mot sosial dumping

Underveisrapportering

Rolf K. Andersen, Mona Bråten, Line Eldring og Anne Mette Ødegård

Evaluering av tiltak

mot sosial dumping

Rolf K. Andersen, Mona Bråten, Line Eldring og Anne Mette Ødegård

Evaluering av tiltak mot sosial dumping

Underveisrapportering

Fafo-notat 2010:24

© Fafo 2010 ISSN 0804-5135

Innhold

Forord ... 5

1 Innledning ... 7

1.1 Bakgrunn... 8

1.2 Metode og avgrensninger ... 9

1.3 Oppbygging av rapporten ... 13

2 Arbeidstilsynets innsats mot sosial dumping ... 15

2.1 Nasjonale tilsynsprosjekter ... 16

2.2 Utfordringer knyttet til prosjektorganisering ... 18

2.3 Tilsyn ...22

2.4 Håndheving og sanksjoner ... 25

2.5 Samarbeid med andre offentlige etater ... 29

2.6 Oppsummering ... 33

3 Erfaringer med Arbeidstilsynet i bedrifter og blant tillitsvalgte ... 35

3.1 Bedriftenes erfaringer med tilsyn ... 35

3.2 Tillitsvalgtes erfaringer med Arbeidstilsynets arbeid mot sosial dumping ... 39

3.3 Oppsummering ...42

4 Id-kort på bygge- og anleggsplasser ... 43

4.1 Beskrivelse av id-kortordningen ... 43

4.2 Problemstillinger ... 44

4.3 Forekomsten av id-kort ... 45

4.4 Erfaringer og virkninger ... 50

4.5 Oppsummering ...52

Referanser ... 53

Forord

Evalueringen av regjeringens tiltak mot sosial dumping utføres på oppdrag av Arbeids­

departementet, og gjennomføres i perioden fra mars 2010 til juni 2011. Evalueringen omfatter en rekke tiltak, og er inndelt i to hovedfaser. I den første fasen inngår evaluering av Arbeids­

tilsynet myndighetsinnsats og reaksjonsbruk, samt av ordningen med id­kort i bygg og anleggs­

næringen. I den andre fasen vil vi evaluere gjennomførte endringer i allmenngjøringsordningen, endringer i inn­ og utleieregelverket, melde­ og registreringsplikten for bemanningsforetak, den forsterkede innsatsen med hensyn til informasjon og veiledning, samt foreta en helhetlig analyse av regjeringens innsats mot sosial dumping.

I dette underveisnotatet presenterer vi hovedfunnene fra den første fasen i evalueringen.

Sluttrapporten fra evalueringen vil foreligge i annet halvår av 2011, og vil inneholde resulta­

tene fra alle faser i evalueringen. En stor takk til alle som så langt har delt sine kunnskaper og erfaringer gjennom spørreskjemaundersøkelser, intervjuer og møter med forskerne.

Tusen takk også til Arbeidsdepartementet og til Anne Britt Djuve, Jon Erik Dølvik og Jon Horgen Friberg ved Fafo for nyttige kommentarer, innspill og hjelp til underveisnotatet.

Oslo, november 2010 Line Eldring, prosjektleder

1 Innledning

Arbeidstilsynets myndighetsinnsats og reaksjonsbruk mot sosial dumping, samt ordningen med id­kort i bygg­ og anleggsnæringen, er de to hovedtemaene i denne delrapporten. Den inngår i et større evalueringsprosjekt av regjeringens tiltak mot sosial dumping, som skal være sluttført i juni 2011.

I forbindelse med regjeringens handlingsplaner mot sosial dumping i 2006 og 2008 har Arbeidstilsynet fått utvidede tilsynsområder og sanksjonsmidler, i tillegg til økte bevilgninger.

Ordningen med id­kort i bygg­ og anleggsnæringen trådte i kraft fra 1. januar 2008.

Det overordnede spørsmålet er i hvilken grad disse to tiltakene har bidratt til å redusere eller forhindre sosial dumping. Når det gjelder Arbeidstilsynets myndighetsinnsats, vil vi gi svar på følgende delspørsmål:

Hva er erfaringene med Arbeidstilsynets nye tilsynsområder og sanksjonsmidler?

1.

Er Arbeidstilsynets kompetanse og metodikk tilfredsstillende for å løse de nye opp­

2. gavene?

Når det gjelder id­kort er hovedspørsmålene:

I hvilken grad har de som utfører arbeid på bygge­ og anleggsplasser i Norge id­kort?

1.

I hvilken grad bidrar id­kortordningen til å ivareta helse, miljø og sikkerhet på bygge­ og 2. anleggsplasser i Norge?

Begrepet sosial dumping er sentralt i denne evalueringen. I denne sammenhengen legger vi regjeringens forståelse av sosial dumping til grunn. Den innebærer at:

«Det er sosial dumping både når utenlandske arbeidstakere utsettes for brudd på helse­, miljø­ og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeids­

takere normalt tjener eller som ikke er i tråd med gjeldende allmenngjøringsforskrifter».

Regjeringens handlingsplaner mot sosial dumping (2006 og 2008) er blitt sentrale verktøy og referanserammer, både for regjeringen og myndighetsorganer og for partene i arbeidslivet.

Formålet med handlingsplanene er å hindre at sosial dumping brer om seg og blir et ved varende problem i norsk arbeidsliv.

Arbeidet mot sosial dumping er så langt tett knyttet til enkeltbransjer – i hovedsak bygg og industri. En viktig årsak til dette er at det har vært en omfattende bruk av utenlandske arbeidstakere i disse to bransjene de seinere årene. Fafos bedriftsundersøkelse fra 2009 (Ander­

sen m.fl. 2009) viste likevel at også en betydelig andel av bedriftene i hotell­ og restaurantnæ­

ringen nå benytter østeuropeiske arbeidstakere. Det har dessuten vært stor bruk av utenlandsk arbeidskraft i landbruket. En annen årsak til at bygg og industri har fått stor oppmerksomhet er at mange av tiltakene mot sosial dumping forutsetter allmenngjorte tariffavtaler. Så langt er

det sju petroleumsanlegg på land, byggebransjen, skips­ og verftsindustrien og jordbruks­ og gartnerinæringen som er omfattet av allmenngjorte tariffavtaler.¹

1.1 Bakgrunn

I kjølvannet av EU­utvidelsene i 2004 og 2007 har det vært stor tilstrømming til Norge av arbeidstakere og underentreprenører fra de nye EU­landene i Øst­ og Sentral­Europa², som fra 1. januar 2007 også inkluderer Bulgaria og Romania. I perioden mai 2004 til mai 2009 ble det innvilget 150 283 førstegangs arbeidstillatelser og 136 621 fornyelser til borgere fra disse landene (UDI 2004–2009). I tillegg til de individuelle arbeidsinnvandrerne kommer et stort antall utstasjonerte arbeidstakere, underentreprenører og andre tjenesteytere, samt uregistrerte/illegale innvandrere.³

Utvidelsene av det indre markedet i EU/EØS falt sammen med sterk vekst i etterspør­

selen etter arbeidskraft i det norske arbeidsmarkedet. Den sterke etterspørselen er, sammen med høyt lønnsnivå, viktige forklaringer på den sterke tilstrømmingen av arbeidskraft østfra (Dølvik og Eldring 2008).

Finanskrisa høsten 2008 utløste et dramatisk tilbakeslag i den internasjonale økonomien og slo også inn i den norske økonomien, særlig i bygg­ og anleggsnæringen og eksportindustrien.

Norge er likevel blant de landene som har klart seg godt gjennom finanskrisa og er derfor fortsatt et aktuelt reisemål for vandrende arbeidssøkere. Tilstrømmingen har imidlertid gått ned, og Fafos undersøkelse av virksomheters arbeidskraftbruk vinteren 2009 viser at krisa har påvirket deres faktiske og planlagte bruk av østeuropeiske arbeidstakere (Andersen m.fl. 2009).

Mye tyder likevel på at arbeidskraft fra disse landene har blitt et varig innslag i norsk arbeidsliv at og arbeidsinnvandrere er blitt en permanent del av arbeidsstokken i mange bedrifter.

Reguleringen av og tilsyn med arbeidsinnvandreres lønns­ og arbeidsvilkår har vært et sentralt tema i årene etter EU­utvidelsen. Fram til 1. mai 2009 praktiserte Norge såkalte overgangsregler for individuelle arbeidstakere fra de nye medlemslandene som kom med i 2004. Det innebar at utlendingsforskriftens krav om dokumentert «norsk lønn» og heltids­

arbeid ble gjort gjeldende for disse. Fram til 1. januar 2012 kan man fortsatt opprettholde overgangsreglene for borgere fra Bulgaria og Romania. Disse overgangsreglene har imidlertid aldri vært gjeldende for arbeidstakere på tjenesteoppdrag – det vil si arbeidstakere som er med sin utenlandske bedrift på midlertidige oppdrag her i landet eller arbeidstakere ansatt i utenlandske bemanningsfirmaer.

Siden overgangsreglene for åtte av de ti aktuelle landene er borte, får andre tiltak og tilsyn større betydning. Allmenngjøring av tariffavtaler har blitt tatt i bruk på nye områder, og det offentlige kontrollapparatet er styrket i løpet av disse årene. I de allmenngjorte områdene er det også innført påseplikt for oppdragsbedrifter, innsynsrett for tillitsvalgte og solidaransvar for lønn. Foruten tiltakene som kun gjelder i de allmenngjorte områdene, er det i tillegg

1 Allmenngjøring innebærer at deler av tariffavtalen gjennom forskrift blir gjort gjeldende for alle arbeidstakere som jobber innenfor et område. Den allmenngjorte tariffavtalen i jordbruks­ og gartnerinæringen ble gjort gjeldende fra 1. januar 2010. Tilsyn mot sosial dumping i landbruket har så langt skjedd som en integrert del av tilsyn med forebyggende HMS­arbeid (Arbeidstilsynet 2009).

2 Estland, Latvia, Litauen, Polen, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn.

3 Sentralskattekontoret for utenlandssaker (SFU) registrerte en stor økning i antallet utstasjonerte arbeidstakere og bedrifter med oppdrag i Norge i perioden 2004–2009.

innført en innstramming i adgangen til innleie av arbeidskraft mellom produksjonsbedrifter, etablert en melde- og registreringsplikt for bemanningsforetak og krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i kommunale anbudsprosesser. Id-kort for bygg- og anleggsnæringen var, som nevnt, del av den første handlingsplanen mot sosial dumping. I den andre planen ble id-kort for rengjøringsbransjen lansert, sammen med en innføring av regionale verneombud i renhold og i hotell- og restaurantbransjen. Regionale verneombud i renhold og hotell- og restaurant- bransjen innføres fra 1. januar 2011. Id-kort for renhold vil inngå som et tiltak i en større satsing i renholdsbransjen.

Tilsynsmyndighetene – og da særlig Arbeidstilsynet – har en framtredende plass i regjerin- gens handlingsplaner mot sosial dumping. I tillegg til utvidede tilsynsområder og økte ressurser, er det lagt vekt på tilsynsmyndighetenes ansvar for informasjon og veiledning om rettigheter og plikter i norsk arbeidsliv, både overfor arbeidstakere og virksomheter.

Etter lovendring i 2004 skal Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet føre tilsyn med at lønns- og arbeidsvilkår i allmenngjorte tariffavtaler etterleves. Tilsynsmyndighetene fører også tilsyn med lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i utlendingsforskriften. I tillegg kommer tilsyn i henhold til bestemmelsene i arbeidsmiljøloven.⁴ Helse-, miljø- og sikkerhetsreglene er offentligrettslige regler og gjelder for alle som utfører arbeid i Norge, uavhengig av hvor virksomheten er etablert eller hvilken nasjonalitet de ansatte har. Virksomhetene har plikt til å velge verneombud, som skal være arbeidstakernes representanter i HMS-spørsmål. For de arbeidsplassene som ikke har egne verneombud er det opprettet en ordning med regionale verneombud innenfor bygg og anlegg. Disse oppnevnes av henholdsvis Fellesforbundet og Norsk Arbeidsmandsforbund.

I forbindelse med den første handlingsplanen mot sosial dumping, fikk tilsynsmyndighe- tene fra desember 2006 anledning til å ta i bruk pålegg, stansing og tvangsmulkt i forbindelse med tilsyn med allmenngjøringsloven og utlendingsloven.

I denne perioden har også Arbeidstilsynet gjennomgått en omfattende omorganisering.

Blant annet ble det våren 2003 bestemt å flytte direktoratet for Arbeidstilsynet fra Oslo til Trondheim. Fra 1. januar 2006 var det nye direktoratet i Trondheim etablert som en mindre og mer strategisk enhet. Den ytre etaten er regionalisert med underliggende tilsynskontorer.

I 2008 og 2009 har Arbeidstilsynet jobbet med å sluttføre omstillingen.⁵ Både nye oppgaver/

sanksjonsmidler, økte bevilgninger og en omfattende omorganisering danner bakgrunn for evalueringen.

Blant de nye oppgavene for tilsynsmyndighetene er å passe på at arbeidstakerne i bygg- og anleggsnæringen bruker id-kort. Ordningen, som ble innført fra 1. januar 2008, er hjemlet i arbeidsmiljøloven, og det er arbeidsgiver som skal sørge for at arbeidstakerne har id-kort.

Formålet med ordningen er å ivareta helse, miljø og sikkerhet på bygge- og anleggsplasser, og utstedelse av id-kort forutsetter blant annet at virksomheten er lovlig registrert i Norge.

1.2 Metode og avgrensninger

Evalueringen av Arbeidstilsynets myndighetsinnsats og ordningen med bruk av id-kort i bygg- og anleggsnæringen er basert på data og informasjon fra ulike kilder.

4 Petroleumstilsynet er tilsynsmyndighet for petroleumsvirksomheten på sokkelen og på nærmere bestemte landanlegg, jf forskrift 31. august 2001 nr 1016 om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, og er ikke omfattet av denne evalueringen.

5 Rapport fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2009), Fire år med fornying av offentlig sektor.

Arbeidstilsynet registrerer alle tilsyn som gjennomføres i visse hovedkategorier, der sosial dumping er én kategori. Med utgangspunkt i registrerte opplysninger om tilsynene på sosial dumping i perioden 1. januar 2008 til 31. mars 2010, har vi sett nærmere på påleggene som er gitt innenfor bransjene bygg og anlegg, forretningsmessig tjenesteyting, industri og overnat­

tings­ og serveringsvirksomhet. Forretningsmessig tjenesteyting består i hovedsak av rengjøring og utleie av arbeidskraft.

Vi har i tillegg gjennomført en spørreundersøkelse blant et tilfeldig utvalg av bedriftene som hadde hatt tilsyn på sosial dumping i denne perioden. Sentrale temaer var deres erfaringer med Arbeidstilsynets metodikk og kompetanse, samt erfaringer med id­kortordningen innen­

for bygg. For framstillingens skyld betegnes disse bedriftene i det videre som tilsynsbedrifter.

Undersøkelsen ble gjennomført som en telefonisk spørreundersøkelse av Respons Analyse i perioden 3. – 23. juni 2010. Bruttoutvalget var på totalt 2363 bedrifter. 303 av bedriftene sto oppført med 0 ansatte, disse ble fjernet fra bruttoutvalget. Utvalget etter dette besto da av 2060 bedrifter. Disse fikk tilsendt et brev der det ble informert om undersøkelsen, og at de ville bli kontaktet for intervju. Det var ikke mulig å finne telefonnummer til 189 av bedriftene, slik at 1871 bedrifter ble forsøkt kontaktet på telefon. Det ble til sammen gjennomført 474 intervjuer, noe som gir en svarprosent på 25, regnet i prosent av bedrifter som ble forsøkt kon­

taktet. Det er ulike årsaker til frafallet i undersøkelsen: 408 bedrifter nektet eksplisitt å delta, vi oppnådde ikke kontakt i intervjuperioden med 638, 40 lot seg ikke intervjue på grunn av språkproblemer, 81 opplyste at de ikke hadde hatt tilsyn og 47 av bedriftene var nedlagt. Med utgangspunkt i data fra registeret og utvalget er det mulig å kartlegge mulige skjevheter med hensyn til antall ansatte, bransje og region. Dette er vist i tabell 1.1, hvor vi sammenlikner alle bedriftene som hadde hatt tilsyn på sosial dumping med bedriftene i vårt utvalg.

Tabell1.1 Frafallsanalyse blant tilsynsbedrifter etter antall ansatte, bransje og region. Prosent

Populasjon Utvalg

Antall ansatte

1–5 23 18

6–10 19 22

11–30 32 33

Mer enn 30 25 27

Totalt % 99 100

N 2060 474

Bransje

Bygg og anlegg 63 61

Industri 15 13

Hotell og restaurant 10 13

Forretningsmessig tjenesteyting 13 13

Totalt % 101 100

N 2060 474

Region*

Oslo/Akershus 24 21

Østlandet for øvrig 30 26

Sørlandet 5 4

Vestlandet 26 32

Trøndelag 8 7

Nord-Norge 8 10

Totalt (%) 101 100

N 2060 474

*Region er i frafallsanalysene inndelt på følgende måte: Østlandet for øvrig (Østfold, Hedmark, Oppland,

Som tabell 1.1 viser er det ingen vesentlige skjevheter i utvalget sammenliknet med popula­

sjonen på de utvalgte variablene. Det er en viss underrepresentasjon av bedrifter med fem eller færre ansatte samt en viss geografisk skjevhet på Østlandet og på Vestlandet. Skjevhetene er imidlertid ikke større enn at vi anser datamaterialet for å være robust.

I forbindelse med evalueringen har vi dessuten gjennomført en spørreundersøkelse blant Fellesforbundets tillitsvalgte på bedriftsnivå i bygg og industri. Det finnes ingen oversikt over tillitsvalgte på bedriftsnivå, men Fellesforbundet har en oversikt over de bedriftene som hadde tariffavtale innenfor Fellesoverenskomsten for byggfag og Verkstedoverenskomsten med fem eller flere medlemmer. Fellesforbundet stilte dette registeret til disposisjon for prosjektet.

Undersøkelsen rettet seg mot tillitsvalgte innenfor bedrifter som er omfattet av allmenn­

gjøringsvedtak. I bygg er alle bedriftene omfattet av allmenngjøringsvedtak. I industrien gjelder dette kun i skips­ og verftsindustrien og for de bedriftene som har utført produksjons­, montasje­ eller installasjonsarbeid i skips­ og verftsindustrien. For å lette framstillingen vil disse heretter bli betegnet som skips­ og verftsindustrien. De tillitsvalgte i industribedrifter ble spurt innledningsvis om de var tillitsvalgt i en bedrift som falt innenfor en av disse to kategoriene.

De som ikke oppfylte dette kriteriet gikk ikke videre i undersøkelsen. Siden det ikke finnes en oversikt over lokale tillitsvalgte, ble bedriftene kontaktet først, og deretter forespurt om kontaktinformasjon til tillitsvalgt.

Undersøkelsen ble gjennomført som en telefonisk spørreundersøkelse av Respons Analyse i perioden 11. mai – 25. juni 2010. Totalt inneholdt Fellesforbundets register 1525 bedrifter.

Det ble satt et mål om å oppnå intervjuer med 150 tillitsvalgte i skips­ og verftsindustrien, i bygg var målet å oppnå flest mulig intervjuer. Samlet ble det gjennomført 221 intervjuer i bygg og 150 i skips­ og verftsindustrien. 77 bedrifter innenfor Verkstedsoverenskomsten ble kvotert ut av undersøkelsen fordi de ikke tilhørte skips­ og verftsindustrien og dermed ikke var omfattet av allmenngjøringsvedtak. Totalt gir dette en svarprosent på 26. Det var en samlet svarnekt på 349, dette omfatter både at bedriftene i noen tilfeller vegret seg mot å sette over eller oppgi mobilnummeret til de tillitsvalgte, og at de tillitsvalgte selv ikke ønsket å delta. 48 bedrifter var registrert med feil telefonnummer eller et nummer som var opphørt, og 88 oppga at de ikke hadde tillitsvalgte. Det er vanskelig å si hva frafallet betyr for representativiteten i under­

søkelsen. I registeret fra Fellesforbundet er det informasjon om antall medlemmer per bedrift og geografisk plassering. Det er derfor mulig å kartlegge skjevheter etter disse kjennetegnene.

Det er imidlertid ikke mulig ut fra registeret å se om industribedriftene utfører arbeid innenfor det allmenngjorte tariffområdet. For bygg er dette ikke noe problem, siden alle bedrifter er omfattet av allmenngjøringsvedtak. Selv om vi ikke kan skille ut de industribedriftene som er omfattet av allmenngjøringsvedtak, har vi likevel valgt å sammenlikne populasjonstallene med utvalget der alle er berørt av den allmenngjorte tariffavtalen. Tabell 1.2 (neste side) viser fordelingen i populasjonen og utvalget i undersøkelsen for industri og bygg.

Tabell 1.2 Frafallsanalyse for industri og bygg- og anleggsbedrifter etter antall ansatte og region. Prosent

Industri Bygg

Populasjon Utvalg Populasjon Utvalg

Antall ansatte

Mindre enn 10 24 22 37 27

10-15 19 19 22 23

16-29 26 29 20 25

30 eller flere 31 31 22 25

Totalt (%) 100 101 101 100

N 795 150 730 221

Region

Oslo/Akershus 5 2 9 7

Østlandet for øvrig 33 27 33 34

Sørlandet 6 7 4 3

Vestlandet 37 45 26 26

Trøndelag 10 9 15 19

Nord-Norge 9 10 13 12

Totalt (%) 100 100 100 101

N 795 150 730 221

Som tabell 1.2 viser, er det kun få skjevheter i utvalget sammenliknet med populasjonen langs disse to bakgrunnsvariablene. Innenfor bygg er det en viss skjevhet når et gjelder de minste bedriftene. Erfaringsmessig er det i de minste bedriftene det er vanskeligst å gjennomføre intervjuer i denne bransjen. Dette skyldes i hovedsak at bedriften har små administrative res­

surser, og at de fleste ansatte, inkludert ledelsen, er ute på ulike oppdrag og dermed mindre tilgjengelige enn tilfellet er i de større bedriftene. Tabellen viser også at det er en viss over­

representasjon i utvalget av bedrifter lokalisert på Vestlandet. Som nevnt består utvalget for industrien kun av bedrifter som er omfattet av allmenngjøring, mens populasjonen inneholder samtlige bedrifter. At vi får en overrepresentasjon i de områdene der skips­ og verftsindustrien i hovedsak er lokalisert, er derfor som forventet. Samlet viser tabell 1.2 at langs variablene som er undersøkt, er det ingen vesentlige skjevheter i utvalget sammenliknet med populasjonen.

I evalueringen av id­kortordningen baserer vi oss i tillegg på spørsmål fra en undersøkelse blant polakker i Oslo­området som ble gjennomført i første kvartal 2010, og hvor 500 polakker ble intervjuet. En tilsvarende arbeids­ og levekårsundersøkelse blant polakker i Oslo­området ble gjennomført i 2006 (Friberg og Tyldum 2007).

Ved siden av dette, har vi hatt tilgang til Arbeidstilsynets egne årsrapporteringer om innsatsen mot sosial dumping. Det er også gjennomført kvalitative intervjuer med tilsyns­

inspektører og regiondirektører i tre av Arbeidstilsynets regioner – Oslo, Akershus og Østfold og Midt­Norge (omfatter fylkene Sør­ og Nord­Trøndelag og Møre og Romsdal), i tillegg til Arbeidstilsynets nasjonale prosjektledelse på området sosial dumping og Arbeidstilsynets ansvarlige for id­kortordningen. 37 personer har blitt intervjuet/deltatt i intervjuliknende møter i forbindelse med datainnsamlingen. Noen av intervjuene med tilsynsinspektørene ble gjennomført som gruppeintervjuer, andre enkeltvis. Vi har også hatt et arbeidsmøte med utvalgte temaer i forbindelse med ett av Arbeidstilsynets prosjektgruppemøter om sosial dum­

ping. Regionale verneombud i bygg (Fellesforbundet) i de nevnte regionene og representanter for de sentrale partene i arbeidslivet (Byggenæringens Landsforening og Fellesforbundet) er

intervjuet i denne omgangen. De regionale verneombudene gjennomfører hvert år svært mange besøk til mindre arbeidsplasser i bygg og anlegg og utgjør derfor en god kilde til informasjon om utviklingen i disse næringene, inklusive vilkår for utenlandsk arbeidskraft. Det er laget tilpassede intervjuguider for de ulike gruppene av intervjuede. Intervjuguidene sikrer en felles struktur på intervjuene, samtidig som den kvalitative tilnærmingen gir gode muligheter til å følge opp emner som kom opp under intervjuene. I videreføringen av prosjektet vil vi utvide antall kvalitative intervjuer. Det vil si at vi vil intervjue flere representanter for partene, sentralt og regionalt, flere representanter for andre offentlige myndigheter og flere nøkkelinformanter i Arbeidstilsynets øvrige regioner.

De innsamlede dataene skal brukes i alle delene av prosjektet. Foruten evalueringen av Arbeidstilsynets myndighetsinnsats og reaksjonsbruk mot sosial dumping og ordningen med id­kort i bygg­ og anleggsnæringen som det rapporteres om i dette underveisnotatet, gjelder det delevalueringer av følgende områder: Gjennomførte ordninger i allmenngjøringsordningen, endringer i inn­ og utleieregelverket, melde­ og registreringsplikt for bemanningsforetak og forsterket innsats med hensyn til informasjon og veiledning. I sluttrapporteringen kommer vi tilbake med en helhetlig analyse av regjeringens innsats mot sosial dumping, hvor alle delene blir integrert.

1.3 Oppbygging av rapporten

I kapittel 2 ser vi nærmere på hvordan Arbeidstilsynet har organisert arbeidet med sosial dumping. Nye tilsynsområder, nye sanksjonsmidler og økt ressurstilgang er viktige stikkord, i tillegg til tilsynsmetodikk og kompetanse. I kapittel 3 går vi inn i praksisen og erfaringene lokalt. Sentrale spørsmål er: Hva er bedriftenes og tillitsvalgtes erfaringer med og vurderinger av Arbeidstilsynets arbeid mot sosial dumping? Kapittel 4 dreier seg om id­kortordningen i bygg og anlegg. Det blir en kort gjennomgåelse av formålet med ordningen og utviklingen i antall utstedte kort, inklusive bruk av id­kort blant polske bygningsarbeidere i Oslo. Deretter presenteres Arbeidstilsynets, bedriftsledernes og tillitsvalgtes erfaringer med id­kort og hva slags virkninger denne ordningen har hatt.

2 Arbeidstilsynets innsats mot sosial dumping

I dette kapittelet ser vi nærmere på Arbeidstilsynets innsats mot sosial dumping. Spørsmålene som belyses er knyttet til:

Arbeidstilsynets organisering, kompetanse, ressurser og tilsynsmetodikk på dette områ­

ȅ det

Arbeidstilsynets erfaringer med håndheving og sanksjoner og samarbeid med andre offent­

ȅ lige etater på området sosial dumping

Arbeidet med temaområdet sosial dumping startet for alvor i 2005. Arbeidstilsynet hadde noen oppgaver knyttet til dette i 2004. Det var blant annet et mål å være ekstra påpasselig overfor brudd på grunnleggende kontraktsrettigheter, særlig når det gjaldt utenlandske arbeidstakere i bygg og anlegg. Men det fantes ikke systemer for å registrere hvilke brudd som var typiske i bedrifter som brukte utenlandske arbeidstakere og/eller underentreprenører (Ødegård m.fl.

2007). Arbeidet var med andre ord ikke systematisert slik det har blitt fra 2006 og utover.

Fra 2006 ble Arbeidstilsynets innsats mot sosial dumping organisert som et eget program­

område. Programmet samler alle etatens aktiviteter og tiltak rettet mot sosial dumping, som tilsyn, informasjons­ og veiledningstiltak, samarbeid med eksterne aktører, kunnskapsinnhen­

ting og internasjonalt samarbeid. Hovedaktiviteten under programmet er tilsyn på arbeidsplas­

ser med utenlandske arbeidstakere. Arbeidstilsynets arbeid med å forebygge sosial dumping er nedfelt som ett av i alt sju satsingsområder i strategiplanen for perioden 2008–2011.⁶ Det administrative ansvaret for programmet er fra 1. januar 2008 lagt til region Oslo.

Arbeidstilsynet er nå delt i sju regioner: Oslo, Akershus/Østfold, Indre Østland, Sør­Norge, Vestlandet, Midt­Norge og Nord­Norge. Etatens arbeid mot sosial dumping er organisert

både som aktiviteter i egne nasjonale prosjekter og som løpende aktiviteter i linja. På nasjo­

nalt nivå utarbeides det planer for nasjonale tilsynsuker. I tillegg samordnes lokale prosjekter rettet mot arbeidsinnvandring. Gjennomføring, bemanning, saksbehandling og oppfølging av tilsynene ligger til den enkelte region, og skal utføres etter utarbeidede retningslinjer.

Tilsynsaktivitetene er etablert som egne nasjonale tilsynsprosjekter med egne prosjektkoder, planer og budsjetter. I tillegg skal det gjennomføres ordinære tilsynsaktiviteter i linja innenfor dette satsingsområdet.

I dette kapittelet ser vi nærmere på prosjektorganiseringen av arbeidet mot sosial dumping.

Konkret tar vi for oss det nasjonale tilsynsprosjektet som ved oppstarten omfattet byggebran­

sjen (NP1011), men som senere har blitt utvidet til også å gjelde verftsindustrien og nærings­

middelindustrien. På grunnlag av informasjon fra intervjuer i tre av Arbeidstilsynets regioner og med sentrale aktører, peker vi på både styrker og svakheter ved denne måten å organisere arbeidet på. Avslutningsvis gir vi en vurdering av i hvilken grad Arbeidstilsynets organisering

6 De seks andre satsingsområdene er: Forebygge muskel­ og skjelettplager, forbygge uheldige psykiske belastninger, styrke tilret­

telegging og oppfølging, forebygge eksponering for støy og kjemiske og biologiske stoffer, forebygge arbeidsulykker og redusere skadeomfang og øke arbeidsmiljøkunnskapen hos unge arbeidstakere.

av arbeidet mot sosial dumping bidrar til den overordnede målsettingen om å redusere eller forhindre sosial dumping. Kapittelet danner også bakgrunnen for framstillingene i kapittel 3, der vi redegjør for hva slags erfaringer bedriftene og tillitsvalgte har med Arbeidstilsynet.

2.1 Nasjonale tilsynsprosjekter

Det dominerende nasjonale tilsynsprosjektet på området sosial dumping har vært NP1011, som er en plan for omfang og samordning av tilsyn rettet mot byggebransjen. Fra 2009 ble tilsynet med allmenngjøringsforskriften i verftsindustrien lagt under dette prosjektet, og fra 2010 kom også tilsyn med næringsmiddelindustrien med.

I landbruket har ikke sosial dumping vært utskilt som et eget tilsynsområde, noe som har ført til at man ikke har tilsvarende dokumentasjon som for eksempel i bygg. Dette skal en­

dres fra og med 2010, slik at etterlevelsen av allmenngjøringsforskriften i landbruket kan bli registrert separat (Arbeidstilsynet 2009). Også i renhold, hotell og restaurant og transport er tilsyn på området sosial dumping organisert som nasjonalt prosjekt fra 2010.

Tilsyn som gjennomføres i prosjektene skal risikovurderes i den enkelte region når det gjelder faren for å oppleve ubehagelige situasjoner, trusler etc. som kan oppstå ved avdekking av økonomisk kriminalitet og ulovlige arbeidsforhold. Som hovedregel skal tilsynene gjen­

nomføres av minst to personer fra etaten, særlig gjelder dette når virksomhetens arbeid skal stanses på grunn av manglende dokumentasjon. Ubehagelige situasjoner skal straks rapporteres gjennom etatens avvikssystem, med kopi til prosjektleder.

Mål og virkemidler for prosjektet i bygg og industri (verft og næringsmiddel)Vi tar her utgangspunkt i prosjektavtalen for NP1011 Arbeidsinnvandring i bygg, verfts­ og nærings­

middelindustri for 2010, for å illustrere hvordan Arbeidstilsynets arbeid mot sosial dumping gjennomføres.

Ved inngangen av året blir det utarbeidet: (1) mål og rammer for prosjektet, (2) omfang, (3) prosjektorganisering, (4) beslutningspunkter, rapportering og milepæler, (5) risikoanalyse, kvalitetssikring og HMS, (6) gjennomføring og (7) økonomi. Prosjektet har følgende tre hovedmål:

Å motvirke alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet, slik at det ikke etableres deler av arbeidslivet ȅ der ingen spilleregler følges

Å sikre at arbeidstakere fra EU 10 og tredjeland (det vil si land utenfor EU/EØS­området) ȅ har verdige arbeidsvilkår og samme arbeidsmiljøbetingelser som øvrige arbeidstakere i

Norge

Å sikre at den norske arbeidsmiljø­ og sikkerhetsstandarden holdes på et høyt nivå og i ȅ samsvar med arbeidsmiljøloven

Det er utarbeidet egne målsettinger for gjennomføringen av prosjektet. Blant dem er blant annet fire samordnende tilsynsuker rettet mot arbeidsinnvandring, bruk av politianmeldelser ved behov og tettere dialog med politiet. I tillegg legges det vekt på nært samarbeid med de regionale verneombudene, samt dialog og informasjonsutveksling mellom regionene og med arbeidslivets parter.

Når det gjelder gjennomføring av tilsyn legges det vekt på hva bedriftene må legge fram av dokumentasjon i henhold til arbeidsmiljølovens krav og i henhold til forskrift om allmenn­

gjøring. I tillegg skal alle virksomheter som oppsøkes få utlevert tilpasset informasjonsmateriell fra etaten vedrørende arbeidsinnvandrere og deres rettigheter i Norge. Det fastsettes også akti­

vitetsmål for prosjektet. Alle regioner skal gjennomføre minimum 20 tilsyn mot virksomheter med arbeidskraft fra de nye EU­landene eller tredjelandsborgere i hver av de fire tilsynsukene.

I tillegg skal det i den enkelte region gjennomføres minimum 50 tilsyn i prosjektet utenom tilsynsukene. Innenfor næringsmiddelindustrien skal det gjennomføres minimum 20 tilsyn med sosial dumping som tema.

Det settes også mål for erfaringsutveksling og kompetanseutvikling innad i Arbeidstilsynet.

Etter hver tilsynsuke gjennomføres oppsummeringsmøter i prosjektgruppa hvor tilsynene, både i tilsynsuka og tilsyn for øvrig, gjennomgås. I prosjektmøtet skal det informeres om status på saker som ikke er avsluttet, samt hvordan kompliserte saker er løst. Alt relevant informa­

sjons­ og tilsynsmateriale skal legges ut på intranett og holdes kontinuerlig oppdatert, og det utarbeides en samlet statusrapport for hele prosjektet.

Endelig er det nedfelt mål for samarbeid med organisasjoner og andre offentlige etater. Blant de som nevnes særskilt er: regionale verneombud (ansatt gjennom Fellesforbundet og Norsk Arbeidsmandsforbund), organisasjonene på arbeidstaker­ og arbeidsgiversiden, skatteetaten,

lokalt brannvesen og plan­ og bygningsetat.

Etter hver tilsynsuke gjennomføres det oppsummeringsmøter med partene. Byggenærin­

gens Landsforening, Norsk Industri og Fellesforbundet deltar på disse møtene. Det har vært møter med Norsk Nærings­ og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, og det er en ambisjon for Arbeidstilsynet å få en tettere kontakt med partene i renhold, hotell og restaurant og transport (Arbeidstilsynet 2009).

Det er i perioden etablert tre servicesentra for utenlandske arbeidstakere⁷ i samarbeid mel­

lom Arbeidstilsynet, politiet, skatteetaten og UDI. I den forbindelse har det vært mye kontakt mellom disse etatene. Øvrig kontakt og samarbeid skjer for det meste lokalt. Det gjelder også kontakt og samarbeid med brannvesenet og plan­ og bygningsetaten. Arbeidstilsynets samar­

beid med arbeidstilsyn i andre land kommer vi ikke nærmere inn på i dette notatet.

Prosjektorganisering

Arbeidstilsynets regionkontor i Oslo har nasjonalt ansvar for innsatsområdet sosial dumping, og prosjektleder for bygg, verft, næringsmiddel (NP1011) har fram til våren 2010 vært ansatt ved dette kontoret. Direktoratet for arbeidstilsynet er definert som prosjekteier. Det utpekes en lokal prosjektleder i hver region. Denne har som oppgave å sørge for gjennomføring av tilsynsukene lokalt i regionen som beskrevet i prosjektplanen og rapportere om disse, samt om status for oppfølging. Lokal prosjektleder skal også rapportere om aktiviteten i egne prosjektmøter på tvers av regionene. I disse prosjektmøtene møter prosjektleder, lokale prosjektledere, prosjektsekretær og jurist. I tillegg møter tre andre ressurspersoner som også er tilknyttet Arbeidstilsynet.

Ressurser og kompetanse

Arbeidstilsynets prioriterte oppgaver og bevilgninger på dette området er nærmere beskrevet i de årlige tildelingsbrevene fra Arbeidsdepartementet. Tildelingsbrevene de siste tre årene – det vil si 2007, 2008 og 2009 – viser at størrelsen på de ekstra bevilgningene har variert.

7 Disse sentrene er i Oslo, Kirkenes og Stavanger.

Samlet har Arbeidstilsynet fått 26 millioner kroner ekstra i løpet av disse tre årene. I de tre årene forut for dette – altså fra 2004–2006 – ble det gitt til sammen 11 millioner kroner i rammeøkning til bruk i arbeidet mot sosial dumping. I tillegg har det kommet engangsbeløp i revidert nasjonalbudsjett for 2007, og i februar 2009 i forbindelse med finanskrisa, til sammen 10 millioner kroner. Det er gitt noen overordnede føringer for bruk av midlene: I 2007 ble bevilgningen økt med 6 millioner kroner, som var øremerket virkemidler/sanksjoner som allmenngjøringsloven og utlendingsloven ga adgang til. I 2008 og 2009 ble bevilgningen økt med 10 millioner kroner per år til forsterket tilsynsinnsats, herunder tilsyn med påseplikten, meldeplikt for bemanningsforetak og styrket informasjonsarbeid. Departementet la i tildelings­

brevene vekt på at den økte tilsynsaktiviteten skulle være konsentrert om følgende bransjer:

bygg, landbruk, industri (inklusive verft), renhold, hotell og restaurant og transport. Utover det som er nedfelt i handlingsplanene mot sosial dumping og de årlige tildelingsbrevene fra departementet, er det gitt få konkretiseringer av målsettingene for Arbeidstilsynets innsats mot sosial dumping. Det har derfor i stor grad vært opp til Arbeidstilsynet selv å sette i verk dette arbeidet.

Departementet la vekt på at de økte ressursene skulle bidra til økt tilsynsaktivitet, og Arbeidstilsynet har prioritert å bruke pengene til å ansette flere tilsynsinspektører. I regioner hvor man har hatt aktuelle søkere med relevant språkkompetanse (polsk, litauisk, russisk), så har disse blitt prioritert ved ansettelse. Dette har dessuten bidratt til målsettingen om å øke antallet ansatte med utenlandsk bakgrunn i etaten. Enkelte steder hadde ventet med å ansette flere folk, og i stedet satset på å kjøpe tolkehjelp ved behov. I tillegg til språkkompetanse, er det flere av regionene som har prioritert å ansette folk med juridisk kompetanse. Det er ellers ingen formelle krav til kompetanse for stillingene som tilsynsinspektør i Arbeidstilsynet.

2.2 Utfordringer knyttet til prosjektorganisering

Å organisere konkrete og gjerne tidsavgrensede aktiviteter i egne prosjekter som går på tvers av organisasjonenes linjestruktur, har blitt populært i både privat og offentlig sektor. Arbeids­

tilsynets måte å organisere arbeidet mot sosial dumping på bygger derfor på en veletablert logikk om hvilken metode som er best egnet for å oppnå konkrete målsettinger på et avgren­

set område – innenfor rammen av en større organisasjon som har mange til dels ulikartede oppgaver og målsettinger.

Det ble i forbindelse med denne evalueringen gjennomført intervjuer med tilsynsinspektø­

rer og regiondirektører i tre av Arbeidstilsynets regioner, samt den nasjonale prosjektledelsen, regionale verneombud, de sentrale partene i arbeidslivet og representanter for andre offentlige etater (se kapittel 1). Gjennom intervjuene kom det fram ulike synspunkter på prosjektor­

ganiseringen. I de neste avsnittene skal vi bruke informasjon fra våre intervjuer for å belyse enkelte utfordringer knyttet til denne måten å organisere arbeidet på.

Prosjektorganisering i en linjeorganisasjon

Arbeidstilsynets arbeid mot sosial dumping er, som vi har beskrevet i dette kapittelet, organisert i nasjonale prosjekter som går på tvers av etatens linjestruktur. De fleste vi intervjuet mente at prosjektorganiseringen av innsatsen mot sosial dumping var effektiv. Likevel framholdt flere

at det var knyttet noen utfordringer til denne organiseringen innenfor rammen av etatens kultur og etablerte linjestruktur.

For det første ble det pekt på at Arbeidstilsynet i alt har sju nasjonale satsingsområder som skal prioriteres like høyt. Hver av disse sju hovedområdene har cirka fem aktivitetsnummer under seg. Dette gir sju ganger fem prioriterte områder for den enkelte inspektør. Flere ga ut­

trykk for at dette gikk på bekostning av etatens øvrige tilsynsoppgaver som ligger i linja, men som ofte blir nedprioritert til fordel for oppgaver som er lagt til de ulike prosjektene.⁸

Den andre utfordringen flere pekte på var knyttet til selve prosjektorganiseringen av arbeidet med sosial dumping, og hvordan dette planlegges og innpasses i etatens linjestruktur og øvrige tilsynsoppgaver. Det kan se ut som om regioner med flere underliggende tilsynskontorer og store geografiske avstander har de største utfordringene, spesielt når det gjelder koordinering av personell. Kravet om at man alltid skal være to inspektører på tilsyn mot sosial dumping gjør at tilsynsukene må planlegges godt. Det er imidlertid vanskelig å planlegge for sykdomsforfall, noe som kan innebære at de planlagte tilsynene ikke blir gjennomført. I enkelte tilfeller har regionalt verneombud steppet inn og deltatt på tilsyn ved sykdomsforfall hos inspektører.

Det ble pekt på enkelte utfordringer knyttet til at prosjektleder ikke har personalansvaret, men at dette ligger i linja. Det er linjeledelsens ansvar å påse at inspektørene gjennomfører de planlagte tilsynene. Prosjektleder kan ikke presse inspektørene til å prioritere sosial dumping­

tilsynene, noe som har vært et problem i enkelte regioner. For å sikre en god personalhåndtering i prosjektet, ble det vurdert som viktig at inspektørene som jobbet med sosial dumping måtte ha god dialog med tilsynsleder. Tilsynsleder er en mellomleder som rapporterer til region­

direktøren. Ved tilsynskontorene er tilsynsleder den øverste daglige ledelsesrepresentanten.

Tilsynsleder kan ta aktuelle problemstillinger raskt inn til ledermøtet i regionen og få avklart nødvendige spørsmål med regiondirektøren.

Den største utfordringen knyttet til prosjektorganiseringen synes likevel å være personal­

ressursene. Prosjektavtalen fungerer slik at prosjektleder har booket opp kapasitet hos den enkelte inspektør ved inngangen av året. Her er det gjerne en utfordring å få lagt en kabal som gir nødvendig handlingsrom for inspektørene. Det ble pekt på som et generelt problem at inspektørene i mange tilfeller opplever å bli overbooket, noe som medfører en vanskelig prioritering mellom prosjektrelaterte oppgaver og løpende tilsynsaktiviteter. Denne over­

bookingen får også konsekvenser for oppfølgingen i etterkant av tilsynsukene. Ressurser som bindes opp av prosjektlederne før aksjonsukene er en særlig utfordring i regioner med mange tilsynskontorer – her stilles det ekstra store krav til koordinering.

Arbeidstilsynet har som nevnt fått tilført ekstra ressurser for å kunne ansette flere inspek­

tører til å jobbe med sosial dumping. I alle regionene vi har intervjuet har man benyttet seg av dette og ansatt inspektører som har sosial dumping som sitt hovedområde. I to av regionene hadde man brukt disse ekstra midlene til å ansette inspektører som snakket polsk, russisk eller litauisk. En av tilsynslederne beskrev ressurssituasjonen i regionen slik:

Vi fikk penger til to stillinger som kun skulle jobbe på sosial dumping. De har hele sin virk­

somhetsplan på sosial dumping. Det sitter en person i X og en i Y av de som vi fikk midler til den gangen, og de jobber fullt ut med sosial dumping. De andre personene som jobber her har litt mer varierende grad av ukeverk innenfor sosial dumping, noen har ganske mye, andre har nokså lite. Jeg kunne godt tenkt meg at vi hadde flere folk som hadde større andel av sin virksomhetsplan inn mot sosial dumping. Det er for å få kabalen til å gå opp. Vi får

8 Arbeidstilsynets overordnede mål for sin tilsynsvirksomhet er å sikre at norske virksomheter følger arbeidsmiljølovens krav.

Satsingsområdene er omfattende og dekker mange av feltene, men ikke alle.

en bestilling fra prosjektleder, som sier at hver region skal levere så og så mange ukeverk og så og så mange tilsyn. Så da er det å få den kabalen til å gå opp, vi klarer ikke å levere fullt ut det det bes om, men vi prøver tilnærmet. Vi har mange personer som trekkes i mange retninger, som jobber mye innenfor bygg­ og anleggsdelen, men også med andre ting. Så det blir litt gi og ta for å si det sånn.

Selv om flere pekte på utfordringer knyttet til å få tidskabalen til å gå opp for den enkelte og stort press for å nå måltallene for antall tilsyn i løpet av året, var det bred enighet om at prosjektorganiseringen av arbeidet mot sosial dumping var bra. Det var flere som stilte seg tvilende til om temaområdet hadde fått den oppmerksomheten det har i dag dersom man ikke hadde valgt å organisere aktivitetene i et eget prosjekt. Prosjektorganiseringen bidrar til økt oppmerksomhet, til at saker jobbes fram, og ikke minst til et tettere samarbeid med andre aktuelle aktører, som for eksempel regionale verneombud, lokalt brannvesen og skatte­

myndighetene.

Et annet viktig poeng er at organiseringen av arbeidet mot sosial dumping i stor grad har vokst fram gjennom lokal aktivitet og erfaringer. Prosjektet har fått utviklet seg «fra grasrota og opp». Prosjektet har ikke kommet som en ferdig løsning som har blitt «tredd nedover»

organisasjonen, og mange opplever dette som positivt og inspirerende. En av informantene beskrev prosjektorganiseringen av arbeidet mot sosial dumping slik:

Jeg tror det er en unik måte vi har gjort dette på. Som regel setter man ned et forprosjekt eller en gruppe som skal finne ut et eller annet lurt. Nå har vi kjørt det helt ned på grasrota og så har vi laget hele prosjektet på en måte.

Prosjektorganisering og kompetanseutvikling

I forbindelse med arbeidet mot sosial dumping er det et omfattende regelverk som inspektørene må ha oversikt over. Dette er i tillegg bare ett av flere områder som etaten og inspektørene skal kunne beherske. Enkelte informanter i Arbeidstilsynet mente at Arbeidstilsynet generelt ikke har kultur for å framdyrke spisskompetanse, og at man kanskje i litt for stor grad har satset på breddekompetanse i betydningen av at alle skal kunne litt om alt. Innenfor innsatsområdet sosial dumping er imidlertid regelverket komplisert, og det skiller seg en god del fra regelverket på de øvrige innsatsområdene.

Sett fra tilsynet sin side er det en utfordring knyttet til at ikke alle områder er allmenngjort, og at reglene og sanksjonsmidlene varierer for ulike bransjer. Arbeidstilsynet har opplevd at enkelte inspektører har praktisert feil regelverk ute på tilsyn. Dette har skapt reaksjoner fra de aktuelle bedriftene, som ikke har nølt med å la sine advokater ta hånd om saken. Arbeidstilsynet synes det er beklagelig når slike feil skjer. Etter vår vurdering må slike problemer settes inn i en større sammenheng, der Arbeidstilsynets nye tilsynsområder, nytt regelverk, økt tilsynsvolum, økt rekruttering og tradisjonelle normer for kompetanseutvikling tas med i betraktningen.

Det kan reises spørsmål ved om etatens innsats mot sosial dumping har ekspandert for raskt, og om man har greid å gi inspektørene nødvendig opplæring. En stor andel nyansatte har gjort at erfarne inspektører driver løpende opplæring gjennom tilsynsaktivitetene. I regioner med flere mindre tilsynskontorer har imidlertid ikke en slik opplæring av nyansatte vært mulig, fordi man ikke har hatt nok folk, og på grunn av store geografiske avstander. Det er ingen minstekrav til kompetanse for tilsynsinspektørene, og flere mener at det burde vært satt enkelte minstekrav. Vårt inntrykk fra intervjuer i tre regioner er likevel at mange tilsynsinspektører som

er ansatt de siste årene har en solid utdanningsbakgrunn. Likevel mangler flere kompetanse om Arbeidstilsynets funksjon og om lovverket. En lokal prosjektleder fortalte om hvordan arbeidet mot sosial dumping hadde vært utfordrende når det gjaldt nye folk i prosjektet og opplæring i nytt regelverk:

Jeg har vært med som prosjektleder hele tiden og det har kommet folk inn i prosjektet hele veien. Det medfører mye opplæring og det er et komplisert regelverk, men det var mer komplisert da vi hadde utlendingsloven sterkt inne. Du skal ha tunga rett i munnen på en del områder, ikke blande sammen ting, som for eksempel allmenngjøringslov, ut­

lendingslov og arbeidsmiljølov. Vi bruker en del andre virkemidler enn det vi gjør ellers i Arbeidstilsynet. Da vi fikk allmenngjøring, så skulle vi titte i pengepungen til folk for å se hvor mye de fikk i lønn. Det har aldri vært Arbeidstilsynets oppgave noen gang tidligere, men kun når det gjelder allmenngjort område kan vi gå inn og be om å få lønnsslipper og se på lønnsutbetalinger, det er normalt ikke vår jobb, så det var en overgang.

Vedkommende fortalte videre at man hadde hatt noen få tilfeller hvor nye inspektører hadde brukt feil regelverk ute på tilsyn, noe bedriftene hadde reagert kraftig på.

Gjennom intervjuene kom det også fram at tilsynskontorene i arbeidet mot sosial dumping hadde et behov for jurister både med praktisk erfaring fra tilsyn og faglig kompetanse til å vurdere hvordan vanskelige saker skulle håndteres videre. Inntrykket vårt er likevel at regionene har prioritert å ansette flere inspektører som i hovedsak jobber med sosial dumping.

De ekstra ressursene ble vurdert som nødvendige for målsettingene om økt innsats mot sosial dumping. Selv om de ekstra ressursene utvilsomt hadde bidratt til å øke tilsynsaktiviteten mot sosial dumping, var det bred enighet blant informantene om at det var satt av for lite ressurser til oppfølging av saker i etterkant av tilsyn. Det ble derfor stilt spørsmål ved om den økte tilsynsaktiviteten faktisk bidro til å bekjempe de alvorligste tilfellene av sosial dumping, i tråd med målsettingene for regjeringens handlingsplaner.

I dag skjer opplæringen sentralt. Gjennom intervjuene kom det fram kritikk mot at denne opplæringen noen ganger har sammenfalt med de planlagte aksjonsukene for sosial dumping­

prosjektet, slik at det ikke var mulig å delta i opplæringen. Tidligere ble det gitt opplæring til lokale prosjektledere. Denne opplæringen ble vurdert som svært god, men dette er ikke lenger prioritert. Nå har man oppstartsmøter før hver aksjonsuke, men dette er ofte ikke nok til å gi inspektørene nødvendig innføring i regelverk og mulige sanksjonsmidler mot sosial dumping i ulike bransjer. Det ble framholdt at etaten i arbeidet mot sosial dumping trenger spiss­ og ikke breddekompetanse, men at dette er vanskelig å få til innenfor Arbeidstilsynets organisasjon.

Ideen om å etablere Arbeidstilsynets «Kripos» for vanskelige saker har vært luftet, men dette har det ikke vært lett å få gjennomslag for. Hovedårsakene til at en slik idé fikk dårlig respons i etaten, mente man bunnet i at det ikke var kultur for å tenke spisskompetanse og i normen om at alle regioner skal være representert med sine foreslåtte representanter. Dette var forhold som bidro til å vanskeliggjøre opprettelsen av en spisset kompetanseenhet i arbeidet mot sosial dumping.

Sammenfatning

Alt i alt har vi fått et inntrykk av at de som jobber med bekjempelse av sosial dumping i ȅ Arbeidstilsynet er godt fornøyd med måten dette arbeidet er organisert på.

Prosjektorganiseringen har bidratt til økt og målrettet oppmerksomhet hos ulike aktører ȅ i etaten når det gjelder sosial dumping.

Prosjektet har i stor grad fått utviklet seg «fra grasrota og opp». Mange opplever dette ȅ som positivt og inspirerende.

Mange nyansatte tilsynsinspektører over en kort periode har gjort at en relativt stor andel ȅ av inspektørene mangler spisskompetanse om Arbeidstilsynets funksjon og om lovverket på området. Mye av ansvaret for opplæringen er overlatt til erfarne tilsynsinspektører og skjer i løpende tilsynsaktiviteter. Dette har økt belastningen på de erfarne tilsynsinspektø­

rene. Utfordringene er størst ved små tilsynskontorer og i områder med store geografiske avstander.

Arbeidet mot sosial dumping tar mye oppmerksomhet og legger beslag på mye tid hos den ȅ enkelte inspektør.

Inspektører som ikke har oppgaver knyttet til sosial dumping trekkes i liten grad inn i ȅ dette arbeidet – dette reduserer muligheten for kompetanseoverføring mellom prosjektet og andre aktiviteter i etaten. Samtidig vil det være en avveining mellom utviklingen av bredde kompetanse i etaten og behovet for spisskompetanse på dette området. Vi har pekt på behovet for det siste.

Linjelederne trekkes i liten grad inn i prosjektarbeidet, og kan i enkelte tilfeller oppleve ȅ at de mister noe av sin autoritet. Enkelte opplever en manglende vilje eller interesse hos ledelsen i regionen når det gjelder å prioritere arbeidet mot sosial dumping, som skjer i prosjektet og ikke i linja.

2.3 Tilsyn

Tilsyn i virksomheter med arbeidstakere fra de nye EU­landene er hovedaktiviteten i arbeidet mot sosial dumping. Slike tilsyn gjennomføres som nevnt i fire årlige aksjonsuker og som fortløpende aktivitet. Virksomhetene velges ut på grunnlag av innkomne tips fra publikum, tips fra regionale verneombud og egne observasjoner. Tilsynene skal som hovedregel skje uten at det varsles på forhånd.

Virksomhetene kontrolleres ved en gjennomgang av sjekkliste med stedlig arbeidsgiver til stede. Det er også et mål å snakke med de utenlandske arbeidstakerne separat. Alle arbeids­

takere som inspektørene treffer på ved tilsyn blir bedt om å gi opplysninger rundt lønns­ og arbeidsvilkår i eget utarbeidet skjema. Skjemaet er oversatt til flere aktuelle språk. Utfylling av skjemaet skjer uten stedlig arbeidsgiverrepresentant i rommet – dette for å forhindre kom­

munikasjon mellom aktørene og eventuelt negativt press fra arbeidsgiver på de ansatte under tilsynet. Opplysningene fra arbeidstakerne kontrolleres opp mot innhentet dokumentasjon fra arbeidsgiver.

Alle inspektørene skal gjennomføre tilsyn etter framgangsmåten som er beskrevet over, gi nødvendige reaksjoner og motta etterspurt dokumentasjon. Når dokumentasjon er mottatt, skal denne gjennomgås for avdekking av eventuelle avvik etter lov eller forskrift. Dersom det blir avdekket brudd på bestemmelser i arbeidsmiljøloven, allmenngjøringsforskriftene eller utlendingsloven (Romania, Bulgaria og tredjelandsborgere), skal det gis pålegg.

Arbeidstilsynet bruker det elektroniske saksbehandlingssystemet ephorte, og innen utgangen av oppfølgingsuka skal all aktivitet i tilsynsukene være registrert i systemet. All dokumentasjon utarbeidet og mottatt under tilsynet (inkludert skjema utfylt av utenlandske arbeidstakere) skal være skannet inn i ephorte. Tilsyn utover tilsynsukene registreres fortløpende.

Siden bygg og verftsindustrien står i en særstilling på grunn av de allmenngjorte tariffavta­

lene, ser vi innledningsvis på utviklingen i antall tilsyn i disse to bransjene i årene 2006–2009.

Det gikk nesten to år etter EU­utvidelsen før man satte i gang med programområdet sosial dumping i 2006. Det er bakgrunnen for at oversikten over antall reaksjoner på dette området startet i 2006. Tabell 2.1 viser utviklingen i antall tilsyn mot sosial dumping innenfor byg­

gebransjen (som fra 2009 også inkluderer verftene i NP1011).

Tabell 2.1 Utviklingen i antall tilsyn og reaksjoner i byggebransjen (inkluderer verft fra og med 2009)*

År

Målsetting antall tilsyn i prosjekt

(minimum)

Faktiske gjennomførte

tilsyn

Antall tilsyn med reaksjoner

Andel tilsyn med reaksjoner

i prosent

Antall tilsyn mot sosial dumping

totalt

NP1011 2009 910 1309 1274 78% 2408

NP1011 2008 910 1504 1183 79% 2057

Bygg og anlegg 2007 1532 922 60% 2114

Bygg og anlegg 2006 787 297 38% 1158

*Tabellen er basert på Arbeidstilsynets årsrapporter om sosial dumping og prosjektplaner for NP1011 (2006–2009).

Tabellen viser at det har vært en økning i faktiske gjennomførte tilsyn og i andelen tilsyn hvor det har blitt gitt reaksjoner innenfor byggebransjen i perioden 2006–2009. For 2008 og 2009 ser vi at det har vært gjennomført vesentlig flere tilsyn rettet mot byggebransjen og verftene enn det som har vært minimumsmålet i NP1011. Det er med andre ord en ganske kraftig overoppfylling av målsettingene når det gjelder antall tilsyn. Kolonnen helt til høyre viser det totale antallet tilsyn på området sosial dumping. Det vil si at andre bransjer og tilsyn utenom prosjekt er tatt med.

Vi har også sett nærmere på Arbeidstilsynets register som inneholder informasjon om hva slags type pålegg bedriftene i de aktuelle bransjene har fått. Vi har konsentrert oss om pålegg som er gitt i perioden 1. januar 2008 til 31. mars 2010 innenfor bygg og anlegg, forretnings­

messig tjenesteyting (inkluderer bemanningsforetak), industri samt overnattings­ og serverings­

virksomhet. Disse registerdataene viser at av totalt 2363 bedrifter som hadde tilsyn i perioden, så har 78 prosent hatt tilsyn én gang, 13 prosent har hatt tilsyn to ganger, mens en liten andel på 8 prosent har hatt flere enn to tilsyn. Nær én av fire har ikke fått noe pålegg i forbindelse med tilsynet, mens én av fire har fått ett pålegg, 29 prosent har fått to til tre pålegg, mens 23 prosent har fått fire eller flere pålegg.

Registeret gir også opplysninger om hvilken lov­ eller forskriftsmessig hjemmel påleggene har. I tabell 2.2 vises prosentandel bedrifter som har fått pålegg etter allmenngjøringsloven, utlendingsloven og ulike hovedkapitler i arbeidsmiljøloven (AML).⁹

9 Tabellen sier ikke noe om antall pålegg som er gitt. En bedrift kan ha fått flere pålegg innenfor hver hovedgruppe, Tabellen viser altså kun om det er gitt pålegg etter allmenngjøringsloven, utlendingsloven og ulike hovedkapitler i arbeidsmiljøloven. Tabellen er sortert etter den lovhjemmel som har gitt flest pålegg (totalt).

Tabell 2.2 Andel bedrifter som har hatt tilsyn på sosial dumping og som har fått pålegg etter lovhjemmel, bransje og totalt. Fra 1. januar 2008 til 31. mars 2010. Prosent

Bygg og anlegg

Forretningsmessig

tjenesteyting Industri Overnattings- og

serveringsvirksomhet Totalt % N

Allmenngjøringsloven 57 46 35 - 47 1115

AML § 4 –

Krav til arbeidsmiljøet 42 23 24 5 33 786

Utlendingsloven 30 31 24 5 27 632

AML § 14 - Ansettelse 12 16 15 20 14 327

AML § 10 - Arbeidstid 11 17 18 17 13 314

AML § 18 - Tilsynet med

loven 4 31 9 30 11 269

AML § 3 - Virkemidler i

arbeidsmiljøarbeidet 5 10 16 23 9 213

AML § 2 - Arbeidsgivers

og arbeidstakers plikter 5 1 2 0 3 75

AML § 6 - Verneombud 1 3 6 13 3 35

AML § 11 - Arbeid av

barn og ungdom 1 1 0 4 1 25

Røykeloven 0 0 2 3 1 15

AML § 7 - Arbeidsmiljø-

utvalg 0 1 1 0 0 3

AML § 15 - Opphør av

arbeidsforhold 0 0 0 0 0 1

Totalt (N) 1562 318 206 277 - 2363

Tabell 2.2 viser at nær halvparten av bedriftene har fått pålegg etter allmenngjøringsloven.

Ser vi på tvers av bransjene, er det en relativt sett høyere andel av bedriftene innenfor bygg og anlegg som har fått dette (57 prosent), deretter kommer forretningsmessig tjenesteyting (i hovedsak bemanningsbyråer) med 46 prosent, mens 35 prosent av industribedriftene¹⁰ har fått slike pålegg.

Tabellen viser også at én av tre har fått pålegg knyttet til AML § 4; dette er pålegg knyttet til mer tradisjonelle brudd på HMS­reglene, så som forsvarlig sikring, bruk av riktig verne­

utstyr og liknende.

27 prosent av bedriftene har fått pålegg med hjemmel i utlendingsloven. Her er den relative andelen som har fått pålegg innenfor overnattings­ og serveringsvirksomheter lav, mens det i de tre andre bransjene varierer fra 30 til 24 prosent av bedriftene.

14 prosent har fått pålegg ut fra AML § 14, som dreier som om brudd på krav om skriftlig arbeidsavtale og minimumskrav til innholdet i avtalen. Vi ser at overnattings­ og serverings­

virksomheter i større grad enn de andre har fått pålegg på dette området (20 prosent), mens det er minst utbredt blant bygg­ og anleggsbedriftene (12 prosent).

Det blir også gitt en del pålegg om brudd på arbeidstidsbestemmelsene (AML § 10). Dette dreier seg først og fremst om manglende oversikt over hvor mye den enkelte arbeidstaker har arbeidet. Men det avdekkes også en del brudd på regelen for alminnelig arbeidstid, gjennom­

10 Industribedrifter omfatter her verft og landbaserte petroleumsanlegg.

snittsberegninger av arbeidstiden og overtidsbestemmelsene. Det er ingen store forskjeller mellom bransjene her, men bygg og anlegg ligger noe lavere enn de tre andre.

Pålegg gitt etter § 18 Tilsyn med loven, er i all hovedsak knyttet til mangelfulle opplys­

ninger (jf AML § 18­5).

Antallet reaksjoner har variert i disse årene. I 2009 gikk antallet reaksjoner ned sammen­

liknet med 2008, noe som, ifølge Arbeidstilsynet, delvis skyldtes bortfall av overgangsreglene fra 1. mai 2009 for åtte av de ti nye EU­landene. Dette innebar færre pålegg i henhold til utlendingsloven, fordi personer fra disse landene fritt kan ta seg arbeid i Norge uten arbeids­/

oppholdstillatelse.

Siden tilsynsvirksomhet har vært kjernen i arbeidet mot sosial dumping, har det ført til stor oppmerksomhet på antall tilsyn. Fra departementets side var det et krav om at de økte ressursene til Arbeidstilsynet skulle bidra til økt tilsynsaktivitet. Antall gjennomførte tilsyn mot sosial dumping rapporteres tilbake til departementet, og som det kom fram av tabell 2.1, så er målsettingene for antall tilsyn overoppfylt. Mange tilsyn skaper stor synlighet, men gjen­

nom intervjurundene våre påpekes det at kvantitet kan gå på bekostning av kvalitet. Mange av våre informanter ønsker at deler av oppmerksomheten dreies fra antall gjennomførte tilsyn til å gi større rom for å gå mer i dybden på vanskelige saker. Innenfor dagens regime oppleves det som at det ikke er tilstrekkelig med tid til å jobbe for en løsning av hver enkelt sak.

Sammenfatning

Økte ressurser har bidratt til ansettelse av flere tilsynsinspektører. Dette har økt antallet ȅ tilsyn mot sosial dumping. Målsettingene om antall tilsyn er overoppfylt.

Andelen tilsyn med sanksjoner i byggebransjen økte kraftig fra 2006 til 2007, noe som ȅ trolig har sammenheng med at Arbeidstilsynet fikk økte muligheter til å sanksjonere ved

brudd på allmenngjøringsloven og utlendingsloven (se kapittel 2.4).

Nesten halvparten av bedriftene som har hatt sosial dumping­tilsyn har fått pålegg etter ȅ allmenngjøringsloven.

Målsettinger om antall gjennomførte tilsyn dominerer i prosjektet. Det er for lite opp­

ȅ merksomhet på kvalitet og etterarbeid/oppfølging av vanskelige saker. Det ble derfor stilt spørsmål ved om den økte tilsynsaktiviteten faktisk bidro til å bekjempe de alvorligste tilfellene av sosial dumping, i tråd med målsettingene for regjeringens handlingsplaner.

2.4 Håndheving og sanksjoner

Da Arbeidstilsynet fra desember 2006 ble gitt tilsynskompetanse for allmenngjøringsloven og utlendingsloven, var det fra regjeringens side et ønske om å gi tilsynsmyndighetene et bedre verktøy i arbeidet mot sosial dumping. Departementet la avgjørende vekt på at Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet selv påpekte at de gjennom tilsyn med de eksisterende allmenngjørings­

forskriftene og utlendingsloven hadde støtt på problemer, og at de tilgjengelige virkemidlene ikke var tilstrekkelige til å sikre etterlevelse. Etatene har blant annet opplevd at det ikke er lett å skaffe til veie dokumentasjon på lønns­ og arbeidsvilkår. Det er dermed vanskelig å skaffe

tilstrekkelig grunnlag for å melde en sak til politiet (Ot.prp. nr. 92 2005–2006). Dette innebar et brudd med tradisjonen om at lønn er et ansvar for partene i arbeidslivet, men hensynet til å sikre et effektivt regelverk veide tyngre. Virkemidlene/sanksjonene er de samme som Arbeids­

tilsynet har etter arbeidsmiljøloven, det vil si pålegg om å legge fram opplysninger, pålegg om å etterleve lovens regler og adgang til å ilegge tvangsmulkt eller stanse virksomheten dersom pålegget ikke blir oppfylt.

I prosjektplanen for NP1011 (bygg og verft) er dette fulgt opp og konkretisert gjennom fire mål for bruk av reaksjonsmidler. Disse er knyttet til mangel på nødvendig dokumenta­

sjon i virksomhetene som får tilsyn. Når nødvendig dokumentasjon ikke er tilgjengelig på arbeidsplassen, skal det gis pålegg med varsel om stans for å innhente denne. Fristen skal være satt til maks sju dager, men i praksis gis ofte et varsel på tre til fire dager. Dersom fristen ikke holdes, skal arbeidet stanses. Det gis også pålegg ved brudd på allmenngjøringsforskriften og manglende id­kort (bygg og anlegg). Ved begrunnet mistanke om at det er mottatt uriktige opplysninger/forfalskede dokumenter eller at det foreligger grove brudd på regelverket, skal forholdet anmeldes til politiet.

Pålegg gis etter etatens retningslinjer for bruk av sanksjonsmidler etter arbeidsmiljøloven, allmenngjøringslov og utlendingslov med tilhørende forskrifter. Ved manglende id­kort skal det gis pålegg etter etatens retningslinjer for tilsyn med id­kort i bygg­ og anleggsnæringen.

Synlighet, oppfølging og virkninger av reaksjonene er tre viktige elementer i vurderingen av håndheving og sanksjoner. Når det gjelder synlighet, omfatter det arbeidsplassene og am­

bisjonen om å være et «konstant uromoment». Men i tillegg er det en ambisjon om å være synlig i offentligheten, gjennom for eksempel presseoppslag.

Oppmerksomheten og innsatsen i tilsynsarbeidet har vært størst i de allmenngjorte områdene. Det er også her Arbeidstilsynet har de kraftigste virkemidlene. Mange av erfarin­

gene har derfor sitt utgangspunkt i de allmenngjorte områdene. I de bransjene som ikke er omfattet av allmenngjøring, har sanksjonene vært knyttet til brudd på arbeidsmiljøloven og utlendingsloven.

I Fafos bedriftsundersøkelser fra 2006 og 2009 (Dølvik m.fl. 2006, Andersen m.fl. 2009) spurte vi bedriftene om deres inntrykk av hvordan de allmenngjorte tariffavtalene har blitt håndhevet av myndighetene de siste årene. ¹¹ I praksis vil dette i stor grad dreie seg om Arbeids­

tilsynets håndheving, da det meste av tilsynsaktiviteten og reaksjonsbruken på dette området er overlatt til Arbeidstilsynet. Undersøkelsene viser at i byggebransjen hadde bedriftslederens vurdering av myndighetenes håndheving blitt betraktelig bedre i løpet av disse tre årene. I 2009 mente 54 prosent av bedriftslederne at myndighetene hadde håndhevet forskriftene i stor eller noen grad, mot 35 prosent i 2006. Lederne i industrien var i 2009 på linje med lederne i byggebedriftene; rundt halvparten oppga at allmenngjøringsforskriftene ble håndhevet av myndighetene i stor eller noen grad. Denne økningen skyldes antakelig både at tilsynsmyn­

dighetene har fått bedre kunnskap om allmenngjøringsforskriftene, økte ressurser og mer effektive virkemidler.

Ifølge Arbeidstilsynets egne rapporter, varierte reaksjonsbruken i årene 2006–2009 av ulike årsaker. Tallene fra 2006 viser en reaksjonsprosent på under 40. Varsel om stans og eventuelt vedtak om tvangsmulkt var det virkemiddelet som ble brukt når det gjaldt arbeidsforhold for arbeidsinnvandrerne. I 2006 var allmenngjøring av tariffavtaler iverksatt på de sju petro­

kjemiske landanleggene, i tillegg til bygg­ og elektrofagsoverenskomstene i Oslo, Akershus,

11 I 2006 var ikke skips­ og verftsindustrien omfattet av allmenngjøring. Derfor var det bare bygg som fikk dette spørsmålet i 2006.