Øremerking og statlig styring av kommunene
Noe nytt siden sist?
Lars Håkonsen, forsker/1.amanuensis
Statlig styring av kommunene:
a) Økonomiske virkemidler
(ulike former for øremerkede tilskudd) b) Juridiske virkemidler
(pålegg og krav nedfelt i lover og forskrifter) c) Pedagogiske virkemidler
(”løsere” virkemidler i form av forventninger om
tjenestetilbudet, utsagn og innspill fra statsråder eller andre rikspolitikere, nye valgløfter osv.)
Målbarhet og forskbarhet har rangeringen a), b), c)!
En litt naiv tilskuer til forskningen og debatten omkring bruk av øremerkede tilskudd fra rundt 10 år siden, ville kanskje få inntrykk av at tilskudd var i ferd med å bli faset ut som virkemiddel.
Virkeligheten er nok heller at både tilskudd og andre statlige styringsgrep har en nokså permanent
tilstedeværelse.
En velferdsstat med kommunene som den viktigste
utføreren, har nærmest per definisjon behov for diverse former for styring av kommunene, og ulike
styringsinitiativ vil nokså kontinuerlig avløse hverandre.
(Men muligens like mye symbolsk som reelt?)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Øremerkede tilskudd innenfor
kommuneopplegget 21480 24030 29420 33681 37334 39566 Sum inntekt innenfor
kommuneopplegget 214068 228934 252016 267065 286679 309412 Sum driftstilskudd til barnehager 9142 11043 14707 17164 20119 22993 Øremerkede tilskudd innenfor
kommune-opplegget fratrukket tilskudd til drift av barnehager
12338 12987 14713 16517 17215 16573
Øremerkede tilskudd i prosent av
samlet inntekt 10,03 10,50 11,67 12,61 13,02 12,79 Øremerkede tilskudd fratrukket
tilskudd til drift av barnehager i prosent av samlet inntekt
5,76 5,67 5,84 6,18 6,00 5,36
Det ”klassiske” øremerkede tilskuddet:
• Staten gir et visst kronebeløp per enhet av en tjeneste (eks. barnehagetilskuddet)
• evt. staten dekker en viss prosent av kostnaden, eks.
40 % for sykehjem og 30 % for omsorgsboliger.
• Kalles som en fellesnevner for prisvridende tilskudd I begge tilfeller skjer styringen kun indirekte ved at tilskuddet gjør en utpekt tjeneste billigere for
kommunen. Påvirkning kun gjennom endrede priser (enhetskostnader).
(Ingen direkte styring som sådan. Og dermed i
prinsippet også ukjent samlet kostnad for staten.)
Tjeneste 1 Tjeneste 2
”i fjor”
”i år”
Effekt av tilskudd, grad av lekkasje og
treffsikkerhet
defineres tradisjonelt som:
(”i år”) – (”i fjor”)
(Bruttoeffekt av tilskuddet)
Påstand: Det fokuseres for mye på denne type bruttoeffekter av et øremerket tilskudd.
Grad av lekkasje eller treffsikkerhet definert ut fra en slik bruttoeffekt, er egentlig lite relevant.
Det blir ikke særlig relevant før vi spør oss hva som ville skjedd dersom beløpet gitt som øremerket tilskudd i stedet ble gitt som økt rammetilskudd. Dette fordi det må antas at bruk av øremerkede tilskudd vil fortrenge et tilsvarende beløp i rammetilskudd innenfor en gitt total kommunaløkonomisk ramme hvert år.
(”Provenynøytral differanseeffekt”)
Tjeneste 1 Tjeneste 2
b c
Det man egentlig oppnår med et øremerket tilskudd i stedet for rammetilskudd, er altså kun
differanseeffekten, dvs. fra b) til c).
Men man observerer bare total- eller bruttoeffekten fra a) til c)…..
Differanseeffekten b) til c) avgjøres av en eneste ting; i hvilken grad mer av en tjeneste (i følge kommunens egne preferanser) kan erstatte mindre av en annen (graden av substitusjon mellom tjenester).
a
Hvor mye kommunene faktisk reagerer på endrede
relative priser (for gitt realinntektsnivå), måles empirisk vha. kompenserte priselastisiteter.
Empiriske studier ang. dette spriker en god del:
Aaberge og Langørgen (1997): -0,1 til -0,3 Borge og Rattsø (1995):
Kort sikt: -0,4 til -1,0. Lang sikt: -0,4 til -0,9 Håkonsen og Løyland (2000): -0,6 til -0,8
”Siden kommunens kostnad per barnehageplass har blitt redusert med 50 %, anbefaler rådmannen å legge ned sykehjemsplassene og i stedet satse på
barnehageplasser”…….
”Vi er veldig gode på kultur, men har intet kloakknett…..”
Kan flere barnehageplasser overhodet erstatte manglende omsorgstjenester? Eller skoleklasser?
Finnes det særlig grad av (permanente)
substitusjonsmuligheter mellom denne type hovedkategorier av kommunale tjenester?
De empiriske resultatene ang. priselastisiteter bør tas med en god klype salt. Bl.a. mangler alle empiriske studier gode data på priser (enhetskostnader) per tjeneste.
Hvis ulike tjenester på lang sikt kun i liten grad kan
erstatte hverandre, vil kommunene ende opp med om lag samme sammensetning av tjenestetilbudet enten midlene gis som ramme eller som prisvridende tilskudd (så lenge total kjøpekraft holdes konstant).
Likevel er det en rekke forhold som kan tilsi en større effekt (differanseeffekt) av tilskudd på kort sikt enn som en permanent effekt:
• tjenester på lavere nivå kan være nærmere substitutter og gi større prisrespons. (leirskoletilskudd?)
• flere udekte behov står som regel i kø, og tilskudd kan påvirke rekkefølge og ”timing” betydelig, selv om man i et 20-års perspektiv kanskje ender opp nokså likt (?)
• tilskudd er som regel tidsavgrensede, og kommunene kan være årvåkne til å utnytte tilskuddene mens de er der (målforskyvning?) Jf. også ECON (2005)
• tidsavgrensede tilskudd som gis til formål med lang levetid (investeringer, bygninger osv.) er dyre å gå glipp av for kommunene, og gir derfor størst effekt. SØF (2005)
• flere pakker av investeringstilskudd kan ha gitt for stor samlet investeringsaktivitet. ECON (2005)
I tillegg kan tilskudd utformes strammere, dvs. slik at de blir mer treffsikre enn et ordinært prisvridende tilskudd.
• Tilskudd som tildeles etter søknad med krav til dokumentasjon av behov og planer for bruk.
• Tilskudd med krav til dokumentert ”aktivitetsøkning”
Forståelig at tilskuddstildeleren ønsker å øke grad av
treffsikkerhet og kontroll med tilskuddsmidlene (jf. også SSØ-veileder), men samtidig skapes det da større
styringskostnader i form av rapportering, kontroll og byråkrati hos både kommuner og stat.
SSØ Veileder for evaluering av tilskuddsordninger (2007):
”Generelt vil tilskuddsforvaltningens overordnede mål være:
• Å sikre at tilskuddet faktisk når frem til de riktige brukere/tilskuddsmottakere (hensynet til korrekt målgruppe).
• Å sikre at tilskuddsmottakerne faktisk tildeles/mottar tilskuddsbeløp i samsvar med intensjoner og
tildelingskriterier (hensynet til korrekt tildelingsbeløp).
• Å sikre at tilskuddsmottaker anvender midlene slik de er ment og i samsvar med formålet (hensynet til korrekt ressursanvendelse).”
Litt om juridiske virkemidler
(eks. krav om mengde eller kvalitet/innhold i tjenestetilbud)
• Vanskelig oppgave i seg selv å få oversikt over totalt omfang av relevante lover og forskrifter
(Carlsson/KS-BTV 2010)
• Enda vanskeligere å vite hvilke av bestemmelsene som binder i realiteten, dvs. som faktisk fører til konkrete
endringer sammenlignet med hvordan det ville blitt uten disse bestemmelsene.
• Og atter enda vanskeligere å vite hvor store
forskjellene evt. blir! (I hver enkelt kommune og totalt.)
DIFI-Rapport nr. 4-2010: Studerer utviklingen av
juridiske virkemidler på tre sektorer: grunnskole, helse og omsorg, miljøvern (unntatt plansaker).
Mål og resultatstyring det dominerende
styringsprinsipp. Staten spesifiserer nasjonale mål og forventede resultater, kommunene skal finne de midler lokalt som vil føre til en best mulig realisering av statens mål. Rammestyring av kommunene er et uttalt mål på alle de tre sektorene som er undersøkt.
To forutsetninger for at en slik styringsmåte skal lykkes:
a) Nødvendig handlingsrom (økonomisk) for å foreta reelle prioriteringer
b) Tilstrekkelig kompetanse og kapasitet.
Noen punktvise konklusjoner fra DIFI-rapporten:
• Rettighetslovgivningen snevrer inn det kommunale handlingsrommet
• Undersøkelsen dokumenterer en sterk økning i rettighetslovgivningen både på utdannings- og helseområdet
• Mange kommuner har ikke tilstrekkelig kapasitet og kompetanse
• Økt vekt på prosedyrer og rapportering
• Sterkere vektlegging av tilsyn og kontroll
• Liten aksept for forskjeller i tjenestenivå mellom kommuner
• Svikt i kommunal måloppnåelse øker statens styringsambisjoner
Difi drøfter videre hvordan kommunene kan møte disse utfordringene/problemene:
• Øke kapasitet og kompetanse i kommunene, eller
• Redusere kommunenes oppgaveomfang
• Endringer i kommunestruktur og/eller videreutvikling av interkommunalt samarbeid.
• Vurdere samlet virkemiddelbruk overfor kommunene
• Ny oppgavefordeling stat/fylke/kommune/privat sektor
Det største problemet?
Kombinasjonen av velferdstjenester som oppfattes som nasjonale og med minimal aksept for forskjeller (jf.
Difi), og forskjellene i kommunenes inntektsgrunnlag, er trolig den største permanente kilden til spenninger i forholdet mellom stat og kommune.
Skal alle kommunene langs denne
inntektsfordelingskurven oppfylle de samme krav til individuelle rettigheter og minstestandarder m.v.?
(Og samtidig bygge nye bygg til skoler, barnehager og sykehjem osv. med samme framtidige rente- og
avdragsbelastning per innbygger.) Er dette i det hele tatt mulig?
En mulig begrunnelse for bruk av tilskudd i stedet for ramme, kunne evt. være at man bruker tilskudd med eksplisitt mål om å jevne ut inntekt (tildele mest
tilskudd til kommunene med lavest inntekt i utgangspunktet).
Eks. tilskuddsordninger til skolebygg og sykehjem som tildeles etter søknad og etter behovsvurdering (med hensyn til inntektsnivå).
Vil være et nest- eller tredje-beste virkemiddel (dvs.
noe man kan vurdere dersom en tar for gitt at man ikke kan omfordele inntekt på annen måte).
Interessant samspill mellom bruk av tilskudd og
rettighetslovgivning: barnehagefinansieringen fra 2011.
Øremerket tilskudd er i prinsippet overflødig som styringsvirkemiddel når kommunene ikke skal gjøre noen valg ang. mengde barnehageplasser.
Finansieringsmodellen blir da kun et spørsmål om å finne en praktisk og god måte å tilføre ressurser til
kommunene på, mens prioriteringen allerede er gitt.
(I alle fall av barnehageplasser….)
Den nye modellen kan kritiseres for å omfordele inntekt mellom kommuner på vilkårlig måte (dvs. som en
utilsiktet bivirkning).
Modellen blir viktigere enn virkeligheten….
Tilskudd har blitt gitt basert på virkeligheten (antall faktiske oppholdstimer). Man får midler til å drive de barnehageplassene man faktisk har.
Ny modell gir midler ut fra de barnehagene man burde ha hatt i henhold til regresjonsmodellen.
Noe annet nytt fra 2011 er utformingen av det nye tilskuddet til barnevern.
Først en form for ”pedagogisk øremerking” i rammetilskuddet for 2010.
Pga. manglende måloppnåelse innføres et nytt tilskudd fra 2011.
Straffer de kommunene som har vært flinkest til å gjøre det staten ønsket i utgangspunktet!
Nokså ”mystisk” tilskuddsutforming, som en hybrid
mellom et rammetilskudd (delkostnadsnøkkel) utenfor rammetilskuddet (objektive kriterier), skjønnstilskudd (behovsvurdering) og søknadsbasert tildeling.
Forsøksvis oppsummering:
Kontinuerlig spenning mellom rammefinansiert
lokaldemokrati og rikspolitikeres behov for styring og kontroll med velferdstjenestene.
Ingen statsministerkandidat kommer noensinne til å vinne et valg ved å være prinsippfast forsvarer av
rammefinansiert lokal prioritering:
”vi mener at kommunene bør få en total ramme på 320 mrd. kroner, og vi mener intet om hvordan de bør
brukes!”
Det vil derfor trolig alltid dukke opp nye statlige
styringsinitiativ overfor kommunene i en nokså jevn strøm.
Det største problemet er trolig nasjonale standarder og rettigheter i kombinasjon med nokså ulikt nivå på
korrigert inntekt.
Et annet bekymringsverdig fenomen, er at det kan se ut som om en ny ”normal” er i ferd med å bli etablert i
form av statlige investeringstilskudd. Har nå vært gitt investeringstilskudd til nesten alle sektorer:
omsorgsboliger, sykehjem, skoler, barnehager og kulturbygg.
Hvis alle typer kommunale bygg skal gis
investeringstilskudd, skulle man tro problemet er at kommunene generelt investerer for lite...
En del av styringen er trolig motivert ut fra å signalisere handlekraft og at rikspolitikerne ikke kan framstå som passive ”tilskuere” til de tjenestene som betyr noe for folk.
Det å faktisk ha ”gjort noe” (innført et nytt virkemiddel) er i noen tilfeller vel så viktig som å vurdere hva effekten egentlig ble sammenlignet med å tildele mer
rammetilskudd og la kommunene løse problemet selv.
Et pragmatisk og nokså kynisk syn, er da at det i så fall bare er fint at tilskudd har lekkasjevirkninger, eller at alle lover, forskrifter og rettigheter ikke følges 100 % resolutt opp i praksis….
Totaleffekten (summert virkning av alle styringsformer) er antagelig ikke veldig stor på lang sikt, men:
• Permanent, men vekslende statlig styring krever en god del ekstra administrative kostnader.
• Gjør motivasjonen til å finne best mulige lokale løsninger mindre, og bidrar generelt til et svakere lokaldemokrati
• Muligens ville man få et noe sunnere og bedre balansert maktforhold mellom kommune og stat
dersom man fikk færre og større/sterkere kommuner med mer ressurser og kompetanse?
DIFI kan få siste ord:
• Øke kapasitet og kompetanse i kommunene, eller
• Redusere kommunenes oppgaveomfang
• Endringer i kommunestruktur og/eller videreutvikling av interkommunalt samarbeid.
• Vurdere samlet virkemiddelbruk overfor kommunene
• Ny oppgavefordeling stat/fylke/kommune/privat sektor
