Handlingsrom og styring i kommunene

Handlingsrom og styring i kommunene

Januarmøtet 2014 – Fylkesmannen i Troms

Bjørn Arild Gram (Sp), nestleder i KS og ordfører i Steinkjer

Hovedtema

• Kommunalt handlingsrom

• Statlig styring og samhandling

• Hva kjennetegner kommuner med god styring

• God styring av virksomhetene

• Nye rammevilkår med ny regjering

• Økonomisk handlingsrom og god økonomisk styring

Det lokalpolitiske mulighetsrommet

Lov

Forskrifter Avtaleverk Rundskriv

Administrative

reglementer/vedtak

Enhetsleders fullmakter

Mine muligheter som lokalpolitiker

Det lokalpolitiske mulighetsrommet

Lov

Forskrifter Avtaleverk Reglementer

Administrative

reglementer/vedtak

Enhetsleders fullmakter

Mine muligheter som lokalpolitiker

Offentlighetsloven Fokus på åpenhet i

forvaltningen Særlover Fokus på innhold i

tjenestene

Kommuneloven Fokus på beslutninger

Arbeidsmiljøloven Avtaleverk Fokus på organisasjon Forvaltningsloven

Fokus på saksbehandling

ANSATTE BEFOLKNINGEN

ADMINISTRASJON FOLKEVALGTE

STATLIG STYRING OG

SAMHANDLING

Større omfang og mer detaljert statlig styring

•

Særlig vekst i regelstyring på velferdsområdet

•

Vesentlig vekst i bruken av pedagogiske virkemidler som veiledninger

•

Bildet er mer nyansert når det gjelder bruken av øremerkede tilskudd

•

Relativt lite rom for å påvirke størrelsen på inntektene

•

Rommet for variasjon mellom kommunene på ulike velferdsområder er blitt mindre

Meld. St. 12 (2011-2012) Stat og kommune – styring og samspel

Rammestyring et uoppnådd styringsprinsipp

• ”Selv om rammestyring over lengre tid har vært et viktig styringsprinsipp i forholdet mellom staten og kommunesektoren, har detaljstyringen av

kommunesektoren økt.”

(St. meld. nr. 31 (2000-2001) s. 27)

• ”Den statlige styringen av kommuner og fylkeskommuner skal baseres på (…) rammestyring (…) Departementet meiner det er grunnlag for å

konstatere at det no er både større omfang og meir detaljering i utforminga av statlege styringsverkemiddel enn det var for 10–15 år sidan.”

(Meld. St. 12 (2011-2012), s. 72)

Likevel en viss grunn til optimisme

• Historisk lavt nivå på øremerking av midler

• Konsultasjonsordningen utvides både i tema og møtefrekvens

• Tvisteløsningsordningene i de sektorvise partnerskapene gir signal om at kommunene kan styrkes som part overfor statsforvaltningen

Samarbeidsrapport NIBR og TF, 2012: Likeverdighet mellom stat og kommunesektor

Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene

Direktoratisering

• Direktoratene fått en mer omfattende rolle i statens styring av kommunene

• Utvikler, forvalter og formidler kunnskap om eget fagområde – tunnelsyn

• Kollisjon med den fleksible, samordnende og skjønnsmessige kommunen

Gjennomgangen av direktoratenes rolle snart klar – hvem løfter debatten?

• Må bidrar til mer kommunal handlefrihet og styrket oppgaveløsningsevne, slik et enstemmig Stortinget har ønsket

TILSYN VEILEDNING

• Omfanget oppleves som overveldende

• De fleste oppleves som faglig gode, men noen tas i bruk for å vinne fram

• De fleste søker standardisering, også der Stortinget legger opp til lokalt skjønn

• Stortinget må være tydelig om nasjonale eller lokale hensyn veier tyngst

• Mer etterspørselsbasert veiledning

• For ambisiøse systemkrav

• Tilsyn og direktorater sterkt definerende

• Samordningen ofte svak eller fraværende

• Liten læringseffekt

• Tilsyn bør avgrenses tydeligere som lovlighetstilsyn og samordnes bedre

• Fylkesmennene bør få mer handlefrihet

• Kommunesektoren bør involveres mer

• KS er fornøyd med innskjerping av innsigelsesinstituttet gjennom nytt rundskriv

• Grunnlaget for innsigelse må avgrenses til juridiske styringsdokumenter

• Det nye kommunal- og

moderniseringsdepartementet må ta et koordineringsansvar for ordningen.

Innsigelser - statlig praksis fortsatt en

utfordring

HVA KJENNETEGNER KOMMUNER

MED GOD STYRING

Stavanger fremheves spesielt for sitt omfattende arbeid med inkludering og mangfold.

Time styrke er særlig knyttet til åpenhet og god tilgjengelighet.

Lillesand er særlig god på innovasjon og åpenhet for endring

Bærum er en effektiv kommune som har mye å lære bort til andre kommuner når det gjelder tiltak for effektiv drift.

Ringebu har gjennomgått et bredt omstillings- og utviklingsprosjekt om styring og ledelse. Skårer høyt på innovasjon.

Hva særpreger kommuner som har fått

utmerkelsen Godt styresett 2012/2013?

Godt lokaldemokrati

- Hvordan står det til i din kommune?

Målestokker for lokalt demokrati:

DOMMEN

(91 kommuner, 25.000 innb)

* Pålitelig styre – har borgerne tillit til styret?

SKEPSIS

* Ansvarlig styre – kan borgerne føre kontroll med styret?

KRITIKK

* Borgernært styre – blir

borgerne hørt av de styrende?

DISTANSE

* Effektivt styre – hva får borgerne igjen av styret?

LEVERANSE

Flere veier til god lokaldemokratisk styring – hvilken vei velger dere?

• Hva fremmer og hemmer god demokratisk styring?

• Hva kan folkevalgte påvirke?

• Nesten alle måter å organisere på fungerer i kommuner med høy grad av tillit!

Tillitskultur, tydelige ansvarslinjer og god informasjon fremmer god styring – og kan påvirkes!

SPESIELT VIKTIGE

Intern kultur preget av tillit og åpenhet

• Åpenhet, innsyn og inkludering

• Ordførerens rolle er viktig Tydelige ansvarslinjer og god rolleavklaring

• Delegeringsreglementet!

Informasjonstiltak forutsetning for

• Delegering og målstyring

• Tiltak for borgernærhet

• Innsyn gir tillit og nødvendig for å holde de styrende ansvarlige

IKKE ENTYDIG PÅ TVERS AV KOMMUNENE

Politisk styringsmodell

Delegering til politiske utvalg og til administrasjon

Målstyring

Interkommunalt samarbeid Møteledelse

Kanaler for innbyggerdeltakelse Møteledelse

Aktuelle tiltak for god lokaldemokratisk styring

• Informasjon og innsyn til befolkning, presse og folkevalgte

• Ta den reelle politiske debatten ut i pressen og inn i kommunestyrene

• Skriftliggjøre prosedyrer for vedtak og gi innsyn i beslutningsgrunnlag

• Tydelig og skriftlig nedfelt rolle- og ansvarsavklaring mellom de politiske nivåene og mellom politikere og administrasjon

• Etablere kanaler for deltakelse, rutiner for å innarbeide innspill samt for å formidle hvordan innspill tas til etterretning

• Kontrollert delegering

• Aktivisere hele kommunestyret og inkludere opposisjonen i reelle politiske diskusjoner

… det viktigste er å ha kontinuerlig fokus på den demokratisk styringen…

Involvere innbyggerne i den kommunale

beslutningsprosessen

Gratis

Folkevalgtdag om god

styring i din

kommune

Bygge tillit gjennom høy etisk standard, god

eierstyring og egenkontroll

GOD STYRING AV VIRKSOMHETENE

25

God styring – hva skal til?

1. Fastsette mål på hovedhensikten med tjenestene i økonomiplan/budsjett

2. Formulere mål på målt og opplevd kvalitet 3. Velge ”riktige” indikatorer som også er

påvirkningsbare av ansatte gjennom daglig praksis 4. Etablere resultatledelse; dialog om planlagte og

oppnådde resultater

5. Gjennomføre målinger og evalueringer som forutsatt

6. Korrigere praksis i lys av oppnådde resultater

7. Delegering av myndighet – sikre samsvar mellom

ansvar og myndighet

26

Mål - Finne hovedhensikten ved tjenesten:

Styre på resultat og kvalitet – IKKE penger og tiltak!

Utforme SMARTE-mål:

 Spesifikke

 Målbare

 Aksepterte blant de involverte

 Realistisk; noe å strekke seg etter

 Tidsbegrensede; når skal målet nås?

 Enkle

27

Kvalitet - hvorfor det viktig med innsikt i kvalitet?

 For å gi innsikt på hva som er kjernen med tjenestene

 Definere hva man «må lykkes med» for å oppnå gode resultater.

 For å bidra til beslutningsgrunnlag og bedre styring

 For å se om pengene «virker»

 For intern læring og utvikling

28

Opplevd og målt kvalitet

Opplevd kvalitet:

Brukernes opplevelse av hvordan en tjeneste/vare leveres.

Eksempler på opplevd kvalitet:



Muligheten til å påvirke tilbudene på biblioteket?



Behandler personalet deg med respekt?

Målt kvalitet:

Objektive målinger i henhold til en bestemt standard eller prosedyre

Noen eksempler på målt kvalitet:



Saksbehandlingstid



Andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning

Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner

29

Generelle krav til styringsindikatorer:

 Relevant: Indikatoren må si noe viktig om aktiviteten, resultatet/kvaliteten på tjenesten – den må treffe

hovedhensikten

 Påvirkbar: Det må være mulig å påvirke resultatet - forbedre tjenesten gjennom egen praksis.

 Pålitelig: Må ikke påvirkes av feil og usikkerhet i datagrunnlag og metode

 Stabilt: Må være stabil, ikke endre seg hele tiden

 Sammenliknbar: Indikatoren må kunne brukes til å

sammenlikne resultat og kvaliteten over tid og mellom kommuner

 Tolkningsbar: Det må være klart om en endring i tall er bra eller dårlig

 Målbarhet: Indikatoren må være en kvantitativ størrelse

HVA KAN VI VENTE AV NY REGJERING?

21.01.2014

Endringer i departementsstrukturen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er etablert fra årsskiftet

– Ansvar for hele plan- og bygningsloven (plansakene flyttes fra

Miljøverndepartementet – formålet er å styrke det lokale selvstyret)

– Ansvar for alle fornyings- og administrasjonssakene

(Fornyingsdepartementet legges ned – formålet er å sikre større

gjennomføringskraft, større trykk i forenklingsarbeidet og god framdrift i arbeidet med kommunereformen. Gjør det også mulig å se arbeidet med IKT i offentlig sektor i en større helhet)

Vil gi mer lokal frihet…

• Samfunnet må bli mindre byråkratisk. Mer makt og myndighet må overlates til lokalsamfunnet.

• Fylkesmannens mulighet til å overprøve lokale folkevalgte forsamlinger må begrenses.

• Redusere antallet lovpålagte høringsinstanser og avgrense innsigelsesretten i arealsaker.

• Opprette et tvisteløsningsorgan som håndterer konflikter mellom stat og kommune.

• Gi kommunene forvaltningsansvaret innenfor lokale verneområder.

• La kommunene forvalte motorisert ferdsel i utmark.

• La kommunene gi utbyggingstillatelse/konsesjon til små-, mikro- og minikraftverk, samt små vindmølleanlegg.

… men hvor gjennomført?

• Rettighetsfeste brukerstyrt personlig assistanse (BPA).

• Innføre kompetansekrav i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

• Utrede lovfestet rett til heldøgns pleie og omsorg med sikte på innføring i perioden.

• Etablere en norm/veileder for bemanning og kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten.

• Pålegge kommunene å gjennomføre oppsøkende hjemmebesøk for å tilpasse hjelpetiltak til den enkelte.

• Ta initiativ til en forsøksordning med statlig finansiering av eldreomsorgen, som kommunene kan søke på.

• Innføre en bemanningsnorm i barnehagene innen 2020.

Kommuneøkonomien - Regjeringen

• Det er behov for en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylker og kommuner.

• Regjeringen vil la den enkelte kommune beholde mer av sine egne skatteinntekter. Blant annet skal kommunene få beholde en del av selskapsskatten der hvor verdiene er skapt.

• Regjeringen vil styrke økonomien i kommuner med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst.

• Regjeringene vil gjennomføre endringene gradvis og på en forutsigbar måte.

ØKONOMISK HANDLINGSROM OG

GOD ØKONOMISK STYRING

36

Den økonomiske balansen i kommunesektoren har vært for svak til å finansiere aktivitetsveksten

• Nto driftsresultat

– bør normalt ligge på 3 pst over tid, iflg TBU

– har vært for lavt for å finansiere uvanlig høye investeringer

– er påvirket av midlertidige inntekter mv

• merskattevekst ift RNB

• undervurderte

pensjonskostnader

• TBU vil revidere kravet neste år pga endret momsføring

37

Det meste av inntektsveksten har vært bundet opp

38

Hva må dekkes innenfor frie midler 2014?

Mrd kroner

NTP, styrking fylkeskommunene 0,5

Demografikostnader 3,1 (2,8-3,5)

Pensjonskostnader 1 ¼

Styrking av skolehelsetjeneste/helsestasjon, brannvern 0,2 Økte kostnader pga underliggende vekst i barnevern og

ressurskrevende tjenester

½ Endring rammebetingelser ressurskrevende tjenester 0,2

Totalt 5 ¾

Ikke er rom for økte standarder og dekningsgrader innenfor de frie midlene – uten ved effektivisering/innovasjon/ny organisering

39

100 110 120 130 140

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Utvikling i barnevernet senere år

Barn med tiltak i opprinnelig familie (funksjon 251) Barn med tiltak utenfor opprinnelig familie (funksjon 252) Barn med undersøkelse eller tiltak

Antall innyggere 0-17 år

90 95 100 105 110 115 120 125

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Utvikling i elevtall og spesialundervisning

Antall innbyggere 6-15 år

Sum antall elever med spes-undervisning

90 110 130 150 170 190

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Utviklingen i BPA

16-66 år BPA

90 140 190 240

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Utviklingen i ressurskrevende tjenester

16-66 år Ressurskrevende tjenestemottakere

40

Budsjettmøte?

42 Da kommunestyret var samlet på Andenes mandag, kunne ordfører Jonni Solsvik

opplyse at det foreløpige regnskapet for 2012 viser et overskudd på tre millioner kroner.

– Dermed er vi ute av ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll). Det betyr at vi har dekket inn et underskudd på rundt 26 millioner kroner, sier Solsvik til

Andøyposten

Andøy ut av

ROBEK

43

Eksempel : Andøy kommune

1. Redusert folketallet fra 8000 til 5000 på 30 år.

2. Oppsamla underskudd var på 26.6.millkr.

3. Viktigste forklaring på underskuddet var politisk vegring og følelse av avmakt.

4. Følte seg som versting i ROBEK –nettverket , uten

økonomi-plan og styringsverktøy/mål.

44

Hva jobba vi ( Andøy) med i nettverket

 Kostra – mulighetsområder -hvor ligger de store pengene

 Styringsverktøy - økonomiplan

– resultat- og kvalitetsmål (trinnvis)

 Styrking administrasjon

– lå lavest av alle - redusert for mye?

 Pleie og omsorg (erkjenne/forståelse for) – der vi bruker mest mer enn andre

 - størst utfordring – tilpasse drift til nye rammer

45

Vi pekte på mulighetene Pekte på mulighetene

46

Vi ga tilbakemelding Ga tilbakemeldinger

Hva virket i følge kommunene

• Gode økonomiske analyser basert på KOSTRA tall

– Bevisstgjorde deltakerne – Styrket forankringa internt

• Deltakelse fra politisk og administrativt nivå

– Opplæring politikk og admin. ga konkrete endringer i flere

kommuner

• Nyttig å jobbe med styringssystemer – Å sette mål hjelper på fokus

– Fortsette med lederavtaler

• Erkjent at kommunen selv måtte ta affære - vi må gjøre noe selv.

– Kommunemøtene viktige

ROBEK I

3 studier av ROBEK kommuner

Econ rapport 2006

Utfordringer:

•

Reduksjon i folketall

•

Dårlig styring og rapportering

•

Dårlig beslutningsgrunnlag for budsjettene

•

Optimistiske inntektsanslag

Suksessfaktorer

•

Kutt i utgifter

•

Endringer i org.- og politisk kultur.

•

Endring i org.struktur

•

Bedre styringssystem

Masteroppgave 2011

Fokus på rådmannsrollen i 5 ROBEK kommuner.

3 Sentrale suksessfaktorer

•

Rådmann med politisk teft

•

Bruk av analyser basert KOSTRA og data fra egne

styringssystemer

•

Rådmenn som vektlegger

adferd i org. og innretter seg på organisasjonslæring som

strategi.

49

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK

•

Kvantitative analyser av befolkning og økonomi + intervjuer av politikere, rådmenn, tillitsvalgte, revisjon og fylkesmannen

• Kommunepolitikerne mangler kompetanse på Kommunale regnskap og økonomistyring.

• Partipolitiske- og valgtaktiske hensyn får dominere

• Politisk unnfallenhet har ført til at krevende omstillinger utsettes

PÖYRY rapport fra 2011

50

Oppsummering og veien videre

1. Kommunene som lyktes best:

1. Frigjorde en prosjektleder 2. Laget sin kuttprofil

3. Endret styringssystem

4. Innførte lederavtaler, resultatvurdering, ansvarliggjøring og belønning.

2. Erfaringene fra ROBEK nettverkene føres videre

i et nytt nettverk «økonomi og styring» og tilbys alle

kommuner i en noe endret versjon.

51

Økonomiske handlingsregler i Steinkjer

1. Netto driftsresultat mellom 2 og 3 % årlig

2009 2010 2011 2012

2,9 % 2,4 % 2,0 % 2,5 % 2. Kapitalkostnadene ikke over 6 % av driftsinntektene

2009 2010 2011 2012

4,4 % 4,4 % 4,6 % 3,8 %

52

Økonomiske handlingsregler, forts.

3. Disposisjonsfond mellom 4 og 5 % av driftsinntektene

2009 2010 2011 2012

1,0 % 3,0 % 3,2 % 3,9 %

4. Nivået på vedlikeholdet skal ta vare på investert kapital

•

Har systematisk økt vedlikeholdsbevilgningene

•

Arbeidet med å skaffe oversikt over tilstander og behov

•

Nyinvesteringer har gitt bedre situasjon – legger Holte-modellen

til grunn for vedlikeholdsnivået etter nye investeringer

53

Store investeringer, men vedlikeholdet forsømmes



Formuesverdier for omlag 4 000 mrd kr i kommunesektoren



Vedlikeholdsetterslepet på disse realverdiene anslås til om lag

125 mrd kr for byggene, redusert med 40 mrd siden 2008

75 – 100 mrd kr for vegene

–

Usikkert for vann og avløp, men trolig rundt 100 mrd kr



30-40 pst av årlige investeringer i bygg har sammenheng med vedlikehold



Det brukes 3-4 mrd kr for lite hvert år til verdibevarende vedlikehold av

bygningsmassen

54

Realistisk budsjettering

•

Hvor mange budsjettbehandlinger i løpet av året?

•

Våre vurderinger i Steinkjer:

– Langsiktige effekter er like viktige som neste års budsjett – Ikke gå ut over forutsetningene i statsbudsjettet

– Budsjettet for neste år og nivået fra inneværende år må henge sammen – Frie inntekter i "Grønt hefte" vil bli mindre

– Vikarbudsjettene holder aldri

– Priskompensasjon på områder med stort kjøp av varer og tjenester – Alltid budsjettere med avsetning til disposisjonsfondet (overskudd)

Takk for oppmerksomheten!