enkelte steder strekker seg inn i Markagrensen.
Med unntak av veireguleringer opphever Småhusplanen andre reguleringer som er utarbeidet forut for planen for områdene som Småhusplanen omfatter. I noen tilfeller har dette blitt tol- ket dithen at regulerte, men ikke opparbeidede stikkveier (f.eks. korridorer mellom eiendom- mer og veier) oppheves og at tomter regulert til andre formål enn boliger ble gjort om til bolig - uten at dette var intensjonen. Kartet gir de juridisk bestemmelsene for arealbruken og
grunneier har rett til å utnytte eiendommen slik kart og bestemmelse tilsier. Derfor vil en grunneier ha rett til å fremme forslag om boliger f.eks. på en eiendom som i tidligere planer var fastsatt til offentlige formål, til tross for at intensjonen fra Plan- og bygningsetatens side er at eiendommen skal forbeholdes ”offentlige formål”. De nye bestemmelsene er gyldige, selv om det i realiteten er mangel på presisjon som ligger bak at eiendommen i kartdelen av Småhusplanen har blitt skiftet farge fra rødt til gult (og derved automatisk blitt merket formål bolig).
Tidkrevende oppryddingsarbeid
Kartgrunnlag i 1:10.000 ble vurdert til å være for grovt for effektiv saksbehandling. Kart- tjenesten i etaten besluttet derfor å føre kartbestemmelsene over på kart i målestokk 1:1000.
Detaljerte kart gikk så til avdeling Øst, Vest og Indre by for at disse skulle tegne inn eksakte grenser og markere problemområder. Det blir opplyst at en hadde brukt mer detaljerte kart under utarbeidelsen av Småhusplanen, slik at en del av detaljene på 1:1000 trolig var kjent for avdelingene. I intervjuene ble det pekt på at en ville ha brukt mindre ressurser dersom feilen og uklarhetene var gjennomgått i forkant, før planen var blitt juridisk bindende. En del for- hold kunne vært løst med noen generelle formuleringer i selve planen og derved redusert etterarbeidet. Ettarbeidet synliggjorde en del uklarheter som etaten vil gå gjennom etter hvert.
Uten å gå i detalj er det klart at det må gjennomføres et større antall omreguleringer innenfor områdene som Småhusplanen omfatter i dag10. Distriktene (øst og vest og indre by) har ut- arbeidet en minimumsliste over prioriterte omreguleringer. Omreguleringer er tidkrevende og en arbeider med å finne en form som gjør at en kan få politisk behandling av flere omregule- ringer i samme sak.
3.4 Skjønnsvurdering – system for å vurdere tiltakets kvalitet
Grunnlag for skjønnsmessige vurderinger
Behovet for felles tolkning av de bestemmelser som et tiltaks lovlighet skal vurderes ut fra, må holdes atskilt fra den samlede vurderingen som må gjøres av tiltaket som helhet, vurdert ut fra seg selv og vurdert ut fra de omkringliggende omgivelser. Bestemmelsene i Småhusplanen gir bedre rom for skjønnsvurderinger enn det som er vanlig. Paragraf 3 har en rekke formule- ringer som legger til rette for skjønnsmessige vurderinger av byggets samlede kvaliteter og forhold til eksisterende bebyggelse. Det heter for eksempel i § 3.1 at ”bygget skal plasseres slik at det oppnåes en god arkitektonisk og funksjonell helhetsvirkning i forhold til
eksisterende bebyggelse” og ”i områder med enhetlig bebyggelse skal det legges særlig vekt på at ny bebyggelse viderefører områdets typiske kvaliteter”. I § 3.3 heter det at ..”Ny be- byggelse skal, når det gjelder volumer, materialbruk og farger, utformes på en slik måte at området samlet framstår med et godt helhetlig preg. Det samme gjelder for rehabilitering, til- bygg/påbygg og fasadeendring. ”
10 Et av kartproblemene ligger i § 1, siste ledd, hvor det nevnes hvilke reguleringsplaner som opprettholdes (..”
opprettholdes gjeldende reguleringsplaner for veier, baner, felles avkjørsler, gang/sykkelvei, turvei, parkbelte, gangveier og stier.”...) Dersom en her hadde presisert at planen kun skal erstatte tidligere regulerte boligområder ville etaten ha unngått noen av de utilsiktede omreguleringene som nå skal gjennomføres.
I tillegg til dette stiller § 15 i planen omfattende krav til dokumentasjon, krav som går ut over byggeforskriftene. Gjennom fotomontasje eller fasadeoppriss, snitt av tomten og begrunnelse for disponering av tomtene og bebyggelsens plassering skal søker vise og begrunne
konsekvenser av den løsningen de har valgt. Kombinasjonen av paragraf 3 og paragraf 15 blir vurdert som viktig grunnlag for å foreta en skjønnsmessig vurdering av tiltakets samlede kva- litet. Paragrafene gir en varsel om hvordan saken vil blir vurdert, og leder søker til å tenke over forholdene som listes opp på et tidlig tidspunkt. Dette opplevde saksbehandlerne som en viktig styrke ved planen.
Skjønnsmessige vurderinger og ledelse
Til tross for god hjemling av skjønnsmessige vurderinger i planens bestemmelser ble det i intervjuene pekt på problemer med å foreta slike vurderinger. Det savnes en felles metodikk for hvordan en skal foreta de konkrete vurderingene. Byggesaksbehandlerne mente at det langt på vei er opp til den enkelte å definere blant annet hva som er en arkitektonisk og funk- sjonell helhetsvirkning, når et område har enhetlig bebyggelse og hva som er godt helhetlig preg. Det ble etterlyst en felles tilnærming til de kvalitative vurderingene. Slik både ledelsen selv og saksbehandlerne så det, var det få tradisjoner for å ha en synlig ledelse i avdelingene i forhold til skjønnsvurderinger av tiltaket som helhet. Så lenge dette mangler, blir definisjonen opp til den enkelte saksbehandler, noe som fra både ledelse og saksbehandlere ble opplevd som noe tilfeldig og utilstrekkelig.
I en av avdelingene har byggesaksseksjonen nettopp startet et arbeid med å få felles begreps- bruk i forhold til skjønnsvurderingene. Det å finne objektive kriterier for ulike elementer som inngår i den samlede helhetlige skjønnsvurderingen, står sentralt i dette arbeidet. Avdelingen har styrket sin kompetanse på estetikk og har avholdt et tredagers seminar hvor estetikk ble diskutert. Hensikten med seminaret var å gi avdelingen kompetanse og et felles språk om disse forholdene. På seminaret tok de for seg begreper som betegner forholdet mellom bygget og omgivelsene (skala, volum, stil) og diskuterte metoder for å fastsette områdets karakter, områdets ”grammatikk”, målestokk etc. Metodene for dette er hittil ikke nedfelt. Det er også komplisert å nedfelle dette i entydige vendinger da det alltid dreier seg om å vurdere konkrete forslag ut fra spesifikke geografiske områder. En byggesaksbehandler uttrykte dette som et forsøk på ”å strikke uten garn”. Skjønnsmessige kvalitetsvurderinger av et tiltak krever en artikulert forståelse for hensikten med en slik vurdering, kunnskap om hvordan en best kan gå fram og hvilke hovedelementer en bør trekke inn i vurderingen. Alt dette gir imidlertid først gir mening når det anvendes på konkrete tiltak på spesifikke steder.
Ingen av de to byggesaksavdelingene hadde utarbeidet slike systemer ennå. Det er først nå, drøye tre år etter at planen ble vedtatt, at en har startet denne prosessen.
Skjønnsvurderinger og dispensasjonspraksis
Småhusplanen har en rekke begrensninger for hva som kan tillates oppført, bergrensninger som har vært sett som nødvendig for ikke å skape for store ulemper for naboer eller belaste området på sikt. I mange saker søkes det om dispensasjon fra deler av bestemmelsene, be- grunnet med at enkelte dispensasjoner må til for å få et prosjekt til å ”gå opp” funksjonelt, for- malt og økonomisk. Den helhetlige skjønnsmessige vurderingen av tiltakets kvalitet i seg selv og i forhold til omgivelsene vil ofte være avgjørende for om en tillater dispensasjon fra konk- rete bestemmelser. På samme måte som et prosjekt kan være dårlig selv om det er innenfor planens bestemmelser, kan et prosjekt være godt selv om det krever dispensasjon på enkelte punkter. På den ene side er dispensasjon noe en ikke ønsker, men på den andre side er det heller ikke ønskelig å avvise noe med høy kvalitet på grunn av at det kolliderer med enkelte
bestemmelser i planen. Denne delikate avveiningen faller enklere dersom byggesaksbehand- leren er trygg på sin analyse av tiltakets helhetlige kvaliteter.
Veileder og andre underlagsdokumenter
I beslutningen om å utarbeide en forenklet reguleringsplan for småhusområdene ble det lagt vekt på at det samtidig var behov for ulike støtteredskap, som sjekkliste og veileder. Også i den politiske behandlingen av saken ble behovet for veileder understreket. Det er laget et ut- kast til veileder, men denne er ikke vedtatt som retningsgivende. Vi har fått opplyst at den heller ikke er vurdert å være fullgod, fordi arbeidet med veilederen ble avbrutt av andre gjøre- mål og vedkommende med ansvar for den gikk over i annen virksomhet. Opprinnelig var pla- nen tenkt med et sett med virkemidler: plankartet, bestemmelsene, retningslinjene, veileder til publikum og veileder/sjekkliste til byggesak. Under planens behandling i byutviklingskomi- teen ble behovet for en veileder understreket (s. 5, sak 135 i møte 28/05/1997, s. 5) og i by- styrets behandling ble det understreket at ”..For at planen skal gi fortetting med bedre kvalitet, er det også svært viktig at kommunen benytter de mulighetene planen gir til å utøve faglig skjønn i behandlingen av enkeltsaker...” ( sitat s. 3, Oslo Bystyre sak 420/96)
I intervjuene med byggesaksbehandlerne spurte vi etter skjønnsstøttende redskap. Det ble opplyst at det ikke fantes redskap som etaten var enig om å bruke. Dette ble opplevd som et savn. Enkelte pekte på at utredningen fra februar 1995 og selve saksframstillingen fra oktober 1995 inneholder en del analyser som kan gi metodiske innspill til kvalitative
helhetsvurderinger, men at disse i liten grad ble brukt. Slik intervjupersonene kjente saken har selve saksframlegget aldri blitt markedsført som noe støtteredskap, og seksjonsleder var selv ikke kjent med dokumentet. Hver for seg vurderte saksbehandlere og ledere saksunderlaget som bra, og mente det kunne tjene som utgangspunkt for en veileder. Det ble imidlertid framholdt at slike ”støtteredskap” måtte være oppdatert og markedsført som et ”riktig”
støtteredskap.
Flertydig formål
Flere etterlyser også en formålsbestemmelse som uttrykker hensikten med planen. De tre hen- siktene med planen (forsyning, kvalitet og effektiv saksbehandling) tjener ikke som formåls- bestemmelse fordi de er innbyrdes motstridende. De er ikke prioritert i forhold til hverandre.
Det ble uttrykket ønske om en bestemmelse som gav entydig signal om hva som skal være overordnet prioritering for saksbehandlingen. Det ble også pekt på et behov for differensiering av hvilket formål som skal være overordnet i ulike deler av planens områder.
3.5 Utarbeiding og implementering av planen Småhusplanen har kvaliteter i forbindelse med at den medførte
- en opprydding i en ”jungel” av mindre reguleringsplaner
- erstatning av midlertidige reguleringsbestemmelser, som ble sett på som utilstrekkelig - nye saksbehandlingsbestemmelser som gir bredt rom for kvalitative
skjønnsvurderinger mht. tilpasning til omgivelsene.
-
Til tross for disse kvalitetene, avdekket seminaret og de påfølgende intervjuene mange
vanskeligheter med å forvalte planen. Som vist har byggesaksseksjonene selv tatt initiativ til å rette opp kritiske forhold og supplere planen med metodisk verktøy. Intensjonen med småhus- planen er at den skal leve lenge og være anvendbar i forhold til privat initiert fortetting i man- ge år framover. Forbedringene kan derfor sees som en investering for få bedre beslutninger og
mer effektiv bruk av saksbehandlingsressursene i framtiden. En kan spørre seg om ikke dette burde vært håndtert i forbindelse med planutarbeidelsen. Dette er bakgrunnen for at evaluerin- gen også fokuserer på prosessen med å utforme og implementere planen11.
Bred medvirkning, men ikke bred nok
Det fortelles om relativt omfattende medvirkning fra etatens ulike avdelinger i utarbeidelsen av planen. Fra ledelsen i Byutviklingsavdelingen og leder i avdeling Øst understrekes det at en la større vekt på tverretatlig og tverrfaglig samarbeid i denne prosessen ”enn noen gang”.
Det ble for eksempel understreket at svært godt kvalifiserte jurister fra byggesaksseksjonen var trukket med i forarbeidet. Det kan derfor i ettertid være vanskelig å forstå at planen ble vedtatt med formuleringer som viste seg å gi tolkningsproblemer og behov for omregulering, og med et kartgrunnlag i en målestokk som vurderes som vanskelig å saksbehandle etter.
For å forklare dette tror vi at en er nødt til å se på hverdagen til byggesaksbehandleren. Denne er preget av svært høyt press i forhold til å få saker unna. Under slike betingelser vil det være vanskelig å sette av tid til å arbeide skikkelig med innspill i utviklingsarbeid, i Småhusplanens tilfelle blant annet å vurdere ikkeintenderte juridiske virkninger av planbestemmelsenes for- muleringer. Det kan se ut til at dersom saksbehandlere skal kunne bidra i utviklingsarbeid på en meningsfull måte, måtte de vært ”kjøpt fri” fra sitt saksbehandlingsansvar. Ingen er tjent med medvirkning som i praksis blir venstrehåndsarbeid fordi en er fullt bundet opp med pres- serende saksbehandling. Når det gjelder utformingen av Småhusplanen kan det synes som om en ikke i tilstrekkelig grad har diskutert de gjensidige forpliktelser for dem som var med i ar- beidet med å utarbeide planen.
Manglende implementeringssystemer?
I en stor etat som Plan- og bygningsetaten vil en implementering som gir likeartet behandling medføre metodiske utfordringer, uansett forarbeid. Størrelsen gjør at tilstrekkelig intern kom- munikasjon vanskelig kommer av seg selv. Det kom klart fram i intervjuene at ansvaret for implementering av planen oppleves å være lagt på mellomledere og at ledere på overordnet nivå i liten grad har fokusert på dette. Mellomlederne ser på den ene siden det fornuftige i at den overordnede ledelsen stoler på at mellomlederne tar opp eventuelle problemer, men etter- lyser likevel en mer gjennomtenkt praksis rundt behov for felles avklaringer. Etter deres opp- fatning ble planen utarbeidet uten noen strategi for hvem og hvordan en skulle behandle spørsmål om bruk av planen. I tillegg til mangel på formelle implementeringssystemer har de uformelle også vist seg å være mangelfulle. De første månedene gikk det mange muntlige henvendelser mellom byggesaksseksjonene og Byutviklingsavdelingen hvor det ble spurt etter intensjonen bak formuleringer. Etter hvert som spørsmålene ble mange og kompliserte fikk seksjonene en opplevelse av at det ikke var noen som hadde ansvar for å følge planen og sørge for en god implementering.
11 Evalueringsressursene har vært begrenset og vi har ikke hatt tilgang på komplette referatserier eller andre skriftlige kilder som kan dokumentere prosessen med å utarbeide og implementere Småhusplanen. Vi har derfor belyst implementeringen gjennom samtaler med saksbehandlere, mellomleder og ledere (se del 1 for detaljert oversikt over intervjuede personer). Siden kildematerialet ikke omfatter komplett, kronologisk oversikt og en del saksbehandlere som var sentrale ved utarbeidelsen av planen var sluttet på evalueringstidspunktet og følgelig ikke ble intervjuet, kan vi ikke utelukke at enkelte hendelsesforløp framheves og andre er oversett/glemt. Det er vår oppfatning at den retrospektive gjennomgangen likevel gir relativt dekkende beskrivelse for de mest sentrale momentene knyttet til utarbeidelsen og implementeringen av planen. Det kom heller ingen konkrete
innvendinger i saksframstillingen til den første kommentarutgaven av rapporten.
