ENDELEG TILSYNSRAPPORT Tilsyn med Ørskog kommune som barnehagemyndigheit 12.mai 2016 Saksnummer 2016/1251 Fylkesmannen i Møre og Romsdal Dagfinn Sørum og Bjarnhild Ulriksborg

(1)

Ørskog kommune v/administrasjonssjefen 6657 Ørskog

ENDELEG

TILSYNSRAPPORT

Tilsyn med Ørskog kommune som barnehagemyndigheit

12.mai 2016

Saksnummer 2016/1251

Fylkesmannen i Møre og Romsdal Dagfinn Sørum og Bjarnhild Ulriksborg

(2)

FØREBELS TILSYNSRAPPORT

Tilsyn med Ørskog kommune som barnehagemyndigheit

Innhald

Samandrag ...3

1 Innleiing ...4

2 Om tilsynet med Ørskog kommune ...4

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit ...4

2.2 Tema for tilsyn ...4

2.3 Om gjennomføringa av tilsynet ...5

2.4 Om tilsynsrapporten ...6

3. Kommunen som barnehagemyndigheit – verkemiddelbruken og tilsynsverksemda i kommunen ....6

3.1 Rettslege krav ...6

3.2 Fylkesmannens undersøkingar ...9

3.3 Fylkesmannens vurderingar ...10

3.4 Fylkesmannens konklusjon ...11

4. Kommunens godkjenningsverksemd ...11

4.1 Rettslege krav ...11

4.2 Fylkesmannens undersøkingar ...12

4.3 Fylkesmannens vurderingar ...12

4.4 Fylkesmannens konklusjon ...13

5. Avslutning av tilsyn ...13

(3)

Tilsyn med Ørskog kommune som barnehagemyndigheit Samandrag

Fylkesmannen i Møre og Romsdal har gjennomført tilsyn med Ørskog kommune som barnehagemyndigheit.

Det overordna målet med tilsynet er at det skal styrke kommunen som barnehagemyndigheit. Det skal føre til betre bruk av verkemidlar som rettleiing, tilsyn og bruk av reaksjonsmidlar som har heimel i regelverket, og til betre kvalitet på godkjenningsverksemda. Tilsynet inneber kontroll med om kommunen følgjer aktuelle rettslege krav, slik at eventuell lovstridig praksis kan avdekkast og rettast opp.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal har gjennomført tilsyn for å kontrollere korleis Ørskog kommune følgjer bestemte krav som lova legg til lokal barnehagemyndigheit. Tilsynet er utført ved

gjennomgang av innhenta dokumentasjon og intervju som kan klarleggje kommunens praksis.

På bakgrunn av tilbakemelding på tidlegare utsend førebels rapport, finn Fylkesmannen at kommunen oppfyller dei rettslege krav som har vore undersøkte under tilsynet. Fylkesmannen meiner at kommunen gjer eit godt og grundig arbeid i tilsyns- og godkjenningssaker.

Fylkesmannen har ikkje grunnlag for å uttale seg om korleis kommunen som barnehagemyndigheit følgjer opp lov- og regelverk som ikkje har vore undersøkt under tilsynet.

Den endelege tilsynsrapporten vil bli publisert på heimesida til Fylkesmannen i Møre og Romsdal.

(4)

1 Innleiing

Fylkesmannen har i perioden frå 3.3.2016 til dags dato gjennomført tilsyn med Ørskog kommune som barnehagemyndigheit.

Tilsynstema har vore kommunen som barnehagemyndigheit etter § 8 i barnehagelova,

godkjenningsverksemd etter § 10 og bruk av reaksjonar etter § 16. Tilsynet har vore utført på staden i Giske kommune.

Fylkesmannen reknar påviste regelverksbort i førebels rapport som retta gjennom tilbakemelding frå kommunen. Tilsynet vert difor avslutta med oversendinga av denne rapporten.

2 Om tilsynet med Ørskog kommune

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova § 9 første ledd. Etter § 60 b. i kommunelova skal Fylkesmannen ved tilsyn sjå til at kommunen oppfyller plikter som følgjer av lov.

Fylkesmannen opptrer som offentleg styresmakt, og utøver offentleg mynde når det vert ført tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit. Tilsynet skal utførast i samsvar med dei reglane forvaltningsretten set for dette. Tilsynet skal gjennomførast på ein open måte, og slutningane frå tilsynet skal kunne etterprøvast. Det skal rå ei opa tone under tilsynet, og det skal gjennomførast effektivt.

Tilfelle der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, vert rekna som regelverksbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrifter som er gitt i medhald av lova som er brotne.

2.2 Tema for tilsyn

Tilsynet vart varsla i brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal 3.3.2016. Føremålet med tilsynet er å vurdere om Ørskog kommune har tilfredsstillande styring i høve til regelverket. Tilsynet inneber m.a.

å undersøke om:

- aktivitetar vert utførte slik som det går fram av skriftleg dokumentasjon og gjennom intervju med sentralt plasserte personar i kommunen

- kommunen driv verksemda si innanfor eigne rammer og dei rammene som styresmaktene har sett.

Val av tema er gjort med utgangspunkt i sentrale og tidsaktuelle tema for sektoren. Fylkesmannen i Møre og Romsdal har vidare planlagt å gjennomføre eit omfattande tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit i alle kommunane i fylket. Kunnskap om den einskilde kommune spelar og inn.

Brot på reglane som det vert valt ført tilsyn med, vil kunne ha store konsekvensar for tryggleik og kvalitet i barnehagetilbodet.

Tilsynet har omfatta korleis kommunen har oppfylt funksjonen som barnehagemyndigheit når det gjeld følgjande føresegner i barnehagelova (i kraft frå 1.1.2006) med forskrifter:

(5)

Tilsyn med Ørskog kommune som barnehagemyndigheit - Barnehagelova § 8: Kommunen som barnehagemyndigheit.

- Barnehagelova § 10: Godkjenning.

- Barnehagelova § 16: Kommunens tilsyn med barnehagane.

Kommunen sitt tilsyn med barnehagane har vore eksemplifisert med følgjande føresegner:

 Forskrift om pedagogisk bemanning § 1: Norm for pedagogisk bemanning.

 Barnehagelova § 19: Politiattest for ansatte o.l. i barnehagen.

 Barnehagelova § 22: Opplysningsplikt til barnevernet.

I rapporten er tilsynsverksemda også vurdert i høve til § 8. Fylkesmannen vurderer då i kva omfang tilsyn har vore nytta for å oppfylle ansvaret for å «påse at barnehagene drives i samsvar med gjeld- ende regelverk», og i kva grad dette har vore naudsynt, sett i samanheng med andre aktivitetar/tiltak som også kan nyttast for å oppfylle dette ansvaret. Der tilsynsverksemda er vurdert i høve til norm for pedagogisk bemanning og §§ 19 og 22 i barnehagelova, er det gjort ei meir spesifikk vurdering av korleis kommunens tilsyn med desse paragrafane (i den mon det faktisk har vore ført tilsyn med dei) har vore gjennomført, sett i høve til dei krav som går fram av, og som kan utleiast av lov- og

forskrifter.

2.3 Om gjennomføringa av tilsynet

Tilsyn med Ørskog kommune vart opna gjennom brev 3.3.2016. Med heimel i kommunelova § 60 c vart kommunen pålagd å sende inn relevant dokumentasjon til Fylkesmannen innan 8.4.16. Fristen vart seinare utvida til 15.4.16.

Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon og opplysningar frå intervju, og ved verifikasjon av at rutinar, prosedyrar og instruksar vert følgde opp i praksis.

Ørskog kommune har sendt inn følgjande dokument som inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

1. Organisasjonskart 2. Delegasjonsreglement

3. Politisk godkjenning av interkommunalt samarbeid mellom Ørskog kommune og Stordal kommune når det gjeld tilsyn etter Barnehagelova

4. Plan for gjennomføring av dei siste tilsyna som har vore etter Barnehagelova 5. Tilsynsskjema - mal (utgangspunkt for tilsyn og grunnlag for tilsynsrapport) 6. Tilsynsrapportar

7. Oppfølgjing etter tilsyn, sakliste frå styrarmøte 12.10.2015

8. Rutiner for innhenting av politiattest (lkkje oppdaterte etter siste lovjustering) 9. Rutiner for søknad om dispensasjon frå pedagogkravet.

10. Vedtekter for dei kommunale barnehagane. (Pkt 14. gjeld pedagogkravet) 11. Vedtekter for Lande FUS AS (Sist levert ved siste tilsyn)

12. Retningslinjer for samarbeid mellom barnehagane og Storfjorden barnevern 13. Retningslinjer ved melding til barnevernet

14. Vedtak om godkjenning av Lande FUS etter Barnehagelova, inkl litt underlagsmateriale.

(6)

15. Godkjenning av Lande FUS etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

16. Arbeid med ny godkjenning av Årøyhaugen barnehage etter forskrift om miljøretta helsevern.

Det vart gjennomført tilsyn på staden 12.5.2016. Under tilsynsbesøket vart eit utfylt tilsynsskjema (nr. 5 over) overlevert. I tillegg vart det lagt fram utfyllande grunnlagsmateriale for godkjenninga av Lande FUS barnehage.

Det var intervju med:

 Rådmann Synnøve Vasstrand Synnes

 Barnehagefagleg ansvarleg Hilde Sørdal

 Eigar ikkje-kommunal barnehage Eli Sævareid (på telefon)

 Styrar ikkje-kommunal barnehage Nina Heltne Helland

 Styrar kommunal barnehage Bodil Grindvik Uri

Førebels tilsynsrapport vart send kommunen 15.7.2016. Det vart her gitt førehandsvarsel om retting av tilhøve som galdt

 Tilsynssaker etter § 16 i barnehagelova: Grunngiving av konklusjonar

 Godkjenningssaker etter § 10 i barnehagelova: Skriftleg dokumenteasjon av kva for vurderingar som er gjort i høve til §§ 1, 1a og 2, og vise korleis dette fører fram til om godkjenningssøknaden vert imøtekomen eller ikkje

Det vart sett frist for tilbakemelding til 16.9.2016.

Tibakemelding vart send 13.9.2016, og supplert 25.11.2016 med oversending av malane «Rutine for godkjenning av barnehagar i Ørskog kommune» og «Tilsynsrapport for barnehagane i Ørskog».

Utan at det har verka inn på dei konkrete vurderingane i dette tilsynet, har rapport og tilbakemelding frå tilsyn som Fylkesmannen gjennomførte i Ørskog i 2012, óg vore nytta som bakgrunnsmateriale.

Det vart den gongen konkludert med at godkjennings- og tilsynsverksemda i kommunen på somme område ikkje var i samsvar med lovverket.

2.4 Om tilsynsrapporten

På grunnlag av tilbakemeldingar på førebels tilsynsrapport, finn Fylkesmannen at Ørskog kommune følgjer lov- og regelverket på dei områda som har vore undersøkt i tilsynet. Tilsynet er difor avslutta med oversendinga av denne rapporten.

3. Kommunen som barnehagemyndigheit – verkemiddelbruken og tilsynsverksemda i kommunen

3.1 Rettslege krav

Det er i barnehagelova § 8 første ledd slege fast:

«Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.»

(7)

Kommunens ansvar for å sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk er ut- djupa i barnehagelova § 16:

«Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen.»

I det følgjande vil det bli gitt meir utfyllande informasjon om kva dette inneber.

Om informasjonsinnhenting, risikovurdering, verkemiddelbruk og korrekt lovforståing:

Kommunen er barnehagemyndigheit etter barnehagelova § 8. Dette inneber mellom anna at kommunen må sjå til barnehagane følgjer aktuelt regelverk. Eitt av minstekrava for å oppfylle dette ansvaret er at kommunen har kjennskap til alle barnehagar i kommunen. Utan slik kjennskap kan lovkravet på dette punktet ikkje bli oppfylt.

Kommunen må óg ha oversikt over kva for lovkrav den rettleier om og fører tilsyn med. Dersom det er delar av lovverket kommunen ikkje kjenner til, vil den ikkje kunne oppfylle plikta til å sjå til at det aktuelle regelverket vert følgt opp på barnehagenivå.

Plikta til å sjå til regelverket vert følgt opp på barnehagenivå, inneber både ein aktivitet til å vurdere risiko for regelverksbrot, og ei plikt til å bruke verkemidla sine slik at kommunen ser til regelverket vert etterlevd.

Kommunen må skaffe seg oversikt over i kva grad regelverket vert følgt opp på barnehagenivå, og nytte dette som grunnlag for å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Dette inneber at kommunen må kartlegge risiko for regelverksbrot ved bruk av dei kjeldene som seier noko om korleis regelverket vert etterlevd. Vidare må kommunen vurdere kva verkemiddel som er eigna til å sjå til at regelverket vert følgt.

Kommunen må på bakgrunn av den informasjonen den har skaffa seg, bruke verkemidla sine (rettleiing og tilsyn) i tråd med det behovet som er kartlagt.

Kommunen må også syte for sjølv å forstå regelverket rett. Dette gjeld også når kommunen gir pålegg om retting av ulovlege tilhøve, jf. § 16.

Om forsvarleg saksbehandling:

Ein del av kommunens plikt til å sjå til at regelverket vert følgt etter § 8, er å fatte gyldige vedtak om godkjenning, eller gyldige vedtak om pålegg om retting dersom det er gjennomført tilsyn. Ugyldige vedtak har ingen rettsverknader.

I utgangspunktet er det kommunestyret som har heimel til å fatte vedtak på vegner av kommunen, jf.

kommunelova § 6. Dette gjeld også vedtak etter barnehagelova. Viss andre enn kommunestyret skal fatte vedtaka etter barnehagelova, må fullmakt til å fatte vedtak vere delegert til dei det gjeld ved delegasjonsvedtak, jf. kommunelova § 6. Etter kommunelova § 23 skal delegering til

kommuneadministrasjonen som utgangspunkt gå til administrasjonssjefen, som eventuelt kan delegere vedtaksmynde vidare nedover i administrasjonen. Dette går fram av forarbeida:

(8)

«Alle folkevalgte organer kan delegere myndighet til administrasjonen innenfor sitt saksområde, hvis ikke kommunestyret/fylkestinget bestemmer noe annet. All myndighet skal delegeres til administra- sjonssjefen som eventuelt kan delegere vidare til sine underordnede. Disse vil da utøve myndigheten på administrasjonssjefens vegne og ansvar.»

Dette inneber at dersom mynde til å fatte vedtak etter barnehagelova er delegert til

administrasjonssjefen gjennom skriftleg delegasjonsvedtak, må vedkomande signere alle vedtak.

Dersom nokon som er underordna administrasjonssjefen skal ha mynde til å signere vedtak, må dette vere delegert vidare til vedkomande frå administrasjonssjefen. Det er ikkje gitt formkrav til slik intern delegering. Det kan difor ikkje krevjast at delegeringa er skriftleg. Det følgjer likevel av det ulovfesta prinsippet om forsvarleg saksbehandling at også delegeringa må vere forsvarleg.

Om tilsynsverksemda i kommunen:

Kommunens tilsynsverksemd må behandle kommunale og ikkje-kommunale barnehagar likt. Dette følger av det ulovfesta prinsippet om forbod mot usakleg/urimeleg forskjellsbehandling. Dette er ikkje eit krav som framgår direkte i lov. All myndigheitsutøving skal vere basert på likebehandling.

Sakleg forskjellsbehandling er lovleg.

Kommunen må ha eit rett og fullstendig informasjonsgrunnlag for å gjere rette vurderingar av om det ligg føre uforsvarlege eller ulovlege tilhøve på barnehagenivå, jf. barnehagelova § 16, andre ledd.

Dette er naudsynt for å sjå til at regelverket vert etterlevd, jf. § 8. Kommunen må innhente

tilstrekkeleg informasjon om barnehagane for å vere i stand til å gjere ei rett vurdering av om tilhøva på barnehagenivå er ulovlege eller uforsvarlege. På same måten må informasjonen kommunen baserer vurderinga si på, vere korrekt og kvalitetssikra. Kommunen skal vurdere tilhøva i barnehagen opp mot aktuelle krav i lova, og ut frå dette slutte om tilhøva i barnehagen er i tråd med krava.

Der kommunen har avdekt regelverksbrot i tilsynet, tilseier § 8 at kommunens vurderingar og konklusjonar må formidlast skriftleg til barnehagen. Det vil vere vanskeleg for barnehagane oppnå endring i praksis slik at den er i tråd med lova, utan at dei får vurderingane og konklusjonane frå tilsynet skriftleg. Der kommunen ikkje har avdekt regelverksbrot i tilsynet, tilseier likevel dei

ulovfesta prinsippa om forsvarleg saksbehandling og god forvaltningsskikk at barnehagen har krav på å få vite kva vurderingar som er gjort i tilsynet, og kva for konklusjon kommunen har falle ned på.

For at tilsyn som verkemiddel skal ha det resultat at kommunen ser til at regelverket vert etterlevd, må barnehagen korrigere påviste regelverksbrot. Barnehagelova legg opp til at kommunen kan velje om det skal givast pålegg ved ulovlege høve i barnehagen, jf. § 16, andre ledd. Kommunen kan derimot ikkje unnlate å syte for at barnehagen faktisk må rette det ulovlege tilhøvet, jamvel om kommunen ikkje ønsker å gi pålegg. Da må kommunen i tilfelle bruke sitt andre verkemiddel, som er rettleiing, for å oppnå at tilhøvet vert retta. Dersom regelverksbrota får stå ukorrigerte, ser heller ikkje kommunen til at regelverket vert etterlevd, jf. § 8.

Om kommunens bruk av reaksjoner:

Pålegg om retting kan berre nyttast i tilfelle der kommunen har konkludert med at eit tilhøve er ulovleg eller uforsvarleg.

(9)

Stenging kan berre nyttast som reaksjon i tilfelle der pålegg om retting ikkje vert følgt, eller der det pålegget gjeld, ikkje let seg rette.

Eventuelle stengingsvedtak skal sendast Fylkesmannen til orientering.

Ved vedtak om retting eller stenging må kommunen sende førehandsvarsel, jf. forvaltningslova § 16.

Etter forvaltningslova kap. V, må eventuelle pålegg om retting eller stenging (eller underrettinga om pålegget) innehalde informasjon om:

a) Det rettslege grunnlaget for pålegget b) Det faktiske grunnlaget for pålegget

c) Kommunens vurdering av faktiske tilhøve opp mot rettslege krav d) Høve til å klage

e) Klagefrist f) Klageinstans

g) Framgangsmåte ved klage

h) Opplysningar om høve til å sjå dokumenta i saka i) Opplysningar om høve til be om utsett iverksetting 3.2 Fylkesmannens undersøkingar

Med utgangspunkt i dokumentasjon som er innhenta, og intervju som er gjennomførte, har Fylkes- mannen vurdert korleis kommunen oppfyller rolla som tilsynsmyndigheit.

Det er sendt over delegasjonsreglement der avgjerdsmynde etter barnehagelova er delegert til administrasjonssjefen, med høve til å delegere vidare. I intervju er det opplyst at mynde til å fatte vedtak i tilsyns- og godkjenningssaker er delegert vidare i leiaravtalen for kommunalsjefen for barnehage. Det er vidare sendt over avtale mellom Ørskog og Stordal om interkommunalt samarbeid om tilsyn med barnehagar. Det går der fram at dei to kommunane skal stå føre tilsyn med dei

barnehagane som nabokommunen eig. Dette gjeld tilsyn etter både barnehagelov og andre aktuelle lover. Avtalen er fyrst og fremst grunngitt med trongen for å skilje rollene som barnehageeigar og som tilsynsorgan. Saman med innsending av øvrig dokumentasjon har kommunen i brev til

Fylkesmannen av 15.4.16 presisert at «[m]yndigheitsutøving i form av pålegg om retting vert gjort av den einskilde kommune for sine barnehagar, - på bakgrunn av det som tilsynet evt avdekkar.»

I referat frå møte mellom dei to samarbeidskommunane er det vist plan for tilsyn med barnehagane i Stordal og Ørskog i 2015, og det er lagt ved eit ikkje utfylt «Tilsynsskjema 1» for bruk ved tilsyn i dei to kommunane. Så vidt Fylkesmannen kan vurdere, er her alle aktuelle tilsynsparagrafar tekne med saman med spørsmål som kommunane har utarbeidd for å vurdere om barnehagen følgjer lova. I siste del av tilsynsskjemaet er det gitt rom for at styraren kan gi sine vurderingar. Under tilsynet fekk Fylkesmannen overlevert eit utfylt skjema frå eit gjennomført barnehagetilsyn. Rapporten frå dette og andre tilsyn var mellom dokumenta som var innsende på førehand. Tilsynsrapportane er avslutta med ein «Hovudkonklusjon» der det mellom anna inngår merknader/kommentarar om

forbetringspotensiale m.m. Så vidt Fylkesmannen kan sjå, er det ikkje påvist ulovlege/uforsvarlege tilhøve som har gitt grunnlag for pålegg eller andre reaksjonar. Så langt Fylkesmannen har undersøkt, synest tilsynet å byggje på ei korrekt forståing av dei aktuelle lovreglane.

(10)

Det er møte mellom styrarane i barnehagane og barnehagefagleg ansvarleg i kommunen kvar månad. Møta vert skiftesvis haldne i barnehagane og på rådhuset. Barnehagefagleg ansvarleg deltek på møte/fagsamlingar med Fylkesmannen og Sunnmøre regionråd, og melder vidare til styrarane.

Det er utarbeidd felles plan for kompetanseutvikling for barnehage og skole. Kunnskapen frå dette vert nytta som grunnlag for rettleiing og tilsyn.

Med så få barnehagar og elles oversiktlege tilhøve, meiner kommunen å ha god oversikt. Dei finn det lite truleg at det i kommunen kan vere godkjenningspliktige verksemder etter barnehagelova som ikkje har søkt om godkjenning og/eller kommunen ikkje kjenner til.

3.3 Fylkesmannens vurderingar

I følgje BASIL (barnehagenes rapporteringssystem) har Ørskog kommune på tilsynstidspunktet dei to kommunale barnehagane Vaksvik og Årøyhaugen, i tillegg til den private Lande Fus barnehage AS.

Det er opplyst at Vaksvik vart lagt ned i august 2016. Med tre- og no to – barnehagar i kommunen synest det som om kommunen har god oversikt over verksemda i barnehagane, og det er tydeleg at det har vore arbeidd grundig med å byggje opp eit tilsynssystem som stettar krava i barnehagelova sidan Fylkesmannen hadde tilsyn med kommunen i 2012. Vi forstår det også slik at kommunen ikkje reknar seg som ferdig med dette arbeidet, men arbeider vidare med system og rutinar.

Avtalen som er inngått med Stordal kommune om gjensidig tilsyn med den kommunale barnehagen i nabokommunen, vitnar om at kommunen legg vekt på å handtere dobbeltrolla som eigar og

styresmakt på barnehageområdet på ein forsvarleg måte. «Tilynsskjema1» - med gjennomgang av alle aktuelle tilsynsparagrafar med tilhøyrande tilsynsspørsmål - dannar utgangspunktet for grundige notat under tilsynet i barnehagen, og ser ut til å gi eit godt grunnlag for dei vurderingane som eit godt gjennomført tilsyn føreset, og som ser ut til å ha vore gjort. Tilsynsrapportane er sette opp etter ein oversiktleg mal som viser kommunens heimel for tilsynet, gjennomføringa av tilsynet og

funn/konklusjonar m.m. I førebels tilsynsrapport hadde Fylkesmannen følgande omtale:

«Fylkesmannen finn likevel rapportane/rapportmalen noko knapp ved at det ikkje går fram kva for konkrete vurderingar som har ført fram til konklusjonane i tilsynet. Kommunens tilsyn etter § 16 i barnehagelova er eit middel til å sjå til «at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk», slik kommunen som barnehagemyndigheit er pålagt å gjere etter § 8. Som det er gjort nærare greie for under gjennomgangen av rettslege krav (kapittel 3.1 tidlegare i denne rapporten), må kommunen vise at det er gjort vurderingar av tilhøva i barnehagen opp mot dei krava som kan lesast ut av lova.

Vurderingane må munne ut i ein konklusjon av om dei tilhøva som er undersøkte er lovlege eller ikkje lovlege, og dette må formidlast til barnehagen. Fylkesmannen vurderer eit utfylt «Tilynsskjema1» som eit godt grunnlag for å formulere slike vurderingar. Til dømes ser vi at kommunen har notert ned svar på spørsmål til §§ 19 og 22 i barnehagelova – dei to paragrafane som Fylkesmannen skulle sjå særskilt på i dette tilsynet. I den form det er presentert, er det likevel ikkje meir enn eit grunnlag som det må arbeidast vidare med, og det er vel også slik det har vore tenkt. Ut frå notata åleine, kan ein ikkje sjå kva konkrete vurderingar kommunen har gjort av barnehagens praksis i høve til lovkrava. Dette er difor ikkje tilstrekkeleg til å tilfredsstille det som må reknast som eit lovkrav på dette feltet.» I den nye malen «Tilsynsrapport for barnehagane i Ørskog» - som er send Fylkesmannen etter at førebels tilsynsrapport låg føre – har kommunen innarbeidd punkt om grunngjeving av

konklusjonane i tilsynet. Det kunne nok ha gått meir presist fram at grunngjevinga skal vise korleis

(11)

kommunen vurderer barnehagens praksis i høve til lovkrava, men samla sett vurderer Fylkesmannen det slik at dette kan reknast som underforstått ut fra samanhengen elles i dokumentet. Fylkes- mannen finn difor at den nye malen vil vere eit godt grunnlag for at kommunen i framtidige tilsyn vil grunngi sine konklusjonar på ein måte som tilfredsstiller aktuelle lovkrav.

Ettersom kommunen ikkje har konkludert med regelverksbrot etter tilsyn, har Fylkesmannen ikkje grunnlag for å konkludere om kommunens praksis når det gjeld krava i forvaltningslova om rettsleg grunnlag, klagerett m.m. som er nærare omtala under kapittel 3.1.

3.4 Fylkesmannens konklusjon

På bakgrunn av ovanståande gjennomgang av tilsynsfunn finn Fylkesmannen at Ørskog kommune har gjort eit godt grunnlagsarbeid for å kunne utføre tilsyn i samsvar med krava i barnehagelova,

forvaltningslova og ulovfesta forvaltningsrett. Tilsynet er utført grundig og systematisk, og synest å vere basert på god kunnskap om lovverket og barnehagane. Fylkesmannen gav i førebels

tilsynsrapport likevel varsel om pålegg om retting fordi det ikkje kom fram i tilsende rapportar og malar korleis konklusjonane i tilsynet var grunngitt. På grunnlag av den nye malen «Tilsynsrapport for barnehagane i Ørskog» - som er send Fylkesmannen etter at førebels tilsynsrapport låg føre – finn Fylkesmannen ikkje lenger grunnlag for å gi pålegg om retting når det gjeld tilsynsverksemda.

4. Kommunens godkjenningsverksemd 4.1 Rettslege krav

§ 10 i barnehagelova har følgjande ordlyd:

«Kommunen avgjør søknad om godkjenning, etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formålet og innholdet jf. §§ 1, 1a og 2.

Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid.

Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.»

Av merknader til godkjenningsregelen går det fram at kommunen som del av saksførebuinga også må kontrollerer at barnehagane har naudsynte godkjenningar/driftsløyve etter regelverk som andre godkjennings/-tilsynsinstansar har ansvar for.

Kommunen skal gjennom godkjenning behandle kommunale og ikkje-kommunale barnehagar likt.

Når godkjenningssøknader vert behandla, skal kommunen berre leggje vekt på tilhøve som har noko å seie for om barnehagen kan reknast som eigna i høve til formål og innhald, jf. §§ 1, 1a og 2.

Kommunen skal gjere ei konkret vurdering av areala i lokala og uteområda, og kontrollere at dei legg til rette for leik, livsutfalding og meiningsfylte aktiviteter ut i frå kor gamle barna er.

Det må også kontrollerast om bemanningsplanen er forsvarleg når det gjeld tal på tilsette sett i samanheng med opningstid, barnas alder og utvikling. Det må også kontrollerast om det er lagt opp til tilstrekkeleg personale til å fylle krava til pedagogisk innhald.

Kommunen skal kontrollere at barnehagane har forsvarleg pedagogisk og administrativ leiing.

(12)

Vidare skal det vurderast om det skal hentast inn politiattest frå barnehageeigaren og familie til eigaren før godkjenning vert gitt, og det skal alltid hentast inn politiattest frå eigaren eller familiemedlemmer der eigaren sjølv eller familiemedlemmen skal arbeide i barnehagen, eller av andre grunnar oppheld seg regelmessig i barnehagen. Dersom kommunen tek imot politiattestar som ikkje er tilfredsstillande, skal søknad om godkjenning avslåast.

Kommunen skal kontrollere at vedtektene for barnehagane er i samsvar med minimumskrava i lova.

Det skal liggje føre skriftleg vurdering av korleis kommunen vurderer at barnehagen er eigna til barnehagedrift.

Eventuelle vilkår i godkjenninga skal bidra til å oppfylle §§ 1, 1a og 2. i barnehagelova Enkeltvedtak om innvilging eller avslag på søknad om godkjenning skal vere skriftleg.

Kommunens vedtak om innvilging og avslag på søknad om godkjenning (eller underretting om vedtaket) skal innehalde informasjon om:

a) Høve til å klage.

b) Klagefrist.

c) Klageinstans.

d) Framgangsmåte ved klage.

e) Opplysningar om høve til å sjå dokumenta i saka.

Dersom ein søknad om godkjenning vert avslått, skal det opplysast om grunnen til avslaget.

Dersom kommunen har stilt vilkår når ein godkjenningssøknad er innvilga, skal grunnen for vilkåra gå fram av vedtaket/saksutgreiinga.

Barnehagen skal vere godkjent etter § 10 før barnehagen kjem i drift. Kommunen skal rettleie i prosessen fram mot godkjenning. Barnehagen må til kvar tid vere godkjent for den verksemda som faktisk går føre seg.

4.2 Fylkesmannens undersøkingar

Før tilsynet hadde Ørskog kommune sendt over eit utfylt eksemplar av blankett 4198 – Godkjenning av ordinær barnehage – frå Kunnskapsdepartementet. Blanketten vart nytta ved godkjenning av Lande FUS barnehage AS i 2013. Det låg óg ved erklæring om innhenting og behandling av

politiattestar og innhaldsoversikt over dokumentasjon som vart nytta som grunnlag for godkjenning av barnehagen. Under tilsynsbesøket i kommunen vart all dokumentasjonen lagt fram. I tillegg var det sendt inn diverse dokument i samband med godkjenning etter Forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

4.3 Fylkesmannens vurderingar

Dei følgjande vurderingane tek utgangspunkt i innsend dokumentasjon og informasjon om den siste godkjenningssaka etter barnehagelova i Ørskog kommune som vart gitt i intervjua under

tilsynsbesøket.

I rapport etter tilsyn med Ørskog kommune 29.3.2012, konkluderte Fylkesmannen:

(13)

«Ørskog kommune har ikkje rutinar og praksis som sikrar godkjenning av barnehagar etter ei vurdering av om barnehagen er eigna i forhold til formål og innhald, jf. barnehagelova §10 jf. §§ 1, 1a og 2.»

Innsend dokumentasjon og supplerande dokumentasjon som vart framlagd under tilsynet 12.5.16, vitnar om at kommunen no har ein grundig gjennomgang av driftsopplegg m.m. som grunnlag for godkjenninga. Intervjua tyder også på at kommunen er medveten om kva som skal godkjennast av barnehagemyndigheita etter barnehagelova, og kva barnehagemyndigheita skal sjå til at andre organ skal godkjenne etter andre regelverk. Utan å kunne gå god for alle detaljar, har Fylkesmannen difor grunn til å tru at godkjenningsverksemda i det store og heile stettar krava i barnehagelova. Det er likevel uklart om praksisen har vore sikra ved system og rutinar, eller om den er personavhengig, og det kjem ikkje godt nok fram av det formelle vedtaket som er fatta kva for faktiske undersøkingar som har vore gjort, og korleis funna har vore vurderte i høve til lovkrava.

Kommunens godkjenningsvedtak går fram av blankett 4198 frå Kunnskapsdepartementet. Denne blanketten har av mange vore oppfatta som tilstrekkeleg dokumentasjon, men har nok heller vore meint som utskrift av ei underliggjande saksutgreiing der det er gått grundigare inn på dei konkrete vurderingane av opplegget i barnehagen i høve til lovkrava. Dette er naudsynt for å kunne etterprøve at kommunen har vurdert relevante lovkrav, og også at ikkje utanforliggjande tilhøve har vore trekt inn i grunnlaget for godkjenninga, evt. avslaget på godkjenningssøknaden.

Etter at ovanståande vart påpeika i førebels tilsynsrapport, har kommunen sendt over «Rutine for godkjenning av barnehagar i Ørskog kommune». Så vidt Fylkesmannen kan sjå, har kommunen der retta opp dei punkta som vart påpeika i førebels tilsynsrapport. Etter dette finn Fylkesmannen ikkje lenger grunnlag for å gi pålegg om retting når det gjeld godkjenningsverksemda i Ørskog kommune..

Fylkesmannen har ikkje motteke døme på avslag på godkjenningssøknader, og har difor ikkje grunnlag for å vurdere kommunens praksis i slike tilfelle.

4.4 Fylkesmannens konklusjon

På bakgrunn av ovanståande gjennomgang finn Fylkesmannen at Ørskog kommune gjer grundig og godt arbeid som grunnlag for godkjenningsverksemda. Fylkesmannen har ikkje påvist brot på regelverk ved dei vurderingane kommunen gjer som grunnlag for godkjenningsarbeidet. I oversend

«Rutine for godkjenning av barnehagar i Ørskog kommune» har kommunen retta opp punkt der Fylkesmannen i førebels rapport påpeika at kommunens praksis ikkje tilfredstilte lovkrava.

Fylkesmannen finn etter dette at godkjenningsverksemda i Ørskog kommune – så langt denne er kartlagt i tilsynet - er i tråd med aktuelle lovkrav. Fylkesmannen har ikkje motteke døme på, og har difor ikkje grunnlag for å vurdere kommunens praksis i tilfelle der det er gitt på avslag på

godkjenningssøknader.

5. Avslutning av tilsyn

Fylkesmannen har i kapitla 3 og 4 konkludert med at regelverksbrot som i førebels tilsynsrapport gav grunnlag for varsel om tilsyn, må reknast som retta gjennom tilbakemelding på rapporten. Tilsynet med Ørskog kommune vert etter dette rekna som avslutta.