ENDELIG
TILSYNSRAPPORT
Deltakeres rett til en individuell plan etter introduksjonsloven §§ 6 og 19
Steinkjer kommune
27. september 2019
Innhold
1. Tilsynets tema og formål ...3
Formålet med tilsyn etter introduksjonsloven ...3
Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn ...3
Forholdet til kommuneloven ...3
Lovbrudd og merknad ...4
Tema for tilsynet - kontrollområder ...4
2. Gjennomføring av tilsynet ...5
Om denne rapporten ...5
3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven ...6
4. Tilsynets hovedtemaer ...7
4.1 Tilsynstema 1 – Utformingen og fastsettelse av planen som enkeltvedtak ..7
Rettslig grunnlag ...7
Observasjoner og vurderinger ...8
Konklusjon ...9
4.2 Tilsynstema 2 – Individuell tilpasning av planen - utarbeidelse i samråd med deltakeren ...10
Rettslig grunnlag ...10
Observasjoner og vurderinger ...10
4.3 Tilsynstema 3 – Innholdselementer i individuell plan ...12
Rettslig grunnlag ...12
Observasjoner og vurderinger ...13
Konklusjon ...13
4.4 Tilsynstema 4 – Jevnlig oppdatering av individuell plan og tilpasning til endringer i deltakerens livssituasjon ...14
Rettslig grunnlag ...14
Observasjoner og vurderinger ...14
Konklusjon ...15
5. Retting av lovstridige forhold ...16
Tilsynstema 1 – Utformingen og fastsettelse av planen som enkeltvedtak ...16
Tilsynstema 2 – Individuell tilpasning av planen og utarbeidelse i samråd med deltakeren ...16
Tilsynstema 4 – Innholdselementer i individuell plan ...17
6. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet ...18
Rettingsarbeid etter tilsynet ...18
Klagerett ...18
Vedlegg ...19
1 Oversikt over innhentet dokumentasjon ...19
2 Kontrollskjema for tilsynet ...19
1. Tilsynets tema og formål
Denne foreløpige rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Trøndelag etter tilsyn med Steinkjer kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven § 3 om kommunens ansvar.
Formålet med tilsyn etter introduksjonsloven
Introduksjonslovens formål er at nyankomne innvandrere får styrket sin mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og sin økonomiske selvstendighet (intro- duksjonsloven § 1).
For deltakerne i introduksjonslovens ordninger om introduksjonsprogram og norskopplæring, kan brudd på loven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser, i strid med lovens målsettinger. Lovbrudd vil også kunne ha negative samfunns- messige konsekvenser ved at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket.
Tilsynet skal bidra til etterlevelse av introduksjonslovens bestemmelser og til å bidra til kvaliteten i kommunenes tjenesteproduksjon på området.
Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn
Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i § 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4A. Det betyr at det kan føres tilsyn med:
introduksjonsprogram (§§ 2-7)
introduksjonsstønad (§§ 8-16)
opplæring i norsk og samfunnskunnskap (§§ 17-20)
opplæring i mottak (§§ 20a–20c)
Tilsynet kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. I tillegg kan det omfatte reglene i forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven § 21.
Kommunens internkontrollplikt
Etter introduksjonsloven § 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og § 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. § 24 annet ledd.
Selv om fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av
tilsynet. Dette gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjons- lovens kapittel 2 til 4 og § 25 tredje og fjerde ledd.
Forholdet til kommuneloven
Introduksjonsloven § 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om
opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen.
Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Før det gis pålegg skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet.
Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjons- programmet.
Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven § 60b.
Lovbrudd og merknad
Disse begrepene kan brukes i Fylkesmannens konklusjon:
Brudd på regelverket (lovbrudd) er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i lov eller forskrift eller gitt i medhold av lov eller forskrift.
Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd.
Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv velger om man vil ta hensyn til.
Tema for tilsynet - kontrollområder
Oppdraget med dette tilsynet er gitt Fylkesmannen som et embetsoppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen utarbeider en individuell plan for deltakerne som er i samsvar med introduksjonsloven §§ 6 og 19:
«Det skal utarbeides en individuell plan for den som skal delta i
introduksjonsprogram. Den skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg.
Planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet.
Planen skal utarbeides i samråd med vedkommende.»
…
«Det skal utarbeides en individuell plan for den som skal delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. § 6 gjelder tilsvarende.»
Individuell plan er et sentralt styrings- og samarbeidsdokument for
introduksjonsprogrammet og for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Den skal være et dynamisk dokument, som skal bidra til et målrettet, forutsigbart og sammenhengende kvalifiseringsløp for den nyankomne.
Innenfor dette tilsynstema er det vurdert fem kontrollområder:
1. Utforming og fastsettelse av planene som et enkeltvedtak 2. Utarbeidelse i samråd med deltakeren og individuell tilpasning 3. Krav til innholdet i planene
4. Jevnlig revisjon av planene og revisjon ved endringer i livssituasjon 5. Enkeltvedtak ved vesentlige endringer av planene
De rettslige krav til kommunen innenfor hvert kontrollområde er gjengitt i hoveddelen av rapporten. De bygger på tilsynsinstruksen som Justis- departementet har utarbeidet for fylkesmennene for dette tilsynstemaet.
Vi viser i denne forbindelse også til Justisdepartementets rundskriv G-01/2016, som gir utfyllende bestemmelser til introduksjonslovens regler.
2. Gjennomføring av tilsynet
Tilsynet er gjennomført slik:
Februar 19 Skriftlig varsel til kommunen om åpning av tilsynet, med frist 19. mars for innsending av egenerklæring og dokumentasjon April Mottak og gjennomgang av dokumentasjon fra kommunen.
Mai Tilsynsbesøk med gjennomgang kommunens egenerklæring og gjennomgang av enkeltsaker som viser kommunens praksis på området
Juni Utarbeidelse av foreløpig tilsynsrapport
August Tilbakemelding på foreløpig rapport, med frist 30. august September Møte med Steinkjer kommune der foreløpig tilsynsrapport ble
gjennomgått. Tilbakemelding på foreløpig rapport Utarbeidelse av endelig tilsynsrapport
Desember Frist for gjennomføring av rettingstiltak 15.12.2019 Oppfølging og avslutning av tilsynet
Om denne rapporten
Grunnlaget for Fylkesmannens vurderinger i denne tilsynsrapporten er
kommunens egenerklæring
samtaler med medarbeidere i kommunen
samtaler med to deltakere i introduksjonsprogram
innsendt dokumentasjon (plandokument, rutiner, planmaler o.l.)
en gjennomgang av åtte utvalgte enkeltsaker om individuell plan i fagsystemet og i papirformat.
Hvert avsnitt i hoveddelen av denne rapporten starter med en gjennomgang av de rettslige krav innenfor de ulike kontrollområdene. Disse delene bygger på introduksjonsloven med forskrifter, rundskriv G-01/2016 og på tilsynsinstruksen som IMDi har utarbeidet for fylkesmennene.
Observasjonsdelene er delt i nummererte avsnitt, slik at hvert avsnitt svarer til ett av underspørsmålene i kontrollskjemaet som er utarbeidet i forbindelse med tilsynet. Kontrollskjemaet er vedlagt denne rapporten.
I konklusjonsdelene har vi oppsummert våre funn, og eventuelt formulert
korreksjonspunkter i forhold til kommunens praksis. Disse er sammenfattet i del 5 av rapporten.
Konklusjonene i denne rapporten er et uttrykk for hva tilsynsmyndigheten har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå på tidspunktet for tilsynet.
Rapporten vurderer ikke kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet.
3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Steinkjer kommune har bosatt flyktninger i lang tid. Ifølge tall publisert på nettsidene til Integrasjons- og mangfoldsdirektoratet IMDi kommune i de senere åre bosatt mellom 32 og 86 personer årlig. I 2018 bosatte kommunen 28
flyktninger og er av IMDi anmodet om å bosette 32 personer i 2019. I tillegg kommer bosettinger i forbindelse med familiegjenforeninger.
Arbeidet med et introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere skjer i regi av Enhet integrering, i samarbeid med Steinkjer voksenopplæring. Per i dag ligger Enhet integrering under avdeling for helse, men fra 01.01.2020 blir den lagt under Etat oppvekst, der Steinkjer voksenopplæring ligger fra før. Enhet for integrering har ansatt om lag 9 årsverk. NAV Inn-Trøndelag er en viktig
samarbeidspartner, som det er inngått en samarbeidsavtale med. NAV er tidlig inn i prosessen med kvalifisering av flyktninger som bosettes.
Kommunen har fastsatt møterutiner både på enhets- og på saksbehandlernivå som skal bidra til en god informasjonsflyt og til forutsigbarhet og struktur i kvalifiseringsarbeidet. Overordnet ledelse i kommunen har satt resultatmål for overgangen til utdanning/arbeid og setter økonomiske rammer for arbeidet. Det er etablert møterutiner for å holde ledelsen orientert om både økonomiske sider ved bosettingsarbeidet og om tjenestenes resultatoppnåelse.
4. Tilsynets hovedtemaer
4.1 Tilsynstema 1 – Utformingen og fastsettelse av planen som enkeltvedtak
Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om:
Kommunen utarbeider en individuell plan som fastsettes ved enkeltvedtak
Kommunen begrunner de tiltakene som velges for den enkelte deltakeren Rettslig grunnlag
Ifølge introduksjonsloven § 6 første ledd første punktum skal kommunen utarbeide en individuell plan for alle deltakere i introduksjonsprogram.
Bakgrunnen for kravet er at kvalifisering av nyankomne flyktninger skal bygge på et koordinert arbeid over tid, som er tilpasset den enkeltes forutsetninger og ønsker for livet i Norge.
Fastsetting av den individuelle planen er en del av kommunens beslutning om tildeling av introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Planen er bestemmende for deltakerens rettigheter og plikter. Planen er derfor et enkeltvedtak i samsvar med forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b.
Kommunen velger selv formen på den individuelle planen: Om den skal være et vedlegg til enkeltvedtaket om tildeling av introduksjonsprogram, eller om det skal fastsettes et eget enkeltvedtak om innholdet i den individuelle planen.
Begrunnelse av innholdet i planen
Introduksjonsloven § 6 ble endret med virkning fra 01.09.2018. Det er føyd til et nytt tredje ledd, som lyder slik:
«Det skal begrunnes i planen hvilke arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, jf. § 4 tredje ledd bokstav c, som er valgt, og hvordan disse vil styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i yrkeslivet.»
Slike begrunnelser er viktig både for den enkelte deltakeren og for kommunen som ansvarlig for programmet. For deltakeren vil det være motiverende å vite hvorfor han eller hun er pålagt å delta på de ulike tiltakene. For kommunen vil det være viktig å kunne vurdere effekten av tiltakene som er valgt for den enkelte, med deltakelse i yrkeslivet som det langsiktige målet.
Opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Kommunen skal også utarbeide en individuell plan for alle deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 19 første ledd. Minste- kravene i § 6 gjelder tilsvarende for denne planen. I tillegg stilles det krav til den individuelle planen for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, se forskrift om læreplan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere i kapittelet «Kartlegging ved inntak».
Det følger av forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap at den
individuelle planen for opplæringen skal angi mål for opplæringen og antall timer som tildeles. Målene for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal
fastsettes i samsvar med nivå og kompetansemål som beskrevet i læreplanen.
Disse målene skal fremgå av den individuelle planen.
Gjennom norskopplæringen skal deltakeren kunne nå et ferdighetsnivå i norsk som setter deltakeren i stand til å bruke eller bygge videre på sin kompetanse i utdanning eller arbeid. Sluttmål for norskopplæringen må fastsettes ut fra deltakerens langsiktige mål for arbeid eller utdanning og målet med
introduksjonsprogrammet.
Klageadgangen
Uavhengig av hvordan kommunen fastsetter innholdet i den individuelle planen, må alle kravene for enkeltvedtak i forvaltningsloven være oppfylt. Det må fremkomme klart at deltakeren har klageadgang på alle beslutninger som tas med i det enkelte vedtak/dokument. Dette gjelder for også beslutningen om innholdet i den individuelle planen (§ 6 og § 19 første ledd).
Observasjoner og vurderinger
(1) Ifølge egenerklæringen fra Steinkjer kommune utarbeides de individuelle planene som hovedregel innenfor fristen på 3 måneder etter bosetting, noe som bekreftes av enkeltsakene som er gjennomgått i forbindelse med tilsynet.
Planene bygger på kartleggingssamtaler som blir gjennomført kort tid etter bosetting og opplæringsstart.
(2) Voksenopplæringen utarbeider en individuell plan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Intensjonen ifølge egenerklæringen er at sentrale
opplysninger fra denne planen skal bli ført inn i malen for individuell plan for introduksjonsprogrammet på et senere tidspunkt (malen punkt 4.). På denne måten skal den framstår som et helhetlig dokument. Gjennomgangen av
enkeltsaker i forbindelse med tilsynet, viser at dette ikke alltid er tilfelle i praksis.
(3) Ifølge egenerklæringen samarbeider tjenestene om å se de to planene i sammenheng under trekantsamtalene mellom deltakeren, flyktningtjenesten og voksenopplæringen.
(4) Både flyktningtjenesten og voksenopplæringen foretar en kartlegging av deltakerens bakgrunn. Det er i mindre grad kartlagt og dokumentert hvilke kompetansebehov deltakeren har, sett i forhold til
deltakerens langsiktige karrieremål
målsettingen for introduksjonsprogrammet og
arbeidskraftbehovet og sysselsettingsmuligheter i det regionale arbeidsmarkedet.
I planmalen som kommunen bruker for individuell plan, er tiltakene listet opp under punkt 5. Begrunnelsen for innholdet i introduksjonsprogrammet er tatt med under punkt 6 av planmalen. Gjennomgangen av enkeltsaker viser at tiltak i individuell plan i varierende grad er begrunnet, dvs. relatert til deltakerens
forutsetninger, karrieremål og målsettingene for programmet. På denne måten kan det være vanskelig for deltakeren å forstå sammenhengen mellom egne kvalifiseringsbehov og de tiltakene som er valgt.
Kommunen uttaler i sin egenerklæring at begrunnelse av kvalifiserende tiltak er et område som de er blitt mer oppmerksom på i den senere tiden.
(5) De individuelle planene for introduksjonsprogrammet som er sendt inn i forbindelse med tilsynet, viser til hjemmelen i regelverket (introduksjonsloven
§ 6) i planenes punkt 9. Kommunen har i forbindelse med tilsynet sendt inn ett
omtaler individuell plan etter introduksjonsloven § 19, men det er ikke vist direkte til den individuelle planen som kommunen har utarbeidet for deltakeren.
(6) Ifølge kommunens egenerklæring utarbeides individuell plan for introduksjonsprogrammet i samråd med deltakeren. Planen deles ut til
deltakeren i et møte, men det er ikke etablert noen rutine for journalføringen av denne utsendingen av planvedtaket til deltakeren.
Et vedtak om opplæring i norsk og samfunnskunnskap sendes ut til deltakeren, men slike inneholder som omtalt tidligere under punkt (5) ikke noen henvisning til den enkeltes individuelle plan for opplæring.
(7) Individuell plan for introduksjonsprogrammet omtaler framgangsmåten ved klage og retten til å se sakens dokumenter under planenes punkt 10.
Opplysninger om klageadgang er også tatt med i vedtak om opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Konklusjon
Steinkjer kommunens praksis når det gjelder fastsetting av individuell plan som enkeltvedtak er ikke fullt ut i samsvar med introduksjonsloven § 6 og § 19, jf.
forvaltningsloven kap. IV.
Den individuelle planen ferdigstilles ikke alltid innenfor fristen på 3 måneder.
Den individuelle planen for introduksjonsprogram fremstår ikke alltid som et helhetlig dokument. Planen inneholder ikke alltid mål og tiltak innenfor opplæring i norsk og samfunnskunnskap eller henvisninger til planene som er utarbeidet for denne opplæringen.
Kommunen fatter per i dag ikke vedtak om individuell plan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, med hjemmel i introduksjonsloven § 19.
Enkeltvedtak om opplæringen i norsk og samfunnskunnskap inneholder ingen konkret henvisning til den individuelle planen som er fastsatt.
Tiltakene i de individuelle planene er alltid tydelig begrunnet, under henvisning til den enkelte deltakers mål for introduksjonsprogrammet, deltakerens kompetansebehov og mulighetene for deltakelse i yrkeslivet.
Utdeling av enkeltvedtak om individuell plan til deltakeren blir ikke rutinemessig dokumentert, f.eks. i en journal.
4.2 Tilsynstema 2 – Individuell tilpasning av planen - utarbeidelse i samråd med deltakeren
Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om:
Individuell plan er tilpasset den enkelte deltakeren
Planen er utarbeidet i samråd med deltakeren Rettslig grunnlag
Den individuelle planen skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av
deltakerens opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg, jf. introduksjonsloven § 6 første ledd annet punktum. Planen skal utarbeides i samråd med deltakeren, jf. introduksjonsloven § 6 tredje ledd.
Det er viktig at den enkelte deltaker gis mulighet til og ansvar for å planlegge sin egen kvalifisering. Kravet om medvirkning fra deltakeren skal sikre at det er deltakerens egne forutsetninger og mål som ligger til grunn for det
kvalifiseringsløp vedkommende skal gjennomføre. Samtaler med deltakeren om personlige ressurser, muligheter og realistiske fremtidsplaner, er derfor en viktig oppgave i kartleggingsarbeidet og ved utarbeidelsen av den individuelle planen.
For at medvirkningen skal være reell og konstruktiv må kommunen sørge for at deltakeren får relevant informasjon og veiledning slik at deltakeren kan ta
informerte valg. Deltakeren må få informasjon om hva den individuelle planen er og hva som er formålet med planen. Det vises til kommunens veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 og utrednings- og informasjonsplikt etter
forvaltningsloven § 17.
Observasjoner og vurderinger
(1) Ifølge egenerklæring fra Steinkjer kommune blir nye deltakere informert om individuell plan under kartleggingssamtalen og IP-møter med programrådgiver.
Tema i tilknytning til individuell plan blir også ofte tatt opp på en generell måte under programdager for deltakere.
(2) Ifølge samme egenerklæring vurderer kommunen alltid behovet for tolk og bruker tolk ved behov når individuell plan skal utarbeides og oppdateres.
(3) Kartlegging av deltakeres kompetanse og opplæringsbehov skjer rutinemessig i regi av voksenopplæringen og av flyktningtjenesten. Det er utarbeidet kartleggingsskjemaer til dette formålet, men det er ikke utviklet rutiner som beskriver kartleggingsprosessene nærmere. I begge tjenestene er det mange ansatte og rutiner for kartlegging kan sikre en lik og kvalitativt god praksis hos alle ansatte.
Gjennomgangen av enkeltsaker Fylkesmannen har fått tilgang til, viser at resultatene av kartleggingen føres inn i kartleggingsskjemaene. De inngår som en del av individuell plan for hhv. Introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Flyktningtjenesten i Steinkjer har inngått en samarbeidsavtale med NAV, slik at medarbeidere fra NAV deltar på samtalene rundt mål for kvalifisering.
Deltakerens nåværende (medbrakt) kompetanse kommer tydelig fram i kartleggingene, men det er i mindre grad kartlagt og dokumentert hvilke kompetansebehov deltakeren har i møte med det konkrete arbeidsmarkedet i
regionen (eventuelt på steder det er aktuelt å flytte til). En slik kartlegging kan gi et tydeligere bilde av kvalifiseringsbehovet for den enkelte deltakeren.
(4) I planene som er gjennomgått av Fylkesmannen i forbindelse med tilsynet, er det skilt klart mellom deltakerens langsiktige mål for arbeid og utdanning i Norge (karrieremål) og selve mål for introduksjonsprogrammet (punkt 3 i planmalen).
Målene som er fastsatt for introduksjonsprogrammet er imidlertid i varierende grad spesifisert og rettet mot et konkret fremtidig arbeid og/eller en utdanning.
Eksempelvis er det i noen planer brukt målformuleringer for introduksjons- programmet som «Lære norsk», «Grunnleggende ferdigheter i norsk», «Fullføre grunnskole» og «Praksis innen sitt fagfelt».
Slike vide målformuleringer er det naturlig å bruke i en oppstartfase av programmet, før deltakerens karriereønsker og -muligheter i Norge har blitt avklart. I en senere fase vil det være avgjørende for valg at kvalifiserende tiltak at målet for introduksjonsprogrammet fastsettes mer spesifikt og individualisert.
På denne måten blir det mulig å velge tiltak som støtter opp under deltakerens kvalifiseringsbehov.
(5) Kommunen spesifiserer gjennomgående delmål for deltakerens programgjennomføring i planene, både for introduksjonsprogram og for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Ikke i alle planene er det spesifisert tydelig en forventet progresjon i programmet.
(6) De individuelle planene for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er tydelig relatert til de fire grunnleggende språkferdighetene og de kompetansenivåene som brukes i Læreplan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det er også jevnlig evaluert hvilket ferdighetsnivå deltakeren har oppnådd og dette er
loggført i den individuelle planen. Dette gir et godt grunnlag for å veilede den enkelte deltakeren i sitt arbeid med eget norsk språk. Det gjør det også mulig å drøfte progresjon og måloppnåelse i trekantsamtalen med flyktningtjenesten.
Konklusjon
Steinkjer kommunes praksis når det gjelder utarbeidelse og individuell tilpasning av planen er ikke fullt ut i samsvar med introduksjonsloven § 6.
Arbeidsmuligheter og kvalifikasjonskrav i det yrket eller den bransjen som deltakeren ønsker å arbeide innenfor, er ikke alltid del av kartleggingen til den enkelte.
Deltakerens mål for i introduksjonsprogrammet er ikke alltid spesifisert tydelig nok. Det er ikke alltid rettet inn mot et fremtidig arbeid for deltakeren, eventuelt en yrkesrelatert utdanning.
Forventet progresjon i de ulike tiltakene i programmet er ikke alltid spesifisert i den enkeltes individuelle plan.
4.3 Tilsynstema 3 – Innholdselementer i individuell plan
Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om:
Individuell plan inneholder opplysninger om introduksjonsprogrammets start, tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet
Rettslig grunnlag
Den individuelle planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet, jf. introduksjonsloven § 6 annet ledd.
Kommunen skal fastsette programmets varighet individuelt. At
introduksjonsloven § 5 angir en grense på to år innebærer ikke at alle
automatisk skal ha et program som varer så lenge. Samtidig vil enkelte ha behov for en utvidelse av programmet, utover 2 år. Formuleringen i § 5 ble endret med virkning fra 01.09.18 og lyder nå slik:
Når det vil styrke den enkeltes mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning, eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen, kan programmet forlenges til inntil tre år.
Det er store variasjoner i nyankomne innvandreres arbeidserfaring og utdanning og det er viktig at kommunene i størst mulig grad benytter den fleksibiliteten som loven gir for individuell tilrettelegging, både av programmets lengde og innhold. Vurderingen av varigheten på programmet skal skje i samsvar med lovens formål og på bakgrunn av deltakerens kvalifiseringsbehov, forutsetninger og måloppnåelse.
I forbindelse med endringen av introduksjonsloven som ble omtalt i forrige
avsnitt, ble også innholdskravene til introduksjonsprogrammet endret. Hensikten med endringen en tydeligere arbeids- og utdanningsretting av programmet, slik at det virker kvalifiserende med tanke på arbeid og/eller utdanning.
§ 4 tredje ledd lyder nå slik:
Programmet skal minst inneholde a) norskopplæring,
b) samfunnskunnskap,
c) arbeids- eller utdanningsrettede tiltak
Endringen av lovteksten innebærer at arbeids- eller utdanningsrettede tiltak skal inngå i et hvert introduksjonsprogram.
Alle de tre obligatoriske innholdselementene skal være med i den individuelle planen. De tre elementene trenger ikke å være til stede til enhver tid, men alle elementene må være tilstede innenfor rammen av den enkeltes program og være med i den individuelle planen. Tilsynet omfatter ikke en vurdering av programmets innhold utover å kontrollere at de obligatoriske
innholdselementene er med i den individuelle planen.
Omfang og intensitet for det enkelte element må kommunen ta en
skjønnsmessig avgjørelse av, ut fra kartleggingen av deltakerens behov,
Observasjoner og vurderinger
(1) Ifølge egenerklæringen fra Steinkjer kommune framgår
introduksjonsprogrammets start og varighet av den individuell plan for introduksjonsprogrammet (planmal punkt 2). Dette er bekreftet gjennom de planene som er overlevert inn i forbindelse med tilsynet.
Antatt varighet av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er angitt i planene for denne opplæringen.
(2) Tiltak innenfor introduksjonsprogrammet er listet opp i planmalens punkt 5.
Ikke alle de planene som er gjennomgått i forbindelse med tilsynet er oppdatert med tanke på de arbeids- eller utdanningsrettede tiltakene som deltakeren gjennomfører, samt tidsrammen for disse.
(3) Det er i varierende grad angitt i planene innenfor hvilken tidsperiode de ulike tiltakene skal gjennomføres. En slik tidfesting (selv om den er usikker) kan bidra til å skape forutsigbarhet og motivasjon for deltakeren ved å vise hoved-
periodene for den enkelte sitt kvalifiserende løp. En tidfesting kan også vise på hvilken måte de ulike tiltakene bygger på hverandre og kjedes sammen over tid.
Angivelse av sluttdato en antatt sluttdato for tiltak kan også være nyttig under evaluering av progresjonen til deltakeren.
(4) Det framgår av de individuelle planene hvem i kommunen som har ansvar for de ulike tiltakene i programmet.
Vi gjør oppmerksom på at den enkelte deltaker er delansvarlig for gjennom- føringen av tiltakene i planen. Vi oppfordrer kommunen til å vurdere om dette forholdet kan komme tydeligere fram i plandokumentene.
Konklusjon
Steinkjer kommunes praktisering av innholdsbestemmelsene for individuell plan er ikke fullt ut i samsvar med introduksjonsloven § 6 annet ledd:
Arbeids- og utdanningsrettede tiltak i planene er ikke alltid oppdatert i forhold til deltakerens progresjon i programmet.
4.4 Tilsynstema 4 – Jevnlig oppdatering av individuell plan og tilpasning til endringer i deltakerens livssituasjon
Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om:
Individuell plan tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom
Planen tas opp ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon
Vesentlige endringer i planen fastsettes gjennom enkeltvedtak Rettslig grunnlag
Oppfølging av den enkelte deltaker er en forutsetning i arbeidet med å utforme og gjennomføre den individuelle planen. Hovedmålet med oppfølgingen er at deltakeren skal få realisert målene i sin individuelle plan og raskest mulig komme i ordinært arbeid eller utdanning. Kommunen har ansvar for å følge opp
deltakeren, påse at den individuelle planen følges og revideres ved behov og at det ikke oppstår dødtid mellom de ulike kvalifiseringstiltakene i
introduksjonsprogrammet.
Det følger av lovens forarbeider at den individuelle planen skal være et verktøy for utarbeiding og tilpasning av et treffsikkert program. Nyankomne innvandrere vil ha ulike forutsetninger for kvalifisering, og ulik kunnskap om opplærings- og arbeidsmuligheter i Norge. For noen kan det være vanskelig å sette gode og realistiske mål for den grunnleggende kvalifiseringen kort tid etter bosetting.
Både kommunen og den enkelte deltaker vil etter en tid opparbeide seg
kunnskap, forståelse og innblikk i hvordan kvalifiseringen forløper. På bakgrunn av dette og en vurdering av progresjonen i programmet og eventuelle endringer i deltakerens livssituasjon, kan det oppstå behov for å korrigere eller endre den individuelle planen. Det kan bli nødvendig å justere planen både med hensyn til mål og innhold (tiltak).
Introduksjonsloven § 6 fjerde ledd stiller krav om at den individuelle planen skal tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom. «Jevne mellomrom» innebærer at planen skal tas opp til ny vurdering minst en gang i halvåret. Dette sikrer at kommunen får oversikt over at fremdriften er som den skal, og at tiltakene og målene er realistiske og fremdeles aktuelle.
I tillegg til at planen skal vurderes med jevne mellomrom, skal den også tas opp til ny vurdering ved vesentlig endring i deltakerens livssituasjon, jf.
introduksjonsloven § 6 fjerde ledd. Slike endringer kan for eksempel være sykdom, svangerskap eller familieinnvandring som i en periode kan forsinke fremdriften eller kreve ekstra innsats fra programdeltakeren.
Kommunen må kunne dokumentere at den individuelle planen tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom og ved vesentlig endring i deltakerens livssituasjon. Dette kan for eksempel gjøres ved journalnotater/referater fra oppfølgingssamtaler med deltakeren og at tidspunkt for gjennomførte
vurderinger/endringer føres på den individuelle planen.
Observasjoner og vurderinger
(1) og (2) Ifølge Steinkjer kommunes egenerklæring gjennomføres det IP-møter to ganger årlig, der norsklærer, veileder fra NAV og programrådgiver følger opp deltakerens framgang. De individuelle planene blir oppdatert med bakgrunn i samtalene, noe som bekreftes av enkeltsakene som er gjennomgått i forbindelse
med tilsynet. Planene inneholder dato for neste revidering av planen. I mange av planene, men ikke i alle, er hovedpunktene for oppfølgingssamtalene tatt med direkte i individuell plan (planmalens punkt 8).
Voksenopplæring gjennomfører kartlegginger av deltakerens progresjon tre ganger årlig. Denne loggføres i kartleggingsskjemaet som er en del av individuell plan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Kommunen har ikke fastsatt noen rutine for gjennomføring av «trekant- samtaler», der både programrådgiver, kontaktlærer og deltaker deltar. Som nevnt tidligere i denne rapporten vil en rutine kunne sikre kvalitet og
gjennomføring av viktige delprosesser for utarbeidelse og oppdatering individuell plan.
(3) Ifølge kommunens egenerklæring er man usikker på om den individuelle planen for introduksjonsprogrammet blir tatt opp til ny vurdering ved endringer i deltakernes livssituasjon.
(4) Ifølge egenerklæringen fra kommunen blir vesentlige endringer fulgt opp gjennom revisjon av individuell plan. Det blir imidlertid ikke fattet et nytt enkeltvedtak om vesentlig endring av planen. Slike vedtak sikrer at rettsikkerheten til deltakeren ivaretas.
Konklusjon
Steinkjer kommunes praksis når det gjelder oppdatering av individuell plan er ikke fullt ut i samsvar med kravene i introduksjonsloven § 6.
Kommunen tar ikke alltid opp individuelle plan til vurdering ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon.
Det blir ikke alltid fattet vedtak om vesentlig endring i individuell plan, som formidles deltakeren skriftlig og med opplysninger om klageadgang.
5. Retting av lovstridige forhold
Ifølge kommuneloven § 60b kan Fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med bestemmelser som Fylkesmannen fører tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette lovstridige forhold.
Med hjemmel i kommuneloven § 60d, og med bakgrunn i de observasjoner og vurderinger som framgår av kapittel 3 i denne rapporten, ber Fylkesmannen om at følgende brudd på regelverket rettes.
Tilsynstema 1 – Utformingen og fastsettelse av planen som enkeltvedtak Steinkjer kommune skal sørge for at individuell plan blir fastsatt som
enkeltvedtak i samsvar med introduksjonsloven §§ 6 og 19, jf. forvaltningsloven kap. IV. I denne forbindelse skal følgende vektlegges:
Den individuelle planen (første versjon) ferdigstilles innenfor 3 måneder etter programstart.
De individuelle planene for introduksjonsprogrammet fremstår som helhetlige dokumenter. Planene inneholder mål og tiltak innenfor
opplæring i norsk og samfunnskunnskap eller henvisninger til planene som er utarbeidet for denne opplæringen.
Tiltakene i de individuelle planene er tilstrekkelig begrunnet, under henvisning til den enkelte deltakers mål for introduksjonsprogram,
deltakerens kompetansebehov og mulighetene for deltakelse i yrkeslivet.
Utsending (evt. utdeling) av enkeltvedtak om individuell plan til deltakeren blir dokumentert.
Kommunen fatter enkeltvedtak om individuell plan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, med hjemmel i introduksjonsloven § 19. (Dette kan skje ved at enkeltvedtak om rett til opplæringen i norsk og samfunns- kunnskap inneholder en henvisning til den individuelle planen som
fastsettes.)
Tilsynstema 2 – Individuell tilpasning av planen og utarbeidelse i samråd med deltakeren
Steinkjer kommune skal sørge for at utarbeidelse og individuell tilpasning av individuell plan skjer i samsvar med introduksjonsloven §§ 6 og 19. I denne forbindelse skal følgende vektlegges:
Arbeidsmuligheter og kvalifikasjonskrav i det yrket eller den bransjen deltakeren ønsker å arbeide i, inngår i kartleggingsprosessen.
Deltakerens mål for introduksjonsprogrammet er spesifisert og rettet inn mot et fremtidig arbeid for deltakeren, eventuelt en yrkesrelatert
utdanning.
Forventet progresjon i de ulike tiltakene i programmet er spesifisert i individuell plan.
Tilsynstema 3 - Innholdselementer i individuell plan
Steinkjer kommune skal sørge for at individuell plan inneholder de innholdselementene som introduksjonsloven §§ 6 og 19 krever. I denne forbindelse skal følgende vektlegges:
Arbeids- og utdanningsrettede tiltak i planen er oppdatert i forhold til deltakerens progresjon i programmet.
Tilsynstema 4 – Innholdselementer i individuell plan
Steinkjer kommune skal sørge for at endring av den individuelle planen skjer i samsvar med kravene i introduksjonsloven § 6. I denne forbindelse skal følgende vektlegges:
Kommunen tar opp den individuelle planen til ny vurdering ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon.
Det blir fattet vedtak om vesentlig endring i individuell plan, som formidles deltakeren skriftlig og med opplysninger om klageadgang.
6. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet Vi ber om en tilbakemelding fra Steinkjer kommune om rettingsarbeid
gjennomført etter denne endelige tilsynsrapporten innen 15. desember 2019.
Om ønskelig kan Fylkesmannen gi veiledning underveis i denne prosessen.
Rettingsarbeid etter tilsynet
Når lovstridige forhold er rettet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en egenerklæring til Fylkesmannen. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser gjennomført rettingsarbeidet. Dersom
Fylkesmannen ut fra erklæringen anser det som sannsynliggjort at lovbruddet er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen.
Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, kan Fylkesmannen fatte enkeltvedtak med pålegg om retting. Kommunen kan påklage et slikt vedtak, se neste avsnitt. Hvis kommunen klager på vedtaket, kan ikke tilsynet avsluttes før klageinstansen har fattet endelig vedtak.
Klagerett
Dette punktet kommer først til anvendelse dersom kommunen ikke retter eventuelle lovstridige forhold innen fristen som fastsettes i endelig rapport.
Fylkesmannen kan på bakgrunn av dette gi kommunen pålegg om retting.
Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. kommuneloven § 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende den videre til klageinstansen, som er Justisdepartementet, jf.
forvaltningsloven § 28.
Klagefristen er tre uker fra vedtaket om pålegg er mottatt.
Vedlegg
1 Oversikt over innhentet dokumentasjon
Egenerklæring fra Steinkjer kommune, del 1 og del 2
Delegasjonsreglement for Steinkjer kommune
Samarbeidsavtale mellom NAV Steinkjer og Steinkjer kommune
Årsmelding for Enhet for integrering 2018
Kartleggingsskjema intro
Kartleggingsskjema og mal for individuell plan – opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Mal for vedtak om deltakelse i introduksjonsprogram
Mal for vedtak om individuell plan
Eksempel på vedtak om rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap
8 enkeltsaker valgt av Fylkesmannen, med bl.a. følgende dokumenter o Individuelle plan for norskopplæring
o Individuelle plan for introduksjonsprogram
o Kartlegging ved bosetting og inntak til introduksjonsprogram o Kartleggingsinformasjon for mottaksbeboer
o Tilgang til fagsystemet under tilsynsbesøket 2 Kontrollskjema for tilsynet
(Eget dokument)
