Integrert gjennom
introduksjonsordningen?
En kvalitativ studie av flyktningers opplevelser av integrering gjennom et obligatorisk integreringstiltak
Amanda M. K. Tallis
Masteroppgave i sosiologi
Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi Det samfunnsvitenskapelige fakultet
Universitetet i Oslo
Vår 2021
Integrert gjennom
introduksjonsordningen?
En kvalitativ studie av flyktningers opplevelser av integrering
gjennom et obligatorisk integreringstiltak
© Amanda M. K. Tallis 2021
Integrert gjennom introduksjonsordningen?
En kvalitativ studie av flyktningers opplevelser av integrering gjennom et obligatorisk integreringstiltak
Amanda M. K. Tallis http://www.duo.uio.no/
Sammendrag
Utgangspunktet for denne masteroppgaven er et samarbeid med et NAV-kontor i en
kommune på Østlandet. Tema for oppgaven er flyktningers erfaringer med, og opplevelser av, integrering gjennom introduksjonsordningen. Introduksjonsordningen er en lovfestet ordning som skal bidra til en lettere og raskere integrering av nyankomne innvandrere til det norske samfunnet. Loven omfatter introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og
samfunnskunnskap. Hovedformålet til introduksjonsprogrammet er å få flyktninger i arbeid eller videre utdanning etter endt program. Er dette ensbetydende med vellykket integrering?
Kan det være slik at man kan være integrert på noen områder av samfunnet, men ikke andre?
Gjennom kvalitative dybdeintervjuer med 13 flyktninger som har gjennomført, eller
gjennomfører, introduksjonsprogrammet, undersøkes følgende problemstilling: Hvilken rolle spiller introduksjonsordningen for flyktningers erfaringer med og opplevelser av integrering?
Oppgaven har to siktemål, et empirisk og et teoretisk. Det empiriske siktemålet og oppgavens første analysekapittel handler om å identifisere deltakernes erfaringer med og opplevelser av introduksjonsprogrammet fra et brukerperspektiv. Samlet sett ut fra deltakernes erfaringer og opplevelser av introduksjonsprogrammet, tyder min analyse på at individuell oppfølging og tilrettelegging av programmet har et forbedringspotensial. I tillegg finner jeg spor av
variasjoner i deltakernes erfaringer knyttet til utdanningsnivå – deltakere med høyere
utdanning fremstår som den minst fornøyde gruppen når det gjelder individuell tilrettelegging av programmet.
Oppgavens teoretiske siktemål handler om å se på integrasjon som en prosess, snarere enn et mål. Den teoretisk orienterte analysen er delt i fire, med utgangspunkt i Spencer og Charsleys (2016) modell for integrasjon. Det trekkes i tillegg inn innslag fra Entzingers (2000) modell om statlige integreringsstrategier. De teoretiske bidragene brukes til å belyse deltakernes erfaringer som fremkommer i intervjumaterialet. I analysen inngår blant annet en diskusjon av hvilken rolle introduksjonsprogrammet spiller, eller har spilt, i deltakernes
integreringsprosess. Min analyse viser at opplevelsen av å være integrert, handler om mer enn det politisk fastsatte målet om deltakelse på arbeidsmarkedet. I tillegg viser analysen at integrasjon er en prosess som kan trekke i ulike retninger. Jeg finner at
introduksjonsordningen spiller en viktig rolle i deltakernes nye liv i Norge, men at den ikke rekker over alle aspektene ved integrasjonsprosessen i sin helhet.
Forord
En masteroppgave blir ikke til i et vakuum og det er mange mennesker jeg skylder en stor takk for hjelp og støtte gjennom arbeidet med denne oppgaven.
Til alle jeg har intervjuet til denne oppgaven: Takk for at dere åpnet hjertene deres, gav av deres tid og delte deres historier med meg. Uten deres åpenhet og positivitet til å bidra i prosjektet ville ikke denne oppgaven blitt til.
Jeg vil også gi en takk til de ansatte tilknyttet introduksjonsprogrammet i kommunen som har vært til stor hjelp med å rekruttere informanter.
En stor takk vil jeg også rette til min engasjerte og dyktige veileder Arnfinn H. Midtbøen, som har hjulpet og støttet meg i arbeidet med denne oppgaven. Takk for at du har lyttet til meg, motivert meg, og generelt vært en fantastisk veileder. Jeg setter stor pris på all tid du har brukt på å lese og gi detaljerte tilbakemeldinger på oppgaven min. Du har inspirert meg og fått meg til å strekke meg lenger enn jeg trodde var mulig.
Mine medstudenter fortjener også en takk – både for tilbakemeldinger på oppgaven i seminarene, og for godt selskap på pauserommet på Blindern. Jeg kommer til å savne dere.
Henriette, Julie og Camilla: Takk for at dere har vært støttende og motiverende fra start til slutt. Jeg er takknemlig for å ha delt dette til tider krevende året med akkurat dere.
Til slutt, takk til mine gode venner og familie for gode råd underveis og ikke minst for oppmuntrende ord når ting har vært utfordrende.
Innholdsfortegnelse
1.Introduksjon ... 1
1.1 Formål og problemstilling ... 3
1.2 Oppgavens oppbygning ... 4
2.Bakgrunn ... 6
2.2 Begrepsavklaring ... 6
2.2.1 Innvandrer ... 6
2.3 «Den nye innvandringen» ... 7
2.4 Situasjonen i dag ... 9
2.5 Norsk innvandrings- og integreringspolitikk ... 10
2.5.1 Arbeidslinja ... 11
2.6 Innvandrere og arbeid ... 12
2.7 Levekår blant innvandrere ... 13
2.8 Om introduksjonsloven og introduksjonsprogrammet ... 13
2.8.1 Introduksjonsloven fra 2003 ... 14
2.8.2 Introduksjonsprogrammet ... 15
2.8.3 Ny introduksjonslov fra 2021 (integreringsloven) ... 17
2.9 Oppsummering... 18
3. Tidligere forskning på introduksjonsprogrammet ... 19
3.1 Brukermedvirkning ... 19
3.2 Oppfølging, ressurser og brukererfaringer... 20
3.3 Programmets innhold ... 21
3.3.1 Norskundervisning ... 21
3.3.2 Opplæring i samfunnskunnskap ... 22
3.3.3 Språk- og arbeidspraksis ... 22
3.5 Overgang til utdanning og arbeid ... 23
3.6 Lokale tiltak og samarbeidsrelasjoner ... 23
3.7 Oppsummering... 24
4. Teori ... 25
4.1Integrasjonsbegrepet- Sosiologiske perspektiver på integrasjon ... 25
4.1.2Integrasjon i klassisk sosiologisk teori ... 26
4.2Integrasjonsbegrepet i politikken... 26
4.3Integrasjonsbegrepet i samfunnsforskningen ... 27
4.3.1Integrasjon «ovenfra»: Entzingers integrasjonsmodell... 28
4.3.2Integrasjon «nedenfra»: Spencer og Charsleys integrasjonsmodell ... 30
4.4Tilnærmingen til integrasjon i denne oppgaven ... 32
4.5 Oppsummering... 33
5.Forskningsdesign, metode og data ... 34
5.1Intervju som forskningsmetode ... 34
5.1.1Rekruttering og utvalg ... 34
5.1.2Refleksjoner rundt utvalg... 35
5.1.3 Informantene ... 36
5.1.4Intervjuene ... 37
5.1.5Utfordringer i intervjusituasjonen ... 38
5.1.6Særskilte utfordringer i forbindelse med Covid-19-pandemien ... 39
5.1.7 Språklige barrierer... 40
5.2Validitet og reliabilitet ... 41
5.2.1 Overførbarhet ... 42
5.4 Egen posisjon ... 42
5.5Etiske hensyn ... 43
5.6Bearbeiding av data ... 44
5.6.1Analytisk fremgangsmåte ... 44
5.7Oppsummering ... 46
6.Brukererfaringer, oppfølging og tilrettelagt program ... 48
6.1Deltakernes generelle opplevelser av introduksjonsprogrammet ... 48
6.2Oppfølging- programrådgivere med store ansvarsområder ... 48
6.3Tilrettelagt program og brukermedvirkning ... 52
6.4Undervisningen generelt ... 55
6.4.1 Ulike behov: «Vi er forskjellige»... 56
6.5Språkopplæring – språk som nøkkelen til samfunnet ... 58
6.6Egeninnsats ... 58
6.8«Hva skjer etterpå?» ... 60
6.9Konklusjon... 62
7.Integrasjon: En prosess som trekker i ulike retninger? ... 64
7.1Den strukturelle integrasjonsdimensjonen... 64
7.1.1Praksis som kvalifiseringstiltak for overgang til arbeid og/eller utdanning ... 65
7.1.2Språkopplæring via praksis/arbeid... 68
7.1.3 Arbeid som integreringsarena? ... 71
7.2Den sosiale integrasjonsdimensjonen ... 72
7.2.1Frivillighet og fritidstilbud... 73
7.2.2Kontakt med nordmenn og lokalsamfunnet ... 75
7.3Den kulturelle integrasjonsdimensjonen ... 77
7.3.1 Å lære fra nordmenn ... 77
7.3.2 «Man trenger tid» ... 78
7.4Den identitetsmessige integrasjonsdimensjonen ... 80
7.5Konklusjon... 85
8. Konklusjon og avsluttende refleksjoner ... 87
8.1Hvordan oppleves og erfares introduksjonsprogrammet og tiden etter av deltakerne?... 87
8.2Integrert gjennom introduksjonsordningen? ... 88
8.3Politiske implikasjoner ... 92
Referanser ... 94
Vedlegg ... 106
Vedlegg 1: Informasjonsskriv og samtykkeskjema ... 107
Vedlegg 2: Intervjuguide ... 110
1. Introduksjon
I sentrum av samfunnsutviklingen står både migrasjon og integrering. Integrasjon av innvandrere har i dagens Norge vokst fram som en av de største politiske, sosiale og økonomiske utfordringene (Friberg & Midtbøen, 2017). Innvandring er et sammensatt felt, kanskje spesielt fordi det har blitt ansett som både en ressurs til samfunnet, og på samme tid setter samfunnskontrakten under press. Innvandring bidrar til befolkningsvekst, etterspurt kompetanse og arbeidskraft, men også til polarisering i samfunnsdebatten om etiske og samfunnsøkonomiske problemstillinger, og hvilke prioriteringer som er viktig i
samfunnsutformingen (Pedersen & Salomonsen, 2018). Den nordiske velferdsmodellen satser på økonomisk vekst og stabilitet, et arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse,
inntektsfordeling, høy levestandard og sosial likhet (Brochmann & Hagelund, 2010;
Brochmann & Grødem, 2017). Et viktig virkemiddel for dette er relativt generøse
velferdsordninger og overføringer som i stor grad er skattefinansiert (NOU 2011: 7). For at velferdsmodellen skal forbli bærekraftig har det dermed vært viktig å integrere nykommere, særlig i arbeidslivet, men også i samfunnet ellers (Brochmann & Hagelund, 2005, Brochmann
& Hagelund; 2010; Brochmann & Grødem, 2017: 4).
I politikkutformingen omhandlende integrering av innvandrere skisseres det at vi står overfor et valg mellom å kutte i velferdsordninger, lavere migrasjon, flere i varig arbeid eller øke skatter og avgifter (Finansdepartementet, 2017; Storeng, 2015). I Norges offentlige utredning 2017:2 (2017: 2) kommer det frem at et vedvarende høyt antall innvandrere vil kunne få
negative konsekvenser for både fordeling og velferd i landet, men også for produktivitet. På den positive siden vil innvandrere som kommer til landet med relevante kvalifikasjoner kunne være ressurs i det norske arbeidsmarkedet (NOU 2017: 2). På den negative siden vil
innvandrere med lave eller ingen kvalifikasjoner som er etterspurt i det norske
arbeidsmarkedet, være en utfordring for velferdsmodellens robusthet (NOU 2017: 2).
Flyktninger som kommer til Norge er ofte av sistnevnte kategori (Kunnskapsdepartementet, 2018: 7; NOU 2017: 2). For innvandrere med lav kompetanse kan veien mot velferds- og sosialtjenester bli enklere enn veien mot arbeidslivet. Dermed er vi avhengige av at også innvandrere med lav kompetanse blir integrert på en effektiv måte, slik at de i større grad blir deltakende i det norske arbeidsmarkedet og i samfunnslivet for øvrig
(Kunnskapsdepartementet, 2018: 10).
Viktigheten av effektivt integreringsarbeid står derfor sentralt for velferdsstatens overlevelse (Pedersen & Salomonsen, 2018: 4). Et sentralt tiltak som har blitt utarbeidet i forbindelse med integrering av nykommere, er introduksjonsloven fra 2003 (Introduksjonsloven, 2003, § 28).
Loven omfatter introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, som til sammen etablerer en ordning som består av et opplærings- og kvalifiseringsprogram i tillegg til en økonomisk stønad (Introduksjonsloven, 2003). Det er i hovedsak flyktninger og deres familiegjenforente som deltar i introduksjonsprogrammet, og den enkelte har rett og plikt til deltakelse (Introduksjonsloven, 2003). Den økonomiske stønaden er basert på frammøte i programmet. Utbetalingen av en fast stønad har som hensikt å erstatte økonomisk sosialhjelp, samt å gjøre deltakerne i stand til å ta ansvar for egen økonomi (Kavli, Hagelund, & Bråthen 2007: 45).
Introduksjonsordningens hovedmål er å få flyktninger i arbeid etter endt deltakelse og ordningen regnes som Norges viktigste integreringsverktøy (Statistisk Sentralbyrå̊ 2017a).
Det politisk fastsatte målet for introduksjonsprogrammet er at minst 70 prosent av deltakerne skal være i arbeid eller utdanning ett år etter endt introduksjonsprogram (Justis- og
beredskapsdepartementet, 2016; Statistisk Sentralbyrå 2017a). Ifølge SSB (2017a) er det seks av ti personer som har deltatt i introduksjonsprogrammet som når målsettingen om å være i arbeid eller utdanning ett år etter endt program. Menn når målsettingen i større grad enn kvinner, og yngre gjør det bedre enn eldre (Tronstad, 2015). Introduksjonsordningens målsetting om å få deltakerne i arbeid bunner i at velferdsmodellen er avhengig av at flest mulig deltar i arbeidsmarkedet. Dette er viktig for at systemet skal forbli bærekraftig og for at tilliten til velferdsmodellen blir bevart (Justis- og beredskapsdepartementet 2016: 7; NOU 2017:2).
I denne masteroppgaven ser jeg på introduksjonsprogrammet og hvordan programmet fungerer som integreringsverktøy sett fra et brukerperspektiv. Temaet for oppgaven er deltakernes opplevelser av integrering i Norge, og hvilken rolle introduksjonsprogrammet spiller i deltakernes integreringsprosess. Prosjektet er en kvalitativ studie av
introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger i en kommune på Østlandet. Gjennom intervjuer med 13 informanter, som alle har gjennomført, eller gjennomfører,
introduksjonsprogrammet, ser jeg nærmere på hvordan programmet oppleves og erfares av denne gruppen deltakere. Informantene består av både kvinner og menn i ulik alder og med
ulik bakgrunn, som har migrert fra sitt opprinnelsesland, fått oppholdstillatelse og er bosatt i Norge. Utgangspunktet for oppgaven, som også dannet grunnlaget for problemstillingen, var å
få frem deltakernes egne tanker og erfaringer.
1.1 Formål og problemstilling
Formålet med oppgaven er å kunne bidra med en ny vinkling å se på de utfordringer som eventuelt kan oppstå for deltakere i introduksjonsprogrammet, samt hva som oppleves å fungere og som motiverer den enkelte i program. I tillegg har jeg vært opptatt av hvilken rolle introduksjonsprogrammet har spilt, eller spiller, i deltakernes integreringsprosess. Jeg ønsker å belyse dette gjennom følgende problemstilling: Hvilken rolle spiller introduksjonsordningen for flyktningers erfaringer med og opplevelser av integrering?
Oppgaven har to siktemål: et empirisk og et teoretisk, og analysen er bygget opp der etter. I den empirinære analysen, tar jeg sikte på å identifisere erfaringer og opplevelser av
introduksjonsprogrammet fra et brukerperspektiv. I tillegg belyser jeg også hvilken rolle programmet spiller, eller har spilt, i flyktningenes opplevelser av integrering. I den
teoriorienterte analysen, belyser jeg flyktningenes erfaringer med introduksjonsprogrammet og dets målsettinger i en bredere forståelse ved å anvende teoretiske perspektiver på
integrasjon. Det teoretiske siktemålet handler om å se på integrasjon som en prosess som går over flere samfunnsområder samtidig. Dette belyses ved å ta utgangspunkt i Spencer og Charsleys (2016) modell for integrasjon, og med innslag fra Entzingers (2000) teoretiske rammeverk om statlige integreringsstrategier. Bidragene vil bli anvendt i lys av deltakernes erfaringer som fremkommer i intervjumaterialet.
Hensikten til dette prosjektet er ikke å evaluere hvorvidt introduksjonsprogrammet virker etter sitt formål, men heller å belyse hvordan programmet oppleves og erfares av deltakerne som har deltatt, eller deltar, i det. Djuve, Kavli, Sterri og Bråten (2017) påpeker at mange studier av introduksjonsordningen har begrenset informasjon om deltakernes egne opplevelser.
Det betyr ikke at slik informasjon ikke eksisterer i forskningen, men at det er noe underrepresentert i den foreliggende litteraturen. Tyldum (2018) påpeker at kvalitative undersøkelser er svært verdifulle dersom en ønsker en bredere forståelse av hvorfor ulike utfall oppstår i introduksjonsprogram ulike steder i landet. I tillegg kan kvalitative
undersøkelser være verdifullt for å finne treffende løsninger på utfordringer i
introduksjonsordningen. Djuve med kolleger (2017: 28) nevner at kartlegging av deltakernes
erfaringer og opplevelser av tilbudet de har fått er viktig, blant annet fordi deres innspill kan bidra til å gjøre programmene mer treffende og motiverende for den enkelte deltaker. Mer forskning på området vil kunne få fram flere fortellinger fra flere perspektiver, noe jeg håper denne oppgaven kan bidra til. I tillegg tar prosjektet mitt for seg temaet med et tydeligere sosiologisk utgangspunkt, noe som ser ut til å ha vært delvis mangelvare i den foreliggende litteraturen på feltet. Ettersom store deler av forskningen på området er i form av rapporter, utredninger og generelt oppdragsforskning, mener jeg at denne oppgaven kan bidra til å tilføre noe nytt på feltet. Det finnes færre teoretisk baserte studier som tar for seg
introduksjonsprogrammet, spesielt i en norsk kontekst. Ut fra det jeg har sett er det foreløpig ingen bidrag som tar for seg deltakernes erfaringer med introduksjonsprogrammet med det samme teoretiske rammeverket som benyttes i denne oppgaven. Jeg vil derfor argumentere for at oppgaven min dermed kan bidra med å tilføre nye perspektiver og nyanser på feltet.
Jeg mener tematikken er relevant for flyktningene som blir bosatt i Norge, men også i samfunnet for øvrig. I den offentlige debatten snakkes det ofte om at flyktninger skal bli integrert og bidra til samfunnet, og om hvordan man kan unngå at de blir avhengig av
sosialhjelp etter endt introduksjonsprogram. Hovedformålet til introduksjonsprogrammet er å få flyktninger i arbeid eller videre utdanning etter endt program. Er dette ensbetydende med vellykket integrering? Kan det være slik at man kan være integrert på noen områder av samfunnet, men ikke andre? Det kan sies at introprogrammet viser en ambivalens i de statlige føringene mellom å kvalifisere for arbeid, og det å kvalifisere for samfunnsdeltakelse i en bredere forstand. Hva om deltakerne innehar gode språkferdigheter som gjør at de kan delta på andre områder i samfunnet, men står utenfor arbeidslivet? Vil dette regnes som et godt resultat? (Djuve, Hagelund & Kavli, 2012). Disse spørsmålene vil diskuteres videre i oppgaven.
1.2 Oppgavens oppbygning
Oppgaven består av åtte kapitler som på ulike måter bidrar til å besvare oppgavens
problemstilling. I kapittel to presenterer jeg tema som anses å være relevant å kjenne til for å forstå tematikken i oppgaven, og som vil danne en forståelsesramme for videre lesing. Her inngår blant annet informasjon om innvandringen til Norge, norsk innvandring- og
integreringspolitikk, innvandrere og arbeid, og introduksjonsordningen. I kapittel tre presenterer jeg et utvalg av tidligere forskning som er gjort på introduksjonsprogrammet i Norge. Ettersom forskningen på området favner bredt, har jeg delt inn kapitlet tematisk etter
ulike tema som inngår i den foreliggende litteraturen som er tatt utgangspunkt i. I kapittel fire presenteres oppgavens teoretiske utgangspunkt – integrasjonsbegrepet. Begrepet blir redegjort for fra ulike vinklinger, helt fra forståelsen av begrepet da det først kom inn i klassisk
sosiologisk teori til hvordan det brukes i dag, både i politikk og i forskning. I tillegg inngår min tilnærming til integrasjonsbegrepet. I kapittel fem går jeg gjennom oppgavens metode og empiri som er brukt for å kunne besvare oppgavens problemstilling. Kapittel seks og syv utgjør oppgavens analyse. Her presenteres empirien og en diskusjon av mine funn. Analysen er delt inn etter oppgavens to siktemål. Det første analysekapitlet, kapittel seks, omhandler flyktningenes generelle opplevelser og erfaringer med introduksjonsprogrammet. Kapitlet er empirinært og belyser informantenes fortellinger om introduksjonsprogrammet, med
koblinger til tidligere forskning på feltet. I det andre analysekapittelet, kapittel syv, tar jeg analysen et steg videre og diskuterer informantenes erfaringer og opplevelser av integrering i lys av Spencer & Charsleys (2000) integrasjonsmodell, og Entzingers (2000) modell om statlige integreringsstrategier. Kapittel syv bærer med andre ord preg av en mer teoretisk tilnærming til empirien. Her inngår blant annet en diskusjon av viktigheten av å operere med et bredere integrasjonsbegrep enn hva som er tilfellet når det gjelder den politiske forståelsen av begrepet. Til sist utgjør kapittel åtte en oppsummering og drøfting av oppgavens
hovedfunn, og prosjektets problemstilling blir hentet opp igjen og konkludert i to delkapitler som følger til hvert av analysekapitlene. Kapittel åtte inneholder i tillegg noen avsluttende refleksjoner om politiske implikasjoner av mine funn.
2. Bakgrunn
I dette kapittelet vil jeg først starte med en begrepsavklaring av innvandrer og kort om
variasjonene som finnes innenfor begrepet. For å forstå hvordan innvandrerne i dag integreres inn i samfunnet og hvordan denne tilnærmingen har oppstått, vurderes det nødvendig med et historisk bakteppe for å forstå integrasjonstilnærmingen som føres i dagens samfunn. Derfor vil jeg i dette kapitlet også belyse den historiske konteksten både for innvandringen til Norge og den norske innvandring- og integreringspolitikken. Som vi har sett, er yrkesdeltakelse et viktig mål for integrering i Norge, og jeg vil derfor også si noe om innvandrere og arbeid.
Avslutningsvis trer jeg nærmere mot oppgavens problemstilling hvor jeg redegjør for introduksjonsloven fra 2003 og introduksjonsprogrammet for flyktninger.
2.2 Begrepsavklaring
Begrepet innvandrer, asylsøker og flyktning benyttes ofte om hverandre i dagligtalen.
Begrepet innvandrer brukes for eksempel ofte i Norge som en felles betegnelse for en gruppe mennesker som flytter til et land de ikke er født i. Å bruke innvandrerbegrepet på denne måten kan være problematisk fordi det kan gi inntrykk av homogenitet innenfor en kategori med stor grad av heterogenitet (Fauske, 2014). I det følgende vil jeg derfor redegjøre for variasjonene som finnes innenfor innvandrerkategorien.
2.2.1 Innvandrer
Statistisk Sentralbyrå (2021) definerer innvandrere som personer som selv har innvandret til Norge, og som har utenlandske foreldre og fire utenlandske besteforeldre. Ofte skilles det mellom ulike grupper innvandrere på bakgrunn av hvilke motiv som ligger til grunn for flyttingen. Arbeids- og familieinnvandrere, flyktninger og asylsøkere er de vanligste innvandrergruppene (Kaya, 2010).
En flyktning er også en innvandrer, men vil skille seg fra for eksempel en arbeidsinnvandrer. I følge Arbeids- og sosialdepartementet (2008: 12) er en arbeidsinnvandrer en som har arbeid som grunnlag for oppholdet. Når jeg skriver om innvandrere i denne oppgaven dreier det seg om flyktninger. Den norske utlendingsloven gir flyktningstatus til personer som defineres som flyktninger i FNs flyktningkonvensjon av 1951. Konvensjonen definerer en flyktning slik:
[...] en person som har flyktet fra sitt hjemland og med rette frykter for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, politisk oppfatning eller tilhørighet til en bestemt sosial gruppe. Personen som flykter må ha krysset en internasjonal landegrense for å regnes som flyktning» (FN-sambandet, 2019).
Grunnet at flyktninger i mange tilfeller må forlate opprinnelseslandet sitt brått, er deres situasjon ulik andre migranters situasjon. Flyktninger har ofte ikke hatt tid til å forberede seg på å leve i nytt land, som kan bety at de kan mangle f.eks. økonomiske ressurser som kan sikre dem arbeid i mottakerlandet. I tillegg har mange som kommer til Norge som flyktninger opplevd traumatiske situasjoner i opprinnelseslandet før de flyktet.
Flykninger som en undergruppe av innvandrere er også en heterogen gruppe. Flyktningene kommer fra mange ulike land og med ulik bakgrunn i form av blant annet utdanning og
arbeidserfaring. Hvor mye og hvilke type utdanning flyktninger har med seg fra sine hjemland kan være av avgjørende betydning for hvordan man klarer å tilpasse seg et liv i Norge (Djuve
& Friberg, 2004). En studie fra Bratsberg, Raaum og Røed (2016) viser blant annet at landbakgrunn ser ut til å ha en stor betydning når det gjelder sysselsetningsrater. Studien til Bratsberg et al. (2016) og Djuve og Friberg (2004) kan ses som eksempler på at ulike grupper flyktninger kan ha ulike forutsetninger når de kommer til Norge. På den ene siden forblir ofte flyktninger lenger i mottakerlandet enn andre typer migranter, som kanskje kan føre til høyere motivasjon for å bli integrert (Gericke, Burmeister, Löwe, Deller & Pundt, 2018: 47). På den andre siden møter flyktninger andre barrierer sammenlignet med for eksempel
arbeidsinnvandrere (Friberg & Midtbøen, 2018).
2.3 «Den nye innvandringen»
Innvandring har funnet sted i Norge helt fra år 900 (Brochmann & Kjeldstadli, 2014: 15). I nyere tider snakker man ofte om den såkalte «nye innvandringen», av mennesker fra ikke- vestlige land. Denne gjorde seg gjeldende fra slutten av 1960-tallet (Djuve & Friberg, 2004:
7). Det som kalles «den nye innvandringen» har ifølge Brochmann og Kjeldstadli (2014: 15) gjort det norske samfunnet mer komplekst når det gjelder etnisitet, religiøs tilhørighet,
verdier, livsstil og språk. Det er følgelig «den nye innvandringen» jeg vil gå nærmere inn på i dette delkapitlet.
Norge var sen i europeisk sammenheng når det gjaldt den nye innvandringen. Etter
2.verdenskrig var Norge bare i liten grad berørt av arbeidsinnvandringen fra land som Tyrkia og Marokko som ellers nådde Europa. Det var ikke før slutten av 1960-tallet at landet ble stilt overfor «den nye innvandringen» og da i mer beskjeden grad enn tilfellet var i store deler av
resten av Europa (Brochmann, 2003: 358). Denne «nye innvandringen» kom i tre bølger. I tillegg har arbeidsinnvandring kommet som en ny bølge etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007, da grensene ble åpnet for Baltikum og Øst-Europa (Brochmann & Grødem, 2017). Denne omtales gjerne som den fjerde bølgen.
Den første bølgen av innvandrere fra land utenfor Europa og Nord-Amerika kom i form av arbeidsinnvandring fra India, Pakistan, Tyrkia og Marokko (Hellevik & Hellevik, 2017), fra rundt år 1968 (SSB, 2009: 18-19). For å begrense adgangen var norske myndigheter raskt ute med endringer i reglene som regulerte arbeidsinnvandringen. Norge innførte dermed en
«innvandringsstopp» i 1975 (Brochmann, 2003; Brochmann, 2017a). Flere andre europeiske land som blant annet Sverige og Danmark hadde tilsvarende innstrammingen i årene før 1975.
Dette innebar et visst press på Norge. «Innvandringsstoppen» var også begrunnet med
behovet for å ordne opp i bolig- og leveforholdene for «fremmedarbeiderne», i første omgang for arbeidere fra Pakistan, Tyrkia, India og Marokko. «Innvandringsstoppen» hadde likevel flere unntaksregler som sikret adgang for ulike typer faglærte arbeidstakere, spesielt i oljerelatert virksomhet, blant annet fra USA, Storbritannia og Frankrike (NOU 2011:7: 68- 69).
Utviklingen i de første årene etter 1975 innebar en økt betydning av familieinnvandring i tilknytning til de gruppene utenlandske arbeidere som hadde fotfeste i Norge. I tillegg mottok Norge også en del flyktninger fra blant annet Chile og Vietnam. Debatten om innvandring og for politikkutvikling på feltet hadde i mellomtiden blitt sterkt preget av en rask økning i antall asylsøkere utover på 1980-tallet. En topp ble nådd i 1987 med nærmere 9 000 søkere, der flest kom fra land som Iran, Chile og Sri Lanka (NOU 2011:7: 69-70).
Utover på 1990-tallet var utviklingen preget av de store flyktningstrømmene fra krigene på
Balkan. Dette førte for Norges del til to nye topper i antall asylsøkere og flyktninger. Den første toppen var i 1993 da det kom mange fra Bosnia-Hercegovina, og den andre i 1999, da mange ble evakuert direkte fra Kosovo (NOU 2011:7: 69-70).
Mot slutten av 1990-tallet var det igjen høykonjunktur og høy etterspørsel etter arbeidskraft på flere områder (NOU 2011: 7). Norges tilslutning til EØS-avtalen i 1994 førte at Norge ble del av et felleseuropeisk arbeidsmarked (NOU 2011:7). EUs regelverk sikrer retten til fri bevegelighet for arbeidstakere innenfor EØS-området. Denne bestemmelsen har vært på plass lenge, men var ikke av stor betydning før EU-utvidelsen i 2004, da ti land i Øst- og Sentral-
Europa ble innlemmet i unionen (Brochmann & Grødem, 2017). Den store bølgen av innvandrere fra Øst-Europa det siste tiåret er i hovedsak innvandrere som kan søke arbeid i Norge under EØS-avtalen (Hellevik & Hellevik, 2017). EU-utvidelsene i 2004 og 2007 førte til den største innvandringen til Norge, og førte til at polakker i løpet av kort tid ble den største innvandrergruppen i landet (Midtbøen, 2017: 142).
Innvandringen økte videre dramatisk i Europa i 2012 på grunn av borgerkrigen i Syria.
Situasjonen i Syria har siden det vært ustabil, og i 2015 ble det erklært en «flyktningkrise» da store antall flyktninger ankom Europa (Fuglerud, 2017). Det var nærmere 1,3 millioner mennesker som søkte asyl i Europa i 2015 (Eurostat 2016), og drøyt 30 000 av dem søkte asyl i Norge (UDI, u.å.). Brochmann og Grødem (2017) poengterer at «flyktningkrisen» i 2015 har vært den mest omfattende innvandringsbølgen til Europa etter 2. verdenskrig.
2.4 Situasjonen i dag
Befolkningsveksten i Norge på 2000-tallet kan hovedsakelig spores til innvandring. Til sammen er vi 5,3 millioner per 2019, mot 4,5 millioner i år 2000 (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 14). Ut fra folketallet har innvandringen vært blant de aller høyeste sammenliknet med andre OECD-land (NOU 2017: 2). Som figur 1 viser, er
utvidelsen av EU i 2004 den største enkelthendelsene som har påvirket migrasjonen til Norge.
Figur 1: Innvandringer etter innvandringsgrunn blant ikke-nordiske innvandrere, 1990-2018.
Kilde: (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 17).
Figur 1 viser videre at innvandringen har økt jevnt siden slutten av 1990-tallet. Dette gjelder særlig fra land i Asia og Afrika (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020). I tillegg kom det høsten 2015 ekstraordinært mange asylsøkere til Norge, og 2016 ble dermed et toppår for antall personer som bosettes som flyktninger. Siden har dette tallet gått kraftig ned. I figur 1 ser vi at familieinnvandring utgjør en høy andel av den årlige innvandringen. Per januar 2019 bodde det om lag 765 000 innvandrere i Norge, tilsvarende 14,4 prosent av befolkningen (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 14). Flyktninger, som en underkategori av innvandrere, utgjør i dag 4,4 prosent av Norges befolkning (Statistisk Sentralbyrå, 2020), og per juni 2018 er de største gruppene flyktninger i Norge fra Syria, etterfulgt av Eritrea og Afghanistan (Statistisk sentralbyrå, 2018).
2.5 Norsk innvandrings- og integreringspolitikk
Parallelt med «den nye innvandringen» har Norge, i likhet med andre mottakerland, utviklet en innvandringspolitikk. Innvandringspolitikken kan deles i to sfærer, en ytre og en indre (Brochmann & Hagelund, 2005: 22-23). Brochmann og Hagelund (2005) påpeker at den ytre sfæren handler om adgang, altså hvem som skal ha muligheten til innreise. Mens den indre sfæren dreier seg om rettigheter og eventuelt integrasjon – hvilke vilkår de som kommer bys.
I tillegg har velferdsstater utviklet en politikk for å fremme en inkludering av innvandrere i samfunnet ut over det rettighetsmessige (Brochmann & Hagelund, 2005: 22-23).
Siden starten av 1970-tallet har den norske innvandringspolitikken hatt integrering som en uttalt målsetting, men med upresise føringer på hva som ligger i integreringsbegrepet (Djuve, Kavli, Lund, & Østberg (2001: 10). Integreringspolitikken på 70-tallet handlet hovedsakelig om tilbud om norskkurs og hjelp til å skaffe bolig, i tillegg til lik rett til velferdsordningene.
Tvang og sanksjoner i integreringen ble oppfattet å virke mot sin hensikt (Djuve & Kavli, 2012).
Utviklingen fra starten av 80-tallet innebar at integreringsbegrepet ble satt i sammenheng med begreper som mangfold, likeverd og et flerkulturelt samfunn (Djuve et al., 2001). Videre ble det utover tiåret lagt mer vekt på at minoritetsgruppers kulturelle, sosiale og religiøse trekk skulle respekteres og anerkjennes (Djuve et al., 2001). Mot slutten av 1980-årene ble integreringsbegrepet i flere tilfeller erstattet med likestillingsbegrepet (Hagelund & Loga, 2009), som hang sammen med oppfatningen av at likestilling skulle omfatte alle medlemmer av samfunnet (Djuve et al., 2001; Brochmann & Kjeldstadli, 2014: 275).
Utover 90- tallet ble det lagt vekt på at innvandrere, i tillegg til å ha rettigheter, også skulle ha plikter når de kom til landet. Denne typen politikk kom fra en oppfatning av at den tidligere integreringspolitikken var mislykket og at en burde prøve ut nye strategier. På bakgrunn av denne tankegangen ble introduksjonsordningen innført på tidlig 2000-tallet.
Introduksjonsordningen skulle bidra til at nyankomne flyktninger med behov for kvalifisering fikk en inntektssikring mot krav til deltakelse i programmet (Djuve et al., 2001). Norge har tidligere blitt anklaget for gjøre innvandrere til avhengige klienter gjennom økonomisk sosialhjelp og velferdssystemet, fremfor selvstendige samfunnsborgere. Her har det skjedd en gradvis endring mot det mer restriktive, i form av tyngre vektlegging av «grunnleggende norske verdier» og plikt til å bidra i samfunnet (Brochmann & Hagelund, 2010). Dette gjenspeiles i blant annet plikt til å delta i introduksjonsprogram. En annen viktig del av politikkutviklingen er økt fokus på arbeidslivet som integreringsarena
(Kunnskapsdepartementet, 2018), og dermed også «arbeidslinja» som en del av integreringspolitikken.
2.5.1 Arbeidslinja
Arbeidslinja har en viktig rolle i norsk arbeids- og velferdspolitikk, og har som mål å få flere i arbeid og færre på trygd (Fossestøl, 2007). Arbeidslinja er i tillegg en sentral del i den norske integreringspolitikken (Brochmann & Hagelund, 2010). I Stortingsmelding 30 (2015–2016)
“Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk” påpekes det at innvandrere som bosettes, rask skal implementeres inn i arbeidslinja (Justis- og beredskapsdepartementet, 2016). Det samme er gjeldende i regjeringens integreringsstrategi 2019-2022, der et hovedmål er at flere innvandrere skal få et stabilt fotfeste i arbeidslivet (Kunnskapsdepartementet, 2018:
33).
Dette til dels ensidige fokuset på integrering gjennom arbeid har blitt diskutert blant ulike samfunnsforskere. Diskusjonene har blant annet handlet om at et slikt ensidig fokus på arbeid vil kunne gå på bekostning av integrering på andre områder av samfunnet (Øverbye &
Stjernø, 2012). Øverby og Stjernø (2012) forstår integrering som en bredere form for
samfunnsdeltakelse, enn bare deltakelse på arbeidsmarkedet. Også Djuve, Kavli og Hagelund (2012) stiller spørsmål ved å sette likhetstegn mellom arbeidslinja og integrering. Blant annet stilles det spørsmål om arbeidslinja kan sies å implementeres likt og om den passer for alle målgrupper. Innvandrere er følgelig en heterogen gruppe med ulik tilknytning til arbeidslivet i Norge, noe jeg går nærmere inn på i det følgende avsnittet.
2.6 Innvandrere og arbeid
I mange land, også i Norge, har innvandrere lavere deltakelse i yrkeslivet enn resten av befolkningen (Kunnskapsdepartementet, 2018: 7). Likevel er det store variasjoner mellom grupper innvandrere når det gjelder sysselsetting. Flykninger er den innvandrergruppen med lavest sysselsetting (Brochmann & Hagelund, 2005: 61-62; Kunnskapsdepartementet, 2018:
33). Lav sysselsetting gjelder særlig de som har kort botid i Norge og lavt utdanningsnivå (Kunnskapsdepartementet, 2018).
Per fjerde kvartal 2019 var om lag 24 400 innvandrere og 35 000 i øvrig befolkning registrert helt ledige. Som andel av arbeidsstyrken i alderen 15-74 år utgjorde dette 5,0 prosent av innvandrere og 1,5 prosent av befolkningen ekskludert innvandrere (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 30). Forskjellen mellom innvandrere og øvrig befolkning har likevel blitt mindre med tiden. I 2019 var 67 prosent av innvandrerne i aldersgruppen 20-66 år sysselsatt, mot 79 prosent i den øvrige befolkningen (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 31). Bak sysselsettingsandelen ligger det imidlertid mye variasjon mellom grupper innvandrere (Olsen, 2020).
Arbeidsinnvandrere for eksempel har gjerne arbeidstilknytning fra dag én, mens det er flere grunner til å forvente at veien til arbeid kan være lengre og mer krevende for mange
flyktninger (Brochmann & Hagelund, 2010; Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020:
32). Av arbeidsinnvandrere i aldersgruppen 20-66 år var 78 prosent sysselsatt i 2018. Dette er omtrent på nivå med sysselsettingsandelen i den øvrige befolkningen. For flyktninger og deres familiegjenforente var den tilsvarende andelen på 52 prosent i 2018 (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 32). Sysselsettingsandelene er høyere blant menn enn blant kvinner, og kjønnsforskjellene er vesentlige større blant flyktninger og familieinnvandrere (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 32). Kunnskapsdepartementet (2018: 7) påpeker at en av hovedårsakene til lav sysselsetting blant flyktninger, skyldes at mange som ankommer som flyktninger mangler den formelle kompetansen det norske arbeidsmarkedet krever. Av flyktningene som ankom Norge i 2015 og 2016 hadde omtrent 70 prosent ingen utdanning, eller kun grunnskole som høyeste fullførte utdanning (Finansdepartementet, 2019;
Kunnskapsdepartementet, 2018).
Innvandrere er også overrepresentert i yrker som ikke stiller krav til utdanning. Innvandrere jobber i tillegg oftere deltid sammenlignet med majoritetsbefolkningen. En årsak til at
innvandrere er overrepresentert i deltidsstillinger, er fordi de minoritetstunge arbeidsplassene er typiske deltidsarbeidsplasser. Hotell, kollektivtransport, renhold og drosjenæringen er alle arbeidsplasser som har mer enn 30 prosent ansatte med minoritetsbakgrunn (Orupabo 2016:
36). I tillegg er innvandrere oftere overkvalifisert for den jobben de har, sammenlignet med majoritetsbefolkningen (Larsen, Rogne & Birkelund, 2018; Statistisk sentralbyrå, 2016). Med overkvalifisering menes personer som har fullført høyskole- og universitetsutdanning, men som er i yrker som ikke krever dette (Villund, 2014). Det er mange faktorer som kan påvirke overkvalifisering. For eksempel kan arbeidsgivere fokusere på andre forhold enn
utdanningsnivå̊ ved ansettelser, f.eks. språkkunnskaper eller sosiale ferdigheter (Villund, 2014). I tillegg kan utdanning fra utenlandske utdanningsinstitusjoner være vanskelig å få godkjent i Norge (Kunnskapsdepartementet, 2018: 34; Statistisk sentralbyrå, 2017a). Dermed kan det hende at flere innvandrere har utdanning som de ikke får godkjent i Norge, og derfor må ta jobber som de egentlig er overkvalifisert til. Avslutningsvis vil jeg nevne at
diskriminering også kan være en mulig faktor. Selv om etnisk diskriminering er forbudt i Norge, viser forskning at det forekommer i det norske arbeidsmarkedet (Midtbøen, 2015;
2016).
2.7 Levekår blant innvandrere
Fordi innvandrere har en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet, tjener de også stadig dårligere enn den øvrige befolkningen. Inntektsnivået er særlig lavt blant personer med fluktbakgrunn (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 36). Innvandrere bor oftere trangt og færre eier egen bolig sammenlignet med den øvrige befolkningen (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2020: 39). I tillegg lever innvandrere oftere i husholdninger med vedvarende lavinntekt sammenlignet med majoritetsbefolkningen. Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse i 2016 (Statistisk sentralbyrå, 2017b) viser at, sett under ett, har
innvandrere dårligere levekår og lavere sosial og demokratisk deltakelse enn befolkningen for øvrig. Med andre ord er det en større opphopning av levekårsproblemer blant innvandrere, enn i majoritetsbefolkningen (Tronstad, Nygaard & Bask, 2018).
2.8 Om introduksjonsloven og introduksjonsprogrammet
Som vi har sett over, sliter nyankomne innvandrere (med unntak av arbeidsinnvandrere) med å finne arbeid i Norden, og sysselsettingsgraden er lavest blant flyktninger med kort botid (Brochmann & Hagelund, 2005: 61; Kunnskapsdepartementet, 2018). Introduksjonsordningen
forsøker å bøte på disse problemene ved å iverksette et personlig tilpasset
kvalifiseringsprogram, der utbetaling av introduksjonsstøtte er avhengig av aktiv deltakelse i programmet, og fravær resulterer i reduserte utbetalinger (Brochmann & Hagelund, 2005: 61- 62).
2.8.1 Introduksjonsloven fra 2003
Introduksjonsloven2 fra 2003 omfatter følgende to ordninger: introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Introduksjonsprogrammet ble først innført som en frivillig ordning for kommunene i 2003. Deretter ble det i 2004 obligatorisk for kommunene og for medlemmene av målgruppen for ordningen
(Introduksjonsloven, 2003, § 28). Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere trådte i kraft i 2005 (Introduksjonsloven, 2003, § 17). Formålet med loven som helhet er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og
samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet (Introduksjonsloven, 2003, § 1).
Introduksjonsloven hjemler både rettigheter og plikter, for både innvandrere og kommuner.
Omfanget av rettighetene og pliktene varierer med innvandrernes alder og oppholdsgrunnlag.
«Rett» og «plikt» er sentrale begreper innenfor introduksjonsloven. Rett til opplæring betyr at vedkommende skal få opplæring gratis fra den kommunen vedkommende bor i (Djuve et al.
32-33). Plikten understreker den enkeltes ansvar for å lære seg norsk og sette seg inn i norske samfunnsforhold. Dette er av betydning når (hvis) det søkes om permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2021a).
Omfanget av opplæringen i norsk- og samfunnskunnskap for voksne innvandrere består av 600 timer (Introduksjonsloven, 2003, § 17),3 hvor 50 av timene skal gå til undervisning i samfunnskunnskap. Dette er et av vilkårene for å kunne få innvilget permanent
2Fra 1. januar 2021 ble introduksjonsloven fra 2003 erstattet av Integreringsloven (Integreringsloven, 2021).
Ettersom informantene i denne oppgaven er omfattet av introduksjonsloven fra 2003, er det denne som fokuseres på her. Mot slutten av kapitlet vil jeg likevel redegjøre for sentrale endringer i loven, da disse vil diskuteres mot oppgavens slutt.
3Omfanget av opplæringen ble utvidet fra 300 til 600 timer 1. januar 2012 (Introduksjonsloven, 2003, § 17).
oppholdstillatelse og statsborgerskap (Statsborgerloven, 2005, § 8).4 I undervisningen i samfunnskunnskap lærer deltakerne blant annet om å være ny innvandrer i Norge, om norsk historie, barn og familie, velferdssamfunn og demokrati (Kompetanse Norge, u.å.).
2.8.2 Introduksjonsprogrammet
Det norske introduksjonsprogrammet defineres av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet på følgende måte:
...et opplæringsprogram for flyktninger og familiegjenforente med flyktninger. I hovedsak består programmet av fagene norsk og samfunnskunnskap, samt arbeidspraksis eller andre tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet. Målet er at deltakerne skal lettere bli økonomisk selvstendige og kunne delta i arbeids- og samfunnsliv (Integrerings- og
mangfoldsdirektoratet, 2015).
Introduksjonsprogrammet er et fulltids kvalifiseringsprogram med varighet opp til to, i spesielle tilfeller tre, år (Introduksjonsloven, 2003, § 5). Man må ha behov for grunnleggende kvalifisering for at man skal ha rett til introduksjonsprogram. Med grunnleggende
kvalifisering menes det at personen trenger ferdigheter til å fungere i arbeidsmarkedet og samfunnsliv, eller delta i det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet (Brochmann &
Hagelund, 2010: 271). Introduksjonsprogrammet er et kommunalt tilbud, og det er den
enkelte kommune som gjør disse vurderingene. Videre tilbys programmet til personer mellom 18 og 55 år som er nylig bosatt i kommunen, og har fått opphold i Norge på bakgrunn av et av kravene i Introduksjonsloven § 2 (Introduksjonsloven, 2003). Hovedsakelig er det flyktninger og deres familiegjenforente som deltar i programmet.
Introduksjonsprogrammet består i tillegg til en opplæringskomponent, av en økonomisk komponent. Deltakerne har rett til en fast stønad som ikke er behovsprøvd og heller ikke avkortes ved eventuelle inntekter fra lønnsarbeid utenfor programtiden (Introduksjonsloven, 2003, § 11). Introduksjonsstønaden er på to ganger folketrygdens grunnbeløp og utbetales av kommunen (Introduksjonsloven, 2003, § 8). Stønaden er skattepliktig og gir ingen
pensjonspoeng. Utbetalingen er basert på frammøte, og ugyldig fravær kan medføre trekk i stønaden (Introduksjonsloven, 2003, § 10).
4For søkere mellom 18 og 67 år som er omfattet av rett eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, er det et krav at de har gjennomført den opplæringen de har rett eller plikt til for å kunne søke norsk statsborgerskap. Det er i tillegg et krav at de behersker et minimum av norsk muntlig og har bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk (Statsborgerloven, 2005, § 8).
Kvalifiseringen skal foregå på heltid, det vil si enten 37,5 timer eller 30 timer per uke (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2021b). Videre skal kvalifiseringen være rettet mot ordinært arbeid eller videre utdanning. Gjennom introduksjonsprogrammet blir alle deltakere tildelt en primærkontakt, som ofte kalles en programrådgiver (Djuve, 2011: 29; Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2021c). En programrådgiver har vanligvis ansvar for blant annet å lage individuell plan sammen med deltakeren, følge opp deltageren i overgang til ordinær utdanning eller arbeid, og samordne tiltak og kontakt mellom andre kommunale aktører og arbeidsgivere (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2021c). Oppgavene til
programrådgivere dekker med andre ord relativt bredt rundt veiledning, koordinering og saksbehandling.
I programmet vil norskopplæring, samt opplæring i samfunnskunnskap og praksis i
arbeidslivet for de fleste utgjøre de viktigste aktivitetene. Kommunene har likevel stor frihet til å legge inn ulike typer kurs og individuelle aktiviteter i den enkeltes program (Brochmann
& Hagelund, 2010: 271). Det betyr blant annet at også andre tiltak som forbereder til samfunnsdeltakelse kan være en del av programmet, og ofte er andre aktører inkludert i forbindelse med den type tiltak, som for eksempel frivillige organisasjoner (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, u.å.).
Som en lovpålagt del av introduksjonsprogrammet, har hver deltaker rett til å utarbeide sin individuelle plan sammen med sin programrådgiver (Introduksjonsloven, 2003, § 6). Den individuelle planen skal være tilpasset den enkelte deltakers forutsetninger, behov og fremtidsplaner. Hvordan opplæringen i programmet skal foregå, utgår fra den individuelle planen til den enkelte deltaker.
Undervisningen i introduksjonsprogrammet foregår i ulike spor (spor 1, 2 eller 3), der deltakerne blir plassert i spor 1, 2 eller 3- avhengig av deres utdannings- og norsknivå.
Opplæringen i de ulike sporene skal ta utgangspunkt i deltakernes forutsetninger.
Plasseringen blir gjort på bakgrunn av testing og kartlegging, samt utvikling av individuelle planer (Forskrift om læreplan for voksne innvandrere, 2012). Spor 1 er for deltakere med lite eller ingen skolegang fra før. Spor 2 er for deltakere med noe skolebakgrunn, mens spor 3 er for de med god allmennutdanning, og som kan ha påbegynt eller fullført høyere utdanning (Forskrift om læreplan for voksne innvandrere, 2012). Deltakerne blir testet i norskkunnskap underveis, både muntlig og skriftlig. Resultatene på disse prøvene avgjør videre undervisning og muligheter for praksis eller andre kvalifiseringstilbud.
Organiseringen av introduksjonsprogrammet kan være forskjellig i ulike kommuner og bydeler i Norge. For øvrig er det som regel et lokalt NAV-kontor, en flyktningstjeneste eller voksenopplæringen som har hovedansvaret for introduksjonsprogrammet (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2021c).
2.8.3 Ny introduksjonslov fra 2021 (integreringsloven)
I skrivende stund har det skjedd en lovendring som erstatter introduksjonsloven fra 2003.
Lovendringen trådte i kraft fra 01.01.2021 (Integreringsloven, 2021). I det følgende nevner jeg kort noen sentrale endringer.
En endring fra Introduksjonsloven 2003 til Integreringsloven fra 2021 er at det skal gjennomføres kompetansekartlegging av den enkelte før bosetting i en kommune.
Kompetansekartlegging skal bidra til at den enkelte skal bli bosatt i en kommune med relevant tilbud om arbeid eller utdanning, slik at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov (Integreringsloven, 2021, § 6). I tillegg skal den enkelte gjennomføre
karriereveiledning, og denne skal bygge på kompetansekartleggingen. Karriereveiledningen skal bidra til at den enkelte kan ta informerte valg om arbeid og utdanning, og til at
introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov (Integreringsloven, 2021, § 11).
Det skal også settes et sluttmål av kommunen for den enkeltes deltagelse i
introduksjonsprogrammet, og programmet avsluttes ved oppnådd sluttmål eller varighet (Integreringsloven, 2021, § 13). Sluttmål varierer ut fra den enkeltes utdanningsnivå før oppstart av programmet. Videre skal det utarbeides en integreringsplan som minst skal
inneholde deltagerens sluttmål og norskmål, angivelse av omfanget av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, programmets varighet etter §13, elementene i programmet og
klagemuligheter (Integreringsloven, 2021, § 15). Etter utarbeiding av integreringsplanen skal det inngås en integreringskontrakt mellom kommunen og deltageren. Kontrakten skal angi kommunens og deltagerens gjensidige forpliktelser, i tillegg til deltagerens langsiktige mål (Integreringsloven, 2021, § 16). En sentral endring er også at programmets varighet i den nye loven skal bestemmes på bakgrunn av deltagerens sluttmål. Med andre ord kan noen være deltakere i introduksjonsprogrammet i tre måneder, mens andre kan være deltakere i opp til tre år (med mulig forlengelse i inntil ett år) (Integreringsloven, 2021 § 13).
I den nye loven er det også en endring i forbindelse med kompetansekrav til den som skal undervise i norsk. Etter den nye loven skal den som skal undervise i norsk ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse (Integreringsloven, 2021, § 39). Mens dette var som hovedregel i Introduksjonsloven fra 2003 (Introduksjonsloven 2003, § 19), har det i den nye loven blitt pålagt som kompetansekrav.
2.9 Oppsummering
Jeg har i dette kapitlet redegjort for sentral bakgrunnsinformasjon for oppgavens
problemstilling. I kapitlet har vi sett at «den nye innvandringen» som fant sted på slutten 1960-tallet har kommet i flere bølger, med ulike typer innvandrere fra forskjellige land i de fire bølgene. Parallelt med den nye innvandringen har Norge, i likhet med andre
mottakerland, utviklet en innvandringspolitikk, der blant annet arbeidslinja er en sentral del i forbindelse med integrering av innvandrere. Selv om Norge er et land som er preget av lav arbeidsledighet, er innvandrere overrepresentert i ledighetsstatistikken, sammenlignet med majoritetsbefolkningen. Innvandrere er også de mest overkvalifiserte i det norske
arbeidsmarkedet, i tillegg er de oftere deltidsansatt. Overkvalifisering kan skyldes blant annet vansker med å oversette utdanning fra utlandet, diskriminering, og/eller mangel på jobbtilbud.
Lavere tilknytning til arbeidslivet blant innvandrere betyr at innvandrere har lavere inntekt enn befolkningen for øvrig. Likhet er viktig i det norske samfunnet, både i form av like muligheter og lav grad av forskjeller i befolkningen (Finansdepartementet, 2019). For å få flere innvandrere inn på det norske arbeidsmarkedet og følgelig minske forskjellene, har introduksjonsloven blitt innført fra tidlig 2000-tallet (Introduksjonsloven, 2003). Loven inkluderer opplæring i norsk og samfunnskunnskap og et individuelt tilrettelagt
introduksjonsprogram. Introduksjonsprogrammet et kommunalt tilbud for nyankomne flyktninger som har behov for grunnleggende kvalifisering. Målet med programmet er å
forberede til arbeidsdeltakelse, i tillegg til å gi grunnleggende ferdigheter i norsk språk- og samfunnsliv. Dette tar oss videre til neste kapittel, der jeg vil redegjøre for sentrale deler av tidligere forskning som er gjort på introduksjonsprogrammet i Norge.
3. Tidligere forskning på introduksjonsprogrammet
I det følgende kapitlet skal jeg gi et innblikk i sentral forskning som er gjort på
introduksjonsprogrammet i Norge. Introduksjonsprogram er ikke noe særegent norsk, og det finnes ulike varianter i flere land (se f.eks. Tronstad & Hernes, 2016). I denne oppgaven har jeg avgrenset til å se på et utvalg av sentrale norske bidrag. Fordi jeg ser på
introduksjonsprogrammet i Norge, er det de norske bidragene som er mest relevante å ta utgangspunkt i. Det er gjennomført et bredt omfang evalueringer og utredninger knyttet til introduksjonsordningen, både av kvalitativ og kvantitativ art. På bakgrunn av rikholdig litteratur på temaet, finnes det et godt grunnlag for å si noe om styrker og svakheter ved introduksjonsprogrammet i Norge i dag. Mye av forskningen på området er imidlertid av typen rapporter, utredninger og generelt oppdragsforskning. Den teoretisk baserte litteraturen på dette feltet består fra mitt inntrykk hovedsakelig av masteroppgaver (se f.eks. Dickson, 2015; Finvåg, 2020; Haanes, 2010; Moe & Sedahl, 2019; Pedersen & Salomonsen, 2018;
Sukh, 2016; Toiviainen, 2020), og doktorgradsavhandlinger (se f.eks. Djuve, 2011).
De fleste bidragene jeg har tatt utgangspunkt i tar for seg flere sider ved
introduksjonsordningen. På bakgrunn av det har jeg valgt å kategorisere den tidligere forskningen i ulike temaer for å gjøre det oversiktlig.
3.1 Brukermedvirkning
Djuve med kolleger (2017) har gjennomført en omfattende undersøkelse av
introduksjonsprogrammet der fokus ligger på både hvilke virkemidler, hva slags organisering og hvilke arbeidsmetoder som er effektive i integreringsarbeidet. Rapportens analyser bygger på et bredt datagrunnlag med både kvalitative (intervju, gruppeintervju) og kvantitative datakilder (nettsurvey og registerdata). Surveyene inneholder informasjon fra ledere av introduksjonsprogram i 170 kommuner samt 12 bydeler i Oslo og fra rektorer på
voksenopplæringssentre i 199 kommuner (Djuve et al., 2017). Et av kapitlene i rapporten omhandler deltakernes egne erfaringer og denne delen bygger på intervjuer med 30 deltakere i introduksjonsordningen.
I undersøkelsen finner Djuve et al. (2017: 143) at det er stor oppslutning blant
programrådgiverne om individuell plan og brukermedvirkning, men at den er noe redusert fra 2007. Nesten halvparten av programrådgiverne oppgir at utarbeiding av individuelle planer tar
tid vekk fra andre og viktigere arbeidsoppgaver dersom det skal gjøres grundig. I tillegg finner forfatterne at flere enn fire av ti programrådgivere mener at få eller ingen av deres deltakere har et eierforhold til sin individuelle plan (Djuve et al. 2017).
Alle intervjuede deltakere i Djuve med kollegers (2017) undersøkelse, bekrefter at de har en individuell plan. Likevel er oppfatningene blant deltakerne av betydelig variasjon når det gjelder opplevelsen av egen medvirkning i utarbeiding av sin individuelle plan. Blant brukerintervjuene i undersøkelsen til Djuve med kolleger (2017: 29), vises det til eksempler både på deltakere som føler seg overkjørt, og deltakere som opplever at de har fått fullt gjennomslag. Djuve & Kavli (2015) påpeker at medvirkning kan være en viktig faktor for deltakeres motivasjon for å delta i den kvalifiseringen som tilbys.
3.2 Oppfølging, ressurser og brukererfaringer
I introduksjonsordningen legges det opp til tett oppfølging av deltakerne, som kan være arbeidskrevende for programrådgiverne (Djuve & Kavli, 2015: 34). Tidligere studier viser at antall deltakere per programrådgiver, varierer både mellom kommunene og
programrådgivere. Kavli med kolleger (et al. 2007) har gjennomført en rapport som bygger på en kombinasjon av registerdata og spørreundersøkelser (av programrådgivere det totalt 366 respondenter (84 prosent svar) i norske bosettingskommuner).5 Programrådgivernivå er representert i 76 prosent av alle kommuner som har bosatt flyktninger i perioden fra 2004 til 2006 (Kavli et al. 2007).
I undersøkelsen finner Kavli et al. (2007) at omtrent halvparten av programrådgiverne
opplever at arbeidsbyrden er for stor. I en undersøkelse fra Sterri (2016: 11) er den tilsvarende andelen 64 prosent. Ifølge programrådgiverne i undersøkelsen til Sterri (2016) er individuell oppfølging av deltakere det punktet som ofte blir nedprioritert i perioder med stort
arbeidspress. Det samme gjelder arbeidet med å finne og følge opp deltakere i praksis. Djuve og Tronstad (2011) finner lignende funn i sin undersøkelse av NAV-ansatte, kursinstruktører- og leverandører. Blant annet påpekes det at mange ansatte i NAV utrykker frustrasjon over for stor arbeidsmengde, som fører til manglende tid til oppfølging av brukerne deres.
5 Spørreundersøkelsene er bygget ut med en dybdestudie av introduksjonsarbeidet med kvalitative intervjuer av ledere, programrådgivere, lærere og deltakere i åtte av kommunene.
Lillevik og Tyldum (2018) har i 2018 gjennomført en kvalitativ brukerundersøkelse blant ansatte og deltakere i introduksjonsprogrammet, på oppdrag fra Integrerings- og
mangfoldsdirektoratet (IMDi). Rapportens datagrunnlag bygger på intervjuer med 38 programdeltakere og 9 ansatte tilknyttet introduksjonsprogrammet i fire kommuner i Norge.
Lillevik og Tyldum (2018) poengterer at brukerundersøkelsens målsetning er å kartlegge bredden i muligheter, erfaringer og strategier som deltakere forteller om.
I rapporten vises det til eksempler på deltakere som har fått godt tilpasset
introduksjonsprogram. Tilbudet oppleves som meningsfullt og kvalifiserende for deltakerne som har fått et godt individuelt tilpasset programmet. Andre brukere hadde imidlertid svært negative erfaringer og forteller blant annet at de opplevde tvang for å være til stede i undervisningssituasjoner de ikke hadde særlig utbytte av. For disse deltakerne opplevdes programmet som lite motiverende for læring. Rapporten til Lillevik og Tyldum (2018) viser med andre ord at det er stor variasjon i hvordan programrådgiveren legger til rette for at deltakerne har et tilbud som er kvalifiserende og motiverende. I tillegg finner forfatterne variasjoner tilknyttet hvorvidt deltakerne selv opplever at de kan være med på å forme programmets innhold.
Gjennom brukerintervjuene i undersøkelsen til Djuve med kolleger (2017) finner forfatterne at deltakernes opplevelser og erfaringer av introduksjonsprogrammet er varierende ut fra utdanningsnivå, samt om de har fått godkjent utdanningen sin i Norge eller ikke. Det påpekes at deltakere som ikke har fått godkjent sin høyere utdanning i Norge er blant de mest
frustrerte introdeltakerne. Det poengteres at frustrasjonen henger sammen med hvilke forventninger deltakerne har til programmets opplegg (Djuve et al. 2017).
3.3 Programmets innhold
I det følgende presenteres utvalg forskning som omhandler introduksjonsordningens innhold, blant annet norskundervisning, opplæring i samfunnskunnskap, og språk- og arbeidspraksis.
3.3.1 Norskundervisning
Rambøll (2011a: 41) har gjennomført en kvalitativ brukerundersøkelse blant nåværende og tidligere deltakere på norskopplæring for voksne innvandrere. Brukerundersøkelsen er basert på intervjudata fra fem kommuner i østlandsområdet. Det påpekes at undersøkelsens formål er å fremskaffe kunnskap om deltakernes erfaringer om norskopplæringen de tilbys (Rambøll,
2011a). Et funn i brukerundersøkelsen er at deltakerne uttrykker tilfredshet med å få tilbud om norskopplæring, men at opplæringen oppleves som vanskelig for flere av deltakerne, blant annet grunnet store nivåforskjeller deltakerne imellom. Rambøll (2011a) finner at deltakere på spor 1 og 2 er noe mindre tilfredse med undervisningen, ettersom de ønsker raskere
progresjon enn hva opplæringen legger opp til.
Videre finner Rambøll (2011a) at mange av deltakerne opplever mangler på læring av muntlige ferdigheter. Sistnevnte gjelder spesielt de deltakere som ikke har kontakt med nordmenn. Rambøll (2011a: 42) påpeker at resultatene fra brukerundersøkelsen belyser at det er utfordringer for voksenopplæringssentrene å tilby opplæring til en gruppe med så ulike forutsetninger og motivasjoner for å delta på norskopplæringen (Rambøll, 2011a: 42).
Djuve med kolleger (2017: 130) finner i sin undersøkelse at mangel på tilrettelegging av programmets undervisningsopplegg særlig er tydelig overfor deltakere med lite eller ingen utdanning fra før. I undersøkelsen vises det i tillegg til indikasjoner på at en del deltakere med høy utdanning får et tilbud som i liten grad er tilpasset deres individuelle behov. Andre studier dokumenterer mangelfull tilrettelegging både for deltakere med lærevansker og/eller
funksjonsnedsettelser (Berge, Birkeland & Havgar, 2017), og for deltakere med høyere utdanning (Arnesen, Roddvik & Sletten, 2015).
3.3.2 Opplæring i samfunnskunnskap
Lillevik og Tyldum (2018: 9) finner i sin brukerundersøkelse at deltakerne gjennomgående er svært fornøyd med undervisningen i samfunnskunnskap. Det påpekes at særlig deltakerne med lite norskkunnskaper og lite utdanning fra hjemlandet, opplevde å bli bedre rustet for livet i Norge gjennom undervisningen i samfunnskunnskap.
3.3.3 Språk- og arbeidspraksis
Djuve og Kavli (2015) har gjennomført en kunnskapsoppsummering basert på foreliggende undersøkelser av introduksjonsprogrammet fra 2004-2015. I kunnskapsoppsummeringen poengterer forfatterne at deltakerne er positive til de mulighetene språk- og arbeidspraksis har gitt dem. Det beskrives av deltakerne som både motiverende og nyttig å praktisere norsk og lære mer om ulike deler av norsk arbeidsliv i forbindelse med veien videre inn i samfunns- og arbeidslivet. Lillevik og Tyldum (2018: 9) finner noe av det samme i sin brukerundersøkelse:
praksis kan være en nyttig arena for språkopplæring og en mulig inngang til lønnet
deltidsarbeid. Det påpekes likevel at deltakerne ikke alltid opplever at praksisplassene de har fått, passer til de forventningene og behovene de har.
I Djuve og Kavlis (2015: 65-66) kunnskapsoppsummering påpekes det at de kritiske innspillene i forbindelse med praksis, omhandler blant annet at noen deltakere opplevde praksisperioden som lite relevant i forbindelse med å skulle søke lønnet arbeid. I tillegg etterlyste flere deltakere en større bredde i tilbudet av praksisplasser, samt at noen deltakere var svært tydelig på at de ønsket å prioritere skole fremfor arbeidsrettede tiltak (Djuve &
Kavli, 2015).
3.5 Overgang til utdanning og arbeid
Når det gjelder deltakernes overgang til utdanning og arbeid, viser tidligere studier basert på kvantitative registerdata at det er betydelige variasjoner etter kjønn, alder og landbakgrunn (Tronstad, 2015). Eksempelvis har menn vesentlig høyere overgang til arbeid og utdanning enn kvinner (Enes 2014; Lillegård & Seierstad 2013: 20; Tronstad 2015), og de yngre gjør det bedre enn de eldre (Tronstad, 2015). Tidligere forskning viser også at kjønnsforskjellene har sammenheng med utdanningsnivå: Forskjellene mellom kvinner og menn er lavere blant dem med høy utdanning, enn blant dem med lav utdanning, og varierer også avhengig av om flyktningene har barn eller ikke (Tronstad 2015).
Lillegård og Seierstad (2013) finner også variasjoner mellom kommuner i hvor mange flyktninger som kommer i utdanning eller arbeid, selv når det er korrigert for variabler som går på flyktningenes individuelle kjennetegn. Med andre ord virker kommunenes
implementering av programmet å ha betydning for deltakernes overgang til utdanning og arbeid.
3.6 Lokale tiltak og samarbeidsrelasjoner
Flere studier viser at kommunenes iverksettelse av programmet kan påvirkes av lokale samarbeidsrelasjoner (Djuve & Kavli 2005; Kavli et al. 2007; Rambøll 2011b). I introduksjonsprogrammet er ofte flere ulike enheter involvert for å utnytte den samlede kompetansen (Rambøll, 2011b). I hovedsak dreier samarbeidet seg om NAV og
Voksenopplæringssenteret. Tidligere studier viser at utfordrende samarbeidsrelasjoner kan være et hinder for bedre implementering av introduksjonsprogrammet (Djuve & Kavli 2005;
Kavli et al. 2007; Rambøll 2011b). Samarbeidsrelasjonene, i tillegg til kommunens
kompetanse og ressurser, kan også ha en påvirkning på bredden og kvaliteten på de lokale tiltakene i introduksjonsprogrammet i hver enkelt kommune (Djuve & Kavli, 2015). Flere tidligere studier peker på mangel på gode tiltak som er tilpasset den enkelte deltaker i program (se f.eks. Djuve et al. 2001; Kavli et al. 2007). Dette kan ses i sammenheng med funn fra kunnskapsoppsummeringen til Djuve og Kavli (2015) som viser at flere kommuner har et for smalt utvalg aktiviteter, som følgelig ikke gir nok relevante kvalifiseringstilbud til deltakerne.
3.7 Oppsummering
I dette kapitlet har jeg redegjort for sentrale bidrag som foreligger på introduksjonsordningen i Norge. Hovedkonklusjonene fra forskningen som er presentert viser at et tilbakevendende tema på evalueringen av introduksjonsprogrammet er manglende tilrettelegging i
opplæringen. Manglende tilrettelegging er dokumentert på tvers av deltakergrupper. Deltakere som ikke har fått godkjent sin høyere utdanning er de mest frustrerte introdeltakerne. Når det gjelder brukermedvirkning i programmet er det variasjoner i hvilken grad deltakerne selv opplever at de kan være med på å forme innholdet i introduksjonsprogrammet.
Flere studier peker i tillegg på mangel på gode tiltak som er tilpasset den enkelte deltaker i program. Overgang til arbeid og utdanning varierer mellom kjønn, landbakgrunn, utdanning og barn, i tillegg til at det er variasjoner mellom kommuner som kan ha sammenheng med kommunenes implementering av introduksjonsprogrammet. Vanskelige lokale
samarbeidsrelasjoner kan være et hinder for bedre implementering av programmet.
Den tidligere forskningen som er presentert vil være et relevant bakteppe for oppgavens analysekapitler, hovedsakelig kapittel seks, der jeg vil beskrive mine funn med koblinger til tidligere forskning på feltet. I det kommende kapitlet skal jeg redegjøre for oppgavens teoretiske rammeverk som i likhet med forskningen presentert over, danner et bakteppe for oppgavens andre analysekapittel, kapittel syv.
