www.fylkesmannen.no/oppland
Kommunebilde 2014 –
Lillehammerregionen
Innholdsfortegnelse
1 Innledning 4
2 Overordnet 5
2.1 Befolkningsdata 5
2.1.1 Nasjonale føringer 5
2.1.2 Befolkningssammensetning 5
2.1.3 Fødselsoverskudd/ inn- og utflytting 6
2.1.4 Befolkningsutvikling totalt 6
2.1.5 Pendling 7
2.1.6 Folkestyre og demokrati 8
2.1.7 Utfordringer i regionen 9
2.2 Økonomi 10
2.2.1 Nasjonale føringer 10
2.2.2 Økonomisk status i regionen 10
2.2.3 Utfordringer i regionen 15
2.3 Plan 16
2.3.1 Nasjonale forventninger 16
2.3.2 Status for planarbeidet i fylket og i regionen 16
2.4 Samfunnssikkerhet 28
2.4.1 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen 28
2.4.2 Kommunal beredskapsplan 31
2.4.3 Faktagrunnlag på viktige områder innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i
Oppland (grunnberedskap) 33
2.5 Klima 37
2.5.1 Klima- og energiplaner 37
2.5.2 Klimagassutslipp 38
2.5.3 Klimatilpasning 39
3 Tjenesteyting 40
3.1 Barnehage og grunnskole 40
3.1.1 Kompetanse 43
3.1.2 Tidlig innsats 50
3.1.3 «Resultater» 55
3.2 Folkehelse 61
3.2.1 Nasjonale føringer 61
3.2.2 Folkehelse og status i Oppland og regionen 62
3.3 Helse og omsorg – Samhandlingsreformen 64
3.3.1 Helsestasjons- og skolehelsetjeneste 65
3.3.2 Lege- og fysioterapitjenester i sykehjem 66
3.3.3 Omsorgsplan 2015 - Kompetanseløftet 2015 68
3.3.4 Kompetanseløftet 2015 69
3.3.5 Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A - Region Lillehammer 70
3.3.6 Omsorgslønn 71
3.4 Sosiale tjenester 72
3.4.1 Økonomisk stønad – sosialhjelp 72
3.4.2 Bemanning i sosialtjenesten 73
3.4.3 Kvalifiseringsprogrammet (KVP) 74
3.5 Barnevern 76
3.5.1 Statlig styrkning av det kommunale barnevernet 76
3.5.2 Rapporteringer fra Lillehammerregionen 77
3.6 Tilsyn helse og sosial 82
4 Kommunen som samfunnsaktør 83
4.1 Miljø 83
4.1.1 Kommunen som miljømyndighet 83
4.1.2 Biologisk mangfold 86
4.1.3 Vassdragsforvaltning – forurensning 89
4.1.4 Avfall og gjenvinning 92
4.1.5 Verneområder 95
4.1.6 Rovviltforvaltning 96
4.2 Landbruk 101
4.2.1 Nasjonale føringer og politikk 101
4.2.2 Status i regionen 102
4.2.3 Utfordringer i regionen 114
4.2.4 Forventninger til regionen 114
1 Innledning
Dette er den tiende utgaven av kommunebilder fra Fylkesmannen i Oppland. Den må
selvsagt ses i lys av kommunereformen og kan brukes som et element i kommunenes arbeid med denne.
Flertallet på Stortinget vedtok mål for en kommunereform 18. juni i 2014. Gode og
likeverdige tjenester, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, et styrt lokaldemokrati og flere oppgaver til større kommuner.
Fylkesmannen har i sommer fått i oppdrag å være tilrettelegger og koordinator for
kommunereformen, og etter gjennomført prosesser i kommunene foreta en vurdering om vedtakene er i tråd med hovedmålene i reformen.
Alle kommuner skal fram mot 2017 gjennomføre analyser knyttet til målene for
kommunereformen, og Fylkesmannen vil samarbeide nært med KS og kommunene slik at disse prosessene blir gode og bidrar til vekst og utvikling i Oppland.
Jeg håper kommunebildene kan være et godt faktagrunnlag til nytte i analysearbeidet.
Sammen med de årlige, regionvise møtene med kommunene er «kommunebildene» det viktigste overordnede dokumentet i dialogen mellom kommunene og Fylkesmannen.
Regionmøtene gjennomføres på samme tid som ellers, altså etter at regjeringen har lagt fram forslaget til statsbudsjett for neste år. «Kommunebildene» forutsettes derfor å «stå på egne bein». Jeg tar forbehold om at vi kan komme med justeringer til dokumentet i
forbindelse med regionmøtet.
Det legges ned mye arbeid og ressurser i statistikk- og faktainnhenting, analyse og
produksjon av «kommunebildene». Siden vi begynte å lage denne typen dokument for ti år siden, har analysegrunnlag og -metoder blitt bedre og bedre. Vi stiller derfor hvert år spørsmålet om «Fylkesmannens kommunebilder» fortsatt er nyttige, og får stadig “ja” som svar. Kombinasjonen av lokalkunnskap og fagkunnskap er kanskje den viktigste grunnen til at våre analyser etterspørres. Vurderinger etter tilsyn og klagebehandling er også kunnskap vi benytter.
Også for Fylkesmannens medarbeidere er arbeidet med dokumentet nyttig. Det gjør at vi hele tiden må oppdatere oss, analysere og prioritere.
Kommunene i Oppland er dyktige og ambisiøse i sitt fornyingsarbeid. Fylkesmannen ønsker i enda større grad å bidra til dette og til at samspillet mellom stat og kommune utvikles til beste for folk i Oppland. Samtidig har vi et samordningsansvar slik at kommunene i økt grad møter «en stat». Derfor er vi ambisiøse i vårt ønske om å ha god dialog med kommunene – for at de skal ha nytte av samarbeidet med oss.
Oppland har mange sterke sider og muligheter. Endring og omstilling må bidra til å videreutvikle fylket vårt slik at vi er attraktive for bosetning, næringsutvikling og framtidige talenter.
God lesing!
Kristin Hille Valla
2 Overordnet
2.1 Befolkningsdata
2.1.1 Nasjonale føringer
Kommunene tilpasser de kommunale tjenester til endringer i befolkningens sammensetning og størrelse
Kommuneøkonomien tilpasses demografiske endringer
Det forventes at kommunene arbeider kontinuerlig med utviklings- og omstillingsarbeid for å kunne yte gode og likeverdige tjenester
2.1.2 Befolkningssammensetning
Befolkningssammensetningen har betydning for dimensjoneringen av de kommunale tjenestene og har gjennom utgiftsutjevningen i rammetilskuddet også betydning for kommunenes inntekter. Der aldersgruppenes andel av befolkningen er lavere enn
gjennomsnittet for landet vil dette gi lavere uttelling på utgiftsutjevningen, og der andelen er høyere enn gjennomsnittet for landet vil kommunen få høyere uttelling på utgiftsutjevningen.
Kilde: ssb.no/kostra
Lillehammer og Øyer har høyere andel i aldersgruppen 0-24 år enn fylkesgjennomsnittet, men lavere enn landsgjennomsnittet. Andelen i aldersgruppen 67 år og eldre er lavere enn fylkesgjennomsnittet, men høyere enn landsgjennomsnittet. Andelen av befolkningen som er i aldersgruppen 25-66 år er lavere enn både fylkes- og landsgjennomsnittet i alle
kommunene. Andelen i de yngste aldersgruppene har større vekt i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet enn de eldste aldergruppene.
30,6 30,2 28,6 29,3 31,5
52,8 54,1
52,8 53,7 54,2
16,4 15,7 18,5 17,1 14,1
0 20 40 60 80 100 120
0501 Lillehammer 0521 Øyer 0522 Gausdal EKA05 Oppland EAKUO Landet uten Oslo
Andel av befolkningen i ulike aldersgrupper 2013
Andel 0-24 år Andel 25-66 år Andel 67 år og over
2.1.3 Fødselsoverskudd/ inn- og utflytting
Befolkningsutviklingen bestemmes av forholdet mellom fødte og døde og forholdet mellom inn- og utflytting.
(Kilde: ssb.no/kostra)
Lillehammer og Gausdal hadde befolkningsvekst i 2013. Begge kommunene hadde fødselsunderskudd, men dette ble mer enn oppveid av positiv flyttebalanse. Øyer hadde befolkningsnedgang i 2013. Dette skyldes både et lite fødselsunderskudd og netto utflytting.
Oppland totalt hadde fødselsunderskudd, men dette ble mer enn oppveid av netto innflytting.
For landet totalt var det både fødselsoverskudd og netto innflytting.
2.1.4 Befolkningsutvikling totalt
Det er den totale befolkningsutviklingen over tid som har betydning for dimensjoneringen av de kommunale tjenester. Når den kommunale virksomheten planlegges framover, er det viktig å lage prognoser for folketallsutviklingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har laget kommunevise befolkningsprognoser, basert på befolkningsframskrivninger fra Statistisk Sentralbyrå. I figuren under er vist historisk befolkningsutvikling fra 1980 til i dag og prognose for utviklingen til 2040. Det er tatt utgangspunkt i det middels alternativet for
framskrivninger. Tallene her er vist bare som en illustrasjon og må ikke brukes uten å sjekke hvilke alternativ for befolkningsframskrivning som er mest realistisk. Tall for inn- og utflytting vil være svært usikre så langt fram i tid.
-5 0 5 10 15 20
0501 Lillehammer 0521 Øyer 0522 Gausdal EKA05 Oppland EAKUO Landet uten Oslo
Befollkningsendringer pr 1000 innbyggere 2013
Fødselsoverskudd pr 1000 innbyggere Netto innflytting pr 1000 innbyggere
(Kilde: krd.dep.no)
Lillehammer og Øyer har hatt befolkningsvekst mellom 1980 og 2013. Gausdal hadde en liten reduksjon i samme perioden. Den valgte prognosen (middels) viser at Lillehammer og Øyer vil få vekst i befolkningen også framover. For Gausdal viser prognosen omtrent uendret folketall framover. Felles for alle kommunene i regionen er at andelen eldre (67 år og over) vil øke, mens andelen i arbeidsdyktig alder (20- 66 år) vil reduseres. Dette tilsier at det kan bli vanskelig å skaffe nok arbeidskraft til å dekke behovene for kommunale pleie- og omsorgstjenester. Andelen personer i skolealder (6-19 år) vil holde seg omtrent på dagens nivå.
Kommunene oppfordres til å studere tallene for egen kommune, og lage sin egen prognose basert på en vurdering av alternative forutsetninger.
Tallene for hver kommune finnes på
http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/kampanjer/kommunedata/Kommunedata
2.1.5 Pendling
Arbeidsplasser er en viktig faktor for å øke innflyttingen til kommunen. Ved vurdering av bosted vil det også være interessant å se på muligheter for arbeid i nærliggende kommuner.
Kommuner med regionsenterfunksjon vil ofte tiltrekke seg arbeidskraft også fra
omkringliggende kommuner. I kartet under er vist nivået på pendling i alle kommunene i Oppland.
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
0501 Lillehammer 0521 Øyer 0522 Gausdal
Befolkningsutvikling 1980-2040 (middels alternativ)
1980 2014 2040 (M)
Andel av befolkningen 20-66 år som pendler ut av bostedskommunen, 2013 (ssb.no/kostra)
2.1.6 Folkestyre og demokrati
Ett av målene for kommunereformen er et styrket lokaldemokrati med høy politisk deltakelse, lokal politisk styring og lokal identitet som sentrale kriterier. Kommunene har et ansvar for å legge til rette for samspill og gjensidige tillitsforhold mellom innbyggere og kommune.
Valgdeltakelse
Deltakelse ved valg er en av mange indikator på engasjement og deltakelse fra innbyggere.
(Deltakelse ved valg i %, Statistikkbanken i SSB)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Lillehammer Øyer Gausdal Oppland Landet
Kommunevalget 2011 Stortingsvalget 2011
Gjennomsnittlig valgdeltakelse i Norge ved kommunevalget i 2011 var 64,5%, en økning på 2,8% fra 2007. 11 kommuner i Oppland hadde en høyere valgdeltakelse, dette gjelder ingen av kommunene i Lillehammerregionen.
Ved kommunevalget i 2011 varierte valgdeltakelsen i Oppland fra 71% i Vang til 57% i Sel, Søndre- og Nordre Land. På landsbasis er valgdeltakelsen i snitt større i små kommuner enn i større, den samme tendensen ser vi i Oppland.
Ved stortingsvalget i 2013 var valgdeltakelsen på landsbasis på 78.2%, i Oppland 76%.
Valgdeltakelsen på Lillehammer lå over landsgjennomsnittet, men valgdeltakelsen i både Øyer og Gausdal lå under landsgjennomsnittet.
Representasjon i lokaldemokratiet
Kommunevalget 2011, Statistikkbanken i SSB
I snitt er mandatfordelingen mellom kvinner og menn 56% og 44 %. Andel menn valgt til kommunestyret i Gausdal er på 69%. Gjennomsnitt i kommunestyrene fylke er 41%
kvinner og 59% menn.
2.1.7 Utfordringer i regionen
Aldrende befolkning (andelen over 80 år vil øke mest)
Andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder vil reduseres
Tilpasning av tjenestene til endringer i befolkningens alderssammensetning
Gjennomføring av omstillingsprosesser
Lavere valgdeltakelse enn landsgjennomsnittet ved kommunevalget for alle kommuner.
Under 40% andel kvinner i kommunestyret i Gausdal
0 5 10 15 20 25 30
Lillehammer Øyer Gausdal
Menn Kvinner Antall partier
2.2 Økonomi
2.2.1 Nasjonale føringer
Regjeringen ønsker «robuste» kommuner som ivaretar rollene som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere
Gode og likeverdige kommunale tjenester (god dekningsgrad og god kvalitet)
God økonomistyring og effektiv drift
Stabile og forutsigbare økonomiske rammer
Bærekraftig kommuneøkonomi (netto driftsresultat som utgjør minst 3 % av driftsinntektene)
2.2.2 Økonomisk status i regionen 2.2.2.1. Driftsinntekter
I mai hvert år publiserer Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) data for korrigerte frie inntekter for foregående år for samtlige kommuner. Som frie inntekter regnes skatt på inntekt og formue, statlig rammetilskudd, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.
For å gjøre tallene sammenlignbare blir summen av inntektspostene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Dataene blir presentert som prosent av landsgjennomsnittet.
Øyer og Gausdal hadde inntektsnivå over både gjennomsnittet for Oppland og
landsgjennomsnittet i 2013, mens Lillehammer lå under både gjennomsnittet for Oppland og landsgjennomsnittet.
Lillehammer Øyer Gausdal Oppland Landet
98 101 102 99 100
Tabell: Korrigerte totale frie inntekter i % av landsgjennomsnittet (Kilde: St.prp. nr 95 S 2013-2014)
Det er veldig ulikt mellom kommunene hvor stor andel av frie inntekter som kommer fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Alle kommunene i Lillehammer-regionen hadde intektsnivå under både gjennomsnittet for Oppland og gjennomsnittet for landet, når vi ser bort fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Gausdal lå så vidt over
fylkesgjennomsnittet, men også under landsgjennomsnittet.
Lillehammer Øyer Gausdal Oppland Landet
97 97 98 97 100
Tabell: Korrigerte totale frie inntekter, ekskl eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, i % av landsgjennomsnittet (Kilde: St.prp. nr 95 S 2013-2014)
2.2.2.2. Prioritering
Som uttrykk for prioritering av midler til de ulike tjenesteområdene brukes ofte netto driftsutgifter. For å få sammenlignbare tall må det korrigeres for folkemengde. Utgiftene regnes pr. innbygger i målgruppen.
På de fleste tjenesteområdene er det ganske stor forskjell på kommunenes utgifter. Kostra- tallene kan brukes til å analysere de enkelte kommuners utgifter innen de enkelte
tjenesteområder. Det kan være nyttig å sammenligne utviklingen over tid for egen kommune, men det kan også være nyttig å sammenligne med andre kommuner for å vurdere sin egen prioritering. Der kommunen finner store avvik i forhold til andre kommuner, kan det være
grunnlag for en nærmere analyse. Dette kan være svært nyttig i budsjettprosessen, hvor det ofte er spørsmål om å finne rom for nye prioriterte tiltak. Det kan være gode grunner til at tallene er som de er, men det er nyttig å vurdere ressursinnsatsen på de ulike
tjenesteområder. I tabellen er vist disponering av frie inntekter.
Kilde:ssb.no/kostra
Det er ganske store variasjoner mellom kommunene i regionen i prioritering av de frie inntektene. Øyer har høyere netto utgifter til både barnehage, grunnskole,
kommunehelsetjenester, pleie- og omsorgstjenester og administrasjon og styring enn landsgjennomsnittet. Øyer ligger også over fylkesgjennomsnittet for mange av tjenestene.
Innen kommunehelsetjenester ligger Øyer ca 800 kr pr innbygger over landsgjennomsnittet.
Med en befolkning på 5 000, vil dette utgjøre 4 mill kr. Gausdal ligger også over
landsgjennomsnittet på flere av tjenestene. Det gjelder grunnskole, kommunehelsetjeneste, pleie- og omsorg og barnevern. Gausdal bruker 2 600 kr mer pr innbygger til pleie- og
omsorgstjenester enn landsgjennomsnittet. Totalt utgjør denne differansen ca. 16 mill kr. Når det gjelder utgifter til administrasjon ligger både Gausdal og Øyer over både lands- og
fylkesgjennomsnitt. Lillehammer bruker betydelig mindre enn både lands- og
fylkesgjennomsnittet til administrasjon og styring. Det kan være nyttig å se nærmere på tallene i budsjettprosessen, og finne ut noe mer om hva forskjellene bunner i.
2.2.2.3. Enhetskostnader
For å si noe om effektiviteten innen de ulike tjenesteområdene tas ofte utgangspunkt i brutto driftsutgifter pr. bruker. Nøkkeltallene nedenfor viser brutto driftsutgifter for den delen av tjenesteproduksjonen som skjer i kommunens egen regi, og er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter eller internkjøp og det er beregnet avskrivninger som en del avdriftsutgiftene. I tabellen er vist korrigerte brutto driftsutgifter pr bruker på ulike tjenesteområder.
I barnehage er enhetskostnadene høyere enn både lands- og fylkesgjennomsnittet i Lillehammer og Øyer. Gausdal har lavere enhetskostnader enn de gjennomsnitt vi sammenligner med. Innen grunnskole ligger Gausdal og Øyer over gjennomsnittstallene, mens Lillehammer ligger mellom landsgjennomsnittet og fylkesgjennomsnittet. Innen kommunale pleie- og omsorgsinstitusjoner ligger Lillehammer og Øyer under begge gjennomsnittstallene, mens Gausdal ligger over.
Prioritering 2013
0501
Lillehammer 0521 Øyer
0522 Gausdal
EKA05 Oppland
EAKUO Landet uten Oslo Netto driftsutgifter, kr
til barnehage pr innbygger 1-5 år 123 166 120 793 112 505 114 788 118 852 til grunnskolesektor (202, 215, 222, 223), per
innbygger 6-15 år 100 190 121 036 120 155 108 880 98 916 til kommunehelsetjenesten pr. innbygger 1 864 2 931 3 223 2 483 2 160 til pleie- og omsorgtjenesten pr. innbygger 16 622 15 820 18 211 17 880 15 561 til sosialtjenesten pr. innbygger 20-66 år 2 871 2 687 2 145 2 645 2 975 til barnevern pr innbygger 0-17 år 7 562 7 113 7 719 7 853 7 194 til administrasjon og styring pr. innbygger 3 834 4 423 4 335 4 269 4 036
Kilde: ssb.no/kostra
Innen barnevern ligger enhetskostnadene lavere enn gjennomsnittstallene både i Øyer og Gausdal, mens Lillehammer her ligger godt over gjennomsnittstallene. Lillehammer bruker vel 40 000 kr mer enn landsgjennomsnittet pr barn til barnevern. Enhetskostnadene til kommunale veier og gater er mye høyere i Lillehammer enn både lands- og
fylkesgjennomsnittet, og bruker over dobbelt så mye pr km som Gausdal og Øyer. Både Gausdal og Øyer ligger godt under gjennomsnittstallene. Der det er store avvik mellom kommunene kan det være nyttig å analysere tallene noe nærmere.
2.2.2.4. Netto driftsresultat
Netto driftsresultat er “bunnlinja” i årets driftsregnskap, slik det er definert i de kommunale regnskapsbestemmelsene. Tallet viser resultatet av årets drift når alle utgifter (inkl. renter og avdrag) er dekket. For å kunne sammenligne tallene mellom kommuner brukes netto
driftsresultat i % av driftsinntektene.
Netto driftsresultat viser hva som er igjen av årets inntekter til avsetninger og
egenfinansiering av investeringer. Faglige råd anbefaler at netto driftsresultat bør utgjøre minimum 3 % av driftsinntektene, i hvert fall som et gjennomsnitt over noen år. Bare Øyer hadde netto driftsresultat over anbefalt nivå i 2013. Resultatet ble dårligere i 2013 enn i 2012 i både Gausdal og Lillehammerforbedret. Det er samme utvikling som Oppland og
landsgjennomsnittet, som også ble dårligere i 2013 enn i 2012. Mens gjennomsnittet i Oppland de to foregående årene har vært bedre enn landsgjennomsnittet, ble dette snudd i 2013.
Mens netto driftsresultat viser resultatet av årets drift, viser regnskapsmessig resultat situasjonen etter avsetning til fond og bruk av fond (interne transaksjoner). Budsjettet skal alltid vedtas med et regnskapsmessig resultat lik 0. Regnskapsmessig mer- /mindre-forbruk viser derfor bare avvik fra budsjett. Kommuner som får negativt regnskapsresultat må dekke dette inn igjen senest to år etter regnskapsåret. Ingen kommuner i regionen har p.t
regnskapsmessig merforbruk som skal dekkes inn.
Enhetskostnader 2013
0501
Lillehammer 0521 Øyer 0522 Gausdal
EKA05 Oppland
EAKUO Landet uten Oslo Brutto driftsutgifter, kr
pr barn i kommunal barnehage 171 378 170 525 149 800 156 039 162 216 pr elev til grunnskole, skolelokaler
og skoleskyss (202, 222, 223) 104 290 120 729 115 381 110 581 100 288 pr kommunal plass i pleie- og
omsorgsinstitusjon 952 262 780 208 1 030 861 965 009 967 230 pr. mottaker av kommunale pleie
og omsorgstjenester 398 875 343 682 320 766 346 612 370 072 pr barn til barnevern (244, 251 og
252) 221 937 141 087 153 097 179 483 176 646 pr. sosialhjelpsmottaker 97 025 74 152 80 824 Tall mangler 83 696 Brutto driftsutgifter i kr pr. km
kommunal vei og gate 218 217 101 946 99 948 112 155 120 936
(Kilde: ssb.no/kostra)
2.2.2.5. Investeringer, gjeld og reserver
I det kommunale regnskapssystemet skal investeringer føres i et eget regnskap og kan finansieres enten av årets driftsmidler, tidligere avsetninger (fond) eller lånefinansieres.
Renter og avdrag på låneopptakene skal føres i driftsregnskapet og dekkes av de løpende inntektene. Lån til investeringer i bygninger har ofte en løpetid på over 20 år.
Lånefinansiering vil binde opp deler av driftsinntektene over mange år. Det er derfor de løpende inntektene som setter grenser for hvor mye kommunene kan lånefinansiere.
Hvordan investeringene finansieres vil ha stor betydning for kommunens økonomiske handlefrihet framover. Noen investeringer skjer til formål som i teorien skal være
sjølfinansierende, f.eks. VAR-området. Her vil utgiftene til renter og avdrag dekkes gjennom gebyrer fra abonnentene. En del av kommunenes låneopptak kan også være lån til videre utlån, f.eks. startlån fra Husbanken. Disse lånene skal også i prinsippet være
sjølfinansierende, men nedbetalingene kan være i utakt med kommunenes nedbetalingsplan til Husbanken. Det er selvfølgelig også en viss risiko for mislighold av lånene, og kan i de tilfellene bli en ekstra belastning for kommunen. Hva som gir det beste bilde av den løpende belastningen på den kommunale økonomien kan diskuteres, men hverken investeringsnivå, langsiktig gjeld (ekskl. pensjonsforpliktelser) eller netto lånegjeld viser hele bildet. Vi har derfor valgt å bruke netto finans og avdrag i % av driftsinntekter som et mål på den løpende belastningen.
Gausdal har større del av driftsbudsjettet bundet opp i finans og avdrag enn både lands- og fylkesgjennomsnittet. Det var en stor økning fra 2012 til 2013. Også Øyer ligger omtrent på landsgjennomsnittet, og godt over fylkesgjennomsnittet. Mens finans og avdrags-utgiftene har økt fra 2012 til 2013 for alle kommunene i regionen, har landsgjennomsnittet gått litt ned i samme periode.
At en så pass stor del av driftsinntektene er løpende disponert til finans- og avdrag reduserer den økonomiske handlefriheten. For å øke handlefriheten er det nødvendig å begrense nye låneopptak.
(Kilde: ssb.no/kostra)
For å håndtere svingninger og svikt i inntektene og uforutsette utgifter, er kommunene tjent med å ha fritt disponible reserver (disposisjonsfond). Jo større inntekter/utgifter er, jo større bør disposisjonsfondet være. Midler til disposisjonsfond må skaffes ved at driftsutgiftene det enkelte år er mindre enn driftsinntektene. Hvis disposisjonsfondet reduseres fra år til år, kan det være tegn på at driftsnivået er for høyt i forhold til inntektene. Problemet med ubalanse i driften kan skyves ut i tid ved å tære på oppsparte midler, men når reservene er brukt opp vil kommunen ikke lenger ha økonomisk handlingsrom. Alle kommunene i regionen har
disposisjonsfond som er større enn landsgjennomsnittet, men både Lillehammer og Øyer ligger under fylkesgjennomsnittet. Mens Lillehammer økte disposisjonsfondet sitt i 2013 brukte både Øyer og Gausdal av fondet. Gausdal har fortsatt høyt disposisjonsfond.
(Kilde: ssb.no/kostra)
2.2.3 Utfordringer i regionen
Lillehammer kommune har lavere frie inntekter enn gjennomsnittet for landet, og må derfor ha en mer effektiv drift for å kunne yte likeverdige tjenester.
Gausdal og Lillehammer hadde negativt netto driftsresultat i 2013. Det betyr at de løpende inntektene ikke var tilstrekkelige til å dekke de løpende utgiftene.
Øyer og Lillehammer har lave disposisjonsfond. Dette reduserer handlefriheten.
Gausdal og Øyer har høy lånegjeld og bruker en forholdsvis stor del av driftsinntektene til å dekke finansutgifter og betale avdrag på lånegjeld. Dette reduserer handlefriheten.
Det er viktig for alle kommunene i regionen å finne en fornuftig balanse mellom løpende drift og investeringer. Ved å avsette midler til egenfinansiering av investeringer vil handlefriheten økes.
2.3 Plan
2.3.1 Nasjonale forventninger
Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble fastsatt i 2011 og
tydeliggjør nasjonale prioriteringer innenfor utvalgte tema. Forventningene skal følges opp i arbeidet med regionale og kommunale planstrategier og er retningsgivende ved utarbeiding av regionale og kommunale planer etter plan- og bygningsloven.
De nasjonale forventningene er ett av flere virkemidler i plan- og bygningsloven som er innrettet mot å formidle og ivareta nasjonale interesser og nasjonal politikk i planarbeidet, og gjelder sammen med de andre virkemidlene. Forventningene omfatter utvalgte tema og formidler ikke alle statlige interesser, oppgaver og hensyn som planleggingen skal ivareta, og som er forankret i forskrifter, stortingsmeldinger og rundskriv.
Dokumentet har en innledning med viktige utviklingstrekk. Disse danner grunnlag for konkrete forventninger innenfor ulike tema som ikke er prioritert i forhold til hverandre:
Klima og energi
By- og tettstedsutvikling
Samferdsel og infrastruktur
Verdiskaping og næringsutvikling
Natur, kulturmiljø og landskap
Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø
Tidligere vedtatte fylkesdelplaner og nye regionale planer bygger på de nasjonale forventningene og er retningsgivende for kommunenes planlegging.
Kommunereformen gir føringer for hvilke utredningsoppgaver kommunene skal prioritere i tiden fram mot høsten 2015 og sommeren 2016. Utredningene med vedtak vil danne grunnlag for planstrategiarbeidene som etter plan- og bygningsloven skal være på plass innen utgangen av 2016. Erfaring fra planarbeid og utfordringer knyttet til oppfølging av nasjonale forventninger er viktig å ta med seg i kommunestrukturvurderingene.
2.3.2 Status for planarbeidet i fylket og i regionen
Generelt om regional planlegging og interkommunalt samarbeid i fylket
Det er vedtatt flere regionale planer etter at de nasjonale forventningene forelå og mange nye er under utarbeiding. Bare en plan er geografisk avgrenset til en av fylkets nåværende regioner, nemlig regional plan for Hadeland. Det foregår imidlertid svært mange
interkommunale samarbeid i fylket, noe som bl.a. går fram av gjeldende kommunale
planstrategier. Utredninger og analyser som ligger til grunn for en del av disse samarbeidene kan være viktige utgangspunkt for kommunereformarbeidet. Regionene med unntak av Valdres og Hadeland er med i «Utviklingsprogram for byregioner». Programmet er rettet mot de som ikke deltar i Framtidens byer, dvs. små og mellomstore byregioner. Hver byregion skal på bakgrunn av en helhetlig samfunnsanalyse av det økonomiske samspillet i regionen, utarbeide lokalt forankrete strategier og tiltak for å styrke den regionale vekstkraften.
Arbeidet forutsettes forankret i kommunens ordinære planarbeid. Programmet er ikke en del av kommunereformprosessen, men mange av deltakerkommunene ser disse prosessene i sammenheng.
Generelt om kommunal planlegging i fylket
Planleggingen i fylket preges fortsatt av at plandelen av plan- og bygningsloven er
forholdsvis ny. Det legges ned mye arbeid i kompetanseoppbygging og det er utfordrende å finne erfarne planleggere ved behov for rekruttering.
Loven stiller strenge krav til utredninger og tilrettelegging for medvirkning, planprosessene er dermed mer tidkrevende enn tidligere. Samtidig er det Fylkesmannens erfaring at gode planprosesser gir større eierforhold og bedre planer, noe som letter håndheving og gjennomføring av planene.
Planaktiviteten i fylket ligger på et jevnt høyt nivå. Sammensetningen av type plansaker endret seg i 2012. Da utarbeidet alle fylkets kommuner første generasjons planstrategier, og var med dette i særklasse i landet sammen med kommunene i Akershus og Sogn og
Fjordane. I 2013 var planarbeidet tilbake til det normale, med omtrent samme type og mengde plansaker som i 2011. Fylkesmannen uttalte seg til 388 plansaker, fordelt på 46 kommune(del)planer, 330 reguleringsplaner og 12 andre plansaker. Fylkesmannen uttalte seg til 270 dispensasjonssaker, en liten nedgang sett i forhold til de to foregående årene.
Antall henvendelser fra kommunene til Fylkesmannen om ulike typer veiledningsspørsmål er høyt. Opplæringsarbeidet som startet i 2009 videreføres også i 2014. I tillegg til tilbud om seminarer og verksteder blir www.planoppland.no revidert i samarbeid med representanter fra kommunene. Fylkesmannen viser også til www.planlegging.no og www.miljokommune.no som nyttige veiledningssider.
Kommunene har i sine planstrategier prioritert viktige planarbeider for neste fireårsperiode.
Mange satser på å revidere både samfunnsdel og arealdel ved siden av viktige
utredninger/prosjekter og reguleringsplanarbeider. Mye av planarbeidet settes bort til private planfirmaer. Det blir sentralt å sikre god nok kompetanse i kommunen til å kvalitetssikre planmaterialet og avsette nok ressurser til å gi prioriterte planarbeider tilstrekkelig framdrift.
Kommuneplaner
Jevnlig oppdatering av kommunenes overordna planverk er sentralt for å oppnå helhetlig forvaltning, fornyet eierforhold og bedre oppfølging av planene. Kommuneplanens samfunnsdel bør oppdateres før eller samtidig med kommuneplanens arealdel, slik at føringer fra samfunnsdelen kan legges til grunn for arbeidet med arealdelen. Oppdaterte arealdeler gir det beste grunnlaget for en effektiv detaljplanlegging, og reduserer behovet for dispensasjoner.
Det fremmes ofte innsigelser til arealdelene pga. formelle feil og mangler. Dette kan unngås ved bedre kvalitetssikring av planmaterialet. Etter egen kvalitetssikring og før utlegging til første offentlige ettersyn, anbefaler vi at kommunene sender arealdelen til uformell høring hos regionale myndigheter.
Før arbeidet med revidering av kommuneplanens arealdel starter opp er det viktig å sikre god nok bemanning til å holde en stram framdrift. Arbeidet med arealdelene flyter ofte ut i tid og dette undergraver plan- og bygningslovens intensjoner om revidering hvert fjerde år.
Erfaring viser at å avgrense tydelig hva som er tema for revideringen, sette en realistisk men stram framdriftsplan som håndheves strengt samt å legge til rette for god dialog undervegs, bidrar til vellykka prosesser. Dette krever gjennomtenkte planprogram og god bemanning.
Av kommunene i regionen har Lillehammer den mest oppdaterte kommuneplanen med arealdel fra 2012 og samfunnsdel fra 2014. I Gausdal er kommuneplanens arealdel vedtatt i 2006, mens samfunnsdelen er revidert i år. Gausdal kommune er i gang med revisjon av arealdelen. Øyer kommune har en eldre arealdel fra 2000, men vedtok en egen
kommunedelplan for Øyer sør i 2007. Øyer har nylig vedtatt samfunnsdelen og har kommet langt i arbeidet med revisjon av arealdelen. Både Gausdal og Øyer har nyere
kommunedelplaner for de delene av kommunene der utbyggingspresset er størst.
Reguleringsplaner
Oversikten over antall reguleringsplaner Fylkesmannen har uttalt seg til i de ulike regionene de siste seks åra, viser at planaktiviteten er høy i fylket:
I regionen er planmengden slik fordelt på kommunene:
Note til figur: Statistikken omfatter både oppstartvarsler og høringsforslag som Fylkesmannen har fått tilsendt. Oppstartvarsel og høring eller flere høringer av samme plan, er regnet som en plan.
Reguleringsplaner som fremmes har varierende standard. Noen planer er svært gode mens andre er mangelfulle. Også på dette plannivået er det viktig at kommunene kvalitetssikrer planmaterialet før utlegging til offentlig ettersyn og høring. Forbedringsbehovet er både knyttet til formell utforming og hvordan planen ivaretar nasjonale mål. Det samme gjelder oppstartvarsler, her mangler ofte en vurdering av om planarbeidet utløser
konsekvensutredningskrav.
Dårlig teknisk kvalitet og uklare reguleringsbestemmelser til en plan bidrar ikke til god medvirkning og gir rom for tolkningstvil ved gjennomføring av planen. Dette er tidkrevende for kommunen spesielt, men også for regionale og statlige myndigheter. Vi viser til
veiledningssidene nevnt innledningsvis.
Planaktiviteten i Lillehammerregionen har vært høy i flere år. Samlet antall planer var i 2013 omtrent på samme nivå som i de seneste årene. Flest reguleringsplaner er fremmet i
Lillehammer og Øyer. Planene i regionen gjelder i hovedsak bolig- og næringsområder og områder for fritidsbebyggelse.
Fylkesmannen har ofte merknader til planarbeidet for å sikre ivaretakelse av nasjonale mål samt å forbedre generell kvalitet på planmaterialet. For å oppnå mål om effektiv
arealutnyttelse, har Fylkesmannen i flere saker hatt forventning om antall boenheter pr.
arealenhet og/eller parkering i parkeringshus/-kjeller. Fra tid til annen oppstår konflikt mellom lokale utbyggingsønsker og nasjonale mål og interesser, og Fylkesmannen fremmet
innsigelse til tre planforslag i regionen i 2013, en plan i hver av kommunene. Innsigelsene ble løst gjennom tilleggsutredninger og justering av planforslag.
Dispensasjoner
Totalt antall dispensasjonssaker er relativt stabilt i regionen, men fordeler seg ulikt mellom kommunene. Hovedtyngden av saker kommer fra Gausdal, men Lillehammer har også en relativt stor andel av dispensasjonssakene i regionen. Med unntak av året 2012, har Øyer jevnt over få dispensasjonssaker. De fleste dispensasjonssakene gjelder fradeling av tomter og oppføring av boliger/fritidsboliger eller tilbygg på eksisterende hytter i LNF-områder.
Kommunene i Lillehammerregionen bør særlig være oppmerksomme på dispensasjoner i landbruksområder, fjellområder nær og i villreinens leveområder og langs vann og vassdrag.
Gausdal kommune må etablere rutiner som sikrer at ev. dispensasjoner innenfor verneområdet i Langsua får en samordnet behandling etter verneforskrift og plan- og bygningsloven.
I tillegg må kommunene være oppmerksomme på at det er svært uheldig å gi mange dispensasjoner. Der en problemstilling kan gjelde flere eiendommer bør det vurderes hvorvidt det er mer hensiktsmessig med en endring av plan fremfor dispensasjon. Det er også viktig å vurdere om en sak kan danne mønster for andre saker, og dermed gi kommunen mindre spillerom senere.
Kommunen har ansvar for at fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, gis anledning til å uttale seg før dispensasjon gis. Dersom dette ikke blir gjort, kan vedtak i saken bli erklært ugyldig.
Digitalisering av planer
En viktig forutsetning for å kunne følge opp plan- og bygningslovens krav til medvirkning, er at planmaterialet er digitalisert og tilgjengelig for allmennheten. Takket være prosjektet
«Plansatsing i Hedmark og Oppland» og aktiv oppfølging fra Statens kartverk er kommunene i Oppland og Hedmark kommet langt i dette arbeidet. Men for å kunne ta digital plandialog fullt i bruk, må noen kommuner avsette ekstra ressurser til å oppgradere sak/arkiv
systemene sine.
Prosjektet «Plansatsing i Hedmark og Oppland» ble igangsatt i 2009. Dette var et
samarbeidsprosjekt hvor Fylkesmannen, fylkeskommunen og Statens vegvesen deltok og Statens kartverk var ansvarlig for gjennomføring. Hovedmålsettingen med prosjektet var at alle relevante arealplaner innen 2012 skulle være digitale, følge gjeldende standard og være tilgjengelig på internett.
Ett av tiltakene i prosjektet har vært digitalisering av alle relevante reguleringsplaner, og det er gitt tilskudd til kommunene for å gjennomføre dette. Det er kommunene selv som har vurdert hvilke planer de mener er relevante å digitalisere. Ved prosjektets slutt var 82 % av reguleringsplanene i fylket digitalisert. De resterende 18 % er registrert i planregistrene med planområde. Kommunene anser seg i hovedsak å være ferdig med digitaliseringen.
Plansatsingsprosjektet har bidratt til å etablere hensiktsmessige samarbeidsarenaer og forbedre effektiviteten og kvaliteten i planbehandlingen. Dette er oppnådd gjennom utvikling og drift av digitale planregister og planbehandling på nett. Svært mange temadata er samlet i innsynsløsningen InnlandsGIS, som er tilgjengelig for regional og statlig planmyndighet i fylket. Kommunene i Hedmark og Oppland har innført digitalt planregister og plandialog eller planinnsyn med integrasjon mot kommunenes sak/arkiv system i henhold til
GeoIntegrasjonsstandarden. Det har imidlertid vist seg å være store utfordringer knyttet til koblingen mot kommunenes sak/arkiv system. Dette er i hovedsak fordi GeoIntegrasjon er implementert i de nyeste versjonene av sak/arkiv systemene. Mange kommuner har for gamle versjoner av sak/arkiv systemene til å kunne nyttiggjøre seg av den nye standarden.
Fra og med 2013 er de fleste aktivitetene i plansatsingsprosjektet gått over i en driftsfase og prosjektarbeidet videreført i et nytt prosjekt, «Plan&Tema 2015 HeOp», med samme
prosjektorganisering. Aktivitetene i dette prosjektet er bl.a. digitalisering av gamle ortofoto, kompetanseheving, synkronisere InnlandsGIS mot kommunenes plandatabaser og
etablering av GIS-analyseverktøy for kommuner og regionale etater.
Kommunene i regionen har sammen med noen kommuner fra andre regioner kommet lengst i fylket med å Installere og ta i bruk plandialog og planinnsyn fullt ut
Statusoversikt pr. august 2014:
Digitalisering av reg.planer
Digitalt planregister
Plandialog operativt
Plandialog i bruk
Valdresregionen Ok Ok Ok Sør-Aurdal
Øystre Slidre Etnedal (?)
Hadeland Ok Ok Ok Delvis i Gran
Gjøvikregionen Ok Ok Ok:
Østre Toten Vestre Toten
Østre Toten Vestre Toten Lillehammer-
regionen
Ok Ok Ok Lillehammer
Gausdal Øyer
M-Gudbrandsdal Ok Ok Nei Nei
N-Gudbrandsdal Ok Ok Nei Nei
2.3.1 Utfordringer og forventninger til planarbeidet i regionen Generelt
Utfordringene for planarbeidet i regionen kan generelt oppsummeres slik, jf. kap 2.3.2:
Prioritere kommunereform-prosessene og forankre disse i planarbeidet
Sikre kompetanse og ressurser til å gjennomføre prioriterte planarbeider
Sikre god framdrift særlig for revidering av kommuneplanens arealdel
Redusere antall innsigelser ved å kvalitetssikre planer og følge nasjonal arealpolitikk Det forventes at kommunen som planmyndighet følger opp dette.
Utvalgte tema
Kommunene skal legge de nasjonale forventningene til grunn for sin planlegging, jf. kap.
2.3.1. Nedenfor peker vi på utfordringer knyttet til oppfølging av utvalgte tema og hvordan de forventes fulgt opp i regionen.
Klima og energi
Kommunene i Lillehammerregionen har alle egne klima og energiplaner som nå snart er modne for revisjon. Det foreligger verktøy og oppgavehjelp fra statlig miljøforvaltning for revisjon av disse første generasjons planene. Se mer utfyllende informasjon i kap. 2.5 Klima.
I mellomtiden forventes det at kommunene følger opp gjeldende klima- og energiplaner og legger til rette for redusert energibruk, reduserte klimagassutslipp, energieffektivisering og utbygging av fornybar energi i all planlegging.
Arealplanlegging er et særlig viktig verktøy i arbeidet med å oppnå en klimavennlig utvikling.
For å redusere transportarbeid og klimagassutslipp forventer Fylkesmannen at kommunene legger regionale og lokale areal- og transportvurderinger til grunn for sin planlegging.
Lillehammer kommunes ATP-prosjekt er eksempel på et lokalt prosjekt som vil gi et viktig
grunnlag for kommunens planlegging. Et annet virkemiddel i arealplanleggingen er å stille krav om alternative energiløsninger i nye utbyggingsområder.
Kommunene må også ta hensyn til konsekvensene av klimaendringene i sin planlegging.
Viktige virkemidler i klimatilpasningsarbeidet er utarbeiding av risiko- og sårbarhetsanalyser der mulige virkninger av klimaendringene synliggjøres, innarbeiding av hensynssoner i arealplaner for å unngå utbygging i fareområder samt innarbeiding av avbøtende tiltak for å unngå tap av menneskeliv og forebygge ulike typer skader.
By- og tettstedutvikling
By- og tettstedutvikling med tilrettelegging av bolig- og næringsarealer er sentrale plantema for kommunene i regionen. Øyer kommune har gjennomført et større stedsutviklingsprosjekt for sentrumsområdene i Øyer sør med bred medvirkning både fra barn/unge og lokalt næringsliv. Lillehammer har gjennom revisjon av kommuneplanen satt fokus på fortetting og transformasjon av sentrale byområder, dette er videreført gjennom et eget transformasjons- prosjekt som det har vært arbeidet aktivt med siste år.
Kommunene bør generelt fortsette å satse på videreutvikling av eksisterende tettsteder, bl.a.
styrke sentrumsområdene og unngå etablering av eksterne bilbaserte kjøpesentre, boligområder eller arbeidsplasser.
For å oppnå en bærekraftig by- og tettstedutvikling må det legges vekt på fortetting
kombinert med sikring av gode utearealer og transportløsninger for kollektivtrafikk, syklende og gående. Alle nye planer for utbygging må sikre at parkering blir lagt under bakken og/eller i flere plan. Dette gjelder både ved fortetting av eksisterende byggeområder og ved
nybygging. Høy arealutnytting i byggesona gir både redusert utbyggingspress mot dyrka mark, natur- og friluftsområder samt redusert transportbehov. Samtidig ligger det en helse- og miljøgevinst i at flere kan gå eller sykle til daglige gjøremål.
Gjennom prosjektet «Sykkelbyen Lillehammer» er det en målsetting å gjøre det tryggere og bedre å sykle i byen. Kommunen er en av 32 sykkelbyer i Norge. I tillegg er Lillehammer en del av et kunnskapsnettverk som bidrar til utveksling av gode sykkelløsninger.
Lillehammer kommune gjennomfører også et større prosjekt knyttet til areal- og
transportplanlegging samt byutvikling, der målet er å utarbeide en strategi for utvikling av transportsystemet. Målet er en strategi for å se denne utviklingen i sammenheng med ønsket arealutvikling, i et langsiktig perspektiv. Det er lagt opp til sluttrapportering høsten 2015.
Hvordan steder er utformet har stor betydning for livskvalitet, trivsel og helse. Livene leves i lokalsamfunnet og det forventes at stedene utformes slik at de gir mulighet for gode liv for alle. Flere eldre i samfunnet og flere som lever med funksjonsnedsettelse og kroniske lidelser innebærer at kommunene må tilrettelegge for boliger og omgivelser som er gode å leve og bli gamle i. Plan- og bygningsloven sikrer en minstestandard for universell utforming og tilgjengelighet for nye boliger. Dette medvirker til å heve kvaliteten på nybygg noe, men for å oppnå universelt utformede byer og tettsteder er det viktig å sikre at ny boligbygging i sentrumsnære områder utformes slik at boenhetene blir tilgjengelige for alle. Barn og unge har en særlig status i planleggingen og skal sikres varierte typer grøntområder tilpasset ulike aldre, i alle områder der barn ferdes.
Fylkesmannen forventer ellers at kommunene i by- og tettstedsutviklingen tar høyde for kommende klimaendringer og at utbygging i fareområder unngås. Ved fortetting må det vurderes behov for klimatilpasningstiltak, som for eksempel framtidsrettede
overvannsløsninger.
Samferdsel og infrastruktur
Utbygging av ny E6 i Øyer er foreløpig avsluttet, mens planarbeidet for firefelts E6 til
Lillehammer er påbegynt. Kommunedelplan for strekningen Biri – Vingrom er vedtatt, mens for strekningen fra Vingrom til Ensby er planlegging startet opp. I tillegg til E6-utbyggingen vil framføring av dobbeltsporet jernbane være det viktigste samferdselstiltaket i regionen. Det er ikke avklart når planlegging av dobbeltspor inn i Oppland skal startes opp, men det er
sentralt å legge til rette for at planprosessen for dobbeltspor fra Hamar til Lillehammer
kommer i gang raskest mulig. Det forventes at kommunen har en aktiv rolle i planleggingen av de ulike prosjektene. Reguleringsplan for kryssingsspor ved Dallerud har vært på første gangs høring og det jobbes videre med løsning for å få vedtatt denne planen. Tiltaket vil først og fremst ha virkning for godstransport på Dovrebanen.
Vegtrafikk står for en stor del av klimagassutslippene. Det forventes at kommunene samordner areal- og transportplanleggingen slik at transportbehovet reduseres, og at
planlegging av gang- og sykkelvegnett vektlegges. Lillehammers status som sykkelby gjør at det forventes en særlig innstas knyttet til planlegging og utbygging av sykkelvegnettet her.
Fylkesmannen oppfordrer også kommunene til å bruke de virkemidlene de har for å få persontransporten over fra privatbil til kollektivtrafikk.
Samferdselstiltak medfører betydelig omdisponering av dyrka og dyrkbar jord. I planarbeidet er det viktig å sikre både at den totale (netto) omdisponeringen blir minst mulig, og at
jordressursene på areal som blir omdisponert blir tatt vare på slik at de fortsatt kan brukes til jordbruksproduksjon. Dette kan skje både ved å dyrke opp dyrkbare arealer eller ved å bygge opp ny dyrka jord på i utgangspunktet udyrkbare arealer.
Som følge av klimaendringene vil belastningene på infrastrukturen øke, noe en til fulle erfarte ved flommen i 2013 og til dels i 2014. Dette vil gi store utfordringer i planlegging, utbygging og vedlikehold av infrastrukturen, ikke minst må ras- og flomsikring vektlegges.
Det forventes at kommunen som vanneier gjennomfører tiltak som sikrer innbyggerne helsemessig tilfredsstillende vannkvalitet. Vannledningsnettet og vannkilder må sikres mot naturpåkjenninger som klimaendringene vil kunne medføre.
Verdiskaping og næringsutvikling
Regionen har reiselivsområder med ulik grad av tilrettelegging og aktiviteter. Regionen har også store sammenhengende naturpregete områder som det er viktig å bevare av hensyn til tradisjonelt friluftsliv og biologisk mangfold/villrein, men også som en ressurs for reiselivet.
Det er viktig å sette varige yttergrenser for alpin-, hotell- og hytteutbyggingen mot villreinens leveområder og viktige natur- og friluftsområder.
Etableringen av Langsua nasjonalpark gir økte muligheter for verdiskaping og
næringsutvikling basert på lokale natur- og kulturverdier. Det er en utfordring å videreutvikle de ulike sonenes særpreg, på tvers av kommunegrensene.
Det forventes at kommunene legger til grunn et bredt verdiskapingsperspektiv for næringsutviklingen, der eksisterende og nye næringer basert på lokale natur- og
kulturressurser vektlegges. Planleggingen bør bl.a. bidra til å opprettholde og videreutvikle landbruket og opprettholde et bærekraftig skogbruk.
I 2010 vedtok Stortinget en ny minerallov som bl.a. innebærer en innskjerping for etablering og drift av massetak. For nye masseuttak med uttak av mer enn 10.000 m3 masse er det krav om godkjent driftsplan og driftskonsesjon før uttaket kan starte. Uttak som allerede var i drift fikk en overgangsordning på fem år for å få dette på plass. Etter 5 års overgangsperiode er det fra og med 1. januar 2015 krav om driftsplan og driftskonsesjon for alle uttak hvor det tas ut mer enn 10.000 m3 masse totalt. Behovet for reguleringsplan ligger fast som tidligere for å avklare arealspørsmål knyttet til disse masseuttakene. Fylkesmannen ser at det kan være utfordrende å rekke fristen som er satt. Vi oppfordrer derfor kommunene i regionen om å følge opp både entreprenører og grunneiere for å avklare rammer for en forutsigbar drift.
Natur, kulturmiljø, jordvern og landskap
Ett av de nasjonalt verdifulle kulturlandskapene i Oppland ligger i Lillehammerregionen, dvs.
Follebu – Rudsbygd i Gausdal og Lillehammer kommuner. Området representerer
landskapsregionen Nedre dalbygder på Østlandet, og har stor landskaps- og kulturhistorisk verdi. Kommunene i regionen har generelt store landskapsverdier særlig knyttet til
hoveddalførene, med kulturlandskap som er opparbeidet og holdt i hevd gjennom lang tids bruk. Overgangen mellom kulturlandskapet i dalen og naturlandskapet i omkringliggende skog- og fjellområder gir et verdifullt landskap som må sikres gjennom bevisst planlegging.
Videre må kommunen bruke arealplaner aktivt for å ta vare på viktige vassdragsverdier.
Kommunene må sikre brede nok kantsoner uten inngrep, i tråd med bl.a. vannressurslovens bestemmelser. Dette gir rom for ferdsel og naturopplevelser og er også til gode for det biologiske mangfoldet både i og langs vassdragene.
Kommunene må være oppmerksomme på at naturmangfoldlovens alminnelige
bestemmelser om bærekraftig bruk (kap. II) skal legges til grunn for planleggingen, og at prinsippene i lovens §§ 8-12 skal være vurdert og framgå av beslutningen. Det er egne forskrifter for ordningene med prioriterte arter og utvalgte naturtyper.
Størst konflikt i plansammenheng er knyttet til hyttebygging og næringsaktivitet nær villreinens leveområde. Villrein er en ansvarsart for Norge. Regional plan for Rondane- Sølnkletten ble godkjent av Miljøverndepartementet i september 2013. Fylkesmannen i Oppland har ansvaret for å lage et register for eksisterende inngrep/tiltak og godkjente planer for å følge utviklingen i planområdet for Rondane-Sølnkletten, i samarbeid med
Fylkesmannen i Hedmark og de respektive fylkeskommunene. Kommunene forventes å bidra med data til registeret når det er ferdig utarbeidet.
En viktig oppgave i arealplanleggingen er å sikre jordressursene og verdifulle kulturlandskap.
Vern om jordbruksarealene er en forutsetning for matproduksjon, utvikling og verdiskaping i landbruket. Det er en nasjonal målsetting å omdisponere i gjennomsnitt mindre enn 6000 daa dyrka jord/år. For Opplands del utgjør dette ca. 285 daa/år. Det forventes at kommunene bidrar til de nasjonale jordvernmålene ved å begrense omdisponeringen av de mest
verdifulle jordressursene og redusere oppsplitting av viktige areal. Utlegging av nye bygge- og anleggsområder på dyrka og dyrkbar mark må begrenses, og de arealene som blir tatt i bruk til andre formål må gis høy utnyttelse. For å oppnå høy arealutnyttelse, må kommunen stille krav om minste antall boenheter pr. arealenhet i utbyggingsområder og stille krav om parkeringsløsninger i parkeringshus/-kjeller. Ved revidering av arealdelen forventer
Fylkesmannen at kommunene vurderer samlet areal avsatt til utbyggingsformål opp mot behovet for utbyggingsareal i perioden. Dette betyr at både nye og eksisterende
byggeområder vurderes og at ev. områder som ikke lenger er aktuelle for utbygging tas ut av arealdelen. For stor planreserve er uheldig både i forhold til mål om effektiv arealutnyttelse men også for kommunens styringsmulighet.
Lunner kommune har ut fra en slik gjennomgang vedtatt å tilbakeføre betydelige arealer fra byggeområde til LNF i sin arealdel, for å satse på en mer framtidsretta utbygging i tråd med kommunens vedtatte strategier for utbygging. Dette er et eksempel til etterfølgelse.
Vi oppfordrer også kommunene til å kartlegge de beste beiteområdene. En slik kartlegging vil være et viktig redskap i arealplanarbeidet for å unngå nye konflikter mellom fritidsinteresser og beitebruk.
Fylkesmannen ber ellers kommunene se spesielt på konsekvenser av at størrelsen på fritidsboliger er gjennomgående økende. En utvikling mot stadig større hytter og ønske om høyere standard gir utfordringer bl.a. med å nå mål om reduserte klimagassutslipp og
tilfredsstillende vann- og avløpsløsninger. Utstrakt bygging av separate avløpsløsninger fører til økt fare for forurensing av omgivelser, drikkevannskilder m.m.
Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø
Det fysiske miljøet som omgir oss, enten det er naturskapt eller menneskeskapt, er grunnleggende for helse, trivsel og livskvalitet og for menneskelig utfoldelse, vekst og utvikling. Folkehelseloven som trådte i kraft 1. januar 2012, gir kommunesektoren et større og mer helhetlig ansvar for befolkningens helse og utfyller plan- og bygningsloven når det gjelder hvordan helsehensyn skal ivaretas i planleggingen. Den lovpålagte oversikten over utfordringsbildet lokalt vil kunne gi planarbeidet informasjon om utfordringer og behov som kommunene i Lillehammerregionen står overfor. Kommunene i regionen ser ut til å være i gang med oversiktsarbeidet. Det samlede oversiktsdokumentet skal inngå som grunnlag for kommunenes planstrategi og øvrige plan- og beslutningsprosesser. Kommunene må derfor
høsten 2016 ha ferdigstilt et samlet oversiktsdokument som grunnlag for sin planstrategi for den neste fireårige plansyklusen.
Utvikling av gode steder krever samordning med en miljø- og helsevennlig areal- og transportplanlegging. Ny utbygging må planlegges slik at flere av innbyggerne i Lillehammerregionen kan gå eller sykle til arbeid, skole, daglig handel og i sosiale
sammenhenger. Et langsiktig mål må være at flesteparten av innbyggerne skal kunne foreta sine daglige gjøremål nær boligene, uten å være avhengig av bil. Ved behov for transport over større avstander, skal det være kort vei til nærmeste tog og buss. Det reduserer stress, øker hverdagsaktiviteten og reduserer klimautslipp. I spredtbygde strøk i regionen vil god offentlig transport være viktig.
Gåing og fotturer i skog og mark er den vanligste fysiske aktiviteten i alle aldersgrupper. Kort avstand til naturområder og gode forbindelser til sti- og løypenett reduserer terskelen for bruk. God tilgang til natur og aktivitetsvennlig bo- og nærmiljøer fremmer fysisk aktivitet i et livsløpsperspektiv. For eldre er det for eksempel viktig å kunne være fysisk aktiv i nærmiljøet, og at det er enkel og lett tilgang til gode stier og gangveier med benker for hvile. Nærmiljøet skal også ha steder å møtes og gi mulighet for avkobling og ro i det offentlige rom. Da
friluftsliv og tilgang til natur spiller en svært viktig rolle for helsetilstanden, vil en karlegging og verdsetting av kommunenes friluftsområder være et sentralt bidrag i kommunens lovpålagte oversiktsarbeid. Fylkesmannen vil i sin planbehandling fokusere på status og endringer av rekreasjonsareal og nærturterreng.
Det er avgjørende for barn og unges oppvekstsvilkår at det finnes lekeplasser, ulike typer nærmiljøanlegg for idrett og fysisk aktivitet og områder for egenorgansiert fysisk utfoldelse.
Attraktive, grønne og store nok utearealer inne i skolegårder og i barnehagene betyr mye for barn og unges daglige fysiske aktivitet og for barnas motoriske, psykiske og sosiale utvikling.
Fylkesmannen forventer at det holdes fast på normer for utearealer for skoler og barnehager og på at eksisterende avgrensninger ikke gjøres mindre. Dette har stor helsefremmende betydning. Skolegårder og barnehager brukes også som møteplasser og arenaer for fysisk aktivitet etter stengetid. Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge krever at ved nedbygging av areal som er i bruk til lek og rekreasjon for barn og unge, skal det skaffes erstatningsareal av tilsvarende kvalitet. Bevaring av grønn infrastruktur, hundremeterskoger, og andre natur- og friluftsområder er også med på å bevare naturmangfoldet. Naturmangfoldet har en stor verdi for folkehelsen.
Fylkesmannen understreker at prinsippene om universell utforming skal legges til grunn for all planlegging, prosjektering og gjennomføring av planer. Fylkesmannen minner også om kommunenes ansvar for å fremme likestilling og forhindre forskjellsbehandling både når det gjelder kjønn, seksuell orientering, funksjonsevne, etnisitet, religion mv., jf. likestillingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Fylkesmannen oppfordrer kommunene til å ta temaet inn i kommuneplanens samfunnsdel for å sikre oppfølging i alle planer.
Fylkesmannen forventer at nye miljø- og helseulemper i form av forurensning, støy, radon eller økt ulykkesrisiko forebygges ved planlegging av ny boligbebyggelse, institusjoner, næringsvirksomhet og infrastruktur, og at eksisterende problemer samtidig forsøkes fjernet eller redusert.
Oppsummering – Forventet oppfølging av utvalgte tema i regionen:
Følge opp klimautfordringene i regionen og handlingsplanene i vedtatte klima- og energiplaner. Vurdere behovet for revisjon av vedtatte planer ut fra nytt verktøy og oppgavehjelp fra statlig miljøforvaltning
Vektlegge overordna areal- og transportvurderinger, sentrumsutvikling og fortetting
for å oppnå redusert transportbehov og ivareta natur, kulturmiljø og landskap
Sørge for høyere utnytting av eksisterende byggeområder for å nå målene om redusert omdisponering av dyrka mark
Ta høyde for klimaendringene og unngå utbygging i fareområder
Følge prinsippene om fortetting med kvalitet
Følge prinsippene om universell utforming for å nå målet om Norge universelt utformet innen 2025
Utnytte regionens muligheter for verdiskaping og næringsutvikling basert på lokale natur- og kulturverdier
Bidra til å sikre villreinens funksjonelle leveområder gjennom å sette varige yttergrenser for alpin-, hotell- og hytteutbyggingen mot villreinens leveområder, og bidra med data til planlagt register for eksisterende inngrep/tiltak og godkjente planer for å følge utviklingen i planområdet for Rondane-Sølnkletten
Legge naturmangfoldloven til grunn for planlegging som berører biologisk mangfold
Sørge for høyere utnytting av nye og eksisterende byggeområder for å nå målene om redusert omdisponering av dyrka mark
Unngå utbygging i de beste beiteområdene og ved setrene
Ferdigstille folkehelseoversikter og bringe inn folkehelseperspektivet planleggingen
Styrke tverrfaglig samarbeid og kompetanse mellom ulike sektorer i planarbeidet
2.4 Samfunnssikkerhet
2.4.1 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen Nasjonale føringer
samarbeide med fylkeskommunen slik at fylkes-ROS kan danne grunnlag for mål og strategier med oppfølging i regional planlegging
veilede kommunene i arbeidet med planer etter plan- og bygningsloven
veilede kommunene i oppfølging av kommunal beredskapsplikt, og hvordan dette kan integreres i planer og i øvrig kommunal virksomhet
bistå Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) med å synliggjøre samfunnshensyn i forbindelse med konsesjonssaker og formidle informasjon om fareområder knyttet til flom og skred.
Status i LILLEHAMMER-regionen
Forklaring til plansjen:
Samfunnsdel
Rev. pågår
2010
Gausdal
Rev. pågår
2011
Øyer
2008
Lillehammer
Arealdel Helhetlig ROS-
analyse
BIS ikke tilstrekkelig ivaretatt BIS ivaretatt
Rev. pågår
Plansjen viser to forhold:
Helhetlig ROS-analyse
Helhetlig ROS-analyse er grunnlaget for både kriseberedskap og forebyggende beredskap i arealplanlegging.
Gjennom helhetlig ROS får vi oversikt over og bevissthet om risiko og sårbarhet i
kommunen, og kunnskap om hvordan risiko og sårbarhet kan håndteres for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet i kommunen.
Analysen omhandler aktuelle uønskede hendelser som kommunene selv har definert (eks skred, flom, bortfall av strøm og telekom/IKT, godsulykke, eksplosjon/større brann, tilsiktede hendelser som f.eks. voldshandlinger etc.).
Forskriftens minimumskrav til hva en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse skal omfatte er:
a. Eksisterende og fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer i kommunen
b. Risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiske område som kan ha betydning for kommunen
c. Hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre
d. Særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur
e. Kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter hendelsen har inntruffet f. Behov for Befolkningsvarsling og evakuering
Iht. lov om kommunal beredskapsplikt skal kommunens helhetlig ROS-analyse revideres hvert 4.år. Dette fordi man hvert fjerde år må vurdere om det er nye trusler i samfunnet som skal inn i en slik analyse. For eksempel skal alle helhetlige ROS analyser i dag inneholde klimatilpasninger på grunn av at ekstremvær som medfører at blant annet flom, skred og ekstrem nedbør stadig skjer hyppigere.
Beredskapsmessige hensyn (BIS) i samfunnsplanleggingen.
Beredskapsmessige hensyn (BIS) i kommuneplanverket (kommuneplanens samfunnsdel og arealdel).
I samfunnsdelen ber vi kommunen om å beskrive mål og strategier med oppfølging for samfunnssikkerhet og beredskap bl.a i arealplansammenheng. FM har ikke
innsigelsesmulighet til samfunnsdelen i en kommuneplan når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap, men kun ifm. arealdisponering (areal- og reguleringsplaner).
I arealdelen blir det viktig å tegne inn potensielle fareområder (aktsomhetskart for aktuelle naturpåkjenninger), som hensynssoner på plankartet. Naturpåkjenninger som kan medføre fare for liv/helse, miljø og kritisk infrastruktur. Til hensynssonen skal det i nødvendig
utstrekning angis hvilke bestemmelser og retningslinjer som gjelder i medhold av loven eller andre lover for å ivareta det hensynet sonen viser.
Fareområder for naturpåkjenninger kan som nevnt ovenfor vises som hensynssone
(aktsomhetskart) i det ordinære plankartet eller det kan lages egne temakart for ulike typer naturpåkjenninger.
Hvis det f.eks. er flere hensynssoner for fareområder som skal vises i plankartet og som overlapper hverandre, er det praktisk å lage eget kartutsnitt for hver enkelt hensynssone (tematisk kartutsnitt).
Konklusjon
Helhetlig ROS-analyse:
Endringer fra 2013: Ingen
Alle kommuner har en helhetlig ROS. Lillehammer kommune sin ROS er moden for oppdatering (2008), mens Gausdal og Øyer bør forberede prosessen for revisjon av sine ROS. Regionen må ved neste revisjon legge vekt på å tilfredsstille minimumskravene til en helhetlig ROS iht. forskriften.
BIS:
Endringer fra 2013: Øyer kommune har vedtatt ny samfunnsdel i kommuneplanen.
En positiv utvikling i regionen mht. dokumentasjon og ivaretagelse av BIS i
kommuneplanene. Øyer kommune sin nye samfunnsdel er tilfredsstillende mht. BIS og arealdelen er i god prosess. Det samme gjelder Gausdal kommunes revisjon av både samfunnsdel og arealdel. Lillehammer kommune har en arealdel og samfunnsdel som tilfredsstiller BIS på en god måte.
Utfordring i regionen Helhetlig ROS-analyse:
Samtlige kommuner må ved neste revisjon analysere minimumskravene til en helhetlig ROS og finne ut hva som kreves for å tilfredsstille samtlige minimumskrav. Gjeldene ROS-
analyser i samtlige kommuner tilfredsstiller ikke minimumskravene iht. forskriften.
Fylkesmannen forventer at samtlige kommuner utarbeider en plan for hvordan minimumskravene skal innfris ved neste revisjon.
BIS:
Unngå utbygging i fareområder med reelle naturpåkjenninger i planlagte områder og i eksisterende områder ifm. fortetting.
Sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur/samfunnsfunksjoner mot naturpåkjenninger med alvorlige konsekvenser
Forventninger til regionen Helhetlig ROS-analyse:
Ingen av kommunene har en analyse som fullt ut dekker minimumskravene iht. forskriften og Fylkesmannen forventer at samtlige kommuner utarbeider en plan for hvordan
minimumskravene kan tilfredsstilles på en bedre måte ifm. neste revisjon.
FM savner en tydeligere dokumentasjon på hvilke tiltak kommunene vil gjennomføre i forbindelse med klimatilpasning. Hendelsene på flom, masseførende skred, avrenning og overvannsproblematikk i den senere tid bidrar til økt satsning på klimatilpasning. FM forventer at kommunene med utgangspunkt i Veileder : Klimatilpasning på
www.klimatilpasning.no og NVE-veileder: Nr. 8-2014 Sikkerhet mot skred i bratt terreng på www.nve.no og aktsomhetskart for ulike typer skred på www.skrednett.no samt egne hendelser i større grad konkretiserer aktuelle tiltak som:
Kartlegging av potensielt utsatte områder i forbindelse med framtidig utbygging
Vurdering av sikringstiltak for eksisterende bebyggelse/infrastruktur, som er utsatt eller kan bli utsatt for naturpåkjenninger som følge av klimaendringene.
Eksisterende ROS-analyser bør oppdateres med nye data/fakta og vurderinger som kommunen gjennomfører innenfor klimatilpasning.
Det er viktig å se klimatilpasningen utover egen kommunegrense når det gjelder konkrete tiltak innenfor arealplanlegging og kompetanse generelt og vi anbefaler et godt
interkommunalt samarbeid.
BIS:
FM forventer en større systematikk og mer helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i samfunnsplanleggingen.
Helhetlig ROS-analyse er et dokument som vi forventer blir benyttet som grunnlag i all kommunal planlegging
Klimatilpasning er et område som får mer og mer aktualitet i tiden som kommer.
I planprogrammet ved oppstart forventer vi at samfunnssikkerhet og beredskap vurderes i en videre utredning av planen.
I utredningen av planen forventer vi en beskrivelse av hvordan samfunnssikkerhet og beredskap skal følges opp og at det gjennomføres en risiko- og sårbarhetsanalyse i forbindelse med konsekvensutredningen.
I høringsforslaget til samfunnsdelen i kommuneplanen forventer vi at samfunnssikkerheten blir ivaretatt ved hjelp av klare mål og føringer.
I høringsforslaget til arealdelen i forventer vi at arealer som er utsatt for særlige farer (naturpåkjenninger, risikovirksomhet etc.) blir vist som hensynssone(r) med
bestemmelser/retningslinjer. FM forventer at DSBs digitale kartinnsynsløsning med informasjon om risiko- og sårbarhet, samt Innlands-GIS blir aktivt benyttet i
arealplanleggingen.
2.4.2 Kommunal beredskapsplan
Iht. §15 i Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) skal beredskapsplanen inneholde en oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser.
Som et minimum skal beredskapsplanen inneholde en plan for:
kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media.
2.4.2.1 Oppdatering/revisjon
Kommunen er pliktig til å foreta en faglig gjennomgang av beredskapsplanen hvert år, hvor det vurderes behov for faglig revisjon av planen og behov for oppdateringer av f.eks
telefonnummer, navn på aktører etc.
Årstall med RØDT: Ikke ivaretatt Årstall med GRØNT: Ivaretatt
