SLUTTRAPPORT JUSGRUPPEN
Pb. 116, 4662 KRISTIANSAND Tlf. 38 12 81 00 Fax 38 12 81 01 E-mail: [email protected]
FORORD
Foreliggende rapport utgjør sluttrapport fra jusgruppen i prosjektet ”Samarbeid om utvikling av virkemidler for bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder”.
Adv. Ove Chr. Lyngholt og Adv. Skaaraas har bidratt med kommentarer og vurderinger av de rent juridiske forhold.
Kap. 5.2.1. er i hovedsak utarbeidet av Erik Plathe, Asplan Viak AS. Kap. 5.3 og kap. 8 er skrevet av Erik Nord, Fylkesjordskiftekontoret i Telemark. Kap. 5.4 er i hovedsak skrevet av Olav Backe Hansen, Skien kommune og Kap. 9.2 er
utarbeidet av Jan Fredriksen, Sykkylven kommune. For øvrig har Eivind Buckner, UNICO AS stått for utarbeidelse av rapporten ihht. til de problemstillinger og innspill som er drøftet i jusgruppen.
Kristiansand, 15.08.00
INNHOLDSFORTEGNELSE
1 INNLEDNING 6
2 VIRKEMIDLER FOR BEDRE AREALUTNYTTELSE –
JURIDISKE UTFORDRINGER 9
2.1 Begrepet "Bedre arealutnyttelse" 9
2.2 Juridiske utfordringer knyttet til bedre arealutnyttelse 10
3 SAMMENHENGER I PROSESSEN FRA OVERORDNET PLAN
TIL GJENNOMFØRT PROSJEKT 12
3.1 Kommunenes rammer - utbyggingspolitikken 12
3.2 Hensynet til ulike interesser 13
3.2.1 Forutsigbarhet 14
3.2.2 Hensynet til beboerne 14
3.2.3 Hensynet til næringslivet 14
3.3 Sammenhenger i virkemiddelbruk – eksempel på en mulig prosess ihht. dagens
regler 15
3.3.1 Kommuneplan 16
3.3.2 Utbyggingsprogram 17
3.3.3 Reguleringsplan/bebyggelsesplan 17
3.3.4 Utbyggingsavtale 18
3.3.5 Overtakelsesavtale 19
3.4 Øvrige virkemidler ihht. dagens muligheter 19
3.4.1 Virkemidler nedfelt i gjeldende lovverk/regelverk 20 3.4.2 Virkemidler som ikke er nedfelt i gjeldende lovverk 20 3.4.3 Nærmere om viktigheten av strategisk kjøp av eiendom 21
4 HOVEDGREP NYE JURIDISKE VIRKEMIDLER 23
5 PLAN- OG BYGNINGSLOVENS PLANDEL 24
5.1 Nærmere om dagens virkemidler i Plan- og bygningslovens plandel 24
5.1.1 Kommuneplan med utfyllende bestemmelser 24
5.1.2 Utbyggingsprogram 26
5.1.3 Reguleringsplan/bebyggelsesplan med bestemmelser 27
5.2 Utvikling av virkemidler 29
5.2.1 Gjennomføringsperspektivet i planleggingen – behov for klarere skille mellom
rammer og gjennomføring 29
5.2.2 Fortettingsområde som eget planformål i PBL 34
5.2.3 Bruk av begrepet fornyelsesområde ved bedre arealbruk/fortetting 39
5.2.4 Hjemmel til å kreve utvidelse av planområdet 40
5.3.1 Synliggjøring av jordskifte i PBL 42
5.3.2 Utvidelse av planområdet – bruk av jordskifte 43
5.3.3 Krav om utjamning 44
5.4 KOMMUNALE VEDTEKTER 46
5.4.1 Forholdet mellom overordna rammer og detaljplaner/ enkeltsaksbehandling 46
5.4.2 Rettslige rammer for utarbeidelse av vedtekter 47
5.4.3 Kommunenes erfaring med bruk av vedtekter 48
5.4.4 Hensiktsmessigheten ved bruk av vedtekter/ kommuneplan 50
5.4.5 Behov for lovendring 52
5.4.6 Oppsummering 53
6 BYGGEDELEN AV PLAN OG BYGNINGSLOVEN 55
6.1 Nærmere om dagens virkemidler i plan og bygningslovens byggedel 55
6.1.1 Ekspropriasjon 55
6.1.2 Refusjonsbestemmelsene 56
6.1.3 Kommunal overtakelse av grunn og anlegg 57
6.2 Utvikling av virkemidler 57
6.2.1 Refusjonsbestemmelsene i relasjon til bedre arealutnyttelse 57
6.2.2 Frikjøpsordninger til andre formål enn parkering 62
6.2.3 Hjemmel til kommunal overtakelse av øvrige grunnarealer 65
7 AVTALER SOM VIRKEMIDDEL FOR GJENNOMFØRING 69
7.1 Nærmere om bruk av utbyggingsavtale som virkemiddel 70
7.1.1 Forutsetninger 70
7.1.2 Kommunenes praksis – ulik håndtering av prosessen 71 7.1.3 Utbyggingsavtale som situasjonsbestemt virkemiddel 74 7.1.4 Kort om bruk av rekkefølgebestemmelser sett i sammenheng med
utbyggingsavtaler 77
7.1.5 Innhold i utbyggingsavtalene 78
7.1.6 Spillerommet ved bruk av utbyggingsavtale 79
7.1.7 Forslag til definisjon og mulige begrepsendringer 81 7.2 Innarbeiding av utbyggingsavtale i plan og bygningsloven 82
7.3 Oppsummering og konklusjon 85
7.4 Overtakelsesavtale 87
8 JORDSKIFTE SOM NYTT VIRKEMIDDEL I BYER OG
TETTSTEDER 88
8.1 Innledning 88
8.1.1 Arbeidet som til nå er gjort rundt temaet 88
8.1.2 Litt historikk 88
8.1.3 Jordskifteretten som domstol 89
8.1.4 Forholdet til forvaltningen 90
8.1.5 Hva jordskifte kan gå ut på 90
8.1.6 Jordskifte i urbane områder 93
8.2 Jordskifte og planprosessen etter plan- og bygningsloven 95
8.2.1 Noen aktuelle anvendelsesområder 97
8.3 Vurdering av muligheter i eksempelområdene 101
8.3.1 Klokkehaug i Sykkylven 101
8.3.2 Tangen i Kristiansand 102
8.3.3 Venstøp i Skien 103
8.3.4 Huken i Skien 104
8.3.5 Ny-Paradis – Hop – Nesttun - Nesttun-Vest (NHNN) i Bergen 105
8.4 Utenlandske erfaringer 105
8.4.1 Tyskland 105
8.4.2 Sverige 112
8.5 Konklusjoner 114
8.5.1 Oppsummering av muligheter 114
8.5.2 Noen begrensninger i dagens lovverk 115
8.5.3 Utfordringer videre 119
8.5.4 Anbefalinger 122
9 FORHOLDET TIL ANDRE AKTUELLE LOVER 124
9.1 Konsesjonsloven – kommunens forkjøpsrett 124
9.1.1 Kommunens forkjøpsrett etter gjeldende konsesjonslov 125 9.2 Kulturminneloven (forholdet mellom kulturminnelov og bedre
arealutnyttelse i Sykkylven sentrum) 128
10 AVSLUTTENDE KOMMENTARER 130
11 LITTERATURLISTE 131
12 VEDLEGG 134
1 1 IN I NN NL LE ED DN NI IN NG G
Hovedprosjektet ”Samarbeid om utvikling av virkemidler for bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder” er et samarbeidsprosjekt mellom Miljøverndepartementet, Kommunal- og Regionaldepartementet, Landbruksdepartementet og kommunene Oslo, Bærum, Skien, Kristiansand, Bergen og Sykkylven.
Målet for hovedprosjektet (jfr. arbeidsdok. Nr. 1) er bl.a. gjennom utviklings- samarbeidet å se på ”virkemidler som muliggjør en felles fortettings- og
forbedringsplan som inneholder et sett av kvalitetskrav som kan gjennomføres ved hjelp av rasjonelle prosesser og gir mulighet for fordeling av goder og byrder”.
I hovedprosjektet er det opprettet tre arbeidsgrupper;
Arbeidsgruppe for juridiske virkemidler.
Arbeidsgruppe for organisatoriske virkemidler.
Arbeidsgruppe for økonomiske virkemidler.
Foreliggende prosjekt/utredning ligger innunder ”Jusgruppas” ansvarsområde.
Jusgruppen har bestått av følgende medlemmer:
Fylkesjordskiftesjef Trond Magne Movik (leder) Fylkesjordskiftekontoret i Telemark
Spesialrådgiver Bernt Iversen (til 09.12.99) Oslo kommune Spesialrådgiver Rune Andreassen (fra 09.12.99) Oslo kommune
Overarkitekt Jon Arvid Fossum Bærum kommune, Sandvika Overarkitekt Olav Backe-Hansen Skien kommune
Eiendoms- og utbyggingssjef Ole Dag Myhrstad Kristiansand kommune
Overarkitekt Torunn Åsheim Bergen kommune
Plansjef Jan Fredriksen Sykkylven kommune
Fylkesjordskiftesjef Arne Christiansen Fylkesjordskiftekontoret i Vest Agder
Prosjektleder Elin Rønningen (til 01.03.00) Kommunal- og regionaldepartementet Seniorrådgiver Egil Stabell Rasmussen (fra 01.03.00) Kommunal og
regionaldepartementet
Førstekonsulent Heidi Dalen Kommunal- og
regionaldepartementet
Rådgiver Mette Persen Miljøverndepartementet
Rådgiver Ove Flø Landbruksdepartementet
Rådgiver Karl Inge Rommen Miljøverndepartementet
Planlegger Erik Plathe (prosjektkoordinator) Asplan Viak, Kongsberg Utredningsleder Erik Nord Fylkesjordskiftekontoret i
Telemark
Målet for arbeidet i jusgruppa er definert som følger:
1. Bidra til å finne gode løsninger på problemstillingene i eksempelområdene til kommunene som deltar i gruppa.
2. Hente ut ny kunnskap og erfaringer som kan overføres til andre kommuner som ønsker å bedre arealutnyttelsen, samt til statlig virkemiddelbruk.
3. Foreslå virkemidler egnet til å oppnå bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder, og som medvirker til at dette skjer med kvalitet.
4. Komme med forslag og innspill til planlovutvalget og eventuelt til andre lovprosesser.
Følgende rapporter er utarbeidet underveis i prosjektet på oppdrag fra jusgruppen:
Alternative metoder for kostnadsfordeling ved opparbeiding, drift og vedlikehold av
kommunaltekniske anlegg m.m. Adv. Skaaraas.
Muligheter og begrensninger i utbyggingspolitikken UNICO AS Utbyggingspolitikk – Tilleggsvurdering av særskilte tema UNICO AS Virkemidlene i jordskifteloven relatert
til arealbruk i byer og tettsteder.
Prosjektnotat. E. Nord, Jord-
skifteverket En studie av problemstillinger i
utvalgte eksempelområder relatert til virkemidlene i jordskifteloven.
Prosjektutredning. E. Nord, Jord-
skifteverket Foreliggende utredning utgjør foreløpig sluttrapport fra jusgruppen. Den baserer seg i stor grad på jusgruppens drøftinger og innspill samt forslag til videreutvikling av de problemstillinger som er behandlet i ovennevnte rapporter. De momenter, konklusjoner og anbefalinger som fremkommer i rapporten støttes av flertallet i jusgruppen, likevel slik at det i tilknytning til enkelte konklusjoner og anbefalinger kan knytte seg noe uenighet. Det presiseres videre at rapporten gir uttrykk for jusgruppens konklusjoner så langt. Det tas derfor forbehold om eventuelle endrede konklusjoner i jusgruppens videre arbeid.
Rapporten er bygd opp slik at den først gir en beskrivelse av dagens situasjon gjennom de utfordringer som er knyttet til bedre arealutnyttelse samt en kort beskrivelse av prosessen fra plan til ferdig prosjekt. Den går deretter inn i ulike problemstillinger knyttet til nye juridiske virkemidler utarbeidet med basis i de virkemidler som allerede eksisterer i plandelen av plan- og bygningsloven (PBL) og byggedelen av PBL samt muligheten for å inngå frivillige avtaler. Jordskifte som mulighet i fortettingsprosesser er betydelig vektlagt.
Det vil på et senere tidspunkt bli tatt stilling til hvorvidt deler av materialet skal bearbeides videre til en veileder i kommunal utbyggingspolitikk.
2 2 VI V IR RK K EM E MI ID DL LE ER R F FO OR R B BE ED DR RE E A AR RE EA AL LU UT TN NY YT TT TE EL LS SE E – – JU J UR RI ID DI IS SK KE E U UT TF FO OR RD DR RI I NG N GE ER R
2.1 Begrepet "Bedre arealutnyttelse"
I mange sammenhenger vil bedre arealutnyttelse innebære fortetting med kvalitet dvs. byggevirksomhet som fører til høyere eller mer effektiv arealutnyttelse og bedre kvalitet innenfor dagens utbygde områder. Bedre arealutnyttelse forutsetter at fortettingen gjennomføres med kvalitet. Kvalitet vil være situasjonsbestemt og må sees i sammenheng med stedet og den sammenhengen stedet inngår i.
Bedre arealutnyttelse er på bakgrunn av dette definert som følger:
Bedre arealutnyttelse Effektiv arealutnyttelse med kvalitet innenfor byggesonen.
Det vil fremgå av definisjonen og ovennevnte kommentarer at begrepet "Bedre arealutnyttelse" i denne sammenheng ofte er brukt synonymt med begrepet fortetting.
Ut fra hensiktsmessighet er det valgt å skille mellom tre typer bedre arealutnyttelse:
1. Innfylling/komplettering
Eks. villahagefortetting hvor man bygger videre på eksisterende infrastruktur.
2. Gjenbruk og omforming
Eks. omforming av et tidligere industriområde til et høyt utnyttet boligområde
3. Nybygging
Når man tar i bruk nye arealer innenfor byggesonen.
Det vil være glidende overganger mellom kategoriene, spesielt nybygging, og tradisjonell feltutbygging. I noen byer og tettsteder vil også feltutbygging for eksempel i tilknytning til kollektivakser kunne gi gode og bærekraftige løsninger.
Bedre arealutnyttelse vil i de fleste byer og tettsteder være en viktig strategi for en bærekraftig utvikling.
2.2 Juridiske utfordringer knyttet til bedre arealutnyttelse Kvalitet i bebyggelse, utemiljø og stedsforming må sikres og sammen med lokale tjenester danne ramme for gode bo- og oppvekstmiljø. I tillegg til selve
planleggingen stiller dette ikke minst krav til hvordan gjennomføringen av ulike planer håndteres. Det er derfor viktig at kommunene også har fokus på hvordan de ulike planer er tenkt gjennomført.
Gjeldende lovverk, der PBL utgjør det viktigste lovgrunnlaget, gir i dag en rekke virkemidler for gjennomføring av bolig- og næringsutbygging innenfor dagens byggesone.
Virkemidlene i PBL er derimot i første rekke utviklet med tanke på utbygging av tradisjonelle utbyggingsområder, der forholdene m.h.t. antall eiendomsbesittere, kostnadsfordelinger m.m. er enkle. Fortettingssituasjonene er derimot ofte komplekse og involverer mange parter med til dels store økonomiske interesser (øker med graden av sentral beliggenhet).
Flere av de eksisterende virkemidler er dessuten tvangsmidler som krever offentlige inngrep som er politisk kontroversielle (ekspropriasjon og refusjon). I tillegg til dette har samfunnsutviklingen gått i en retning som medfører at det offentliges rolle i stor grad har endret seg fra å være sentral deltaker, til i hovedsak å legge rammer for privat planlegging og ønsket utvikling. I stadig større grad overlates ansvaret for gjennomføringen av den ønskede utvikling til de private aktører.
Det er imidlertid store forskjeller mellom kommunene med hensyn til hvordan lovverkets muligheter benyttes. Dette henger i stor grad sammen med ulik tradisjon m.h.t engasjement i utbyggingspolitikken, og hvilken rolle man lokalt ønsker at kommunen skal spille.
Dagens lovverk, i kombinasjon med vilje og evne til bruk av virkemidler i og utenfor lovverket, gir en rekke muligheter for å få til en vellykket gjennomføring av utbygging innenfor byggesonen. Kvalitet på resultatet av fortettingen forutsetter derimot at kommunen har tenkt gjennom sin strategi for gjennomføringen og har kunnskap om virkemidlene hver for seg, og ikke minst om sammenhengen mellom dem. Dette gjelder både de juridiske, organisatoriske og økonomiske virkemidler.
Disse grunnleggende forutsetningene vil aldri kunne erstattes av nye juridiske virkemidler. Blant annet vil måloppnåelsen m.h.t. en tilstrekkelig og variert boligforsyning henge nært sammen med kommunenes evne til å tilrettelegge for gjennomføring av bedre arealutnyttelse. Dette kommer spesielt til uttrykk når en stadig større del av boligbyggingen skal skje innenfor byggesonen som fortetting.
Det er likevel slik at flere av de eksisterende juridiske virkemidler kan utvikles og forbedres samtidig som det er behov for å vurdere nye virkemidler som i liten grad har vært sett i sammenheng med plan- og bygningsloven.
Vi har i det følgende forsøkt å gi en enkel og "summarisk" oversikt over de utfordringer og endringsbehov som er knyttet til bruken av de juridiske virkemidler:
Gjeldende lovverk, der PBL utgjør det viktigste lovgrunnlaget, gir en rekke virkemidler, men virkemidlene:
¾ Er utviklet i en tid der det offentlige spilte er mer sentral rolle i utarbeidelsen av planer og i gjennomføringen av dem.
¾ Er i stor grad utviklet m.h.t. utbygging i tradisjonelle
utbyggingsområder og er ikke spesielt tilpasset komplekse og krevende fortettingssituasjoner med mange aktører.
¾ Er i mindre grad rettet mot en situasjon der markedet og forholdet mellom ulike parter, ofte med store økonomiske interesser, er avgjørende for gjennomføring.
¾ Krever ofte politisk kontroversielle offentlig inngrep for å være virksomme.
¾ Er for lite kjent ute i kommunene. Spesielt gjelder dette når man også ser på hvordan virkemidlene kan brukes i sammenheng med andre virkemidler som ikke er nedfelt i lovverket. Det eksisterer betydelige muligheter innenfor dagens system.
Behovene for utvikling av de juridiske virkemidler, eller nye juridiske virkemidler, må sees i sammenheng med:
¾ At kommunene vil velge å ha ulikt engasjement i sin strategi (utbyggingspolitikk) for å stimulere til gjennomføring av en bedre arealbruk og fortetting.
¾ Behovet for nye juridiske virkemidler som tar hensyn til den sentrale rolle markedet og eiendomsbesitterne har og forventes å få i fremtiden.
¾ Behovet for spissing av juridiske virkemidler i forhold til utfordringene med å ivareta kvalitet.
¾ Eksisterende og nye økonomiske virkemidler.
¾ Organisering av kommunenes gjennomføring. Endret
organisering og praksis kan bidra til bedre løsninger uten at man nødvendigvis behøver å endre regelverket.
¾ Behovet for å få de ulike partene i prosjektene til å delta i et forpliktende samarbeid
¾ Behovet for at arealplanleggingen i større grad tar hensyn til gjennomføringen.
3 3 SA S AM MM ME EN NH H EN E NG GE ER R I I P PR RO OS SE ES SS SE EN N F FR RA A OV O VE ER RO O RD R DN NE ET T P PL LA AN N T TI IL L G G JE J EN NN NO OM MF FØ ØR RT T PR P RO OS SJ JE EK K T T
Det er viktig å ha klart for seg at de ulike virkemidler som kommunen benytter i de ulike fasene i hele prosessen fra overordnet planlegging til gjennomført prosjekt virker hver for seg som elementer i en større sammenheng. En helhetlig håndtering av virkemidlene og fokus på samspillet mellom dem er derfor nødvendig for få til en vellykket utbygging og for å nå målet om en bedre arealbruk. For å få dette til er det også nødvendig med forståelse for, og kunnskap om, rollene til de ulike
aktører.
3.1 Kommunenes rammer - utbyggingspolitikken En helhetlig håndtering av virkemidlene for å ivaretar prosessen mellom overordnet planlegging og ferdig byggeprosjekt kan sammenfattes i en entydig utbyggingspolitikk, dvs. den politikk en kommune ønsker å føre for å nå de vedtatte mål i kommuneplanen m.h.t. fysisk planlegging.
Med utbyggingspolitikk menes dermed summen av de virkemidler og retningslinjer en kommune vil benytte for å få gjennomført utbyggingen.
Utbyggingspolitikken omfatter således all utbygging, både tradisjonelle utbyggingsområder til bolig, næring og offentlig/allmennyttige formål, samt fortettingsprosjekter i øvrige og allerede etablerte byggeområder.
Utbyggingspolitikk Summen av de virkemidler og retningslinjer en kommune vil benytte for å få gjennomført utbyggingen og nå målet om en bedre arealbruk.
Utbyggingspolitikken som en viktig del av boligpolitikken inneholder velferdspolitiske aspekter som det er viktig å være klar over.
Det er et nasjonalt mål at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø (St.melding nr. 49 1997 – 98). God bolig for alle er viktig fordi det gir et
fundament til å delta i arbeidsliv og sosialt fellesskap. Gode bomiljø er også viktig for bl.a. barn og unge, pensjonister og andre som tilbringer en stor del av sin tid i boligen og dets nærområde.
Videre innebærer arbeidet med en mer bærekraftig by- og tettstedsutvikling bl. a.
(jfr. St.melding nr. 28 1997-98) at utbygging av boliger og arbeidsplasser i hovedsak bør skje innenfor eksisterende byggesone. Utbygging og fornyelse av boliger må sees i nær sammenheng med service for beboerne, kommunal infrastruktur, transportbehov, lokalisering av kulturbygg, anlegg for idrett og tilgang til natur og friluftsområder. Gode miljømessige forhold i boligområder og
levende lokalsamfunn er en forutsetning for folks helse og trivsel. I tillegg til selve planleggingen stiller dette ikke minst krav til hvordan gjennomføringen av ulike planer håndteres.
At kommunenes rolle i boligpolitikken har velferdspolitiske aspekter ser vi tydeligst i kommunens tilbud til svakstilte/utsatte grupper gjennom tildeling av et gode (bolig), subsidiering av boutgifter (bostøtte og kommunal samordnet boytelse) og økonomisk støtte til finansiering (etableringslån).
Men også kommunens praksis i forbindelse med nybyggingen har velferdspolitiske aspekter ved seg. Det er helt klart at andelen av billige boliger, f.eks. gjennom kommunens krav om kostnader innenfor Husbankens kostnadsrammer, og tildeling av bolig/tomt gjennom kommunen, begge er eksempler på sider ved
utbyggingspolitikken som i et større perspektiv har betydning for beboernes levekår. I tillegg kommer selvsagt standard på utemiljø, krav til opparbeidelse, rekkefølgebestemmelser ihht. annen infrastruktur etc., som også har betydning for bomiljø og levekår og som kan bidra til å gi disse ”et løft”. Denne erkjennelsen må man ha med seg når kommunen skal vurdere tomteforsyning i form av større reguleringsplaner, grøntinteresser kontra utbygging etc., og ikke minst i fortettingen.
Spesielt i fortettingen, som griper inn i eksisterende bomiljø, kan det være behov for se på utbygging og boligspørsmål i sammenheng med øvrige kommunale mål. I og med at fortettingen skal skje i eksisterende områder vil det spesielt her ligge en utfordring for kommunene i å koble ulike fagområder som f.eks.
tomteforsyning/leilighetstildeling og arbeidet for de svakstilte/utsatte gruppene.
Dette er en mye større utfordring enn den ”rene” konflikten mellom grøntinteresser og utbygging, og en utfordring som kan gi andre svar enn de rene avveininger av ulik arealbruk.
Med en god bruk av planverktøyet og ikke minst en god oppfølging og
gjennomføring, jfr. definisjonen av utbyggingspolitikk, bør kommunen kunne sikre seg innflytelse over utviklingen av boligmassen og boforholdene, og påvirke den i samsvar med befolkningens og næringslivets behov.
3.2 Hensynet til ulike interesser
Når en kommune skal utforme sin utbyggingspolitikk er det først og fremst viktig å være bevisst på rollefordelingen mellom kommunen og de øvrige aktører, det være seg utbyggere eller fremtidige beboere. Kommunene skal planlegge for
lokalsamfunnet, føre arealpolitikk og tilrettelegge for boligbygging og byfornyelse innenfor de nasjonale mål, rammer og virkemidler som staten har trukket opp. For kommunene blir det dermed i stor grad beboernes og befolkningens interesser som skal være i fokus uansett hvilken utbyggingspolitikk og utbyggingsmodell som velges. Utbyggerne på sin side skal ta ansvar og risiko for bygging, fornyelse og drift av boligmassen. Kommunen har et visst ansvar også på dette området og et sentralt moment i utbyggingspolitikken er således hensynet til de ulike interesser som berøres.
Det er svært viktig at kommunen er seg bevisst hvilke, og i hvilken grad, ulike interesser skal tilgodesees, hvilke økonomiske interesser de ulike parter har , samt
3.2.1 Forutsigbarhet
Forutsigbarhet fra kommunens side står helt sentralt i utbyggingspolitikken som i den offentlige forvaltningen for øvrig. En høyst konkret side av dette er at en konsekvent og forutsigbar linje i utbyggingspolitikken vektlegges når gyldigheten av utbyggingsavtalenes innhold skal vurderes. En annen, og vel så viktig side av dette, er forutsigbarheten overfor utbyggerne. Dersom utbyggerne er innforstått med at de ved forhandling om utbyggingsavtale kommer til å møte en kjent, definert og ensartet politikk på dette punktet, skaper det nettopp den forutsigbarhet som næringslivet er avhengige av for å kunne sette opp kvalifiserte kalkyler og budsjetter for sin virksomhet. Forutsigbarhet fra kommunens side i
utbyggingspolitikken vil for eksempel også ha betydning for rågrunnsprisen når utbyggerne skal forhandle med grunneiere om kjøp.
Viktigheten av forutsigbarhet må ikke underslås og dette krever også god kommunikasjon mellom det politiske og det administrative nivå.
3.2.2 Hensynet til beboerne
Fra kommunens side er det viktig å være bevisst på at utbyggingspolitikken i stor grad skal tjene interessene til de fremtidige beboere. Det bør være liten tvil om at utbyggingspolitikken er til for å tilgodese befolkningens boligsituasjon generelt og beboerne i det aktuelle området spesielt. Det er derfor viktig at kommunen i stor grad har beboernes/allmennhetens interesser som utgangspunkt når den stiller f.eks. økonomiske krav i utbyggingsavtale, og ikke et isolert ønske om innkreving av bidrag til anlegg som kommunen ellers måtte ha bekostet.
Kommunen som ivaretaker av beboernes interesser kan også komme til uttrykk i form av krav om ferdigstillelse av tekniske anlegg, overtakelse av grøntarealer, opparbeidelse, standard på utemiljø, rekkefølgebestemmelser etc. etc..
3.2.3 Hensynet til næringslivet
Det er viktig at utbyggingspolitikken ikke sees isolert fra kommunens øvrige oppgaver. Det er tidligere viet oppmerksomhet mot at utbyggingspolitikken har velferdspolitiske aspekter ved seg og at hensynet til beboerne står sentralt. Det må heller ikke glemmes at utbyggingspolitikken har elementer i seg som berører næringspolitikken. Kommunen har et visst ansvar for å stille krav som er akseptable utfra bedriftsøkonomiske betraktninger hos utbygger. Det tjener for eksempel ingen, og ihvertfall ikke de fremtidige beboere, at kommunen stiller så stramme krav at utbygger går konkurs i utbyggingsperioden.
Et konkret eksempel på hvordan elementer i utbyggingspolitikken har
næringspolitiske aspekter ved seg er bruk av utpekingsrett (jfr. "Muligheter og begrensninger i utbyggingspolitikken). Gjennom utpekingsretten kan tomtekjøper gå direkte ”til hvem som helst” for å få oppført sin bolig. Kommunens
utbyggingspolitikk vil dermed også komme deler av det lokale næringslivet til gode ved at det legges til rette for oppdrag til små utbyggere/mindre
håndverksbedrifter. Dette er selvsagt forhold som går på tvers av interessene til de større utbyggerne (som tar en større risiko). Det bør likevel være kommunens
ansvar å vurdere helheten, å ivareta interessene også til de mindre håndverksbedriftene.
3.3 Sammenhenger i virkemiddelbruk – eksempel på en mulig prosess ihht. dagens regler
Med hjemmel i lov er det en del tilgjengelige virkemidler som kommunen kan benytte for å oppnå en bedre arealbruk. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at det også eksisterer en del virkemidler som ikke har direkte hjemmel i lov, men som kommunen til en viss grad, og avhengig av politisk vilje, kan velge selv for å skape en tilfredsstillende gjennomføringsprosess. Virkemidlene kan derfor defineres som det verktøyet kommunen benytter for å oppnå en bedre arealbruk.
(Merk at eventuelt bruk av jordskifte utgjør et unntak i og med at det vil være et virkemiddel som vil kunne kreves av en eiendomsbesitter.)
De mer detaljerte og konkrete krav som stilles til det enkelte utbyggingsprosjekt (utforming, etc.) vil således ha mer karakter av å være "retningslinjer" som kommunen kan velge for ulike typer prosjekt.
De ulike retningslinjer og virkemidler kan hver for seg virke små og ubetydelige men må sees i en større sammenheng som elementer i en valgt strategi for gjennomføring av planer. Det er nettopp summen av disse som danner den helhetlige utbyggingspolitikk.
På det lovgivende plan står PBL sentralt med en samling av virkemidler, bl.a. krav om kommuneplan, reguleringsplan, krav til betryggende drikkevann, adkomst til vei etc. etc. Eksempel på virkemidler som kommunen til en viss grad kan velge selv utenom PBL's system er utbyggingsavtale og avtale om overtakelse av grunn og anlegg når et område er ferdig opparbeidet.
Ved å tilpasse kommunens egne virkemidler til plan og bygningslovens regler for arealplanlegging og gjennomføring, skapes en ”gjennomføringsprosess”, og en sammenheng i virkemiddelbruken. Denne sammenhengen i virkemiddelbruk sikrer at ulike prosjekt bygges ut og ferdigstilles ihht. kommunens intensjoner og krav til ivaretakelse av samfunnsmessige hensyn. Dette gjelder både i fortettingen og i de mer tradisjonelle utbyggingsområder.
Et eksempel på en mulig gjennomføringsprosess ihht. dagens regler er vist på følgende side.
3.3.1 Kommuneplan
Kommuneplanens arealdel fastlegger rammer for arealbruken i kommunen. I alle kommuner er en god kommunal planberedskap en viktig del av grunnlaget for å oppnå en bedre arealbruk. I kommuneplanen bør det derfor avsettes tilstrekkelig med nye byggeområder til både bolig og næring til å dekke behovet i overskuelig fremtid. I tillegg bør kommuneplanen omfatte utbyggingsmuligheter gjennom fortetting/bedre arealutnyttelse på bakgrunn av en nærmere analyse av potensialet.
Til arealdelen kan det bl.a. vedtas utfyllende bestemmelser som har betydning for utbyggingspolitikken (jfr. spesielt PBL §20-4, 2 ledd bokstav a og b).
Kommuneplanen utgjør dermed det overordnede plangrunnlaget for den ønskede utvikling og kan gjennom de utfyllende bestemmelser kobles til et "neste trinn i prosessen" - utbyggingsprogrammet. I praksis kan dette gjøres ved at utbygging kun tillates i den rekkefølge som står oppført i utbyggingsprogrammet. Dette kan da også omfatte fortettingsprosjekter av et visst volum.
Kommuneplanen med utfyllende bestemmelser utgjør det overordnede plangrunnlaget som gir kommunen mulighet til å sikre en helhetlig og samordnet by-/tettstedsutvikling.
3.3.2 Utbyggingsprogram
I henhold til Plan og bygningslovens § 20-1 skal kommuneplanen inneholde en langsiktig og en kortsiktig del hvorav den kortsiktige del omfatter et samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet de nærmeste år. Videre kan det utarbeides arealplan og handlingsprogram for del av kommunen og for bestemte virksomhetsområder. En mulig variant av et handlingsprogram er et såkalt utbyggingsprogram.
Ved å utarbeide utbyggingsprogram som fastlegger hvor utbyggingen skal foregå til hvilket tidspunkt og volum, og la dette inngå som en del av arealdelen til kommuneplanen ihht. PBL §20-4, 2. ledd bokstav b) (jfr. også §20-1), får programmet i seg selv rettsvirkning som del av kommuneplanens arealdel. Det forutsettes da at utbyggingsprogrammet utarbeides ihht. gjeldende arealdel av kommuneplanen, rulleres hvert år og behandles som kommunedelsplan m.h.t.
saksbehandlingsregler, høring etc.
Kommunen er gjennom koblingen til de utfyllende bestemmelser istand til å bruke programmet som et aktivt styringsverktøy i utbyggingen, både når det gjelder igangsetting av tradisjonelle bolig- og næringsområder og større
fortettingsprosjekter.
Utbyggingsprogrammet kan vedtas av kommunestyret for en
fireårsperiode og rulleres hvert år. Utbyggingsprogrammet kan fastlegge hvor utbygging skal foregå til hvilket tidspunkt og volum
Når nye utbyggingsområder og større områder for fortetting/bedre arealutnyttelse tas inn i programmet med igangsetting i perioden, kan kommunestyret samtidig inviteres til å vedta hvilken utbyggingsform (kommunal/privat) som skal velges for disse.
Samtidig med vedtak av utbyggingsprogrammet kan det fattes vedtak om
tilfredsstillende utbyggingsavtale som en forutsetning for igangsetting i privat regi.
Dermed ivaretas også koblingen mot en tilfredsstillende gjennomføring av den fremtidige reguleringsplan. Merk at vedtaket om forutsetning om tilfredsstillende utbyggingsavtale ikke har direkte hjemmel i lov men fattes ”under trussel” om ekspropriasjon.
3.3.3 Reguleringsplan/bebyggelsesplan
Gjennom reguleringsplan med bestemmelser ivaretas PBL’s grunnleggende betingelser for fradeling og bygging av tomt (krav til adkomst, vann avløp etc.) samt øvrige krav til fysisk utforming og kvalitet i området.
Ihht. PBL § 23 skal det utarbeides reguleringsplan for de områder i kommunen hvor det er bestemt i arealdelen av kommuneplanen at slik utbygging m.v. bare kan skje etter slik plan og for områder hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Tillatelse til tiltak etter §93 kan ikke gis for større bygge- og
Reguleringsplanen sett sammen med de utfyllende bestemmelser til
kommuneplanen og utbyggingsprogrammet gir dermed kommunen den nødvendige styring på lokalisering, utforming og tidspunktet for igangsetting av utbyggingen.
Rekkefølgebestemmelser i form av krav om opparbeidelse av anlegg/tiltak (f.eks.
G/S vei eller kvartalslekeplass) utenfor planområdet før igangsetting av utbygging, kan innarbeides i reguleringsbestemmelsene.
Bebyggelsesplan som alternativ til reguleringsplan skal utarbeides når det er bestemt i kommuneplan eller reguleringsplan at slik plan skal foreligge før det settes i verk bygge- og anleggstiltak. Bruk av bebyggelsesplan vil først og fremst være aktuelt der det gjennom kommuneplan eller reguleringsplan synes nødvendig å først avklare arealbruksformålet, for deretter i en senere fase la
bebyggelsesplanen utfylle og detaljere bruken av området.
Et viktig moment i forhold til reguleringsplanens ”plass” i utbyggingspolitikken er det hjemmelsgrunnlag for ekspropriasjon som følger av reguleringsplan eller bebyggelsesplan, ihht. PBL § 35.
Reguleringsplan med bestemmelser fastlegger arealbruken.
Reguleringsplan med bestemmelser utgjør det nødvendige rettsgrunnlag for gjennomføring av tiltak og utbygging, herunder ekspropriasjon.
3.3.4 Utbyggingsavtale
For å sikre at utbygging av større fortettingsprosjekter eller områder/felt i privat regi ivaretar tilstrekkelige samfunnsmessige hensyn og foregår ihht. kommunens intensjoner i utbyggingspolitikken vil det ofte være nødvendig at det inngås utbyggingsavtale.
Utbyggingsavtale er ikke hjemlet i plan og bygningsloven men er et avtaleforhold som inngås mellom partene. Kommunen kan inngå slik avtale under "trussel" om ekspropriasjon. Dvs. at kommunen, dersom avtalen ikke er tilfredsstillende, selv har anledning til å erverve arealet for dermed å sørge for at utbygging skjer ihht.
intensjonene/kravene til gode og velfungerende boligområder.
Utbyggingsavtalens kobling til de andre fasene i prosessen kan ivaretas ved at krav om tilfredsstillende utbyggingsavtale fattes som særskilt vedtak samtidig med kommunestyrets vedtak til utbyggingsprogrammet, og som en forutsetning for igangsetting. (Merk at slikt vedtak er politisk motivert og begrunnet og ikke juridisk forankret.)
For å sikre en riktig rekkefølge i gjennomføringen av prosessen, og for ikke å binde opp reguleringsmyndigheten, bør selve inngåelsen av utbyggingsavtalen baseres på, og komme som en oppfølging av, godkjent reguleringsplan. Tiltakene og utbyggingen vil dermed ikke kunne igangsettes før det foreligger både godkjent plan og deretter et vedtak om at kommunen godkjenner og har underskrevet utbyggingsavtalen for det aktuelle området. Det vil i praksis være mest
hensiktsmessig at forhandlingene påbegynnes før reguleringsplanen er endelig vedtatt – det er selve inngåelsen og vedtaket av utbyggingsavtalen som bør finne
sted etter reguleringsvedtaket.
Et alternativ til bruk av ekspropriasjon som "trussel" for å inngå utbyggingsavtale er en kobling mellom utbyggingsavtale og en bestemt planutforming likevel slik at utbyggingsavtalen da må inneholde et uttrykkelig forbehold m.h.t. at den ikke binder reguleringsmyndigheten. Også denne løsningen sikrer en tilfredsstillende håndtering av prosessen frem til ferdig prosjekt. Dette er beskrevet og drøftet i kap. 7.
Forutsetningen for å igangsette utbygging i privat regi ihht.
utbyggingsprogrammet er at det inngås en tilfredsstillende utbyggingsavtale.
I utbyggingsavtalen kan det innarbeides et krav om det skal inngås
overtakelsesavtale som regulerer kommunens overtakelse av grunn og anlegg når området er ferdig utbygd. Dermed og også koblingen til en tilfredsstillende ferdigstilling samt forutsetninger for den fremtidige driftsfasen av prosjektet ivaretatt.
3.3.5 Overtakelsesavtale
For beboerne i et område, enten det gjelder et tradisjonelt utbyggingsområde eller et fortettingsprosjekt, er det like viktig at driftsfasen fungerer, som at
etableringsfasen er tilfredsstillende ivaretatt. I henhold til PBL § 67 plikter kommunen å overta vedlikeholdet av vei og hovedavløpsledning og hovedvannledning fra det tidspunkt anlegget er ferdig og godkjent.
Det mest hensiktsmessige er at kommunens overtakelse skjer ihht. særskilt overtakelsesavtale vedrørende grunn og anlegg, som en oppfølging av
utbyggingsavtalen. Dette fordi det normalt vil forekomme endringer og justeringer underveis som utbyggingsavtalen ikke kan fange opp. Krav om at det skal inngås overtakelsesavtale kan derfor innarbeides i utbyggingsavtale og vilkårene og plikten som utbygger har til å inngå overtakelsesavtale følger således direkte av denne.
3.4 Øvrige virkemidler ihht. dagens muligheter
Som vi har vært inne på tidligere følger flere av virkemidlene som benyttes ved gjennomføring av utbyggingsprosjekter direkte av lovgivningen. Øvrige virkemidler kan kommunen selv velge innenfor det spillerommet den har til å utforme sin egen utbyggingspolitikk. De ulike virkemidlene kan derfor være både juridisk forankret og innenfor visse rammer politisk begrunnet.
I det følgende gis kun en stikkordsmessig oversikt over tilgjengelige virkemidler i og "utenfor" lovverket. For en mer utfyllende beskrivelse og omtale av de enkelte
virkemidler som følger vises det til kap. 7 i rapporten "Muligheter og begrensninger i utbyggingspolitikken".
3.4.1 Virkemidler nedfelt i gjeldende lovverk/regelverk
I tillegg til de "overordnede" virkemidler som er nevnt ovenfor eksisterer det en del øvrige virkemidler som kommunen må være oppmerksom på håndteringen av for å kunne føre en enhetlig utbyggingspolitikk og for å kunne sikre en
tilfredsstillende gjennomføringsprosess:
• Ekspropriasjon (PBL kap. VIII)
• Utfyllende bestemmelser til kommuneplanen (PBL §20-4)
• Reguleringsbestemmelser, herunder rekkefølgebestemmelser (PBL §26)
• Refusjonsbestemmelsene (PBL kap. IX)
• Kommunal overtakelse av grunn og anlegg (PBL §67)
• Konsesjonsloven - forkjøpsrett
• Vedtekter –normer for lekeplasser etc.(PBL §69)
3.4.2 Virkemidler som ikke er nedfelt i gjeldende lovverk
I hvilken grad kommunen ønsker å benytte sin ”frihet” til å velge virkemidler i utbyggingspolitikken er i stor grad et politisk spørsmål, men også et spørsmål om valg av virkemidler i forhold til graden av utbyggingspress som oppleves.
Utbyggingspresset oppleves til dels svært forskjellig fra kommune til kommune, og enkelte virkemidler som i en presskommune synes nødvendig for en forsvarlig håndtering av gjennomføringen vil kunne oppleves helt irrelevant i andre kommuner uten press.
Det er med utgangspunkt i situasjonen for en presskommune valgt å presentere en oversikt over mulige virkemidler som kommunen selv kan velge å ta i bruk. Det vil derimot være opp til den enkelte kommune ”hvor stram” den ønsker å føre sin utbyggingspolitikk, selvfølgelig begrenset av PBL’s system. Først og fremst er det viktig at kommunen ved hjelp av sin utbyggingspolitikk har en håndtering av gjennomføringen som fungerer, og som bidrar til å nå det overordnede målet om gode og rimelige boliger og et velfungerende boligmarked lokalt (og bedre arealbruk). Ovennevnte mulige virkemidler er som følger:
• Utbyggingsavtaler
• Strategi for kjøp av fast eiendom
• Tomtedisponering/utpekingsrett
• Prisfastsetting/kobling til Husbankens lånerammer
• Byggeplikt og forkjøpsrett
• Finansieringsprinsipper – tomtebelastning/vekttall
• Bidrag ihht. utbyggingsavtale
• Krav om opparbeidelse utenfor planområdet
• Kommunal overtakelse av grunn og anlegg - Overtakelsesavtale
3.4.3 Nærmere om viktigheten av strategisk kjøp av eiendom Det å tenke langsiktig og gjennomføre strategisk kjøp av eiendom styrker
kommunens stilling når det kommer til gjennomføringen av utbyggingspolitikken generelt og det enkelte prosjekt spesielt. Kommunens eventuelle strategi for kjøp av eiendom må sees i sammenheng med rollefordelingen mellom aktørene i boligbyggingen.
For å sikre utbygging etter kommuneplanens mål kan kommunalt eide eiendommer være et viktig virkemiddel for å bidra til ønsket gjennomføring (uavhengig av om utviklingen av eiendommene skal foregå i kommunal eller privat regi).
Langsiktighet i strategien for kjøp av eiendom står derfor sentralt og kommunen bør derfor ha en bevisst strategi som en del av sin politikk for en bedre arealbruk.
Kommunen er også i posisjon til, og har anledning til, å vise større langsiktighet i sine eiendomsinvesteringer enn private utbyggere.
I tillegg til at kommunen har anledning til å vise større langsiktighet i sine eiendomsinvesteringer gir strategisk kjøp av eiendom kommunen en klart styrket forhandlingsposisjon, for eksempel når utbyggingsavtalene skal forhandles eller når det skal forhandles om kostnadsfordeling med øvrige eiendomsbesittere. Det er slik sett tilstrekkelig for kommunen at den eier kun en mindre del av et
areal/prosjekt som skal utvikles for at den skal være i besittelse av et ”gode” som utbygger/utvikler trenger for å gjennomføre prosjektet. Utbygger vil i et slikt tilfelle måtte forholde seg til kommunen på en helt annen måte i spørsmålet om kostnadsfordelinger, bidrag etc. enn om kommunen kun er en avtalepart som utbygger ”blir bedt om ” å forholde seg til. På den annen side krever dette selvsagt at kommunen i sitt møte med motparten er bevisst sin posisjon og "makt" og viser ryddighet, i og med at kommunen i utgangspunktet har både reguleringsmyndighet og ekspropriasjonsmyndighet. Det er derfor svært viktig at kommunen evner å benytte sin posisjon til beste for områdets fremtidige beboere og opptrer ryddig og uten å stille helt urimelige krav overfor utbygger.
Praktisk erfaring fra ulike utbyggingsprosjekter i privat regi kan tyde på at de prosjekter som sett fra kommunens side har vært mest vellykket m.h.t.
gjennomføringsprosess og måloppnåelse, er de prosjekter der kommunen selv har vært helt eller delvis i besittelse av eiendom som er nødvendig for
gjennomføringen. Det forhandlingskort (det å eie eiendom i området) som kommunen da har vært i besittelse av gir kommunen i ennå større grad anledning til ”å tale beboernes sak” når gjennomføringen og opparbeidelsen av området skal fastlegges.
På bakgrunn av dette bør derfor kommunene ha en strategi der forvaltning av kommunale eiendommer, herunder kjøp og salg av eiendom, også sees i sammenheng med gjennomføring av ønsket by- og tettstedsutvikling ihht.
kommuneplanen.
Spørsmålet om tilstrekkelig langsiktighet må vurderes på skjønn, men det at kommunen sikrer seg eiendom innenfor områder som skal bygges ut eller utvikles over en tidshorisont på eksempelvis 5 – 10 år vil kunne bidra til en bedre styring ihht. vedtatt arealutvikling og politikk (kommuneplanen).
De strategiske eiendomskjøp som beskrevet ovenfor er for kommunene regnet som et helt sentralt suksékriterie for å nå målet om en bedre arealbruk og en vellykket
4 4 HO H OV VE ED DG GR RE EP P N NY YE E J JU UR RI ID DI IS SK KE E V VI IR RK K EM E MI ID DL LE ER R
Som nevnt eksisterer det en rekke muligheter for bruk av virkemidler i og utenfor lovverket for å få til en vellykket gjennomføring av utbygging innenfor
byggesonen. Kvalitet på resultatet av fortettingen forutsetter at kommunen har tenkt gjennom sin strategi for gjennomføringen og har kunnskap om virkemidlene hver for seg og om sammenhengen mellom dem. Kommunene må slik sett ha kompetanse og forståelse, både på politisk og administrativt nivå, for samspillet mellom juridiske, organisatoriske og økonomiske virkemidler samt den praktiske håndtering og gjennomføring.
Kompleksiteten i Fortettingssituasjonene, og endringene m.h.t. det offentliges rolle (i stadig større grad overlates ansvaret for gjennomføringen av den ønskede utvikling til de private aktører) krever at nye hovedgrep omfatter mer enn
endringer i PBL. Samtidig må eventuelle endringer og nye hovedgrep i de juridiske virkemidler også ha fokus på samspillet mellom virkemidler og praktisk
håndtering.
Jusgruppen har vektlagt disse sammenhengene i sitt arbeid og har også vektlagt betydningen og behovet for gode gjennomføringsprosesser.
På denne bakgrunn har jusgruppen foreslått endringer eller behov for nærmere vurderinger/utredning av forhold vedrørende:
• Endringer i plandelen av PBL for å sikre et mer helhetlig grep på de spesielle utfordringer som reises i forbindelse med gjennomføring av bedre
arealutnyttelse
• Endringer av enkeltelementer i byggedelen av PBL
• Forbedret bruk av avtaler
• Jordskifte som nytt virkemiddel i byer og tettsteder
• Utfordringer knyttet til andre aktuelle lover
5 5 PL P LA AN N- - O OG G B BY YG G NI N IN NG GS SL LO O VE V EN NS S P PL LA AN ND DE EL L
Plandelen av PBL inneholder bestemmelser som ivaretar selve fastsettelsen av arealbruken og håndterer slik sett ikke gjennomføringen av ulike planer. Det er likevel viktig for en bedre håndtering av plan- og utbyggingsprosessene at planutformingen på et relativt tidlig tidspunkt hensyntar hvordan de ulike planer kan og skal gjennomføres. Denne koblingen mot gjennomføringen må derfor vektlegges og innarbeides i bruken av planbestemmelsene.
5.1 Nærmere om dagens virkemidler i Plan- og bygningslovens plandel
Planhierarkiet og planbestemmelsene i PBL forutsettes i hovedsak kjent. Av hensyn til den nevnte nødvendige fokusering på gjennomføringsprosessene allerede i planfasen finner vi likevel grunn til å gå noe nærmere inn enkelte av virkemidlene i plandelen. Det eksisterer flere virkemidler i plandelen som sett i sammenheng med bestemmelsene i byggedelen vil kunne gi et mer helhetlig grep på både plan og gjennomføring og dermed bidra til en bedre arealbruk.
5.1.1 Kommuneplan med utfyllende bestemmelser
God kommunal planberedskap er en viktig del av grunnlaget for å få gjennomført en bedre arealbruk og kommuneplanen utgjør det overordnede plangrunnlaget for den ønskede utvikling. I kommuneplanen bør det derfor avsettes tilstrekkelig med nye byggeområder til både bolig og næring og også utbyggingsmuligheter gjennom fortetting basert på en nærmere analyse av potensialet.
Arealbrukskategoriene i kommuneplanen, jfr. §20-4, 1.ledd kan suppleres med bestemmelser etter samme paragrafs andre ledd, slik at bestemmelsene utfyller og utdyper den fastsatte arealbruk. Bestemmelsene fastsetter i tekst forhold som det ikke er mulig og/eller hensiktsmessig å fremstille på plankartet, f.eks. krav til reguleringsplan/bebyggelsesplan, rekkefølge etc. De utfyllende bestemmelser til kommuneplanen er dermed helt sentrale og styrer i stor grad mye av kommunens muligheter for en tilfredsstillende håndtering av arealutnyttelsen og
gjennomføringen av denne.
Rent generelt eksisterer det i hovedsak 4 typer bestemmelser ihht. PBL §20-4, 2.
ledd.
1. Den første går ut på at det kan stilles krav om reguleringsplan eller bebyggelsesplan for områder avsatt til utbyggingsformål. Slik detaljplan skal da være vedtatt før det kan gjennomføres nærmere angitte bygge- og anleggsarbeider i områder som er nærmere spesifisert. Kommunen har plikt til å følge opp slike plankrav, jfr. § 23.
2. Den andre hovedkategorien bestemmelser knytter seg til byggeområder og LNF-områder med spredt bygging. Disse går på kriterier for lokalisering av bebyggelse, anlegg og arealbruksfunksjoner, styring av tomteutnyttelse og antall enheter, bygningers- og anleggs størrelse/volum og form,
funksjonskrav og krav til og om ferdigstilling av utomhusløsninger samtidig med bebyggelsen
3. Den tredje typen går på rekkefølge slik at planbestemmelsen enten kan koordinere rekkefølgen for gjennomføringen av ulike tiltak i byggeområde, eller det kan fastsettes tidspunkt eller hvilke krav som må være oppfylt for når et område ansees for å være byggeklart. Utbyggingen kan da
koordineres med etableringen av overordnet infrastruktur eller
etableringen av andre nødvendige samfunnstjenester. Slike bestemmelser kan også knytte seg til forhold utenfor kommune(del) planområdet f.eks.
slik at tiltak innenfor området i en kommunedelsplan ikke kan gjennomføres før overordnet infrastruktur er etablert.
4. Den fjerde typen gjelder rene byggeforbud. Dette kan f.eks. være rene forbud mot hytter i hele eller deler av kommunens områder eller forbud mot gjennomføring av nærmere angitte bygge- og anleggstiltak i 100- metersbeltet langs vassdrag.
Enten det gjelder fortetting eller tradisjonelle utbyggingsområder vil det i hovedsak være kravet om reguleringsplan/bebyggelsesplan, krav til lokalisering, rekkefølge og infrastruktur og krav til utearealer m.m., som vil være
hensiktsmessige styringsinstrumenter i utbyggingspolitikken. Spesielt gjelder dette
§ 20-4, andre ledd, bokstav a og bokstav b.
Ihht. PBL § 20-4, andre ledd, bokstav a kan det gis utfyllende bestemmelser om at det for områder avsatt til utbyggingsformål m.m., samt fradeling til slike formål, ikke kan finne sted arbeid og tiltak som nevnt i lovens §§81, 84, 86a, 86b og 93, før området inngår i reguleringsplan eller bebyggelsesplan.
Ihht. PBL § 20-4, andre ledd, bokstav b kan det gis utfyllende bestemmelser om at det for områder avsatt til utbyggingsformål kan fastsettes at utbygging skal skje i bestemt rekkefølge, og at utbyggingen innenfor vedkommende områder ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester er etablert (rekkefølge- bestemmelser).
Når det gjelder bestemmelser om plankrav må disse være forankret i de hensyn og forhold som det saklig sett er grunnlag for å følge opp i den plan som kan kreves.
De kriterier som er avgjørende for om plankrav blir utløst av et tiltak må fremgå klart av bestemmelsen (f.eks. ved en henvisning til tiltak etter PBL §§ 84 og 93).
Bortsett fra å skaffe selve gjennomføringsgrunnlaget vil det ofte være riktig å benytte plankrav der den faktiske plansituasjonen tilsier at en detaljplanlegging er nødvendig for å få en nærmere planavklaring.
Kriteriene som nyttes i bestemmelsene må ha et konkret innhold. Dette gjelder spesielt forbuds- og plankravbestemmelser, samt bestemmelser om omfang og lokalisering. Bestemmelsene må referere seg til forhold som f.eks. kan
kvantifiseres eller dokumenteres slik at de har et eget faktisk og rettslig innhold.
Skjønnsmomenter, vurderingstema og uttalelser fra andre organ kan dermed ikke inngå som kriterie.
Ved å koble kommuneplanens utfyllende bestemmelser til et utbyggingsprogram kan man oppnå en hensiktsmessig styring av igangsettingen av ulike områder og
forutsetninger som må være oppfylt før igangsetting av det enkelte område (etablering av infrastruktur, nødvendige veiutbedringer etc.).
Følgende eksempel fra en større bykommune viser hvordan denne koblingen mot utbyggingsprogram og reguleringsplan kan utformes i praksis:
”Bebygde områder og utbyggingsområder skal utvikles på grunnlag av reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Arbeid og tiltak som nevnt i plan og bygningslovens §§ 84 og 93 samt fradeling til slike formål kan ikke finne sted før området omfattes av vedtatt reguleringsplan.
Utbyggingsområdene skal tas i bruk i den rekkefølge som til enhver tid er fastlagt i kommunens utbyggingsprogram. Dette gjelder også områder med egen kommunedelsplan.
Tekniske anlegg og viktige samfunnstjenester skal være etablert før nye utbyggingsområder kan tas i bruk. Omfanget av slike tjenester fastlegges i kommunens utbyggingsprogram.”
Større fortettingsprosjekter vil kunne omfattes av ovennevnte eksempel dersom de innarbeides i utbyggingsprogrammet analogt med de tradisjonelle
utbyggingsomåder.
For øvrig når det gjelder veiledning i utforming av de utfyllende bestemmelsene vises det til veileder utgitt av Miljøverndep. ”Kommuneplanens arealdel”.
5.1.2 Utbyggingsprogram
Ihht. Plan og bygningslovens § 20-1 skal kommuneplanen inneholde en langsiktig og en kortsiktig del hvorav den kortsiktige del omfatter et samordnet
handlingsprogram for sektorenes virksomhet de nærmeste år. Videre kan det utarbeides arealplan og handlingsprogram for del av kommunen og for bestemte virksomhetsområder.
Ihht. PBL §20-4, 2. ledd b) (jfr. også §20-1) kan kommunen utarbeide utbyggingsprogram som fastlegger hvor utbyggingen skal foregå til hvilket
tidspunkt og volum, og la dette inngå som en del av arealdelen til kommuneplanen.
Man oppnår da at programmet i seg selv får rettsvirkning som del av
kommuneplanens arealdel. Det forutsettes da at utbyggingsprogrammet utarbeides ihht. gjeldende arealdel av kommuneplanen, rulleres hvert år og behandles som kommunedelsplan m.h.t. saksbehandlingsregler, høring etc.. Koblingen mellom kommuneplanen og utbyggingsprogrammet følger av at de utfyllende
bestemmelser til kommuneplanen inneholder en henvisning til utbyggingsprogrammet.
Merk at programmet som kommunedelsplan fungerer som et aktivt styringsverktøy m.h.t. selve lokaliseringen og tidspunktet for igangsettingen av et prosjekt. Når det gjelder byggevolumet må det skilles mellom selve det totale volumet av
utbyggingen (som vil følge av reguleringsplanen) og volumet pr. år - utbyggingstakten. Når et område først er igangsatt er det utbyggingsavtalens henvisning til programmet som gir kommunen anledning til å styre
utbyggingstakten i forhold til andre samfunnsmessige behov. Selv om en
henvisning til utbyggingsprogrammet alltid bør innarbeides i utbyggingsavtale for å sikre helheten i prosessen, vil en begrensning av utbyggingstakten innenfor igangsatte områder/prosjekt ofte være vanskelig og heller ikke ønskelig.
Dersom kommunen om nødvendig finner grunn til å fravike programmets bestemmelser om igangsetting/rekkefølge kan det gis dispensasjon. Eventuell dispensasjon kan da gis med hjemmel i PBL § 7 "når særlige grunner foreligger".
For å sikre den nødvendige politiske fokus på utbyggingsprogrammet bør det legges frem for kommunestyret som egen sak utenom den ordinære behandlingen av handlingsprogrammet.
Hvorvidt større aktuelle områder for fortetting bør defineres som eget begrep
"Fortettingsområde" i kommuneplan, og med et eget fortettingsprogram eller som eget avsnitt i utbyggingsprogrammet (merk at dette eventuelt også må fanges opp av kommuneplanens utfyllende bestemmelser) må vurderes opp mot hva som er et hensiktsmessig rimelig detaljnivå i kommunens styring av utbyggingen. Denne problemstillingen er mer utførlig behandlet i kap. 5.2.2.
Et av hovedpunktene som kan innarbeides i programmet er en særskilt kommunal målsetting om lagerbeholdningen av byggeklare tomter. Dette for å sikre en tilfredsstillende balanse mellom tilbud og etterspørsel, jfr. behovet for lave priser.
Utbyggingsprogrammet kan f.eks. inneholde følgende:
• Politiske vedtak i forbindelse med forrige program samt oppfølging av disse.
• Vurdering av boligbehov og oversikt over boligmarkedet.
• Tabell over byggevolum pr. prosjekt (antall) også for områder til fortetting.
• Utbyggingsrekkefølge i programperioden (i praksis en tabell over de ulike felt/prosjekt med tidspunkt for igangsetting de neste fire år samt en sekkepost for ”etter perioden”).
• Utbyggingsform (privat/kommunal).
• Boligpolitiske tema og særskilte tiltak.
• Utbygging av næringsområder.
5.1.3 Reguleringsplan/bebyggelsesplan med bestemmelser
Reguleringplanens/bebyggelsesplanens plassering i prosessen fra overordnet plan til gjennomført prosjekt er omtalt i kap. 3 og gås derfor ikke nærmere inn på her.
Et viktig moment i forhold til reguleringsplanens ”plass” i utbyggingspolitikken er det hjemmelsgrunnlag for ekspropriasjon som følger av reguleringsplan eller bebyggelsesplan, ihht. PBL § 35 og muligheten til å utarbeide
rekkefølgebestemmelser.
Et sentralt spørsmål som har vært reist i forbindelse med fortettingen er om fortetting kan omfattes av begrepet fornyelse slik det fremgår av PBL §25 nr. 8 (jfr. også de konsekvenser dette eventuelt vil ha m.h.t. bruk av PBL §35 -
ekspropriasjon). Dette er behandlet i kap. 5.2.3 men konklusjonen er at dette ikke er mulig .
Hjemmelen til å gi reguleringsbestemmelser følger av PBL §26 og er utformet som en ramme uten uttømmende oppregning av hvilke forhold de kan inneholde.
Reguleringsbestemmelsene blir i utgangspunktet brukt til å fastsette forhold som det ikke er mulig eller hensiktsmessig å fastlegge på plankartet i medhold av § 25.
De reguleringsformål som er angitt i reguleringsbestemmelsene må også være vist på plankartet. Når det gjelder formuleringen i PBL § 26 om at
reguleringsbestemmelsene som gis må ”fremme eller sikre formålet med
reguleringen” siktes det (antakelig, jfr. Høyesteretts avgjørelse av 17. mars 1993, Gaulosendommen) til formålet og hensikten med selve reguleringsplanen som sådan, og ikke til det enkelte reguleringsformål. Dette innebærer bl.a. at det kan fastsettes reguleringsbestemmelser som begrenser utnyttingen innenfor det enkelte reguleringsformål etter §25.
Vilkår etter §26 kan fastsettes for arealbruken i reguleringsområdet, under hensyn til de tilstøtende arealer og de interesser som totalt sett knytter seg til de områder det gjelder.
Det kan gis bestemmelser om rekkefølge og tidsplan for utbygging av ulike byggeområder, herunder om samtidig ferdigstillelse av boliger og anlegg og eksempelvis skoler, barnehager, lekearealer, G/S-veier etc. Slike bestemmelser kan også brukes til å sikre at et område ikke kan bygges ut før tilfredsstillende teknisk infrastruktur og tilgang på samfunnstjenester er etablert.
Rekkefølgebestemmelsene kan dermed benyttes til å sikre at tiltakene innenfor planområdet skjer på en hensiktsmessig og koordinert måte slik at området fungerer godt i en større sammenheng.
Det at planbestemmelsene bare kan brukes som hjemmel for forbud eller påbud innenfor planens avgrensningslinje må derimot ikke forveksles med at det er full anledning i bestemmelsene til å fastsette rekkefølgekrav som forutsetter at tiltak også utenfor planområdet skal være iverksatt/utført før planen tillates gjennomført.
Dette betyr at adgangen til å bygge ihht. reguleringen først inntrer på et senere tidspunkt enn vedtakstidspunktet og at betingelsen for inntreden av disse
rettsvirkningene er knyttet til forhold utenfor planområdet. Konkret eksempel på dette kan være bygging av en vei eller G/S-vei. Dette er et spørsmål som er særlig aktuelt ved fortetting.
Når det nyttes rekkefølgebestemmelser er det en klar forutsetning at de forhold som begrenser utsettelse av planens gjennomføring, faktisk og rettslig kan og vil bli gjennomført innen rimelig tid, jfr. også 10 års fristen for ekspropriasjon i PBL
§ 31.
Rekkefølgebestemmelser gjelder således to ulike rettslige realiteter ved at det skilles mellom rekkefølgekrav m.h.t. tiltak innenfor planområdet og
rekkefølgekrav m.h.t. tiltak utenfor planområdet. Sistnevnte er å oppfatte som vilkår for gjennomføringen av reguleringsplanen.
Slike rekkefølgebestemmelser/vilkår setter dermed kommunen, dersom den benytter muligheten, i en relativt sterk posisjon m.h.t. koordinering av
utbyggingen. Dette gjelder spesielt i fortettingsprosjektene dersom kommunen kombinerer slike bestemmelser med innkreving av bidrag til tiltaket i
utbyggingsavtale. Utbygger vil selvfølgelig også stå fritt innenfor sine økonomiske rammer til eventuelt selv å utføre tiltaket for å komme raskt i gang med sitt eget prosjekt. Rekkefølgebestemmelser er slik sett et godt egnet virkemiddel for å sikre kvalitet i fortettingsprosjekter.
5.2 Utvikling av virkemidler
Det er i det følgende sett på forslag til hvordan enkelte virkemidler kan
videreutvikles for om mulig å sikre en bedre gjennomføring og målet om en bedre arealutnyttelse.
5.2.1 Gjennomføringsperspektivet i planleggingen – behov for klarere skille mellom rammer og gjennomføring
Problemstillinger
Erfaringene fra eksempelområdene og diskusjonene i prosjektet viser at arealplanleggingen innenfor byggesonen i praksis i for liten grad tar hensyn til skillet mellom planer som skal:
• Avklare overordnede rammer for ønsket/vedtatt arealbruk
• Avklare på detaljnivå den konkrete gjennomføringen av ønsket/vedtatt arealbruk
Dette skillet er det viktig å være oppmerksom på da det har stor betydning for en vellykket gjennomføring av planene. Det utarbeides ofte arealplaner, både på kommuneplannivå og på reguleringsplannivå, som har til hensikt å kun avklare rammene for arealbruken men som blir så detaljerte at det burde vært en plan for gjennomføring, uten at det er tenkt på hvordan, og om, planen i praksis kan gjennomføres. Eksempelvis kan det bindes opp sektorvise kvalitetskrav som er frikoblet fra økonomiske realiteter og mulighetene for å gjennomføre planen. En av hovedårsakene til at disse problemene oppstår er at det fastlegges rammer som ikke er tilpasset kunnskapsgrunnlaget om gjennomføringen. Eller sagt på en annen måte: Detaljeringsgraden i planen bør gjenspeile kunnskapsnivået på hvordan planen i praksis kan gjennomføres.
Dette aktualiserer et klarere skille mellom arealplaner som skal legge rammer for arealbruk (m.t.p. gjennomføring på et senere tidspunkt), og arealplaner som er en del av en gjennomføringsprosess. En gjennomføringsprosess forutsetter at de gjennomførende parter (private eiendomsbesittere, investors og offentlige organer som har viktige oppgaver knyttet til gjennomføringen) deltar i planarbeidet.
Disse utfordringene er særlig tydelige i mange fortettingssituasjoner fordi gjennomføringen, i tillegg til innsats fra offentlig sektor, i det vesentlige er avhengig av private initiativ og investeringsvilje.
Det er verd å merke seg at skillet mellom planer som skal legge rammer for arealbruk og planer som er en del av en gjennomføringsprosess ikke nødvendigvis går mellom plannivåene. En ser her et "vertikalt" skille som berører
senere tidspunkt kan både legges på kommuneplannivået og gjennom reguleringsplaner (forenklet reguleringsplan).
Også i forhold til medvirkning reiser dette viktige problemstillinger. Det er et betydelig problem dersom det med bred medvirkning utarbeides planer som legger rammer for arealbruk mtp senere gjennomføring, mens realitetene ved den
fremtidige gjennomføringen tilsier at planen ikke kan gjennomføres som forutsatt.
Man får da dispensasjoner eventuelt omreguleringer som kan bryte med de
”forventninger” som planen har skapt hos de medvirkende parter.
I forhold til virkemidler for bedre arealutnyttelse kan disse problemstillingene betraktes ut fra to hovedinnfallsvinkler:
• For det første kan dette betraktes som et praktisk og organisatorisk problem knyttet til planpraksis og kunnskapsnivå m.h.t. gjennomføring og
organiseringen av planarbeidet.
• For det andre må man spørre seg om endringer i PBL og/eller
Miljøverndepartementets offisielle planveiledere (T1225 Kommuneplanens arealdel og T1226 Reguleringsplan/ bebyggelsesplan) kan bidra til
forbedringer i planpraksis på dette området.
Det er uansett viktig at arealplanleggerne har kunnskap om hvordan ulike planer kan/skal gjennomføres. Det er den siste innfallsvinkelen som tas opp her.
Paralleller fra Holt-utvalgets arbeid.
Utvalget for videreutvikling av plan- og bygningslovens bestemmelser vedrørende byggesaker (Holt-utvalget) la fram forslag til nytt hovedgrep på plan og
bygningsloven i 1987 (NOU 1987:33). Hovedsiktemålet for utvalget var å etablere et fleksibelt system for rasjonell saksbehandling som ivaretar sammenhengen mellom planlegging og gjennomføring ved vern, utbygging, produksjon og vedlikehold av fysiske omgivelser. Utvalget mente det ikke var mulig å løse dette ved å fortsette og lappe og flikke på eksisterende plan- og bygningslov, og la fram forslag til omfattende endringer i loven (delt innstilling).
Utvalget la vekt på at lovendring bare er ett av flere virkemidler i en total forbedringsstrategi. Skal optimale effekter oppnås må politisk og administrativ ledelse, fagmyndigheter, initiativtakere og også publikum innrette sin virksomhet mot å utnytte de muligheter som ligger i regelverket.
I forhold til de problemstillingene som tas opp her er det særlig interessant å merke seg utvalgets anbefalinger når det gjelder forholdet mellom arealplanlegging og prosjektbehandling.
Utvalget konstaterte at arealplanlegging og prosjektbehandling er de to
hovedkategorier planlegging for fysisk utvikling. Utfordringene ligger i å bruke planredskapene på en slik måte at det er mulig å tilpasse dagsaktuelle prosjekter til plangrunnlaget. Kommunale mål og rammer må være klart utrykt ut fra en
målsetting om å holde fast ved de løsninger det er mulig og påkrevet å styre i planleggingssituasjonen, og for øvrig overlate til initiativtakerne og
administrasjonen å foreta den mer detaljerte og aktuelle tilpasning av etterfølgende prosjekt.
