Som du sår, skal du høste
Tjenestepensjonsordninger utgjør en viktig del av inntektssikringen for mange av dagens pensjonister, og mye tyder på at tjeneste
pensjonenes betydning vil øke. De offentlige tjenestepensjons
ordningene har i mange generasjoner satt standarder for pensjons
ordninger i hele det norske arbeidsmarkedet. Disse ordningene er viktige, både fordi de er toneangivende og fordi de er omfattende.
I dagens velferdsdebatt er utformingen av tjenestepensjons
ordningene et aktuelt tema. En grundig gjennomgang av de offentlige ansattes pensjonsforhold har betydelig relevans i denne sammenheng. Rapportens ambisjon er å bidra med kunnskap om hvordan de offentlige tjenestepensjonsordningene fungerer, og på denne måten gjøre det lettere å ta stilling til noen av de spørsmål som er sentrale i dagens pensjonsdebatt.
I rapporten ser vi nærmere på hva arbeidstakere generelt, og
kvinnelige arbeidstakere generelt, mottar i pensjonsytelser fra offent
lige tjenestepensjonsordninger. Vi avklarer også kostnadene ved disse pensjonordningene. Videre analyseres inntekts- og formues
forholdene til pensjonister med bakgrunn i offentlig sektor, og endelig ser vi på befolkningens kunnskaper om og holdninger til tjenestepensjonsordninger.
Fafo har utført prosjektet på oppdrag fra LO Stat, Norsk Kommune
forbund og Norsk Lærerlag.
Fafo-rapport 192 ISBN 82-7422-152-4
Tone Fløtten, Heidi Gautun og Jon M. Hippe
Tone Fløtten Heidi Gautun Jon M. Hippe
Som du sår skal du høste
Om tjenestepensjoner i offentlig sektor
Fafo rapport
192© Forskningsstiftelsen Fafo 1996 ISBN 82-7422-1 52-4
Omslag: Jon S. Lahlum Omslagsfoto: NTB-foto Trykk: C Falch Hurtigtrykk
Innhold
Forord ... 5
Sammendrag ................. . ............................. 7
Kapittel 1 Innledning ............................ 17
1.1 De offentlige tjenestepensjonene i et historisk perspektiv ... 19
1.2 Fagbevegelsen og tilleggspensjonene ... 21
1.3 Lønn eller velferdsordning? ... 22
1.4 En kort begrepsavklaring ... 25
1.5 Gangen i rapporten ... 27
1.6 Datagrunnlag ... 29
Kapittel 2 Medlemmer i de offentlige tjenestepensjonsordningene ... 31
2.1 Hvem er de offentlig ansatte? ... 31
2.2 Regelverkene i de offentlige tjenestepensjonsordningene ... 34
2.3 Medlemmer i Statens Pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse .. 36
2.4 Stillingsstørrelse ... 38
2.5 Opptjeningstid ... 40
2.6 Inntektsfordeling ... 42
2.7 Særaldersgrenser ... 42
2.8 Hvor mange utelates fra pensjonskassene? ... 44
2.9 Forskjeller og likheter mellom private og offentlige tjenestepensjonsordninger ... 47
2.10 Oppsummering ... 51
Kapittel 3 Konstruering av typeeksempler ..................... 53
3.1 Typeeksempler på mannlige yrkeskarrierer ... 53
3.2 Yrkeskarrierer for kvinnelige typeeksempler ... 55
3.3 Hvor representative er typeeksemplene? ... 58
Kapittel 4 Menn og tjenestepensjoner ....... .......... 61
4.1 Pensjonsberegninger med utgangspunkt i de gamle folketrygdreglene ... 62
4.2 Bruttoordninger sikrer pensjonsnivået ... 64
4.3 30-årsregelen gull verd ... 66
4.4 Full opptjening i folketrygden, men ikke i tjenestepensjonsordningene ... 68
4.5 Uførepensjonering gir ikke dårligere alderspensjon ... 69
4.6 Oppsummering ... 69
3
Kapittel 5 Kvinner og tjenestepensjoner ... 71
5.1 Pensjoner for «karrierekvinner» ... 72
5.2 Betydning av opptjeningstid og arbeidstid etter gammelt regelverk ... 72
5.3 Nye regler - bedre pensjoner ... 78
5.4 Oppsummering ... 83
Kapittel 6 Noen særskilte pensjonsberegninger ....... 87
6.1 Kort om folketrygdens grunnbeløp ... 87
6.2 Underregulering av G øker tjenestepensjonens betydning ... 88
6.3 Tjenestepensjonens betydning ved høye lønninger ... 91
6.4 Særaldersgrenser ... 94
Kapittel 7 Tjenestepensjonenes verdi ................................. 97
7.1 Ulike finansieringsformer ... 98
7.2 Hva bestemmer pensjonspremiene? ... 100
7.3 Premieberegninger for personer med kontinuerlige yrkes karrierer ... 102
7.4 Premieberegninger for personer med ikke-kontinuerlige yrkes karrierer . 104 7.5 Premie beregninger ved særaldersgrenser ... 106
7.6 Alternativ plassering ... 107
7.7 Oppsummering ... 110
Kapittel 8 Pensjonistenes inntekts- og formueforhold ....... 111
8.1 Etterlattepensjonens framvekst og regelverk ..... 112
8.2 Antall pensjonister i folketrygden, SPK og KLP ... 115
8.3 Inntekt og formue ... 116
8.5 Etterlattepensjonen ... 131
Kapittel 9 Arbeidstakernes syn på tjenestepensjoner .......... 135
9.1 Ulike tilnærminger til tjenestepensjoner ... 137
9.2 Hvor mye er pensjonsrettighetenes verd? ... 140
9.3 Er offentlige eller private ordninger best? ... 145
9.4 Egen vurdering av kunnskapsnivået ... 147
9.5 Hvem bør bestemme i pensjonsspørsmål? ........... 149
9.6 Fagbevegelsens overordnede strategi ........... 152
9.7 Konklusjon: Det store forbedringspotensialet ... 158
Kapittel 10 Avsluttende kommentarer ... 161
10.1 Tjenestepensjonene og årbeidslinjen ............. 164
10.2 Kjønnsforskjeller i pensjonsnivå ............................... 169
10.3 Tjenestepensjonene og behovet for fleksibilitet og mobilitet i arbeidsmarkedet ... 171
10.4 Mer kunnskap som forutsetning for strategiske valg ... 173
Litteratur ... 175
Vedlegg 1 Datamaterialet til analyse av pensjonistenes inntektsforhold ... 181
Vedlegg 2 Beregning av etterlattepensjoner i staten før og etter 1976 ... 184
Vedlegg 3 Spørreskjema ... 186
Forord
I dagens velferdsdebatt er utformingen av pensjonssystemet et aktuelt tema.
I regjeringens Velferdsmelding settes søkelyset blant annet på hvilken rolle tjenestepensjonsordningene skal spille. De offentlige tjenestepensjonsord
ningene er særlig interessante i denne sammenheng. For det første dekker de alle arbeidstakere i offentlig sektor. For det andre har ordningene en lang historie, og for det tredje har utviklingen av disse ordningene vært viktig som pådriver i forhold til utviklingen av både folketrygden og tjeneste
pensjonsordningene i privat sektor.
Prosjektet er finansiert av LO Stat, Norsk Kommuneforbund og Norsk Lærerlag. Det kom i stand på initiativ fra LO Stat. Formålet med prosjektet har vært å gi et bilde av hvilken betydning de offentlige tjenestepensjons
ordningene har for ansatte i offentlig sektor generelt, og for kvinner som jobber mye deltid og/eller har brutte yrkeskarrierer spesielt. I rapporten analyseres også arbeidstakernes kunnskaper om og holdninger til tjeneste
pensjonsordninger, og vi drøfter noen sentrale problemstillinger i dagens pensjonsdebatt.
Rapporten som foreligger, har tre forfattere. Heidi Gautun har skrevet kapittel 8, og Jon M. Hippe kapittel 9. De øvrige kapitlene harTone Fløtten skrevet. Jon M. Hippe deltok aktivt med å utvikle prosjektet, og var tilknyttet prosjektet inntil han gikk ut i permisjon sommeren 1 995.
Det er mange som fortjener en takk. I arbeidet med prosjektet har vi mottatt både data, informasjon og beregninger fra Statens Pensjonskasse.
Vi vil særlig takke Trond Nystad som har bistått oss med rapportens pen
sjons- og premieberegninger. Uten hans hjelp ville prosjektet vanskelig latt seg gjennomføre. Takk også til Erik Falk i Kommunal Landspensjonskasse, Eirik Grønli i Administrasjonsdepartementet og til Statistisk Sentralbyrå, som har bidratt med data og informasjon til ulike deler av prosjektet.
Holdningsanalysen er basert på data fra en intervjuundersøkelse Opinion NS gjennomført for Fafo i juni 1995, og vi takker Opinion NS for godt samarbeid.
Vi vil forøvrig presisere at alle framstillinger, tolkninger og vurderinger basert på de leverte data står helt og holdent for forfatternes regning.
5
Jon M. Hippe og Axel West Pedersen takkes for nyttige kommentarer og innspill underveis i arbeidet, og Fafos publikasjonsavdeling skal ha hon
nør for sin innsats med å ferdigstille rapporten for trykking.
Sist, men ikke minst fortjener referansegruppa takk for konstruktivt og stimulerende samarbeid. Den har bestått av Per Overrein og Harald Lund (LO Stat), Solveig Bredal T horsen (NTL), T horstein Jacobsen (Norsk Post
forbund), Arne Stensland (nestleder i Postpensjonistenes fellesforbund), Jan·
Tore Strandås (Norsk Kommuneforbund), Ole Petter Blindheim, Hilde Løkholm, Steinar Nodland og Odd Jørgen Sørengen (Norsk Lærerlag).
Oslo, mars 1996 Tone Fløtten
Sammendrag
Kapittel
1
InnledningDe offentlige tjenestepensjonsordningene er både omfattende og tone
angivende. I generasjoner har disse pensjonsordningene, som omfatter alle offentlig ansatte, satt standarder for pensjonsrettigheter i hele det norske arbeidsmarkedet. Vi ønsker å undersøke nærmere hvordan de offentlige ordningene fungerer, gjennom å stille følgende spørsmål:
* Hva mottar ulike grupper av offentlig ansatte i pensjonsytelser, og hva koster dette?
* Er de offentlige tjenestepensjonene tilpasset kvinnenes yrkeskarrierer?
* Hvordan er inntekts- og formuesforholdene til pensjonister med bak
grunn i offentlig sektor?
* Hva kjennetegner befolkningens kunnskaper om og holdninger til tjenestepensj onsordninger?
Debatten om de offentlige tjenestepensjonsordningene har blant annet dreid seg om hvorvidt ordningene er å betrakte som et sosialpolitisk tiltak, eller som et lønnsgode. Rapporten tar ikke sikte på å avklare dette spørsmålet, men vil drøfte ulike forhold som har betydning for hvordan ordningene betraktes. I innledningskapitlet gis en kort historisk oversikt over utviklingen av de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det påpekes at mens tjeneste
pensjonsordningene med rimelighet kunne kalles sosialpolitiske tiltak da de ble opprettet, har de i dag mer form av et lønnsgode. Dette på grunn av almene pensjonsordningen som ble innført ved opprettingen av folke
trygden i 1 967.
Kapittel 2 Medlemmer i de offentlige tjenestepensjonsordningene
De offentlige tjenestepensjonsordningene skal i prinsippet omfatte alle offentlig ansatte. På grunn av regelverkets utforming utelukkes imidlertid en del arbeidstakere fra ordningene. Det finnes ikke statistikk som gjør det . mulig å fastslå nøyaktig hvor mange dette er, men det er grunn til å anta at
7
kvinner rammes i noe større grad enn menn. Kvinner har oftere en yrkes
tilknytning som gjør at de faller utenfor ordningene (avbrudd i yrkeskarri
eren og kort deltidsarbeid).
Mannlige pensjonister mottar i gjennomsnitt høyere pensjonsytelser fra offentlige tjenestepensjonsordninger enn hva kvinnelige pensjonister gjør.
Dette henger sammen med at kvinner har kortere opptjeningstid enn menn, og med at de oftere har jobbet deltid. På sikt er det ventet at forskjeller i pensjonsnivå som "kan forklares med ulik opptjeningstid, vil utjevnes.
Det er for øvrig verdt å merke seg at de nye kvinnelige pensjonistene i SPK i 1994 hadde en relativt høy deltidsprosent (84). Dette kan dels forklares med at de kvinnene som ble pensjonert i 1994, har vært i arbeid så lenge at mesteparten av yrkeskarrieren deres falt i en periode da heltidsarbeid for kvinner var uvanlig. I tillegg må det tas i betraktning at deltidsarbeid for store kvinnegrupper er et livsfasefenomen, slik at den samlede deltids
prosenten dermed kan bli ganske høy.
Regelverkene i de to offentlige tjenestepensjonsordningene er i hovedtrekk·
like. På mange områder er regelverkene i de offentlige ordningene gunsti
gere for arbeidstakerne enn i de private, men det er viktig å være klar over at det ikke finnes en typisk privat tjenestepensjonsordning. Det finnes heller ikke studier som sammenlikner offentlige og eksisterende private tjeneste
pensjonsordninger langs alle relevante dimensjoner. Vi vet derfor ikke hvor mange arbeidstakere i privat sektor som er dekket av tjenestepensjons
ordninger som er gunstigere enn de offentlige ordningene.
Kapittel
3
Konstruering av typeeksemplerFor å studere kvaliteten på de offentlige tjenestepensjonene, er vi for det første interessert i å sammenlikne forventede pensjonsytelser til ulike grupper av arbeidstakere. For det andre ønsker vi å finne ut hvilken betydning de offentlige tjenestepensjonene har for lønnskompensasjonen til ulike grupper av pensjonister målt, i forhold til den kompensasjonen de ville ha fatt dersom de bare hadde hatt folketrygdpensjon. For det tredje vil vi beregne hva de offentlige pensjonene "er verd". Det er umulig å foreta slike sammenliknin
ger for alle ansatte i offentlig sektor, eller for alle yrkesgrupper, eller for alle mulige kombinasjoner av opptjeningstid, lønnsnivå og arbeidstid. Med ut
gangspunkt i det vi vet om medlemmene i de offentlige pensjonskassene og om menns og kvinners respektive yrkesforløp, har vi konstruert to sett tYpeeksempler som danner grunnlag for pensjonsberegningene i rapporten.
Typeeksemplene er representative for både medlemmene og pensjonistene i offentlige tjenestepensjonsordninger.
Kapittel
4
Menn og tjenestepensjonerDe offentlige tjenestepensjonsordningene bidrar til å heve pensjonsnivået til offentlig ansatte betraktelig. Den totale lønnskompensasjonen synker med økende lønnsnivå.
Tjenestepensjonsordningene har større betydning for høytlønte enn for lavtlønte. Etter at knekkpunktet i folketrygden ble senket fra 8 til 6G bidrar tjenestepensjonsordningene til delvis å motvirke den utjevningen som folke
trygdens knekkpunkt medfører. Den sosiale profilen er noe svakere i de offentlige tjenestepensjonsordningene enn i folketrygden. Den vil for øvrig være enda svakere i de private ordningene, siden de fleste av disse ikke opererer med knekkpunkt.
Siden de offentlige tjenestepensjonsordningene er bruttoordninger, har ikke endringene i folketrygdens regelverk fra 1 . 1 . 1992 negative konsekvenser for pensjonsnivået til de offentlig ansatte. Mangelfull opptjening i folketrygden reduserer heller ikke pensjonsnivået, dersom de offentlig ansatte har full opptjening i SPKlKLP. Verdien av de offentlige tjenestepensjonsordningene er derfor større for personer som ikke har full opptjening i folketrygden, enn for personer som har dette.
Uførepensjonering har generelt ikke negative konsekvenser for alders
pensjonsnivået til offentlig ansatte, siden det framskrives som om man hadde fortsatt å arbeide.
Kapittel 5 Kvinner og tjenestepensjoner
Pensjonsgapet mellom kvinner og menn trekkes ofte fram i pensjons
debatten. Kvinner har lavere pensjonsutbetalinger enn menn både i folke
trygd og i tjenestepensjonsordninger. Dette henger sammen med at kvinner i gjennomsnitt har færre år med pensjonsopptjening, flere år med deltid og lavere inntekter enn menn.
I 1 992 ble det innført en ordning med som gjorde det mulig å tjene opp pensjonspoeng i folketrygden under omsorgspermisjoner. Intensjonen var å heve pensjonsnivået til kvinner. Våre beregninger viser at omsorgspoengene vil virke etter hensikten. Kvinner som nå har lange perioder med ulønnet 9
omsorgsarbeid, vil komme langt bedre ut enn tidligere kvinnegenerasjoner med samme yrkesmønster. Reformen bidrar til å utjevne forskjeller i pensjonsnivå mellom personer med ulike arbeidsmønstre.
Deltidsarbeid gir reduserte pensjonsrettigheter i folketrygd så vel som i tjenestepensjonsordning. Hvilken betydning dette har for kvinners mulig
het til å opprettholde tilvant levestandard ved oppnådd pensjonsalder, av
henger blant annet av om deltidsarbeidet ble utført tidlig eller sent i yrkes
karrieren. Dersom kvinnen arbeider heltid ved pensjoneringstidspunktet, og har en levestandard som står i forhold til denne inntekten vil dette gi mindre problemer enn om hun arbeidet deltid for 10-20 år siden og siden har hatt en levestandard basert på inntekt fra heltidsarbeid. Det er alvorlig dersom kvinner ikke vet hvordan deltidsarbeid slår ut på pensjonen.
Tjenestepensjoner bidrar til å heve kvinners pensjonsnivå, som tilfellet var for menn. Tjenestepensjonenes betydning øker med lønnsnivået, og hvis opptjeningstiden i folketrygden er redusert.
Folketrygdens mål er å gi en rimelig standardsikring til yrkesaktive innenfor et system med en inntektsutjevnende profil. I tjenestepensjonsordningene er hensikten i større grad å sørge for at pensjonsnivået samsvarer med inn
tekten som yrkesaktiv. Et spørsmål som må avklares, er i hvilken grad tjenestepensjonsordningene skal medvirke til å utjevne pensjonsforskjeller mellom kvinner og menn. Tjenestepensjoner har en dobbeltfunksjon, som lønn og som sosial ordning. Dersom man velger å betrakte dem som en sosial ordning, er det rimelig å forvente at de skal bidra til å utjevne forskjeller i inntekt. Hvis man derimot ser dem som en form for avlønning, vil det være lettere å akseptere at de - innenfor visse grenser - reproduserer ulikheter skapt i arbeidslivet.
Kapittel 6 Noen særskilte pensjonsberegninger
Reguleringen av folketrygdens grunnbeløp (G) virker inn på det totale pensjonsnivået, og på tjenestepensjonenes betydning. Jo mer G under
reguleres, jo mindre blir pensjonen verd i forhold til lønnen. Samtidig vil tjenestepensjonen utgjøre en stadig større andel av den totale pensjonen jo mer G underreguleres. Dersom G fortsatt underreguleres i forhold til real
lønnsveksten, vil vi på lang sikt kunne få en situasjon der alle mottar en minstepensjon fra folketrygden. Jo nærmere vi kommer en slik situasjon, jo større betydning vil tjenestepensjonene ra.
10
Når lønnsnivået overstiger knekkpunktet i folketrygden (6G), tar tjeneste
pensjonsordningen mer å si. Fordi tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor opererer med et høyere knekkpunkt (8G) bidrar de til å motvirke utjevningen i folketrygden. Bare et tatall av de private tjenestepensjonsord
ningene har knekkpunkt, og dette medfører at høytlønte i privat sektor tar bedre pensjoner enn høytlønte i stat og kommune.
De offentlige ordningene har stor verdi for ansatte med særaldersgrenser.
Ved full opptjening mottar disse arbeidstakerne full lønnskompensasjon på 66 prosent fra første dag som pensjonist, selv om de ikke mottar pensjon fra folketrygden. Disse pensjonistene får dermed langt mer igjen fra de offentlige ordningene enn hva andre pensjonister gjør. De tar i flere år hele pensjonen fra pensjonskassen, de tar pensjonsutbetaling i flere år enn andre pensjonister og fordi de har færre år med arbeidsinntekt, har de betalt mindre i pensjonsinnskudd.
Kapittel 7 Tjenestepensjonenes verdi
Tjenestepensjonsordningene vil ha ulik verdi for personer med ulik tilknyt
ning til arbeidslivet. Premien til en tjenestepensjonsordning kan oppfattes som indirekte lønn, og denne varierer med lønnsnivå og med ansettelses
alder og pensjonsalder.
Statlige, kommunale og private tjenestepensjonsordninger finansieres på noe ulike måter. SPK finansieres delvis med en medlemspremie fra de ansatte og delvis med en årlig bevilgning over statsbudsjettet. Unntak fra dette er enkelte virksomheter som tar sine premier aktuarielt beregnet og avsatt i fond. KLP er i motsetning til SPK fondsbasert. Også her betaler arbeids
giver to prosent av lønnen i pensjonspremie. De private tjenestepensjons
ordningene finansieres som regel ved fondsoppbygging. Arbeidsgiver - og unntaksvis arbeidstaker - betaler en årlig premie som settes av i et fond.
I likhet med pensjonsnivået bestemmes pensjonspremien av flere, for eksempel hvor mange og hva slags pensjonsytelser premien er ment å dekke, alder ved ansettelse, pensjonsalder, dødelighets- og uførerisiko hos den ansatte, G-regulering, lønnsregulering, diskonteringsrente og administra
tive kostnader.
Ved lik lønn, alder og opptjening er det noe dyrere å finansiere pensjons
ytelsen til kvinner enn til menn. Dette skyldes forskjellige prognoser for døds- og uførhetsrisiko. Kvinner lever lenger enn menn, samtidig som de
1 1
noe oftere blir uføre. Dermed vil de sannsynligvis motta pensjon i flere år enn menn, og de blir dermed dyrere å forsikre. Dette nyanserer i en viss grad utsagnet om at kvinner får mindre igjen i pensjonsordninger enn menn.
Det er både absolutt og relativt sett dyrere å finansiere pensjonen til en høytlønnet enn til en lavtlønnet. Siden arbeidstakers bidrag aldri overstiger to prosent, er det arbeidsgiver som dekker denne relative økningen i premien.
Kostnadene ved å finansiere en framtidig pensjonsytelse, øker med arbeids
takerens alder ved ansettelsen. Jo færre år en arbeidstaker er medlem av en tjenestepensjonsordning før han eller hun får rett til pensjon, jo dyrere blir denne pensjonen for arbeidsgiveren.
Etter at nye regler har innført omsorgspoeng i folketrygden og åpnet for å regne med permisjonstid i tjenestepensjonsordningen, kan man opparbeide seg permisjonsrettigheter uten å være i lønnet arbeid. Det er dyrere for tjenestepensjonsordningen å finansiere framtidige pensjonsytelser i tilfeller der deler av opptjeningen er basert på medregnet permisjonstid. For statens del betyr dette at permisjonstid regnes som pensjonsgivende, selv om arbeidstaker ikke betaler de to prosentene i pensjonspremie. I KLP er det en forutsetning at arbeidstakeren betaler både sin egen og arbeidsgiverens del av premien, for at permisjonstiden skal gjelde som pensjonsgivende.
Tjenestepensjonsordninger har stor verdi for personer som går av ved sær
aldersgrenser. Den indirekte avlønningen som arbeidsgivers el av premien utgjør, øker kraftig med synkende særaldersgrense.
Sett fra arbeidstakers synspunkt kunne premien i en offentlig tjeneste
pensjonsordning alternativt bli utbetalt som direkte lønn, som så kunne benyttes på fire måter: 1) til umiddelbart forbruk, 2) til å spare til alder
dommen, 3) til å skaffe seg en pensjonsforsikring i en privat tjeneste
pensjonsordning, eller 4) til å skaffe seg en individuell pensjonsforsikring.
Vi finner ikke gode argumenter for at det ville lønne seg for arbeidstaker å plassere pengene på høyrentekonto, bli medlem i en privat tjenestepensjons
ordning, eller tegne en individuell livsforsikring, framfor å forbli medlem i en offentlig tjenestepensjonsordning. Hvorvidt man vil prioritere forbruk i dag framfor å kunne forbruke mer i pensjonsalderen, er et spørsmål om individuelle preferanser.
12
Kapittel 8 Pensjonistenes inntekts- og formueforhold
Sammenliknet med gjennomsnittet i folketrygden har pensjonister som er tilknyttet de to offentlige tjenestepensjonsordningene, betydelig høyere inntekter. Det gjennomsnittlige inntektsnivået blant folketrygdpensjonis
tene trekkes ned fordi en stor del av disse ikke er medlemmer av en tjeneste
pensjonsordning.
Etterlattepensjonistene i SPK/KLP har lavere inntekter enn de andre pensjonistgruppene, og de har også lavere inntekter enn gjennomsnittet blant etterlattepensjonister i folketrygden. Dette skyldes at etterlatte etter offentlig ansatte mottar etterlattepensjon etter at de selv har blitt pensjo
nert. Dersom vi konsentrerer oss om pensjonister under 67 år, ser vi at det motsatte er tilfelle. Nå far vi tak i de pensjonistene som selv er i arbeid, og blant pensjonistene i denne aldersgruppen er det etterlattepensjonistene i SPK og KLP som har de høyeste inntektene.
Den gjennomsnittlige formuen til pensjonistene i SPKlKLP er høyere enn formuen til folketrygdpensjonistene.
Pensjonistene i SPK har i gjennomsnitt høyere inntekter og formue enn pensjonistene i KLP. Den viktigste årsaken dette er trolig ulik kjønnsfor
deling i stat og kommune.
Mannlige pensjonister har høyere inntekter og formuer enn kvinnelige pensjonister. Dette gjelder i folketrygden så vel som i de to offentlige tjenestepensjonsordningene.
1 . 1 0.76 ble det innført en endring i regelverket for offentlige etterlatte
pensjoner. Etterlatte etter arbeidstakere som ble ansatt i star/kommune før denne datoen, mottar etterlattepensjon uavhengig av egen pensjon eller inntekt. Hvis ansettelsen fant sted etter denne datoen, blir etterlattepensjo
nen regulert etter øvrig pensjon/inntekt. Konsekvensen av dette er at den etterlatte må ha svært lav pensjon eller inntekt for å kunne motta etterlatte
pensjon. Etter hvert som stadig flere kvinner tjener opp egen tilleggs- og tjenestepensjon, vil etterlattepensjonens betydning avta.
l de private tjenestepensjonsordningene utbetales etterlattepensjonen som en fast prosentsats av avdødes pensjon (som regel 50 til 60 prosent), uten å avkortes mot den etterlattes pensjon eller inntekt; altså samme praksis som i offentlig sektor før regelverket ble endret. Dette bidrar til å nyansere dis
kusjonen om hvilke tjenestepensjonsordninger som er "best". For etterlat
te som selv har en rimelig høy' inntekt, kan en privat tjenestepensjonsordning gi bedre ytelse enn en offentlig.
De offentlige etterlattepensjonene samordnes med de etterlattes egne tjenestepensjoner i offentlig sektor, men ikke med tjenestepensjoner i privat sektor. For en person med egen privat tjenestepensjon vil en eventuell offentlig etterlattepensjon toppe denne. Dette er også et eksempel på hvor
dan private tjenestepensjonister kan komme bedre ut - i betydningen motta høyere total pensjon - enn offentlige pensjonister.
Kapittel 9 Arbeidstakernes syn på tjenestepensjoner Arbeidstakere har liten kunnskap om hva tjenestepensjonene er verd. Til tross for at tjenestepensjonene utgjør en viktig del av den indirekte avløn
ningen deres, er det svært ra som tør å anslå verdien av den. De som prøver, har en gjennomgående tendens til å legge anslaget for lavt. Dette betyr at arbeidstakerne undervurderer verdien av sine tjenestepensjonsordninger.
Offentlig ansatte vet mindre enn privat ansatte om tjenestepensjonsordnin
ger. Dette gjelder både evnen til å anslå verdien av egen pensjonsordning, og vurderingen av sin egen kjennskap til denne. Kommunalt ansatte kom
mer særlig dårlig ut. Kunnskapsnivået er bekymringsfullt lavt når vi tar i betraktning at disse ordningene utgjør en viktig del av den totale avlønnin
gen, og at kunnskapen om dem er avgjørende for å kunne planlegge øko
nomien i alderdommen.
Tidligere undersøkelser har vist at et flertall blant både offentlig og privat ansatte mener at arbeidsmarkedspensjonene i privat sektor er like gode som eller bedre enn ordningene i offentlig sektor. Vår undersøkelse bekrefter dette inntrykket, men det er flere som er usikre på hvilke ordninger som er best. Med andre ord er det en viss bevegelse bort fra synet på private ordninger som bedre.
Kontroll over pensjonsordninger er et stridsspørsmål i Norge som i andre land. I privat sektor er det som hovedregel arbeidsgiver som er den formelle kontraktpartner i pensjonsspørsmål, i offentlig sektor er pensjonsrettig
hetene sikret ved både lov og avtale. Om lag en tredel av norske arbeids-
"
take re er ikke sikre på hvem som "bestemmer" i tjenestepensjonsspørsmål.
Offentlig ansatte undervurderer organisasjonenes betydning.
Selv om mange arbeidstakere mener at arbeidsgiver alene bestemmer i pen
sjonsspørsmål, er det svært ra som mener at det burde være slik. Ønsket om at fagforeningene skal være med og bestemme, er sterkest i offentlig sektor.
Åtte prosent ønsker å legge beslutningene til Stortinget, noe som kan tyde
på at tjenestepensjoner ikke bare oppfattes som et spørsmål om lønn, men også om sosialpolitikk. Generelt sett ønsker norske arbeidstakere mer kon
troll over tjenestepensjonsordningene.
På spørsmål om hva som bør være fagbevegelsens overordnede strategi ved reduksjoner i folketrygden, ønsker knapt halvparten av alle arbeidstakere at fagbevegelsen skal arbeide for å forbedre folketrygden. Om lag en av fem ønsker en aktiv forhandlingslinje fra fagbevegelsens side for å styrke rettig
hetene i folketrygden. Offentlig ansatte er sterkere nasjonalt og sentralt orientert i sin pensjonsstrategi enn hva privat ansatte er.
Kvinner er mer positive enn menn til en politisk løsning gjennom folke
trygden. Likeledes er LO-organiserte mer positive til en slik løsning enn hva andre fagorganiserte er.
Kapittel 10 Avsluttende kommentarer
Det pågår en debatt om utformingen pensjonssystemet, og på flere områder kan tjenestepensjonsordningene sies å være under press. Det er fremmet flere forslag til endringer av både offentlige og private ordninger, blant annet i Velferdsmeldingen.
For å styrke arbeidslinjen, blir det vurdert å endre alle eller noen særalders
grenser, og å endre 85-årsregelen. Samtidig som dette kan medføre at flere blir værende lenger i jobb, kan det også redusere fleksibiliteten til både arbeidstaker og arbeidsgiver.
Det er fremmet krav om at de private tjenestepensjonsordningene skal ha 40 års opptjening som grense for full pensjonsytelse. En slik endring vil ha negative konsekvenser for personer uten full opptjening i folketrygden, noe som er tilfelle for langt flere kvinner enn menn. Det vil også bidra til å øke forskjellene mellom private og offentlige tjenestepensjonsordninger ytter
ligere.
Regjeringen har videre foreslått om at all permisjonstid som kommer inn under reglene for omsorgspoeng i folketrygden, skal regnes som pensjons
givende også i de private tjenestepensjonsordningene. Dette kan umiddel
bart se ut til å bedre kvinners pensjonsrettigheter. Man må imidlertid vurdere om en slik reform vil gjøre det vanskeligere for kvinner å bli ansatt hos enkelte arbeidsgivere, fordi det kan bli dyrt å finansiere en slik ordning. Man må også vurdere om en slik fordyrende reform kan påvirke arbeidsgivere til heller å opprette tjenestepensjonsordninger utenfor skatteloven, med de
konsekvensene dette kan ha for svake grupper på arbeidsmarkedet. Endelig er dette også et eksempel på at forskjellene mellom private og offentlige tjenestepensjonsordninger vil øke. Det er ikke like omfattende krav til å medregne permisjonstid i statlig sektor, og spesielt ikke i kommunal sektor.
De kjønnsforskjellene i pensjonsnivå som skyldes ulikheter i opptjenings
tid, er ventet å forsvinne på sikt. Beregninger viser at menn og kvinner fra kull født midt i 1 960-årene og utover, vil ra den samme gjennomsnittlige opptjeningen i folketrygden, og at de også skulle ha mulighet til samme opptjening i tjenestepensjonsordninger. Behovet for justeringer for å bedre kvinners pensjonssituasjon, er derfor trolig av forbigående karakter.
Pensjonssystemenes utforming har betydning for fleksibiliteten og mobili
teten på arbeidsmarkedet. Det forslagene til endringer som er fremmet i Velferdsmeldingen kan bidra både til å øke og til å redusere fleksibiliteten og mobiliteten. Jo likere de offentlige og de private ordningene er, jo lettere vil det være for arbeidstakere å skifte jobb. Flere av forslagene vil bidra til å gjøre de offentlige og de private ordningene mer ulike.
At pensjonssystemene kan hemme fleksibiliteten, er ofte mer synlig for pensjonsekspertene enn for den jevne arbeidstakeren. Med mer kunnskap blant arbeidstakerne ville kanskje til og med bevegelsene på arbeidsmarke
det reduseres. For å hindre at arbeidstakere tar pensjonsmessig ukloke beslutninger i forbindelse med jobbskifter, er det imidlertid viktig at regel
verkene i de ulike ordningene er så enkle og så like som mulig.
Kunnskapsmangel er et generelt problem i pensjonssammenheng. Uten til
strekkelig kunnskap om sine sosiale rettigheter, er det vanskelig for arbeids
takerne å planlegge langsiktig og strategisk. Når de ikke kjenner verdien av sin egen pensjonsordning, mister både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden et viktig forhandlingskort. Siden tjenestepensjonsordningene trolig vil ra større og større betydning i årene som kommer, er det svært viktig å øke kunnskapen om disse ordningene.
Kapittel 1 Innledning
Den norske velferdsstaten sikrer alle borgere mot inntektsbortfall ved alder
dom, uførhet med videre. Gjennom folkeforsikringsprinsippet har man lovbestemt rett til velferdsgoder som er finanisert gjennom skattesystemet.
I tillegg til de offentlige velferdsordningene har arbeidsplassene i økende grad blitt leverandører av økonomiske sikkerhetsordninger. Arbeidstakere tilbys blant annet pensjonsordninger og gunstige forsikringer gjennom sin arbeids
giver. Denne arbeidsmarkedsbaserte velferden bidrar til samfunnets samlede produksjon av velferdsgoder, og til fordelingen mellom dem.
For en stor del av befolkningen utgjør
tjenestepensjonsordninger
en viktig del av inntektssikringen i alderdommen. I offentlig sektor er i utgangspunktet alle medlem av en tjenestepensjonsordning, mens dette gjelder fire av ti i privat sektor. Til sammen er om lag en million, eller 60 prosent, av alle arbeidstakere medlem i en privat eller offentlig tjenestepensjonsordning.
De offentlig ansattes pensjonsrettigheter har over flere generasjoner satt standarder for pensjonsrettigheter i hele det norske arbeidsmarkedet.
Utviklingen av disse peQsjonsordningene har vært viktig som pådriver i forhold til utviklingen av både de obligatoriske trygdeordningene og de privat ansattes arbeidsmarkedspensjoner. l Det er de offentlige tjeneste
pensjonsordningene som er i fokus i denne rapporten. Ordningene er be
tydningsfulle både finansielt og politisk, og det er derfor ikke overraskende at de har vært gjenstan:d for kritikk og diskusjon. En undersøkelse fra 1 988 viste for eksempel at de offentlig ansatte vurderte sine egne ordninger som dårligere enn ordningene i privat sektor (Hippe og Pedersen 1 988). Kon
fliktene rundt samordning av enkepensjoner i Statens Pensjonskasse har bidratt ytterligere til debatten om kvaliteten på disse ordningene.
En fellesnevner for diskusjonen omkring de offentlige ordningene synes å ha vært om disse skal vurderes som et lønnsgode man betaler med lavere direkte lønn, eller som et sosialpolitisk tiltak. Det er ikke mulig å endelig avklare dette spørsmålet. T jenestepensjoner og andre velferdsordninger tilknyttet arbeidsmarkedet, vil uansett ha en dobbelthet ved seg, som
l I denne rapporten brukes begrepene «tjenestepensjonsordningen> og «arbeidsmarkedspensjo
ner» som synonymer. Vi gjør oppmerksom på at begrepet arbeidsmarkedspensjoner også omfatter andre ordninger enn den typen tjenestepensjonsordninger som er tema for denne rap
porten (se f.eks. Øverby 1990, s. 24ff).
lønnsgode og som sosialpolitikk. Det perspektivet man anlegger på ordnin
gene, har imidlertid betydning for holdningene til måten de utformes på.
Dersom man ser ordningene som et sosialpolitisk tiltak, kan man for eksempel mene at de er et gode som skal fordeles mest mulig likt mellom arbeidstakere, ut fra et prinsipp om at alle skal ha lik tilgang til velferdsgoder.
Om man i stedet ser ordningene som et lønnsgode, er det lettere å forsvare at ordningene bidrar til å videreføre arbeidslivets inntektsulikheter inn i pensjonisttilværelsen.
Spørsmålet om hvordan ordningene skal vurderes, blir særlig aktuelt i diskusjonen om den statlige tjenestepensjonen. Statens roller som arbeids
giver og som generell tilbyder av sosial forsikring kan lett blandes sammen, men disse rollene er forskjellige. Som
arbeidsgiver
skal staten treffe beslutninger som er til beste for arbeidstakerne i offentlig sektor. I diskusjoner om den offentlige trygdelovgivningen opptrer staten derimot som
styringsinstans
med den oppgave å fatte beslutninger som er til hele nasjonens beste.
Kunnskap om hvordan ordningene fungerer, er nødvendig for å kunne danne seg en oppfatning om måten de er utformet på. Vi ønsker å bidra til økt kunnskap om de offentlige tjenestepensjonsordningene gjennom å be
lyse følgende fire problemstillinger:
* Hva mottar ulike grupper av offentlig ansatte i pensjonsytelser, og hva koster dette?
* Er de offentlige tjenestepensjonene tilpasset kvinnelige arbeidstakeres yrkeskarrierer?
* Hvordan er inntekts- og formuesforholdene til pensjonister med bak
grunn i offentlig sektor?
* Hva kjennetegner befolkningens kunnskaper om og holdninger til tjenestepensjonsordninger?
I siste del av dette innledningskapitlet vil vi gå nærmere inn på hvordan vi skal tilnærme oss rapportens hovedproblemstillinger. Før vi kommer så langt, vil vi se tjenestepensjonsordningene i et historisk perspektiv, kort beskrive fagbevegelsens rolle i utviklingen av tjenestepensjonene, og fram
heve noen av de spørsmålene som er særlig sentrale i dagens pensjonsdebatt.
1 .1 De offentlige tjenestepensjonene i et historisk perspektiv
I forrige århundre var den offentlige innsatsen på velferdsområdet i hoved
sak konsentrert om å ta vare på de fattigste i samfunnet. Det fantes ikke generelle velferdsordninger som arbeidstakere kunne nyte godt av om de ble syke, arbeidsløse, eller ikke kunne arbeide på grunn av høy alder. Verken det offentlige eller arbeidsgiveren pliktet å sørge for slik sikkerhet. Dette ansvaret påhvilte arbeidstakeren alene. Følgende sitat fra arbeidsreglementet til Jonas Øglænds butikk skulle illustrere den rådende ideologi:
«Hver medlem av personalet har plikt å sørge for bevaring av helse. I sykdomstilfelle innstilles lønnsutbetaling, Det anbefales på det ster
keste at enhver av sin lønn legger en pen sqm til side for sykdomstil
felle og også for gamle dager, for at han ikke blir gemenheten til byrde når han ikke lenger kan arbeide eller hans kraft blir svekket»
(Stavanger Aftenblad
1 994).Mot slutten av lS00-tallet og på begynnelsen av 1 900-tallet ble det krevd at det offentlige skulle ta større sosialpolitisk ansvar. I første omgang var statens bidrag begrenset til et offentlig tilskudd til arbeidsledighets- og syke
kasser, men diskusjonen om offentlige velferdsordninger som folkepensjon og sykehjelp hadde startet. Den første sykeforsikringsloven i Norge, fra 1909, innebar en obligatorisk forsikring til alle arbeidstakere under en viss inn
tekt, og var en milepæl pa veien mot befolkningsdekkende velferdsordninger (Kuhnle 1 994).
Mange av de sosialpolitiske ordningene som arbeidstakere kunne nyte godt av på begynnelsen av dette århundret, var bedriftsbaserte. Store bedrifter hadde ofte sosiale ordninger som tjenestepensjon og sykelønn. Så lenge det ikke fantes offentlige ordninger, var dette gjerne den eneste sosiale forsikringen folk hadde. Ikke bare i privat sektor opprettet arbeidsgivere sosiale ordninger. I Norge var staten den første større arbeidsgiver som hadde en overordnet målsetting om å opprette en pensjonsordning for sine ansatte.
Helt siden 1 873 har staten hatt en lovfestet tjenestepensjonsordning. Inn
føringen av denne var betinget av arbeidsgivernes ønske om å ha en ordning som fikk arbeidstakere til å fratre ved en viss alder, ved at de skulle være garantert et visst inntektsnivå etter fratreden (St.meld. nr. 35 1 994-95).2
I 1 9 17 ble Statens Pensjonskasse (SPK) opprettet. Fra dette året ble alle embets- og tjenestemenn med fast ansettelse i staten medlemmer av pen
sjonskassen. Statens Pensjonskasse ga ikke bare medlemmene rett til en
2 Det fantes for øvrig sosiale ordninger før dette, for eksempel enkekassen (jfkapinel 8).
19
alderpensjon; fra 1 9 1 8 fikk tjenestemennene i tillegg rett til full lønn under sykdom, og pensjonsordningen er organisert slik at medlemmene har en risikoforsikring dersom ervervsevnen skulle bli svekket (invalidepensjon, vartpenger, etterlatte- og barnepensjon).
Etter hvert vokste det fram tilsvarende ordninger for de kommunalt ansatte, og i 1 949 ble Kommunal Landspensjonskasse (KLP) opprettet.
Dette er den sentrale pensjonskassen i kommunesektoren, og Felles Kom
munal Pensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse omfatter om lag 95 prosent av landets kommuner. I tillegg til kommunene omfattes en del andre arbeidsgivere i kommunal sektor, så som kommunale og fYlkeskom
munale helseinstitusjoner, interkommunale energiverk, museer, teatre og kommunale barnehager (NOU 1 994:6, s. 59). Mange store kommuner og fYlkeskommuner har egne pensjonskasser, og et fåtall kommuner har pensjonsordninger i private livselskaper. Dette er ordninger som er på linje med Felles Kommunal Pensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse, og som har overføringsavtale med denne.
Staten og de fleste kommunene inngår altså i et felles pensjonssystem, i den forstand at det foreligger en overføringsavtale som gir arbeidstaker rett til å ta med seg tidligere opptjeningstid ubeskåret ved jobbskifte innen offentlig sektor. På denne måten er man sikret at pensjonsopptjeningen fort
setter på samme måte selv om man skifter jobb fra stat til kommune eller mellom ulike kommuner. For øvrig tilsvarer ytelsene i de kommunale kassene i all hovedsak ytelsene i Statens Pensjonskasse. Som hovedregel kan ikke de kommunale pensjonskassene gi bedre pensjonsytelser enn Statens Pensjonskasse.
Den bedriftsvise oppbyggingen av tjenestepensjonsordninger i privat sektor fortsatte etter andre verdenskrig. Siden det offentlige velferdstilbudet bare var basert på sosial minstesikring, var det stor interesse for bedrifts
baserte ordninger, og 1 950-tallet var disse ordningenes gullalder. Hippe og Pedersen ( 1992) viser til en NAF-undersøkelse fra 1 954 der 84 prosent av bedriftene oppgav at de hadde utgifter til pensjonsordninger for sine funk
sjonærer, mens 64 prosent hadde tilsvarende utgifter til sine arbeidere.
Parallelt med utviklingen av tjenestepensjonsordningene ble imidlertid de offentlige velferdsordningene utbygd. På 1 960-tallet hadde den norske pensjonspolitikken sin største vekstperiode, og i 1 967 kom de inntekts
graderte tilleggspensjonene som en del av folketrygdreformen. Drøyt ti år senere ble retten til full lønn under sykdom lovfestet.3
3 Det vil si full kompensasjon for lønn opptil 6G. Folketrygdens grunnbeløp, forkortet G, var fra 1 .5.95 39 230 kroner.
20
Med disse reformene ble behovet for bedriftsbaserte ordninger redusert.
Resultatet var da også at den offentlige velferden fortrengte den bedrifts
baserte på 1 970-tallet (ibid.).
Fra begynnelsen av 1 980-tallet har det vært en sterk vekst i utbredelsen av bedriftsvise pensjonsordninger. Årsaken til dette er ikke at det offentlige velferdstilbudet er utsatt for vesentlige nedskjæringer, men snarere at arbeids
takere etterspør velferdsordninger som er bedre enn de som tilbys fra folke
trygden.
1.2 Fagbevegelsen og tilleggspensjonene
Fagbevegelsen har spilt en aktiv rolle i utformingen av pensjonspolitikken.4 Gjennom å etablere et politisk press, har fagbevegelsen medvirket til at stadig flere grupper har fatt adgang til å tjene opp pensjonsrettigheter.
Inntil slutten av annen verdenskrig var LOs pensjonspolitikk konsentrert om å videreutvikle og forbedre den offentlige alderstrygden, men etter krigen kom spørsmålet om tilleggspensjoner raskt på dagsordenen (Pedersen 1990).
I takt med den generelle velstandsutviklingen i etterkrigstiden fikk LO
arbeiderne større interesse for å utvikle pensjonsordninger som kunne sikre tilvant levestandard (Hippe og Pedersen 1 992). Siden det på dette tidspunk
tet var så åpenbare forskjeller mellom pensjonsrettighetene til arbeidere og funksjonærer, var det ikke vanskelig å mobilisere mot det man oppfattet som status betinget diskriminering. Funksjonærenes tjenestepensjoner synlig
gjorde et udekket pensjonsbehov hos arbeiderne.
I etterkrigstiden gjennomgikk LOs pensjonspolitiske strategi store for
andringer. Tjenestepensjonsordninger ble opprettet på lokalt initiativ, og LO tok til orde for å etablere generelle tilleggspensjonsordninger, enten via sentrale tarifforhandlinger eller via lovgivning.5 Etter hvert forlot LO kravet om lovfestede tilleggspensjoner, og foretrakk forhandlingsveien, fordi den
ne raskere kunne gi gjennomslag. Utover på 1960-tallet gikk man inn for å utrede mulighetene for en generell lovfestet tilleggspensjon. De forhand
lingsbaserre ordningene var ikke så gode som man hadde forventet. Utsik
tene til en lovfestet pensjonsordning som i kvalitet langt overgikk det man
4 For en nærmere beskrivelse av fagbevegelsens rolle i utviklingen av tjenestepensjonene, se Pedersen (1 990), Hippe og Pedersen ( 1988, 1 992), Øverby ( 1 99 1).
5 I staten er tjenestepensjonsordningen lovfestet, i kommunen tariffestet. I private bedrifter betraktes tilleggsordninger tradisjonelt som et ansvar for bedriftsledelsen alene, men i mange bedrifter er spørsmål om tjenestepensjon inkludert i de kollektive avtalene. Fagbevegelsen har også krevd direkte kontraktmessige rettigheter for arbeidstakerne i forbindelse med bedrifts
baserte pensjonsordninger, men har foreTøpig ikke Ritt gjennomslag for dette kravet.
2 1
hadde oppnådd i forhandlingssystemet, gjorde det enkelt å skifte strategi (ibid.).
I en lang periode etter innføringen av folketrygden hersket det en tverr
politisk enighet i pensjonsdebatten. Utover 1980-tallet ble imidlertid denne enigheten avløst av en økende skepsis til om man ville nå de målsettinger man hadde satt seg via folketrygden. Diskusjonene omkring den framtidige finansierings byrden til folketrygden startet, og etter hvert ble systemet for tilleggspensjoner strammet inn.6 Konsekvensen av disse innstrammingene er at tjenestepensjonsordningene har ratt større betydning for arbeids
takernes pensjonsnivå, noe som vil bli tydelig illustrert senere i denne rapporten.
LO og de øvrige lønnstakerorganisasjonene mobiliserte i liten grad mot Stortingets vedtak om innstramminger i tilleggspensjonssystemet fra 1992.
LOs handlingsprogram fra 1989 åpner for å utvikle tilleggsordningene i folketrygden i fagbevegelsens egen regi, eller ved forhandlinger med arbeids
giversiden.
Kvinners pensjonsrettigheter
Kvinnenes pensjonssituasjon har i stadig sterkere grad kommet i fagbeve
gelsens fokus, som i pensjonsdebatten generelt. I LOs tidlige initiativ i·
pensjonsspørsmålene var det pensjonsforskjellene mellom arbeidere og funk
sjonærer som var hovedtemaet. Det faktum at LOs medlemmer kom dårlig ut pensjonsmessig, la grunnlaget for pensjonspolitikken. I dag er det i langt større grad
kjønnsforskjellene
i pensjonsnivå som problematiseres. Oppmerksomheten har flyttet seg fra klasse- til kjønnsproblematikk. Kvinner har generelt dårligere pensjonsopptjening enn menn, og dette gjelder også opp
tjeningen av rettigheter i tjenestepensjonsordninger. Dette er forhold fag
bevegelsen har engasjert seg i, for eksempel gjennom prosjektet «Kvinner og økonomi».?
1 .3 Lønn el ler velferdsord ning?
En grundig gjennomgang av de offentlig ansattes pensjonsforhold har betydelig relevans i en situasjon hvor pensjonspolitikken endres sterkt. I Velferdsmeldingen slås det fast at «Regjeringen vil føre en samlet pensjons-
6 Knekkpunktet senket fra 8 ri16G, senkning av pensjonsprosenten fra 45 til 42 prosent.
7 Hovedmålsettingen med dette samarbeidsprosjektet mellom LO og Samvirke, var å bedre kvinners økonomiske situasjon med hensyn til så vel lønnsforhold som økonomisk sikkerhet generelt.
22
politikk som sikrer folketrygden som hovedelement og bærebjelke i det samlede pensjonssystem også i framtiden» (St.meld. nr. 35 1 994-95).
Samtidig har de siste årenes diskusjoner om eldrebølgen og finansieringspro
blemer i velferdsstaten rydelig vist at den norske folketrygden står overfor store utfordringer med hensyn til både finansiering og utforming av ord
ningene. Forholdet mellom folketrygden, arbeidsmarkedsbaserte og indi
viduelle pensjonsordninger er i stadig endring. Selv om folketrygden er hovedpilaren i vårt pensjonssystem blir pensjonsordninger som er knyttet til ansettelsesforhold, stadig viktigere. I tillegg vokser tallet på individuelle pensjonspoliser.
Det er flere viktige spørsmål i debatten om tjenestepensjonsordningene.
Ett spørsmål er om vi ønsker en omfattende bedriftsbasert sosial sikring, et annet om tjenestepensjonsordningene skal betraktes som en del av lønna, eller som en (halvoffentlig) velferdsordning. Et tredje spørsmål er om dagens tjenestepensjonsordninger i tilstrekkelig grad ivaretar arbeidstakerens behov for sosial sikring. Fondsoppbygging blir også diskutert, i likhet med pen
sjonsforsikringenes betydning for langsiktige investeringer og eierskap i norsk næringsliv. 8
At myndighetene ønsker å opprettholde de
offentlige
tjenestepensjonsordningene, er det liten tvil om. Så langt kan myndighetenes atferd over
for de
private
tjenestepensjonsordningene tolkes som et uttrykk for at også slike ordninger er ønsket i den norske velferdsstaten. Det viktigste signalet er at det gis skattefordeler til pensjonsordninger forutsatt at de følger skattelovens § 44.9 Det er for øvrig full adgang til å ha tjenestepensjonsordninger som ikke følger skattelovens krav, men da kan det ikke kreves skattefradrag for premien.
Hvordan tjenestepensjonsordningene skal behandles i årene som kom
mer, er et viktig tema i Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35, 1 994-95). Som en del av denne debatten kommer spørsmålene om forholdet mellom de private og de offentlige tjenestepensjonsordningene. Er det for eksempel grunnlag for å opprettholde ordningen med minimum 30 års opptjening i både de private og de offentlige tjenestepensjonsordningene, eller skal man, som velferdsmeldingen foreslår, kreve minimum 40 års opptjening i privat sektor? Som vi skal se senere i rapporten, vil en slik forlengelse av opptjen
ingstiden særlig ha konsekvenser for pensjonen til personer med redusert
8 De sistnevnte spørsmålene er ikke tema for de
d
ne rapporten, men for en nærmere diskusjon henvises til NOU 1994:6, s. 123ff; St.meld. nr.,35, 1994-95, s. 265ff.9 Paragrafen og dens forskrifter regulerer bl.a. hVFm ordningen skal dekke, hvor store yrelsene skal være, aldersgrenser, regler for medlemskap; opptjeningstid og opptjeningssystem samt skattemessig behandling (se NOU 1994: 6, s. 63ft).
23
opptjening i folketrygden. Noe som er tilfelle for langt flere kvinner enn menn.
Da Statens Pensjonskasse ble opprettet, var det nærliggende å betrakte pensjonsordningen som et sosialpolitisk tiltak. Det fantes ikke på dette tids
punktet noen offentlig, almen pensjonsordning, og tjenestepensjonsordnin
gen ble på den måten et velferdsgode. Etter hvert har imidlertid de offent
lige ordningene overflødiggjort tjenestepensjonsordningenes betydning som grunnleggende sosiale sikkerhetsordninger. Spørsmålet er da om den tilleggs
sikringen en tjenestepensjonsordning gir, kan betraktes som et velferds
politisk virkemiddel, eller om den må forstås som en form for «etterlønn».
I Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 1 994-95, s. 23 1) slås det fast at det er opptil arbeidsgiver og arbeidstaker å avtale hvordan supplerende standard
sikring utover folketrygden skal utformes. Videre heter det at tjeneste
pensjonsordningene må ses på som en del av de samlede lønns- og arbeids
vilkår. Denne formuleringen kan ha stor betydning for arbeidstakere med tjenestepensjonsordning. Dersom denne skal tolkes dithen at tjeneste
pensjonsordningen i større grad skal inngå som en del av beregningsgrunn
laget for eksempel i lønnsforhandlinger, betyr dette at man står overfor store oppgaver når det gjelder å informere arbeidstakere om hva pensjonsordnin
gene deres faktisk er verdt.
Dette bringer oss dessuten direkte over til det tredje spørsmålet vi stilte · ovenfor, nemlig om tjenestepensjonsordningene ivaretar arbeidstakerens behov for sosial sikring. Hvis disse ordningene i større grad skal vurderes som en del av lønnsberegningen, må det diskuteres om dette er en form for avlønning som arbeidstakeren faktisk ønsker. Tjenestepensjonsordningene er på mange måter paternalistiske. 10 Av hensyn til fordelingen innad i hver bedriftsordning kan ikke arbeidstakeren velge å stå utenfor en slik ordning.
For å :fli skattefordeler, må myndighetenes krav om at ordningen skal om
fatte alle, oppfylles. Myndighetene «pålegger)} dermed arbeidstakere (i alle aldre) en sparing til alderdommen. Tjenestepensjonen gir kompensasjon for arbeid i form av opptjente rettigheter, til privat forbruk på sikt (les: i alder�
dommen). For mange arbeidstakere er dette sikkert ønskelig, men vi vet ikke i hvor stor grad dette oppfattes som et problem. Kanskje ville en del arbeids
takere ha foretrukket høyere lønn i øyeblikket framfor en garantert «etter
lønn» ved oppnådd pensjonsalder.
10 Pensjonsforsikringsutvalget drøftet om staten bør ha en pensjonspolitikk utover folketryg
den. Under visse forutsetninger svarer utvalget <<nei" på dette spørsmålet. Ideelt sett bør bor
gerne selv bestemme om de vil gi avkall pil forbruk i dag for il øke mulighetene for forbruk i pensjonsalderen. Utvalget peker imidlertid på at preferanser kan forandre seg, og at det derfor kan være vanskelig il foreta rasjonelle valg (NOU 1994:6).
24
Det er ikke opptil dette prosjektet å svare på alle disse spørsmålene, men det er viktig å ha problemstillingene klart for seg når vi i rapporten beskriver og diskuterer pensjonsytelser, tjenestepensjonsordningenes verdi, pensjonis
tenes inntektsforhold og folks holdninger til tjenestepensjoner.
1 .4 En kort begrepsavklaring
Hva offentlig ansatte rar i endelig pensjonsutbetaling, bestemmes av opp- . tjening i folketrygden og i pensjonskassellivselskap. Det er umulig å disku
tere tjenestepensjonsordninger uten å ta hensyn til folketrygden. Folketryg
den og tjenestepensjonsordningene i arbeidsmarkedet henger tett sammen i velferds- og pensjonspolitikken. Vi må derfor ha kjennskap til noen grunn
leggende forhold innenfor folketrygdsystemet for å drøfte tjenestepensjons
ordninger. For å forstå pensjonsberegninger, er det i det minste tre forhold vi må ha klart for oss. For det første må vi vite hva samordning av pensjoner betyr. For det andre må vi ha kjennskap til regelendringene i folketrygden fra 1 992. For det tredje må vi vite forskjellen på en netto- og en brutto
ordning.
Samordning av pensjonsytelser
I løpet av det siste hundreåret har det blitt etablert en rekke pensjons- og trygdeordninger. Lenge ble disse ordningene utformet uten hensyn til om det fantes andre ordninger som helt eller delvis dekket de samme behovene.
Denne mangelen på samordning mellom de ulike trygdeordningene med
førte at enkelte personer kunne ha rett til stønad fra flere pensjons- eller trygdeordninger ved for eksempel alderdom eller uførhet. De fleste ordnin
gene var bygd opp slik at ytelsene skulle gi full kompensasjon for det stønadstilfellet som oppsto, og dermed kunne den stønadsberettigede ra langt høyere pensjonsinntekt enn det myndighetene hadde forutsatt da den enkelte ordningen ble innført. I noen tilfeller kunne den samlede pensjons
inntekten utgjøre nesten det dobbelte av den inntekten som falt bort (NOU 1 995:29, s. 34ff).
På bakgrunn av denne situasjonen så myndighetene det som nødvendig å utforme regler som kunne bidra til at de ulike trygde- og pensjonsordnin
gene ble koordinert og tilpasset hverandre. Etter flere års utredninger kom samordningsloven i 1957.1I Loven bygde på tanken om at jo mer generelt befolkningsomfattende en pensjons- eller trygdeordning var, desto større
I l Lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser av 6. juli 1957.
pensjonsansvar skulle ordningen bære (ibid.). Siden folketrygdpensjonene er mer omfattende enn de offentlige tjenestepensjonene, tilsier bestemmel
sene i samordningsloven at for offentlig ansatte belastes folketrygdpensjonen fullt ut i bunnen, for så å toppes med pensjonen fra pensjonskassen.
Tjenestepensjonsordningene er altså et supplement til folketrygden. Som hovedregel reduseres tjenestepensjonen med et beløp som tilsvarer tre firedeler av folketrygdens grunnbeløp og et beløp som tilsvarer hele tilleggs
pensjonen i folketrygden (Sosialdepartementet 1 993, s. 20). Samlet pen
sjon med full opptjeningstid vil derfor normalt utgjøre 66 prosent av pensjonsgivende sluttlønn.
Samordningen må nok delvis ta skylden for at en del folk er misfornøyde med pensjonene sine. Mange mener at folketrygden «spiser opp» pensjonen de har tjent opp rett til, og oppfatter derfor ikke tjenestepensjon som et særlig godt tilbud. De betaler to prosent av lønna si i årevis, og «far nesten ingenting igjen».
Regelendringer i folketrygden
Folketrygdens regler ble sist endret med virkning fra 1. januar 1992. Etter dette tidspunktet opptjener man mindre tilleggspensjon i folketrygden enn før. 12 Endringene vil særlig fa konsekvenser for de med inntekter over seks ganger folketrygdens grunnbeløp (G), og for unge mennesker som opp
arbeider hele eller deler av pensjonen etter endringstidspunktet. En annen viktig endring fra 1 992 er muligheten til å tjene opp pensjonspoeng under omsorgspermisjon. Personer som er ute av arbeid for å passe barn eller andre omsorgstrengende, tjener opp tre pensjonspoeng per år. Dette er en reform som forventes å ha positive konsekvenser særlig for kvinners pensjonsopp
tjening. (Denne ordningen kommenteres nærmere i kapittel S.)
Netto- og bruttoordninger
Samordningsreglene rar betydning når folketrygden endrer sine regler. Spørs
målet er i hvilken grad pensjonskassene dekker opp tapet fra innstrammin
gene i folketrygden. Det er vanlig å snakke om netto- og bruttoordninger.
En nettoordning fungerer slik at tjenestepensjonen ikke kompenserer for endringene i folketrygden, mens en bruttoordning kompenserer for disse.
Tjenestepensjonsordningene i stat og kommune er bruttoordninger. Det vil si at lønnskompensasjonen på 66 prosent er garantert, selv om folketryg
dens andel av den totale pensjonen reduseres.
12 Se note 6.
26
I andre tjenestepensjonsordninger er det bedriften som avgjør om den skal kompensere for lavere utbetalinger fra folketrygden. En undersøkelse utført av R. Loen Consultants AS høsten 1 994 viste at norske bedrifter har tilpasset seg endringene i folketrygden forskjellig. Av 1 59 bedrifter hadde 1 20 gjennomført en hel kompensasjon (75 prosent), 9 en delvis kompen
sasjon (6 prosent) mens 1 5 (9 prosent) fremdeles vurderte om de skulle kompensere (Pensjonsutvalgets utredning 1 996). I denne rapporten vil for
skjellen mellom netto- og bruttoordninger bli illustrert via eksemplene på pensjonsberegninger i kapittel 4 og 5.
1 .5 Gangen i rapporten
Tidligere undersøkelser har vist at medlemmene i de offentlige pensjons
kassene anser de offentlige pensjonsordningene som dårligere enn pensjons
ordningene i privat sektor. Det er derfor viktig å synliggjøre hva ulike grupper offentlig ansatte rar i pensjonsytelser. For å illustrere dette, vil vi i denne rapporten beregne pensjonsopptjeningen til et sett idealtypiske arbeidstakere (typeeksemplene). For å etablere et grunnlag for å velge ut typeeksempler, gir vi i kapittel 2 en oversikt over arbeidsstokken i offentlig sektor etter inntekt, alder, kjønn og arbeidstid. Denne beskrivelsen av hvor
dan medlemsmassen faktisk ser ut, gjør det mulig å konstruere typeeksem
plene. I dette kapitlet vil vi også beskrive utformingen av de offentlige ord
ningene, opptjeningsregler, regulering av pensjoner med videre. I tillegg vil vi kort skissere forskjellene mellom tjenestepensjoner i offentlig og privat sektor. En slik gjennomgang av fakta på dette området vil gi et godt bilde av særtrekkene ved de offentlig ansattes pensjonsordninger.
I kapittel 3 har vi så konstruert et sett typeeksempler med ulik lønn, arbeidstid og opptjeningstid i tjenestepensjonsordningene. Med utgangs
punkt i disse typeeksemplene har vi i kapittel 4 og 5 beregnet hvilke ytelser de vil ra i Statens Pensjonskasse/Kommunal Landspensjonskasse ved alders
pensjon. Disse beregningene viser hvordan kompensasjonsnivået vil variere etter inntekt, arbeidstid og yrkeskarriere. Vi sikter her til de bruttopensjo
nene som ligger i ordningenes pensjonsløfter. Vi viser også hvilken lønns
kompensasjon de offentlige tjenestepensjonene gir ulike arbeidstakergrup
per, i forhold til hva de samme gruppene ville ha ratt i lønnskompensasjon hvis de bare hadde folketrygdrettigheter. Disse beregningene vil altså tyde
lig illustrere hvilke pensjonsmessige konsekvenser det har:
* å ha en tjenestepensjonsordning i forhold til bare å være dekket av folke
trygden
