Snåsa som selvstendig kommune
- Utredning av «0-alternativet»
SNÅSA KOMMUNE MARS 2016
1
Innhold
Innledning ... 3
Nasjonale føringer ... 4
- Kommuneproposisjonen ... 4
- Stortingsbehandlingen ... 5
- Ekspertutvalget ... 5
Utvalgets kriterier og anbefalinger i delrapporten ... 6
Utvalgets kriterier og anbefalinger i sluttrapporten ... 7
- Oppsummering ekspertutvalgets rapport ... 7
Fellesutredningen... 8
Folketallsutvikling ... 8
Potensial og utfordringer – 4K sammenlignet... 10
med 0 - alternativet ... 10
DISKUSJON OG ANBEFALING fra TFoU ... 11
Nye oppgaver ... 12
- Fremtidige oppgaver ... 12
- Oppsummering og konklusjon ... 14
Kommunens rolle som tjenesteyter ... 15
Kommunebarometeret ... 15
Sammenstilling nøkkeltall KOSTRA ... 17
KOSTRA ... 17
Svar fra spørreundersøkelser - ... 41
Egenvurdering kompetanse ... 45
Kommunens rolle som forvaltningsorgan – myndighetsutøver ... 48
Kapasitet og kompetanse ... 48
Nærhet og distanse ... 48
Oppsummering og konklusjon ... 49
Kommunens rolle som samfunnsutvikler ... 49
- Gjennomgang av oppgaver ... 49
- Kapasitet og kompetanse ... 50
- Togtilbud, samfunnsendringer og pendling i Snåsa ... 51
- Oppsummering og konklusjon ... 55
Kommunens rolle som demokratisk arena ... 55
- Gjennomgang av oppgaver ... 55
- Kapasitet og kompetanse ... 57
- Oppsummering og konklusjon ... 59
2
Økonomisk bærekraft ... 59
- Gjennomgang av oppgaver/status ... 59
- Kapasitet og kompetanse ... 60
- Oppsummering og konklusjon ... 60
Økonomiske virkemidler i kommunereformen ... 60
Innspill fra ungdommen ... 62
- Rapporten fra workshopen 30/8-15 ... 62
Kommunale særtrekk ... 65
Sørsamisk forvaltningsområde ... 65
Fjellstyre / utmarksforvaltning ... 68
Interkommunalt samarbeid inkl. selskaper ... 69
Skriftlig avtaler ... 71
Fra interne prosesser... 72
Innspill fra næringslivet ... 75
Rådmannens vurdering – HOVEDKONKLUSJON – veien videre ... 77
Kilder ... 82
3
Innledning
Regjeringen har initiert en omfangsrik og viktig reform for hele kommune-Norge.
Reformen berører oss alle i større eller mindre grad og det er brukt store ord i oppstarten av denne prosessen for å sørge for motivasjon og framdrift. Det er tatt til orde for at det trengs en reform som skal ha som mål å få et lokaldemokrati som kan ivareta velferd, og sikre verdiskapning og trivsel.
Regjeringen ønsker i dette arbeidet å flytte makt og ansvar til større og mer robuste kommuner.
Det er 50 år siden forrige kommunereform, og det legges til grunn at det er vesentlige endringer i kommunenes ansvarsområder siden forrige reform og store endringer i kommunikasjonsmuligheter.
Samtidig har kravene til kvalitet økt, det samme har den statlige detaljstyringen – og det pekes på at stadig flere oppgaver er flyttet inn i interkommunale samarbeid. Regjeringen har uttalt at de ønsker kommuner som er bedre rustet til å håndtere sine oppgaver, samt møte kommende utfordringer og nye oppgaver i årene framover.
Selv om kunne få inntrykk av det – er ikke denne prosessen vi nå er inne i spesielt gammelt.
Reformen ble satt i gang i mai 2014 og det er beregnet stortingsbehandling av ny kommunestruktur innen sommeren 2017.
Arbeidet med prosessen så langt har vært av forskjellig intensitet og preget av varierende innsats både fra lokalpolitisk og administrativt hold i de forskjellige kommunene. Dette har nok noe
sammenheng med politisk ståsted og verdivurderinger, men kan nok også tilskrives at det er forskjell på de interkommunale samarbeidsprosessene man er avhengig av i dette arbeidet.
Det er imidlertid uomtvistelig at reformen berører spørsmål som er viktige for oss alle – også den jevne snåsningen; hvordan kan vi organisere oss på best mulig måte for å møte framtidas
utfordringer? Står vi best som selvstendig kommune, eller er innbyggerne for fremtiden best tjent med å bli en del av en større kommune?
Vi vet at endringer i rammevilkår og oppgaver kommer. Det er naturligvis svært mye som er usikkert, og det er ikke gitt noen å si helt sikkert hvordan snåsasamfunnet vil se ut om 10, 20 eller 50 år, men det vi kan si er at endringer kommer.
Målet med denne utredningen er å forsøke å se på noen av de kjente rammevilkårene for drift i en sammenheng der vi fortsetter som egen kommune i et 5 til 10 års perspektiv, altså fatter vedtak om å fortsette som egen kommune innen juli 2016 og forutsetter at dette stadfestes av Stortinget. Det vi allerede nå kan fastslå er at denne avgjørelsen vil åpne for å kunne vektlegge en stor grad av skjønn, verdisyn og åpne vurderinger.
Utredningen vil i denne sammenhengen kun presentere en rekke argument som kan være med å sikre at vesentlige vurderinger blir en del av beslutningsgrunnlaget.
Vi understreker at det på en del steder er hentet informasjon og argumentasjon fra fellesutredningen utført av TFoU for de såkalte 4k (Steinkjer, Snåsa, Verran og Inderøy). Vi ber om at man legger dette til grunn i lesningen av denne utredningen – at også Inderøy er med i grunnlaget. Dette er som kjent ikke tilfellet i den framforhandlede intensjonsavtalen. Grunnlaget og vurderingene i
fellesutredningen anses like fullt relevant og er derfor benyttet på flere steder i denne utredningen.
Det er også på et senere tidspunkt laget en 3K-utredning (uten Inderøy kommune) som særlig har følger i forhold til de økonomiske forutsetningene. Dette er kommentert under økonomikapitlet.
4
Nasjonale føringer
Av Sundvollen-erklæringen – den politiske plattformen for regjeringen utgått av høyre og Fremskrittspartiet fra oktober 2013 - går det fram at regjeringen skal foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunen, fylkesmannen og staten. Hensikten bak gjennomgangen skulle være å styrke kommunen ved å overføre makt og myndighet fra stat og fylke til kommunene.
- Kommuneproposisjonen
Kommunal- og moderniseringsdepartementet presenterte i mai i 2014 kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95S (2013-2014) som beskriver en helhetlig plan for en kommunereform i denne
stortingsperioden.
Fra kommuneproposisjonen 2015: Et hovedargument var den prosentvise endringen i befolkningen fra 1985 til 2013 etter kommunestørrelse
Reformen har som mål å gi mer «robuste» kommuner for framtida. Blant temaene er en enklere hverdag for folk flest og et levende lokaldemokrati.
I proposisjonen ble behovet og målsettingene for kommunereformen utdypet, prosess og virkemidler for kommunereformen ble presentert, samt at kriteriene fra ekspertutvalgets delrapport ble lagt frem.
Målsettingene for kommunereformen er beskrevet slik i kommuneproposisjonen:
- Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne.
- Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling.
- Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner.
5 - Styrket lokaldemokrati.
Det framgår av proposisjonen at alle landets kommuner høsten 2014 skulle inviteres til å delta i prosesser med sikte på å vurdere å slå seg sammen med nabokommuner.
- Stortingsbehandlingen
I Stortingets behandling av prop. 95 var det bred politisk enighet mellom AP, Frp, H, Krf og V om hovedlinjene i reformen: behovet, målene og oppstart av de lokale prosessene i 2014.
De samme partiene, som utgjør et politisk flertall, var også opptatt av å framheve frivillighetsprinspippet i reformprosessen:
Det skal være reell frivillighet for de kommunene som deltar i sammenslåingsprosessene. Hvis en kommune ikke ønsker å inngå i en sammenslåing, bør/må dette respekteres.
Unntaket kan være i de situasjoner der en enkeltkommune hindrer sammenslåinger som kan være hensiktsmessige ut i fra et regionalt hensyn.
Fra www.regjerningen.no: Oversikt over endringer i antall kommuner (og sognekommuner frem til og med 1957) 1830 - 2013
- Ekspertutvalget
Kommunal- og moderniseringsdepartementet nedsatte et ekspertutvalg som på faglig grunnlag skulle foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen i kommunene.
6 I etterkant ble dette mandatet utvidet til også å skulle vurdere mulige oppgaver som kan overføres fra staten og fylket til kommunene.
Dette resulterte i to rapporter:
Ekspertutvalgets delrapport: «Kriterier for en god kommunestruktur». Levert 31. mars 2014
Ekspertutvalgets sluttrapport. Levert 1. desember 2014.
Utvalgets kriterier og anbefalinger i delrapporten
I denne første utredningen skulle ekspertutvalget gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Med utgangspunkt i samfunnsmessige hensyn knyttet kommunenes fire roller - tjenesteyting, myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling og demokratisk arena - formulerte utvalget følgende 10 kriterier for kommunene:
Tilstrekkelig kapasitet
Relevant kompetanse
Tilstrekkelig distanse
Effektiv tjenesteproduksjon
Økonomisk soliditet
Valgfrihet
Funksjonelle samfunnsutviklingsområder
Høy politisk deltagelse
Lokal politisk styring
Lokal identitet
Ut i fra dette kriteriesettet har ekspertutvalget gitt følgende 3 anbefalinger for en god kommunestruktur:
1. Kommunene bør ha minst 15 000- 20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning.
Ekspertutvalget anbefaler 15.000-20.000 innbyggere, men KMD har ikke lagt til grunn et absolutt minimumskrav til innbyggertall i sine vurderinger.
2. Kommunestrukturen bør i større grad sikre nærme seg funksjonelle
samfunnsutviklingsområder. Et tettsted bør i sin helhet ligge i en kommune, eventuelt at et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøres av en kommune. Dersom ca. 25 prosent av kommunens sysselsatte arbeider i regionens senterkommune, betyr dette at kommunen inngår i et tett integrert arbeidsmarked. Anbefalingen har som hensikt å tilrettelegge for en mer helhetlig areal- og transportplanlegging. Denne anbefalingen gjelder alle kommuner.
3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer.
7 Utvalgets kriterier og anbefalinger i sluttrapporten
Ekspertutvalget fikk et tilleggsmandat til å:
- vurdere om det er hensiktsmessig å tilføye tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justere kriteriene som allerede var foreslått i delrapporten.
- vurdere mulige oppgaver som kan overføres til kommunene.
Utvalget vurderte oppgaver innen 10 områder: psykisk helsevern, tverrfaglig spesialisert rusbehandling, habilitering og rehabilitering, hjelpemidler, barnevern, arbeidsmarkedstiltak, videregående opplæring, kollektivtransport, fylkesveger og virkemidler for lokal nærings og samfunnsutvikling. Gjennom sine vurderinger kom ekspertutvalget frem til:
Kommuner med minst 15.000-20.000 innbyggere kan være i stand til å overta ansvaret for flere av de nevnte oppgavene, men ikke alle oppgaver.
Kommuner med minst 100.000 innbyggere kan være i stand til å overta alle oppgaver, men dette forutsetter at kommunene også utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder.
Kriteriene fra delrapporten fungerer godt. Av den grunn er det ikke behov for tilleggskriterier/sektorkriterier.
Ettersom dette ikke inngikk i mandatet, har ekspertutvalget ikke vurdert de administrative og økonomiske konsekvensene som følger gjennom overføringen av nye oppgaver. Ekspertutvalget har imidlertid skissert tre” kommunemodeller” for hvordan de nye oppgavene kan fordeles:
1) Generalistkommunen: Alle kommuner, med unntak av Oslo, har ansvaret for samme
oppgaveportefølje. Det forutsettes at kommunene må ha en minstestørrelse på 15 000- 20 000 innbyggere. Alle kommuner, med unntak av Oslo, inngår i et fylke/region.
2) Fullstendig oppgavedifferensiering: kommuner får ulike oppgaver ut i fra sitt innbyggertall, men enkelte oppgaver overføres kun til storkommuner. Alle kommuner, med unntak av Oslo, inngår i et fylke/region.
3) Delvis oppgavedifferensiering: Storkommuner får tildelt «Oslo-status», det vil si at storkommunen får regionale oppgaver, men vil også utgjøre et eget fylke. Oslo og storkommunene utgjør egne fylker, mens resterende kommuner inngår i et annet fylke/region.
- Oppsummering ekspertutvalgets rapport
Ekspertutvalgets rapport har gjennomgått bred behandling etter at den kom, og flere av
vurderingene har blitt understreket mens andre har blitt nedtonet eller vurdert som uaktuell politisk føringer. Kommunalminister Jan Tore Sanner har vært helt tydelig på at det ikke vil bli stilt krav om kommunestørrelse i denne reformen. Til det er enkelte kommuners egenart og geografiske
plassering for spesiell.
Det er imidlertid klart at generalist-kommuneprinsippet blir viktig i den videre prosessen. Det vi lsi at alle kommuner skal ha samme samfunnsoppdrag og samme oppgaver med samme krav til kvalitet og
8 omfang. Det signaliseres imidlertid at det kan være hensiktsmessig at utvalgte oppgaver bare overføres til enkelte (større) kommuner.
Kommunereformen er omtalt som en velferdsreform. Det handler om bedre velferdstjenester der folk bor, nå og i framtida: Gode barnehager, gode skoler og god pleie og omsorg. Det handler også om hva som skal til for å ta vare på de innbyggerne som trenger det aller mest: Barn som trenger barnevernet, rusavhengige, mennesker med psykiske helseutfordringer og de som faller utenfor.
Kommunereformen handler også om en bedre organisering i områder der både innbyggere og næringsliv daglig krysser kommunegrenser og der større kommuner vil kunne gi mer helhetlig og god planlegging for sine innbyggere.
Fellesutredningen
Folketallsutvikling
Folketallet pr 010116 var 2139 innbyggere, en nedgang fra forrige årsskifte på 14 til tross for at vi i 2015 bosatte flyktninger. Årsaken til nedgangen fremkommer av følgende:
Innflyttede 74, herav 21 fra utlandet Utflyttede 78, herav 4 til utlandet
Fødte 15
Døde 25
Vi hadde et flytteunderskudd på 4 innbyggere og et fødselsunderskudd på 10. Vi har hatt lave
fødselstall over år, og til dels også lavere enn i 2015, men «reddes» i et visst monn av innflyttere med små barn. Det er likevel den høye utflyttingsraten som er mest bekymringsfull. Selv med aktiv
bosetting av flyktninger, klarte vi ikke å få en positiv flyttebalanse.
Det er grunn til å reflektere over om 2015 var et unntaksår i den langsiktige trenden vi har sett siden 1960-åra, eller om dette er et forutsigbart resultat som følge av samfunnsendringene (megatrender).
Vi har ofte en ryggmargsrefleks som søker etter bortforklaringer i stedet for å ta de statistiske
realitetene innover oss. Det er alltid – for alle enkeltår – særskilte forhold som forklarer nettopp siste års tilfeldige resultat, men trenden over år sier alltid noe som er av systematisk karakter og som krever analyse. Dersom vi ikke klarer å etablere flere arbeidsplasser i Snåsa, og dersom vi ikke klarer å legge bedre til rette for pendling til større arbeidsmarkeder, vil det etter all sannsynlighet bli krevende nok å vedlikeholde folketallet.
SSBs prognoser forsøker å se ca 30 år frem i tid. I fellesutredningen er det prognoser for folketall i 2040, altså om 24 år. Dersom vi ser på fakta 24 år bakover i tid, finner vi at folketallet da var på 2535 (1992), og at folketallet er redusert med nær 16 %, eller også en reduksjon i innbyggertall med ca 16 i gjennomsnitt pr år. Det er vanskelig å tro på at dette skal kunne snus til en netto folketallsvekst på mer enn fem innbyggere pr år i snitt de neste 24 årene slik SSBs (MMMM-)prognose antyder.
Det ser ut til å være mer realistisk at vi må forholde oss til uendret eller redusert folketall også i overskuelig femtid dersom vi fortsetter som før. Dette får innvirkning på kommuneøkonomien.
9
Figur: Folketallsframskriving Snåsa kommune (Kilde: TFoUs beregninger - basert på SSBs middel-prognoser)
Folketallet etter SSBs middelprognose antyder 2267 innbyggere i 2040.
Samtidig viser en annen prognose på samme tallmateriale et innbyggertall på 2049 i 2040, dersom man legger lav nasjonal vekst til grunn – erfaringsmessig er det grunn til å anta at lav nasjonal vekst er mest korrekt for Snåsa kommune.
I tabellen over ser vi at Snåsa øker antallet innbyggere i aldersgruppen 0-5 år i perioden 2015 til 2030. Økningen er moderat og vil trolig ikke gi utfordringer med å tilrettelegge for økt
barnehagetilbud.
Det samme gjelder veksten i antallet grunnskoleelever da kommunen i dag har skolelokaler som vil kunne ta imot elevøkningen. Kommunen får en kraftig økning i antallet eldre over 79 år fra 2015 og utbygging av tilbudet innenfor PLO-området til denne gruppen vil trolig bli kommunens
hovedutfordring framover.
Snåsa har en reduksjon i antallet innbyggere i arbeidsfør alder målt mot innbyggere i aldersgruppen 67 år og eldre. Dette er krevende, og særlig dersom det blir endringer i skattyternes andel av kommunenes finansiering (redusert kompensasjon for lav skatteinngang, som i dag er godt kompensert i inntektsrammen).
Som selvstendig kommune vil Snåsa stå overfor de samme utfordringene som Verran. Det vil si at det også i Snåsa vil den kommunale velferdsproduksjonen være styrt av de økonomiske
rammebetingelsene. Videre må også Snåsa omstille for å frigi ressurser til økt tjenestetilbud pga.
økte behov blant de aller eldste i befolkningen. Styrking av disse tjenestene vil kreve reduksjoner på andre tjenesteområder. Dette kan svekke valgfriheten.
Som småkommune vil evnen til effektiv tjenesteproduksjon være lavere enn for større kommuner.
Tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse dreier seg både om å ha dyktige fagfolk, og å ha tilstrekkelig mange. Sårbarheten ved jobbskifter og lengre fravær i nøkkelfunksjoner er også stor i små tjenester.
Sammenlignet med større kommuner vil Snåsa samlet sett ha større risiko enn større kommuner om en ser over tid, og ikke bare vurderer dagens kompetanse i kommunen. Tilstrekkelig distanse kan også bli en utfordring, i likhet med andre kommuner på samme størrelse.
0-alternativet for Snåsa har også en rekke positive sider. Landbruk og utmark er sentralt i Snåsa og lokal kunnskap og lokal beslutningsmyndighet vurderes som mer fremmende enn hemmende. Lokalt
10 skjønn og lokal kunnskap vil også være viktig for å ivareta sørsamiske interesser i sin alminnelighet.
Dette gjelder både velferdstjenester som skole, barnehage og helsetilbudet, men også forvaltningsoppgaver som reindriftsforvaltningen.
Potensial og utfordringer – 4K sammenlignet med 0 - alternativet
Figur: TFoUs oppsummering av kriterier i 0-alternativet
I denne tabellen har TFoU forsøkt å summere opp kommunene ut fra objektive vurderinger.
Det er også slik at utfordringer er til for å løses, og representerer ikke noe som er negativt.
TFoU mener Verran og Snåsa i 0-alternativet på enkelte tjenesteområder vil erfare at tilstrekkelig kapasitet og habilitet kan bli utfordrende pga. små fagmiljøer. Disse utfordringene kan løses ved interkommunale samarbeid og/eller avtale med nabokommunen om settekommune. Den økonomiske soliditeten blir trolig svekket som følge av omstilling. Snåsa og Verran er også mer sårbare for omlegginger i kommunefinansieringen slik den er utformet i dag fordi retningen på endringene i inntektssystemet over tid tilsier at mer av inntektene skal knyttes til innbyggertall, og mindre til enkeltkommuner. Det betyr mindre kompensasjon for smådriftsulemper og dermed strammere økonomi..
Med dagens ansvars- og myndighetsområder er Steinkjer på en størrelse som tilsier at de vil kunne løse oppgaver og omstilling i årene som kommer. De er store nok til å oppnå effektiv
tjenesteproduksjon med reell valgfrihet og med tilstrekkelig distanse i forhold til habilitet.
Reduserte rammer vil redusere kommunenes mulighet til valgfrihet på tjenestene. Lokal kunnskap og lokalt skjønn er vesentlige for dagens kommuner, og gjelder alle fire
kommunene. Nærhet er viktig i mange sammenhenger og vi tror dette er spesielt viktig i Snåsa mht. ivaretakelse av sør-samiske interesser, men det gjelder også de øvrige kommunene.
Alle kommuner har sine spesielle områder som vil bli ivaretatt ved lokalt
forankret beslutningsmyndighet. I mindre kommuner vil ofte avstanden til forvaltningen være kortere enn i større kommuner med mange saksbehandlere på samme område.
11
DISKUSJON OG ANBEFALING fra TFoU
I tabellen nedenfor har TFoU forsøkt å systematisere fordeler og ulemper for Snåsa kommune av fortsatt selvstendighet vs sammenslåingsalternativet 4K i et
framtidsperspektiv.
Figur: Selvstendighet eller sammenslåing for Snåsa kommune.Vurdering fra TFoU
Innbyggergrunnlag blir tilstrekkelig, men kriteriet funksjonell region blir ikke vesentlig bedre ved sammenslåing til 4K, sammenlignet med å bli stående alene. Innpendlingsandelen viser at Snåsa ligger i ytterkanten av et regionalt bo- og arbeidsmarked.
Dette kan gi en negativ utvikling hvis arbeidsplasser legges til Steinkjer eller andre steder
minst like langt fra Snåsa. Kommunen kan velge å gå videre alene ved å styre basistjenestene selv (oppvekst og pleie/omsorg) men må ha økende grad av interkommunalt samarbeid om andre oppgaver. Omfanget av samarbeid må i så fall økes betydelig sammenlignet med i dag, med de transaksjonskostnader og styringsutfordringer dette kan medføre.
Alternativ kan kommunen igjen gå mot Grong og Indre Namdal. Basert på valget om å samarbeide sørover fra 2014, må en slik helomvending baseres på betraktelig bedre regionalpolitiske virkemidler av å være i Namdalen framfor del av en sammenslått kommune med mulig full arbeidsgiveravgift.
Når det gjelder selvstendighetsalternativet, vil en eventuell svekkelse i det samlede nivået på regionale virkemidler eller utgiftsutjevningen legge ytterligere press på kommunen evne til å yte velferdstjenester. Dette er en risiko man må ta med i den videre betraktning.
12
Nye oppgaver
- Fremtidige oppgaver
Regjeringen la i mai i år – i forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen – fram forslag til mulige nye oppgaver for fremtidens kommuner. (Meld. St. 14 (2014-2015), Innst. 333 S (2014-2015))
Det er tre hovedforutsetninger for en framtidig rasjonell kommunestruktur:
- Regionorganiseringen - Oppgavene
- Finansieringssystemet
Det er regjeringens mål å gjennomføre kommunereformen og endringer i regionalt folkevalgt nivå samtidig, slik at både nye kommuner og ny regional inndeling kan iverksettes fra 1. januar 2020.
Det tas sikte på å legge fram en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene våren 2017, samtidig med forslag om ny kommunestruktur og nytt folkevalgt regionalt nivå.
Oppgavemeldingen kom først. Det nye inntektssystemet er skissert i en høring av desember 2015. Og regionløsningen utredes med sikte på en melding 2016 – dvs. Regjeringen avventer kommunenes konklusjoner vedrørende framtidig struktur før man konkluderer regionreformen.
Oppgavemeldingen tar opp både oppgaver og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene som prinsippene for styring. Premissene er større kommuner og regioner og mindre statlig detaljstyring.
Nedenfor er de ulike oppgaveområdene som er vurdert i meldingen og behandlet av Stortinget kort kommentert med hensyn på status:
Arbeidsrettede tiltak
Det gjelder ansvaret for varig tilrettelagte arbeidsplasser. Dette er delvis kommunalt også i dag. Det skal utredes videre og som det står i flertallsmerknaden; målet er å finne en naturlig balanse mellom statlig ansvar og kommunalt ansvar. Et betydelig mindretall avviser forslaget om å overføre
finansieringsansvaret til kommunene.
Hjelpemidler
Flertallet vil også her avvente endelige konklusjoner med samme begrunnelse som for arbeidsrettede tiltak.
Habilitering og rehabilitering
Det er relativt bred enighet om å gi kommunene et større ansvar på habiliterings - og rehabiliteringsfeltet. Det er betydelig uenighet om omfanget. Flertallskonstellasjonen vil ikke konkludere før videre utredning foreligger.
Et betydelig mindretall konkluderer f.eks. at den spesialisert rehabilitering fortsatt bør ligge hos helseforetakene.
13 Psykisk helse – distriktspsykiatriske sentre
Flertallets holdning er uttrykt slik: Kommunene har fått et økt ansvar innenfor psykisk helse, og at det er naturlig å se på om de også kan overta noen av de spesialiserte tjenestene.
Flertallet mener derfor at det er hensiktsmessig med en prøveordning med overføring av driftsansvar for distriktspsykiatriske sentre til kommuner som har tilstrekkelig kapasitet og
kompetanse. Et betydelig mindretall går mot å overføre distriktspsykatriske sentre til kommunene.
Klima og miljøforvaltning
Flertallet støtter forslag om å overføre nye typer oppgaver til kommunene knyttet til jakttider samt enkelte bestemmelser i forurensingsloven. Omfanget er begrenset, og vil avklares gjennom det videre utredningsarbeid.
Støtte til frivillig sentraler
Stortingets behandling viser en viss uenighet om omfang og tempo i en eventuell overføring av ansvaret til kommunene. Flertallet går for å tillegge kommunene et mer helhetlig ansvar for frivillighet, forebygging og folkehelse.
Flertallet vil trappe opp tilskuddsnivåene og øremerke disse i overføringene til kommunene.
Videregående opplæring
Flertallet går for at videregående opplæring fortsatt skal ligge under regionalt folkevalgt nivå. Det åpnes for forsøk etter gjeldende lovgivning – for å teste ut løsninger hvor store kommuner ivaretar ansvaret.
Kollektivtransport
Flertallet mener ansvaret fortsatt skal ligge på det regionale folkevalgte nivå.
Ansvaret for kollektivtrafikken kan overføres til større kommuner ut fra gitte kriterier, herunder krav om samarbeid med det regionale nivå for å sikre et helhetlig tilbud i regionen.
Tannhelsetjenesten
Flertallet mener at ansvaret for tannhelsetjenesten bør overføres til
kommunene. Samme flertall formulerer en vid ramme for måten oppgaven kan løses på:
Kommunene står fritt til å organisere ansvaret enten i egen regi, samarbeid med private/ideelle eller samarbeid med andre kommuner. Regjeringen må̊ vurdere tiltak som legger til rette for å videreføre kompetansemiljøene i regionale kompetansesentre og i spesialisttannhelsetjenesten.
Et stort mindretall ønsker å opprettholde ansvaret på regionalt folkevalgt nivå
14 Andre oppgaver
Det legges opp til en bedre samordning av den statlige og kommunale delen av NAV. Forslaget om å legge borgerlige vigsler og notarialbekreftelser til kommunene støttes under forutsetning om statlig fullfinansiering.
Det er videre flertall for (med ulike flertallskonstellasjoner) å:
- overføre ansvaret for tilskuddsordningen til etablering og tilpasning til egen bolig overføres fra Husbanken til kommunene.
- utvide kommunenes muligheter for å utvide selvkostområdet innenfor vann, avløp og renovasjon gjennom et mer helhetlig miljøgebyr bør utredes.
- utvide det kommunale ansvaret for finansiering av skoleskyss.
- Oppsummering og konklusjon
Slik det beskrives her er det fortsatt relativt uavklart når det gjelder omfang av tjenester som etter hvert vil kunne bli overført til kommunene.
En del av mulig oppgaveoverføring er fortsatt kun antydet, og når det gjelder det helt konkrete som er beskrevet dreier det seg om overføring av ansvaret for tannhelsetjenesten, overføring av
vigselsordning og notarialbekreftelser samt enkelte andre mindre forvaltningsoppgaver.
Det som kan fastslås er at slik det nå framstår ser ut til å være en del mindre omfang på oppgavene som vil kunne bli overført til en fremtidig generalistkommune i denne kommunereformen, enn det man tidligere antok.
I og med at dette bildet nå later til å være noe diffust er det selvsagt vanskelig å presist beskrive økonomiske og administrative konsekvenser.
Den største oppgaven som beskrives, tannhelsetjenesten, vil Snåsa sannsynligvis ikke kunne ta på seg å drifte den i eksisterende kommuneorganisasjon, men måtte ty til en eller annen form for
interkommunalt samarbeid.
De endringer som sålangt antas mulig vil komme bør man kunne håndtere i Snåsa kommune dersom det tas høyde for samarbeidsløsninger.
Sjansen for at man vil være avhengig av ulike former for interkommunalt samarbeid, er imidlertid til stede. I denne sammenheng kan man legge merke til at også Stortinget anser dette som en naturlig løsning i mange tilfeller uavhengig av kommunestruktur/størrelse på kommunene.
15
Kommunens rolle som tjenesteyter
Å levere tjenester til bygdas befolkning er en viktig del av den kommunale virksomhet – og sannsynligvis for mange det man først tenker på når spørsmålet om innholdet i kommunal virksomhet blir diskutert.
Og kommunal tjenesteyting er svært sammensatt og innholdsrik. Det er vanlig å si at en kommune kan levere inntil 220 forskjellige tjenester – hvorav om lag 180 er lovpålagte.
Et av målene i kommunereformen er gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Regjeringen mener at større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for dette, og at større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og et en bredere
tiltaksportefølje særlig i små og spesialiserte tjenester.
Ekspertutvalget har gitt kriterier som i sum skal ivareta kommunenes fire funksjoner som
lokaldemokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. • Tabellen under viser hvilke samfunnsmessige hensyn og kriterier ekspertutvalget har lagt til grunn for kommunenes rolle som tjenesteyter og myndighetsutøver.
Kommunebarometeret
I arbeidet med å se på Snåsa kommunes forutsetninger på tjenesteproduksjon begynner vi med å se på den siste versjonen av kommunebarometret.
Kommunebarometeret som er et produkt fra kommunal rapport, bygger på en samlet framstilling fra Statistisk sentralbyrås Kostra-database i tillegg til offentlig statistikk fra en del andre kilder som SSB, Utdanningsdirektoratet, Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Norsk kulturindeks fra
Telemarksforsking.
16 Det er noen forskjeller i hvordan de forskjellige relevant publikasjonene deler inn tjenesteområdene og innholdet i dem.
De benytter en fargekode som viser kommunens (her; Snåsa) plassering i forhold til de andre kommunene i kommunegruppe 3 (i perioden om lag 35 kommuner).
I dette samlebildet ser vi at Snåsa kommune gir et «gult hovedinntrykk» - altså plasser i en
mellomposisjon i kommunegruppe 3. Det er gjennomgående røde utslag på sektorene økonomi og eldreomsorg – og dette er i hovedsak i perioden 2013-2015.
Ellers viser framstillingen markerte, positive verdier på vann, avløp og renovasjon, sosial og delvis skole.
Kommunebarometret for 2015 viser ellers at Snåsa kommune totalt sett er plassert som kommune nr 272 (nr 239 uten justering for inntektsnivået).
17
Sammenstilling nøkkeltall KOSTRA
KOSTRA
KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gir statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner.
Her finnes tall om f.eks. pleie- og omsorgstjenester, barnehagedekning og saksbehandlingstid, og man kan sammenligne kommuner med hverandre, med regionale inndelinger og med landsgjennomsnittet.
KOSTRA er den mest brukte databasen i vurdering av kommunene i Norge.
Vi har benyttet Framsikt (selskap som også Steinkjer kommune og Inderøy kommune benytter i sitt strategiske arbeid) sine uttrekk i oversikten. Tallene er fra 2014.
Grunnskole
Det er mange nøkkeltall man kan benytte når man skal se på hvordan Snåsa kommunes muligheter og begrensninger er for å drive sin egen grunnskole framover.
Vi har valgt å presentere og vurdere noen tall knyttet til økonomi og elevtall.
Figur: KOSTRA grunnskole 2014
18 I denne framstillingen blir det som et overordnet bilde tydelig at Snåsa kommune ikke har vesentlige og markerte avvik fra de kommunene det i Kostrasammenheng er naturlig å sammenligne med (Kostragruppe 03 – tilnærmet like kommuner).
Vi ser at Snåsa driver grunnskolesektoren for en relativt mindre sum enn de sammenlignede kommuner, har en relativt sett lavere investeringskostnad. Ligger omtrent på samme nivå når det gjelder korrigert brutto driftsutgifter sammenlignet med Kostragruppe 03 og har tilnærmet like utgifter til lønn, skolelokaler og skoleskyss (2014-tall).
Den samme tendensen gjør seg også gjeldene på andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning.
Kvalitetsmessig gjør Snåsa skole det bra – og selv om det ikke framgår av oversikten over har Snåsa kommune scoret høyt på grunnskolepoeng de siste årene – sammenlignet med Nord-
Trønderkommuner.
Et annet forhold som har blitt markert tydelig i den senere tid er at man har kunnet dokumentere at Snåsa kommune driver sin grunnskole rimeligst i Nord-Trøndelag, men samtidig med den høyest målte trivsel.
Trønderavisa foretok i medio mars 2016 en sammenstilling av resultater fra KOSTRA og Skoleporten og resultatet i denne pekte på Snåsa skole som den beste i fylket:
Kommune Driftsutg.pr
elev
Trivsel
Snåsa 76 320 4,5
Vikna 81 326 4,1
Levanger 81 580 4,4
Stjørdal 82 347 4,4
Overhalla 82 996 4,1
Inderøy 83 395 4,2
Steinkjer 84 279 4,4
Namsos 86 690 4,2
Leksvik 87 763 4,1
Verdal 87 774 4,3
Figur: Oversikt – de 10 beste kommuner i N-T vurdert på driftsutgift pr.elev og Trivsel (TA 16/3-16)
19
Figur: Nøkkeltall for grunnskolen, konsern 2014 (Kilde SSB)
I en sammenligning med aktuelle kommuner foretatt av TFoU kommer det fram at Snåsa driver relativt kostbart dersom man ser på netto driftsutgifter. Dette er imidlertid sammelignet med kommuner med andre driftsforutsetninger (skolestruktur) og dette tallet er mer egnet til å gi en antagelse om en eventuell lavere driftsutgift dersom man velger å slå seg sammen.
Her kan vi også se at Snåsa har den absolutt høyeste andelen med elever i grunnskolen som får spesialundervisning. Dette gjelder også andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt.
Vider framkommer det at Snåsa har den minste gruppestørrelsen i 5. -7. trinn
Utdanningsnivået sier noe om formalkompetansen i skolen og Snåsa har her noe lavere andel av universitets/ høyskoleutdannet personale i skoleverket.
Figur: Antall barn i grunnskolealder ( TFoU 2015)
På figuren over kan vi se utviklingen i antallet barn i grunnskolealder. Den følger i stor grad den samme trenden som vi også kan finn i antall barn i barnehagealder, men reduksjonen er ikke like kraftig.
20 I sammenligningen over er hovedinntrykket en tydelig reduksjon på alle verdier – også i totalen på – 7
%. For Snåsa kommune sitt vedkommende er det beskrevet en reduksjon i elevmassen på 19 % i denne perioden. I perioden 2010 til 2015 er reduksjonen i Snåsa på 28 elever.
I gjennomført egenvurdering har det ikke framkommet opplysninger som indikerer at det er vanskelig å rekruttere i ordinære stillinger knyttet til undervisning/oppvekst.
Det har imidlertid vist seg mer utfordrende å få tak i nødvendig spesialkompetanse innen f.eks spes.ped.
Oppsummering
Snåsa kommune driver i henhold til de presenterte målingene en kostnadseffektiv og relativt god skole, med god kvalitet og høy trivsel. Dette understrekes også i kommunebarometerets oversikt (gjengitt ovenfor) der Snåsa kommune kommer på en 17. plass i kommunegruppe 3.
Skolestrukturen er modernisert og sannsynligvis tilrettelagt for god drift i overskuelig framtid. Dette innebærer at kapasitetshensynet er ivaretatt nå og framover – på bakgrunn av kjente framskrivinger av befolkningsutvikling.
Det er utfordringer på en relativt høy andel spesial pedagogiske vedtak – og en forventet nedgang i elevmassen i årene framover. Dette vil gi nedgang i rammetilskudd – men vil selvsagt også gi mindreutgift til drift forutsatt at man justerer bemanning mv. Det er følgelig vanskelig å legg til grunn noen dramatisk nettoeffekt av denne nedgangen.
Det kan antydes at man vil kunne få vansker med å rekruttere spesialkompetanse. Men det er ikke rapportert som umulig.
Tjenesten slik den framstår pt må kunne karakteriseres som robust i betydningen bærekraftig i overskuelig framtid.
21 Barnehage
I kommunebarometeret sin oversikt over kommunenes plassering på barnehagefeltet kommer Snåsa på en 18. plass i kommunegruppe 3. Dette gir en grei indikasjon på at drift og kvalitet på barnehagen i Snåsa er god.
I et rent økonomisk perspektiv viser oversikten ovenfor at Snåsa kommunes andel av driftsutgifter til barnehage sammenlignet med det totale netto driftsbudsjett, er lavere enn både
landsgjennomsnittet og Kostragr 03.
Ellers viser ikke oversikten dramatisk forskjeller i sammenligningen på andre verdier enn innsats på styrket barnehagetilbud og andel 0-åringer med barnehageplass.
22
Figur: Nøkkeindikatorer Barnehagesektoren, konsern 2014 (Kilde: SSB)
Denne forskjellen gjør seg også gjeldene i oversikten over der det blir tydelig at det i Snåsa er en høy andel av de yngste barna som benytter tilbudet. På ansattsiden har Snåsa høy bemanning pr.
oppholdstime (lavt antall oppholdstimer pr.årsverk).
23
Figur: Kommunebarometret 2015
Det er vanskelig å finne mange gode kvalitetsindikatorer på barnehage foreløpig – men det er under utvikling en egen portal med dette for øyet. Kommunebarometret for 2015 har imidlertid et oppsett for forklarer at Snåsa kommune får beste karakter mulig (og plassering) på fagutdanning. Med dette som utgangspunkt er det mulig å peke på god kvalitet i barnehagen.
Figur: Antall barn i alderen 0-5 år (Kilde TFoU)
Når det gjelder antall barn i barnehagealder i utvikling viser de faktiske tallene på barnehageområdet det samme som på skole for alle de kommunene som nå har vært i forhandlinger – og i følge en oversikt utarbeidet av TFoU er det Snåsa som har hatt den dårligste utviklingen i perioden 1990 – 2015 med 36 % tilbakegang. Fra 2010 til 2015 er imidlertid ikke utviklingen så dramatisk og viser kun 2 barn mindre.
24 Oppsummering
Snåsa kommune driver en god barnehage som scorer høyt på nasjonale målinger (med unntak av andel menn i barnehagen). Oversikten viser imidlertid at tjenesten er relativt ressurskrevende, men likevel ikke mer enn om lag 10 000 kroner pr barn mer, dersom man sammenligner brutto driftsutgift pr barn, med gjennomsnittet i kommunegruppe 03.
Det er tilgang på kompetanse i stillinger som krever pedagogisk utdanning, men det er noen mangler på fagutdanning blant assistenter uten at dette er rapportert som utfordring som vil følge oss inn i framtiden (sammenheng med at ansatte fikk arbeidsavtale før det var kompetansekrav til stillingen).
Det er ingen kapasitetsutfordringer slik situasjonen er for tiden – og man ser heller ikke for seg – framskrevet befolkningsutvikling tatt i betraktning – at det vil bli det i overskuelig framtid.
Det er ikke noe grunnlag for – på bakgrunn av denne utredningen – å si noen annet enn at tjenesten er tilstrekkelig robust for den nærliggende framtid dersom driftsbetingelsene ikke endres vesentlig.
Helse
Denne KOSTRA-oversikten viser at Snåsa ligger i sammenligning nær både landsgjennomsnitt og kostragruppe 03, med to tydelige unntak.
For det første framkommer det en vesentlig og markert merinnsats på forebyggende arbeid i Snåsa kommune når du sammenligner med landet og kostragruppe 03. Faktisk bevilger Snåsa om lag seks ganger som mye på dette feltet som kostragruppe 03.
Videre indikeres det en reservekapasitet på fastlege (selv om dette nok vil bestrides nå i 2016 med radikal endring på oppgaveporteføljen i forbindelse med asyl- og flyktningmottak) og det kan man legge til grunn som en styrke i tjenesten.
25
Figur: Nøkkelindikatorer Barnevern, Konsern 2014 (Kilde SSB)
I oversikten over er det lett å konstatere at Snåsa for tiden har klart lavest utgifter til
barneverntjenesten – og følgelig er denne indikatoren som knyttes til økonomi sterk. Videre kan det leses en klar korrelasjon mellom kostnader og bruk.
Snåsa kommune har som kjent et samarbeid med Grong kommune på dette området, og det henvises derfor til kapitlet om interkommunale samarbeid for ytterligere kommentarer på dette underfeltet.
Figur: Nøkkelindikatorer sosialtjenester, konsern, 2014 (Kilde: SSB)
Sosialtjenesten omfatter av økonomisk sosialhjelp, råd/veiledning, sosialt forebyggende arbeid, kommunale sysselsettingstiltak og tilbud til personer med rusproblemer.
Økonomisk sosialhjelp er en behovsprøvd ytelse, og det er derfor hensiktsmessig å se hvor stor andel av mottakerne som har sosialhjelp som hovedinntektskilde.
Statistisk sentralbyrå har anslått antallet innbyggere som har sosialhjelp som hovedinntektskilde til 46 prosent på landsbasis (ekskl. Oslo).
Blant kommunene i Inntrøndelag har Verran den laveste andelen, og de ligger også lavt på samlede utgifter til sosialtjenestens andel av totale netto driftsutgifter. Det er imidlertid en stor andel av innbyggerne i aldersgruppen 20-66 år i denne kommunen som mottar sosialhjelp sammenlignet med de andre kommunene. Vi forventer også en økning i sosialutgiftene knyttet til vår status som
bosettingskommune.
I oversikten over er det Snåsa som kommer lavest ut på samtlige nøkkelindikatorer for
26 sosialtjenester, unntatt andelen mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde.
Når det gjelder kvalitet kan man også legge til grunn kommunebarometerets målinger som viser relativt gode verdier på enkeltområder. Samlet sett ble Snåsa kommune vurdert til å være på 95.
plass på helse i nasjonal sammenheng (428 kommuner) i 2015
Figur: Kommunebarometret Helse, 2015.
Oversikten over viser at Snåsa er helt i toppen i nasjonal sammenheng på skolehelse og forebygging.
Har vært det i flere år – og er det fortsatt. Det visers også gode resultater på hjemmebesøk og nedgang i antall innleggelser. Det beskrives noen utfordringer også i oversikten – men alle verdier beskrevet med rødt viser bedring det siste året.
27 Oppsummering
Økonomiske parameter viser at Snåsa kommune har en helsetjeneste som drives i pakt med forventninger og krav – og ikke skiller seg ut i adekvate sammenligninger. Tjenestetilbudet anses å være kvalitetsmessig svært tilfredsstillende og scorer tildels meget godt på nasjonale oversikter.
Det avdekkes ingen virksomhetskritiske kapasitetsvansker på feltet nå – og i egenrapportering gjort med sikte på å avdekke/kartlegge rekrutteringsbehov/status meldes det ikke om vakanser eller fagstillinger besatt av medarbeidere uten tilstrekkelig kompetanse. Snåsa har på dette området vært nesten litt uventet heldig.
Det er imidlertid svært vanskelig å si noe om hvordan dette vil forholde seg framover – og et generelt press på spesialkompetanse på dette fagfeltet må man legge til grunn vil merkes i Snåsa.
I henhold til denne oversikten – og med de kjente forutsetninger som foreligger må det oppsummeres med at tjenesten har en viss robusthet sett i et framtidig perspektiv.
Pleie og omsorg
28 I denne kostra-rapporten er det flere forhold som blir tydelige, blant annet at de totale kostnadene il institusjonsplasser og driftsutgiftene til PLO i % av kommunens totale driftsbudsjett, ikke skiller ut fra snittet i kostragruppe 03, men dette peker likevel på et handlingsrom – for som vi vil se litt senere har vi relativt sett flere heldøgns institusjonsplasser enn kommuner vi sammenligner oss med.
Ellers er det i denne sammenligningen ikke markerte forskjeller på kvalitet – med unntak av antal enerom.
Figur: Ressursbruk og fordeling. Pleie og omsorgstjenester, Konsern 2014 (Kilde SSB)
Figuren ovenfor viser hvor stor andel av de samlede netto driftsutgiftene som brukes på pleie- og omsorgstjenester (PLO), og fordelingen mellom hjemmebaserte tjenester, institusjonstjenester, aktivisering og støttetjenester.
Figuren viser at Steinkjer ligger på både fylkes- og landssnittet av PLOs andel av samlede utgifter, men Verran og Snåsa bruker noe mer, og Inderøy noe mindre. Steinkjer og Verran har større andeler på hjemmebasert omsorg enn Snåsa og Inderøy.
Denne sammenstillingen viser hovedtrekket at Snåsa ikke har markerte avvik på dette området.
Når det gjelder kompetanse viser TFoU utredningen om 5 K at andelen ansatte med fagutdanning som arbeider innenfor pleie og omsorg varierer fra 83 prosent i Steinkjer til 74 prosent i Snåsa.
Verran og Inderøy har hhv 82 prosent og 80 prosent med fagutdanning.
Det er imidlertid ikke rapportert om mangler eller uoverkommelige vansker med rekruttering fra pleie og omsorgsleder i egenrapportering. Kun at det generelt er vanskelig å få sykepleier til ta ekstravakter – og vansker med å fylle småstillinger som har turnus i helg.
En må anta at dette er generelle problemstillinger som rammer flertallet av slike tjenester.
29
Figur: Nøkkelindikatorer institusjonsplasser, konsern 2014 (Kilde SSB)
Institusjonsplasser omfatter både sykehjemsbeboere og funksjonshemmede som bor i institusjon. Alle kommunene med unntak av Snåsa ligger under landssnittet i antall innbyggere over 67 år som bor på institusjon.
Snåsa kommune ligger høyt både i fylkes og landssammenheng og dette forklarer en del av vår høye andel til institusjonsbasert omsorg.
Figur: Nøkkelindikatorer Hjemmetjenester, Konsern, 2014 (Kilde SSB)
I denne oversikten som er hentet fra TFoU rapport og sammenstilling framkommer det at Snåsa ligger på om lag halvparten av fylkessnittet mht legetimedekning, mens Verran har den høyeste andelen institusjonsplasser i prosent av mottakere av pleie- og omsorgstjenester blant
inntrønderlagskommunene.
Som beskrivelse av tjenestene kan det også være verdt å merke seg at Snåsa ligger høyest på oversikten som beskriver antall mottakere av hjemmetjenester pr 1000 inb. 67-79 år og 0-66 år I kommunebarometerets (2015) oversikt heter feltet eldreomsorg – og inneholder følgelig en litt annen inndeling. Vi legger den likevel ved her som en statusindikator.
I overordnet plassering ligger Snåsa kommune med en rød farge og plassert nr 397 (av 428 kommuner). I detaljene ser det slik ut:
30 I denne oversikten blir det tydelig at Snåsa scorer veldig godt på det som her er kalt samhandling og bemanning med fagutdanning, i tillegg til det som kalles helsetilstand.
Det er en lang rekke underpunkt med lav score i denne oversikten blant annet antall trygghetsalarmer og tid med lege og fysioterapeut på sykeheim.
31 Oppsummering:
Når det gjelder en gjennomgang av økonomi på dette feltet må det konkluderes med at Snåsa kommune har en tjeneste som relativt stor grad har basert tjenesten sin – fram til de siste årene – på heldøgns institusjonsplasser. Og dette viser seg i de økonomiske oversiktene. Dette er imidlertid endret nå og det er lagt planer for nedtrapping og endret strategi.
Det bærende elementet i dette er at det skal gi bedring på ressursutnyttelsen – og man må legge til grunn at det vil gi merkbar effekt når Snåsa går fra 38 heldøgnsplasser til vedtatte 30 plasser.
Men dette vil først og fremst gi grunnlag for ny og forbedret ressursinnsats – for som det framgår bruker ikke Snåsa kommune relativt sett mer ressurser på dette området enn snittet i Kostragruppe 03.
Det avdekkes ingen vesentlige kapastitetsutfordringer på området slik driftsforusetningene er for tiden – og heller ingen betydelige kvalitetsbrist eller avvik – selv om kommunebarometerets indikatorer peker på enkelte utfordringer.
Det er ikke beskrevet uhåndterlige utfordringer på kompetansesiden – og forutsatt at det ikke forutsetningene ikke endrer seg vesentlig i nær forestående framtid – vil dette sannsynligvis kunne håndteres slik at tjenesten kan opprettholdes med eksisterende kvalitet. Behovet for spesialisert kompetanse hvor vi ikke har behov or hele årsverk må søkes løst gjennom interkommunalt samarbeid.
Samlet sett må det også kunne fastslås at dersom det ikke gjøres betydelige endringer i
driftsforutsetningene, så må tjenesten kunne betegnes som tilstrekkelig robust i en overskuelig framtid.
32 Sosial tjenester
Dersom man vurdere dette området på bakgrunn av overordnet score på kommuebarometret lå vi på 52. plass i 2014 (ingen verdi for 2015). Dette skulle indikere en relativt god tjeneste på bakgrunn av de kriteriene som barometret bruker.
I forhold til ovestående kostratabell framgår det relativt lave netto driftsutgifter til sosialtjenesten – både sammenlignet med landet og kostragruppe 03. De andre verdiene som framgår av tabellen synes bærekraftige. Kommunebarometret har følgende verdier om tjenesten:
33 Oppsummering:
I forhold til økonomi framstår tjenesten bærekraftig og uten vesentlige avvik. Når det gjelder
robusthet og kapasitet legges det til grunn at dette til enhver tid er forsvarlig og hensiktsmessig – slik det organiseres i NAV.
Det har heller ikke framkommet informasjon som peker på at det er vanskelig og/eller umulig å sørge for riktig og hensiktsmessig kompetanse i tjenesten.
34 Det må imidlertid legges til at NAV lokalt er et lite kontor med få ansatte og slik sett utsatt for
alminnelig sårbarhet dersom noen slutter – eller blir syk. Dette medfører selvsagt at tjenesten ikke har den samme robusthet som et stort kontor der flere kan betjene samme område.
Kultur
Dersom man legger kommunebarometret til grunn kan man samlet sett si at Snåsa kommune har gode tjenester som sorterer under kultur. I 2015 ble Snåsa kommune rangert til å være nr 74 (av 428) i den overordnede sammenstillingen som kommunal rapport laget for 2015.
Dersom vi ser på Kostratall og sammeligner med landsgjennomsnittet og gjennomsnittet i kostragr 03 finner vi at Snåsa kommune har noe høyere totale netto driftsutgifter for kultursektoren pr innbygger enn landet – men noe lavere enn kostragr 03.
Snåsa kommune har derimot betydelig høyere økonomisk innsats på aktivitetstilbud for barn og unge enn både landet og kostragr 03. Faktisk dobbelt så stor innsats som kostragruppe 03.
Eller så er det verdt å merke seg at Snåsa utmerker seg med betydelig høyere andel brukere av kommunens tjenester på musikk-kulturskoler enn de andre i oversikten – uten at dette har følger for driftsutgiftene. Kort oppsummert her er at man leverer mye tjeneste for en relativt sett lav innsats (i denne sammenligningen).
Ellers levere kommunebarometret følgende detaljer for området kultur:
35 Her avdekkes det stort sett jevn gode og sammenhengende relativt god score over tid. Også her er det verdt å merke seg at det kommer til uttrykk en høy andel kommunens unge som bruker tilbudet – og at det har skjedd over lang tid.
Oppsummering
Snåsa kommune driver en god og tilpasset kulturtjeneste innenfor økonomiske tilpassende rammer som ikke utpeker seg vesentlig i noen retning.
Tjenesten har tilstrekkelig og tilpasset kapasitet til å produsere sine tjenester – og med nødvendig kompetanse både til administrasjon, drift og undervisning. Det har heller ikke framkommet vurderinger som tilsier at dette vil endre seg i overskuelig framtid –dersom ikke driftsvilkårene endres dramatisk – og følgelig må det kunne oppsummeres at tjenesten er robust.
36 Vann, avløp og renovasjon
Dette tjenesteområdet er sammensatt av forskjellige aktører. Det er tre kommunale vannverk i Snåsa: Vest-Snåsa (inkl. Grønøra), Nordsida og Fjellstad. I tillegg er det ca. 8 private vannverk/
fellesanlegg, og renovasjonen ivaretas av Steinkjer renovasjon.
Likevel er det verdt å merke seg at Snåsa kommune som forvaltningsmyndighet scorer høyt på kommunebarometerets sektoroversikt på vann, avløp og renovasjon. I 2015 ble Snåsa kommune rangert på 37 plass (av 428 kommuner).
I henhold til overstående tabell ses det flere og til dels store forskjeller, men her må en selvsagt legge til grunn at disse tjenestene i henhold til bl.a forurensingsloven, er selvfinansierende.
I detaljbildet til kommunebarometret ser det slik ut:
37 Dette er i samlet vurdering hovedsakelig høye verdier på utvalgte indikatorer. Man ser imidlertid at det ikke er utført utskifting / fornying av infrastruktur på dette området i den tiden oversikten er laget.
Oppsummering
Selv om det i det økonomiske perspektiv kan dokumenteres – sammenlignet sett – høye gebyrnivå på noen av de tjenestene som er innbefattet i denne sektoren, må det selvsagt ses i sammenheng med at tjenestene er selvfinansiert.
I den grad det tilligger administrasjonskostnader på dette området – er det slik det nå er organisert – tilstrekkelig kapasitet.
Dette gjelder imidlertid ikke på relevant planverk – og behov for oppdatering og utvikling av
nødvendig plandokumenter i tilknytning til feltet. Snåsa kommune har pr i dag ingen dedikert ressurs på dette – og blir følgelig svært sårbar når behov for slike dokumenter oppstår. Her er det både snakk om etterslep og framtidig behov som ikke blir nødvendig hensyntatt. Dette vil bli ytterligere kommentert i neste avsnitt.
Dersom man ser bort fra overnevnte mangel på planressurs – og legger til grunn at man kan minst ha de samme driftsordningene som i dag, er feltet å betrakte som tilstrekkelig robust i et
framtidsperspektiv. Men det understrekes at det må på plass nødvendig og tilstrekkelig plan og strategisk innsats for at dette skal være fullt ut bærekraftig.
38 Adm., styring og fellesutgifter
Dersom man ser på dette i et rent økonomisk perspektiv, driver ikke Snåsa kommune utilbørlig eller spesielt ressurskrevende mht til administrasjon og styring. Denne funksjonen er utviklet over tid og tilpasset et driftsnivå som politikere har tillatt gjennom budsjettvedtak.
Vi kan av kostra-ovesikten over se at Snåsa driver litt over 30 % dyrere enn landsgjennomsnittet – men kommunens administrasjon er drevet over 10 % rimeligere enn snittet av tilsvarende kommuner i den såkalt kostragruppe 03.
Men et kjernespørsmål i drift av en kommunes sentraladministrasjon er om det finnes tilstrekkelig og tilpasset kompetanse til å utføre de etter hvert svært så spesialiserte oppgaver man har i en
kommune.
Faktum er at en kommune tilbyr opp til 220 forskjellige tjenester – hvorav nærmere 180 er lovpålagte – og dette er likt både for en liten kommune med en håndfull ansatte og for en storkommune med mange stillinger og egen stab (ledelse)på samme oppgaveportefølje. Dette medfører naturligvis både kapasitets- og kompetanseforskjeller til fordel for store kommuner
Drift, strategi og utvikling setter stadig strengere krav til kompetanse og ressurser – og dette gjelder i tillegg til at man opplever øktende grad av komplekse saker og økende forventninger fra brukerne av kommunale tjenester.
En naturlig konsekvens er at dette har større følger for en mindre kommune enn en større kommune.
TFoU gjennomførte i november 2015 en spørreundersøkelse for å forsøke å avdekke
kapsitetsutfordringer og tilgang på kompetanse i det såkalte 4K-samarbeidet. Det ble lagt vekt på utfordringer med å rekruttere kompetent arbeidskraft og utfordringer med små og sårbare fagmiljøer.
I rapporten som fulgte undersøkelsen heter det:
Summert over alle kommunene er 44 prosent av respondentene enig i påstanden at det er ingen utfordringer med å rekruttere kompetent arbeidskraft. Dvs. at det er en liten overvekt som anser dette som noe eller svært problematisk.
Riktig nok er det kun 8 prosent som er helt uenig i påstanden. Blant kommunene synes utfordringen med å få tak i kompetent arbeidskraft å være størst i Verran, og fordelingen er her signifikant forskjellig fra de øvrige kommunene.
39 Politikerne ser ut til å være mindre bekymret for tilgangen på kompetent arbeidskraft
enn lederne. Dette bildet er gjeldende for alle kommunene.
Figur: Andel som mener at det ikke er noen utfordringer med å rekruttere kompetent arbeidskraft (Kilde TFoUs spørreunderskelse)
På spørsmålet om små og sårbare miljøer er en utfordring svarer samlet sett 59 prosent at de er enige i denne påstanden.
40 Figur: Andel som mener at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler ogt innbygger, noe som sikrer likebehandling (Kilde: TFoU)
I sum mener hele 70 prosent av respondentene i de fire kommunene at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandlere og innbyggere til å sikre likebehandling i
tjenesteytingen, og forskjellen mellom kommunene er ikke så stor i sum, men varierer en god del mellom politikere og ledelse i de respektive kommunene.
Figur:Andel som mener at kommunen ikke har utfordringer knyttet til å håndtere økende krav til de kommunale tjenestene (Kilde: Vår spørreundersøkelse)
Respondentene ble også bedt om å svare på et spørsmål om hvor godt rustet de er til å håndtere nye oppgaver og framtidige utfordringer. Svaret skulle sees i sammenheng med at regjeringen ønsker å overføre flere statlige og regionale oppgaver til kommunene.
Svarene viser at også her at respondentene fra Verran føler seg minst rustet til å takle dette. Kun rundt en femtedel av respondentene fra denne kommunen er enig i påstanden om at de er godt rustet til å takle ny oppgaver og framtidige utfordringer, mens rundt halvparten av respondentene i de øvrige kommunene er av den samme oppfatning.
I samtlige kommuner er det en større andel blant politikere enn ledere som er enig i
påstanden om at kommunen er godt rustet de er til å håndtere nye oppgaver og framtidige utfordringer.
41
Figur:Andel som mener at kommunen er godt rustet til å håndtere nye oppgaver og framtidige utfordringer (Kilde: Vår spørreundersøkelse)
Oppsummering
Det denne undersøkelsen dokumenterer er – i tillegg til at det er en vesentlig forskjell mellom oppfatningen hos politikere og administrasjon – er at ledere i Snåsa, på bakgrunn av sine erfaringer og kunnskap på feltet er bekymret på spørsmål som berører organisasjonens evner og muligheter for å håndtere kommende kapasitetsutfordringer.
Dette gjelder spørsmålene i alminnelighet – men det gjør seg særlig gjeldene i faglig administrasjon og strategisk innsats der hverdagen i en småkommune er vesentlig annerledes enn i en større kommune som har rammer til å holde seg med hele avdelinger på kjerneområder innenfor administrasjon og strategisk ledelse.
Vi kommer noe mer tilbake til dette under kommunens rolle som samfunnsutvikler.
Svar fra spørreundersøkelser -
Når deg gjelder relevante spørreundersøkelser, er det gjennomført to som kan danne grunnlag for en presentasjon av brukervurderingene.
For det første ble det gjennomført en innbyggerundersøkelse av Opinion i april 2015, på oppdrag fra KS. Dette var en metodisk undersøkelse som ble gjennomført som telefonintervju av til sammen 100 respondenter.
42 Dernest gjennomførte Snåsa kommune selv en egen innbyggerundersøkelse i september 2015. Dette var en åpen web-undersøkelse der innbyggere i Snåsa ble invitert til å svare på spørsmål knyttet til kommunereformen. Spørsmålene var i stor grad utformet likt med Telemarksforsknings spørsmål i egen undersøkelse på Møre sommeren 2015.
Snåsa kommune mottok 231 svar på denne undersøkelsen.
Figur: Oversikt fra KS’ innbyggerundersøkelse 2015
Når det gjelder KS’ undersøkelse som ble gjennomført april 2015 viser den flere ting. Blant annet at av Snåsas befolkning – totalt sett og på bakgrunn av den kunnskap man da hadde – var 25 %
positiv/ganske positiv til en kommunesammenslåing, mens 25 % var verken positiv eller negativ – og da 50 % var ganske negativ eller svært negativ til en kommunesammenslåing. Dersom man legger til grunn og sorterer etter hvem som er positiv – ligger Snåsa kommune ganske midt i listen i Nord- Trøndelag.
Dette presenteres for å gi et bilde av stemningen blant den alminnelige Snåsning, men det understrekes at målingen er gjort for om lag ett år siden.
Videre konkluderer denne rapporten med at om lag halvparten av de spurte i Snåsa er opptatt av spørsmålet og at de fleste er fornøyd med dagens tjenestetilbud i Snåsa kommune:
43
Figur: Oversikt fra KS’ innbyggerundersøkelse 2015
Det sammehovedbildet gjør seg også gjeldene Snåsa kommunes egne undersøkelse (gjennomført sept 2015).
Videre blir det i denne undersøkelsen klart at dersom man først skal slå seg sammen – er det det såkalte 4k (Inderøy, Steinkjer, Verran, Snåsa ) som er mest aktuelt. Og på spørsmål om hva
respondentene mente var viktige mål dersom Snåsa ble med i en storkommune – ble det svart større fagmiljø, livskraftige lokalsamfunn og god tilgjengelighet til tjenestetilbudet.
44
Figur: Fra rapporten – Snåsa kommunes egen innbyggerundersøkelse 2015
For å forsøke å utrede noe knyttet til identitet ble det også stilt spørsmål om følelse av tilhørighet i undersøkelsen som ble gjennomført i Snåsa kommunes regi. Svaret på dette spørsmålet var ikke uventet at de fleste har størst og mest markert tilhørighet til det faktiske stedet de bor (bygd mv) og til Snåsa kommune. Det var kanskje noe bemerkelsesverdig at disse to verdiene var omtrent like store – noe som sannsynligvis betyr at «Snåsa kommune» som merkevare – og eller et sted – faktisk har en stor betydning for den alminnelige snåsning.
45
Figur: Fra rapporten – Snåsa kommunes egen innbyggerundersøkelse 2015
Oppsummering
På bakgrunn av de undersøkelsene som er gjennomført er det hevet over tvil at innbyggeren er opptatt av spørsmålet kommunesammenslåing – og funnene i undersøkelsen kan antyde at de sterkeste kreftene som gjør seg gjeldene her er knyttet til identitet og muligheten til å kunne ha et lokalt og nært tjenestetilbud.
Egenvurdering kompetanse
For å forsøke å finne noen objektive utgangspunkt er det er også gjennomført en intern web-
undersøkelse der ledere med ansvar for tjenesteyting er bedt om å vurdere nåværende og framtidig kompetansesituasjon for sitt fagfelt. Undersøkelsen ble gjennomført i 2016 i perioden 26/1 til 4/2 ved hjelp av et web-verktøy. Alle enhetsledere ble spurt og vi fikk en svarprosent på 93 %.
I denne undersøkelsen framkommer det at 71 % av alle fagstillinger p.t er dekket med den nødvendige kompetanse. I den grad det mangler riktig kompetanse svarer lederne at dette har sammenheng med at stillingene har vært av en slik karakter at de ikke har kunne tiltrekke seg kompetente søkere (små helsestillinger på pleie og omsorg) og at man har enkelte som har fått faststilling i kommunen på et tidspunkt da det ikke var formelle kompetansekrav til stillingene (f.eks assistenter på oppvekst).
Det nevnes også at forhold som alminnelig vakanse og at man avventer endelig organisering, spiller en rolle i dette.
46
Faksimile av spørsmål i rapport
På spørsmål om hvordan lederen opplever det er å få tilsatt i de mest kompetansekrevende stillingene på sin enhet faller 79 % av svarene i kategoriene meget enkelt til greit, mens 21 % av svarene ligger i kategoriene vanskelig/meget vanskelig.
Ellers er det greit å merke seg at det er ingen som har svart at det «ikke er mulig» å få tilsatt i kompetansekrevende stillinger pt.
Faksimile av spørsmål i rapport
Når det gjelder stillinger som ikke er så kompetansekrevende svarer 100 % at det for tiden er meget enkelt/greit å få tilsatt i slike stillinger.
47 Videre ble lederne bedt om å vurdere om hvorvidt de mente det ville være enkelt/vanskelig å
rekruttere til de mest kompetansekrevende stillingene innenfor sitt fagfelt i framtiden.
Faksimile av spørsmål i rapport.
Og her faller svarene slik at omlag 57 % mener at det også i framtiden vil kunne være meget
enkelt/greit å kunne rekruttere til disse stillingene, mens ca 43 % har angitt at de mener det vil være vanskelig/meget vanskelig.
Det kan også her være verdt å merke seg at ingen av lederne i Snåsa kommune på bakgrunn av sitt skjønn og kjennskap til sitt fagfelt mener at det vil bli umulig å rekruttere i slike stillinger i framtiden.
I kommentarene som er lagt inn i undersøkelsen er det flere som peker på tydelige
usikkerhetsmomenter som framtidige stillingsprosenter, utvikling av arbeidsmarked, sammenheng med organisering av sin driftsenhet mv. Dette gjelder i særlig grad teknisk og pleie og omsorg.
Andre enheter som f.eks landbruk/skog/utmark peker på at rekruttering aldri har vært noe problem – og heller ikke, sannsynligvis, vil bli det i framtiden.
Det pekes også på at beliggenheten i seg selv kanskje ikke vil være en begrensende faktor i et framtidig arbeidsmarked – særlig ikke dersom det kompenseres med lønnsvilkår og store utviklingsmuligheter.
Oppsummering:
Dersom man isolert ser på denne undersøkelsen, som riktignok er noe kortfattet og som inneholder enkelte litt utydelige begrep, men like fullt bygger på vurderinger og erfaringer fra enhetsledere med personalansvar i Snåsa kommune, så vil det være grunnlag for å hevde at Snåsa kommune vil kunne klare å rekruttere og ansette tilstrekkelig kompetanse i også framover. En må imidlertid påregne å bruke lønnsvirkemidler i sterkere grad for å gjøre seg interessant, fordi mange i dag vektlegger fagmiljø sterkt, altså kompenserende tiltak for den generelle og alminnelige konkurranse på arbeidsmarkedet.
48
Kommunens rolle som forvaltningsorgan – myndighetsutøver
Kapasitet og kompetanse
Kommunene har ansvar for å levere et bredt spekter av velferdstjenester til innbyggerne. Tjenestene er ulike i karakter og omfang. De største tjenesteområdene er skole, barnehage og helse og omsorg – men det er ikke så omtalt at kommunen også har en viktig rolle som forvaltningsorgan for en lang rekke lov og forskrifter.
Mest kjent i denne sammenhengen er vedtak og forvaltning som blir gjort etter plan- og
bygningsloven, lov om motorferdsel i utmark og vassdrag, alkoholloven og jordloven – men det er i realiteten mange flere rammedokumenter en kommune skal ivareta og forvalte – og følgelig må ha kompetanse og ressurser for å kunne håndtere.
For Snåsa kommune opplever vi kapasitetsutfordringer på flere felt. På byggesaksbehandling - som er fullstendig dokumentert - er det et uttalt mål at den skal sluttbehandles innen 3 uker forutsatt at byggesaken inngår i delegasjonsreglementet og behandles administrativt.
Dette er tidvis en utfordring og forvaltningen oppleves svært sårbar og faren for etterslep er stor. Vi har hatt en periode i den senere tid da vi har manglet saksbehandler – og det har i realiteten hatt virkning på hele produksjonen på dette feltet.
På kart og oppmåling er vi fullstendig avhengig av ekstern kompetanse som vi må leie inn.
Vedtak og forvaltning av boligformidling utføres av teknisk enhet i Snåsa – og er også pt merkbart utsatt for konsekvensene med et lite kollegium – der få personer gjør mange og sammensatte oppgaver.
Videre er oppgavene knyttet til arealplanlegging – som ofte er kritiske oppgaver for alle parter i en prosess også opplevd som utsatt både på kapasitet og delvis også kompetanse.
Teknisk enhet som utfører en god del av en kommunes forvaltningsoppgaver har i gjentatte årsmeldinger rapportert om økt belastning, krevende oppgaver, manglende tids- og
mannskapsressurser.
Disse tjenestene er sårbare og utsatt i Snåsa kommunes organisasjon pt.
Det meldes ikke om de samme utfordringer på skog- og landbruk og utmarksforvaltning i Snåsa kommunes administrasjon.
Nærhet og distanse
Videre er det viktig å se på begrepet distanse i denne sammenhengen. I proposisjonen om kommunereformen (Prop. 95 S) understrekes det at kommunene må ha en slik størrelse at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggerne.
Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn i myndighetsutøvelsen, samt at innbyggerne sikres de rettigheter de har etter loven. I tillegg skal habilitetsreglene sikre tilliten til kommunene og beskytte den enkelte saksbehandler mot utidig press.
I Snåsa har vi ingen objektive undersøkelser som kan underbygge bestemte synspunkt på dette, men det er naturlig å anta at inhabilitet er en større utfordring i Snåsa kommune enn en større kommune.
