SAKSUTSKRIFT
Arkivsak-dok. 18/01965-2
Saksbehandler Ida Marie Odsæter
Høring - Sjøveien videre - Forslag til ny havne- og farvannslov
Saksgang Møtedato Saknr
1 Formannskapet 2015 - 2019 14.06.2018 59/18
Behandling i Formannskapet 14.06.2018:
Følgende hadde ordet ved behandlingen av saken:
Svein Larsen (AP), Harald Rønneberg (H), Stein Erik Westlie (FRP) Votering
Rådmannens innstilling ble enstemmig vedtatt.
Formannskapets vedtak
Sarpsborg kommune gir høringsuttalelse til lovutvalgets forslag til ny havne- og farvannslov slik det fremgår av saksfremstillingen.
Høring - Sjøveien videre - Forslag til ny havne- og farvannslov
Innstillingssak.
Medsaksbehandlere: Hanne Høgmo
Rådmannens innstilling:
Sarpsborg kommune gir høringsuttalelse til lovutvalgets forslag til ny havne- og farvannslov slik det fremgår av saksfremstillingen.
Vedlegg:
Brev fra Samferdselsdepartementet datert 13.3.2018 Andre dokumenter/linker:
Gjeldende havne- og farvannslov av 2009
NOU 2018:4 Sjøveien videre – Forslag til ny havne- og farvannslov
Forskrift om kommunens beregning og innkreving av anløpsavgift
http://www.kystverket.no/Regelverk/Havne--og-farvannsloven/Kommunale-avgifter-og- vederlag/
Hjelmeng-utvalgets rapport om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører
Sammendrag:
Sarpsborg kommune har mottatt forslag til ny havne- og farvannslov, og skal avgi sin uttalelse til dette innen 15. juni.
Lovutvalget foreslår å endre ansvars- og myndighetsområdet mellom stat og kommune samt et krav til organisatorisk skille mellom drift av havn og forvaltning av kommunens myndighet i havn. I tillegg foreslår utvalget å regulere havnekapitalen, slik at kommunen kan ta ut utbytte av overskudd til bruk for andre formål enn havn.
Sarpsborg kommune har hatt dialog med Borg Havn IKS om høringsrunden, da det er dette selskapet som forvalter kommunens myndighet i havna.
Rådmannen anbefaler at Sarpsborg kommune ikke støtter lovutvalgets forslag til endring av ansvars- og myndighetsområdet, eller kravet om organisatorisk skille mellom drift av havn og forvaltning av kommunens myndighet. Rådmannen anbefaler imidlertid at Sarpsborg
kommune støtter forslaget om muligheten til å ta ut utbytte av eventuelt overskudd fra havnevirksomheten.
Utredning:
Bakgrunn
Havne- og farvannslovutvalget (heretter kalt lovutvalget) har gjennomgått gjeldende havne- og farvannslov og leverte sin utredning 1. mars 2018. Høring av NOU 2018:4 sjøveien videre – Forslag til ny havne- og farvannslov ble sendt fra Samferdselsdepartementet til Sarpsborg kommune 13.mars 2018. Høringsfristen er 15. juni 2018. Et sammendrag av utvalgets vurderinger kan leses i NOUen side 15-22. Utkastet til lovforslaget med alle endringer fremgår av Lovspeilet (Vedlegg 1 til NOU, side 203).
Utvalget har hatt som mål å gjøre loven enkel og tilgjengelig, og ta hensyn til den
teknologiske utviklingen innen maritim sektor, klima og miljø. Utvalget fremhever at lovens
hovedformål er å fremme sjøtransport som transportform, og at loven skal være et
virkemiddel for å fremme effektiv og miljøvennlig transport. Målet med utvalgets arbeid har vært å finne løsninger som tilrettelegger for økt transport på sjø.
Utvalget presenterer i NOUen to sentrale sider av lovforslaget:
Endring av ansvar og myndighet mellom stat og kommune
Ny regulering av kommunale havners kapitalforvaltning
Som en konsekvens av forslaget om endring av ansvar og myndighet, foreslår lovutvalget at anløpsavgiften fjernes. I tillegg foreslår lovutvalget at det stilles krav til et organisatorisk skille mellom drift av havn og forvaltning av kommunens myndighet.
Endring av ansvar og myndighet mellom stat og kommune
Hovedregelen etter dagens havne- og farvannsloven er at staten har forvaltningsansvar og myndighet i hoved- og biled. Kommunene er gitt forvaltningsansvar og myndighet for farvannet i eget sjøområde, inkludert i havner. Hoved- og biled opphører ved inngangen til havneområdet (se figur 1).
Figur 1: Nåværende ansvarsdeling mellom stat og kommune Kilde: NOU/Kystverket
Det er den ansvarlige myndighet som har ansvar for fremkommeligheten i sitt havneområde, og det er denne myndigheten som må reagere med konkrete tiltak når det inntreffer
hindringer eller ulemper som skaper vansker for skipstrafikken (drivende gjenstander, is, e.l.).
Utvalget viser til at kommuner som har en etablert og velfungerende havneadministrasjon håndterer sitt ansvar for fremkommelighet, men at kommuner uten havneadministrasjon ikke har de samme ressursene til å håndtere dette. Dette fører til store forskjeller i hvordan dette ansvaret ivaretas. Kystverket, som er nasjonal etat for forvaltning av maritim infrastruktur og tjenester, skal sørge for sikker ferdsel til sjøs. Utvalgets flertall mener derfor at staten har både ressurser og kompetanse til å sikre god fremkommelighet i farvannet på en helhetlig og entydig måte.
Utvalget mener at sikkerheten for sjøfarende og andre brukere av farvannet må være førende for hvor forvaltningsansvaret for farvannet bør ligge. Dagens ordning innebærer at både stat og kommune vil ha behov for å administrere samme type tiltak (f.eks. isbryting i farvannet) og utvalget mener dette er en lite hensiktsmessig ressursutnyttelse. Sett opp mot en forventet økning av skipstrafikken og dermed en forventet økt ulykkesfrekvens, mener utvalget derfor at det er viktig at det er én myndighet som har hovedansvaret.
Derfor foreslår utvalgets flertall en ny modell, hvor ansvar og myndighet som hovedregel legges til staten, mens kommunene har myndighet i havneområdet. Argumentet for dette er at havnen, som næringsaktør og tjenestetilbyder, vil ha egeninteresse av at det er god fremkommelighet inn til kaikanten. Statens ansvar for fremkommelighet må derfor avgrenses mot farvann i havn. Forslaget innebærer altså at kommunen gjennomgående vil ha
myndighet i havn, mens staten vil ha ansvar og myndighet i sjøområdene utenfor havn (se figur 2).
Figur 2: Forslag til ny ansvarsdeling Kilde: NOU/Kystverket
Den foreslåtte fordelingen av forvaltningsansvar vil innebære at søknadspliktige tiltak som for eksempelbygging, graving og utfylling, fortøyningsinstallasjoner, kaier, brygger, broer,
luftspenn, utdypning, dumping, akvakulturanlegg, opplag av fartøy, lyskilder, kabler og rør) må godkjennes av staten (i dag forvaltes dette av Borg Havn IKS).
Utvalget mener at staten som hovedregel skal avgjøre slike søknader, og at dette også vil harmonere med forslaget om at staten skal få ansvar for fremkommeligheten i farvannet.
Utvalgets flertall mener hensynet til det kommunale selvstyret er viktig, og mener at forslaget gir kommunen reell innflytelse på de områdene hvor kommunen har interesser.
Et mindretall i utvalget er uenig i at staten skal overta ansvaret for farvannsforvaltningen i kommunens sjøområder. De begrunner dette blant annet med at havnene har den lokale kunnskapen om farvannet, og aktører forventer at havna har ansvaret og ressursene til å sikre fremkommelighet (reagere ved hindringer). Videre sier mindretallet at havnen er der med sine folk, mens Kystverket må bygge opp en ressurs og beredskap for å sikre fremkommelighet. Mindretallet mener at kommunene må få det verktøyet de trenger for å utføre oppgaven.
Rådmannens vurdering
Borg Havn IKS har vært tydelige i sine tilbakemeldinger til Sarpsborg kommune på at
Kystverket ikke klarer å holde farleden fri i dag, spesielt Glomma, men at Borg Havn ivaretar dette uten godtgjørelse. Borg Havn IKS har i mange år forsøkt – uten å lykkes – å få til en avtale med Kystverket for å ivareta deres ansvar spesielt i Glomma fordi det stadig er gjenstander som flyter nedover elven.
Tiltak i kommunens sjøområder vil ofte måtte vurderes etter både plan- og bygningsloven og havne- og farvannsloven. Konsekvensen av dette vil være at saksbehandlingen i kommunen må videreføres, til tross for at beslutningsmyndigheten flyttes til staten.
Søknader må sendes staten, som deretter vil sende til kommunen på høring (for å sikre innflytelse i egne sjøområder). Kommunen sender høringen til havna som innehar kompetansen, og deretter skal søknaden tilbake til staten. Dette betyr en lengre og mer byråkratisk prosess for tiltakshaver.
Rådmannen mener at forslaget vil føre til at kommunen mister sin råderett over egne områder og kun har innflytelse gjennom høringsuttalelser. I tillegg vil tiltakshaver kunne oppleve en lengre og mer byråkratisk prosess enn tidligere.
Lovutvalget presiserer at dersom lovforslaget skal virke etter sin hensikt, må staten
disponere sine ressurser slik at oppgavene i det utvidede området ivaretas på en minst like god måte som i dag.
Rådmannen mener lovforslaget ikke kan støttes dersom det ikke følger ressurser til å håndtere dette. Rådmannens inntrykk er at det etter dagens ressurssituasjon ikke vil være mulig for staten å håndtere dette ansvaret på samme måte som Borg Havn IKS selv gjør i dag. Dette vil i så fall være en stor utfordring for sikkerheten og effektiviteten i farvannet, og ikke en akseptabel løsning.
Utvalgets flertall viser til at Kystverket har kompetanse og ressurser til å ivareta ansvaret med å sikre fremkommelighet i farvannet. Rådmannen er enig i at de har kompetansen, men er av den oppfatning at Kystverket ikke vil ha tilstrekkelig med ressurser til å følge opp sitt ansvar i alle farvann. I praksis betyr det at Kystverket ikke vil kunne holde farleden fri for hindringer til enhver tid langs vår kyst.
Rådmannen anbefaler dermed å støtte utvalgets mindretall sin vurdering om å beholde dagens ansvars- og myndighetsdeling.
Organisatorisk skille mellom drift og forvaltning
De offentlige norske havnene eies av kommunen – enkeltvis eller i ulike
samarbeidskonstellasjoner (eks. interkommunalt selskap, kommunalt foretak eller som del av kommunens administrasjon). Kommunene har i dag tilnærmet full frihet til selv å velge
hvordan havnen skal organiseres. Kommunen kan delegere myndighet til interkommunalt samarbeid etter kommuneloven og til selskap etablert i henhold til lov om interkommunale selskaper.
Lovutvalget foreslår at loven ikke stiller særlige krav til havneeiers valg av organisasjonsform for sin havnevirksomhet, men foreslår et krav om organisatorisk skille mellom kommunens myndighetsutøvelse og dens havnevirksomhet.
Lovutvalget mener de «kommunale havnene driver både næringsvirksomhet i konkurranse med private aktører og offentlig myndighetsutøvelse og forvaltning. Utvalget mener dette reiser statsstøtterettslige spørsmål, særlig i relasjon til organisering av kommunale havners næringsvirksomhet og regulering av kommunale havners økonomi».
Rådmannens vurdering
Borg Havn IKS står i dag for både driften av selve havnen og forvalter Sarpsborg,
Fredrikstad og Hvaler kommunes myndighet i havnen. Selskapet har som formål å samordne den kommunale havnevirksomheten i Nedre Glommaregionen. Det innebærer at Borg Havn IKS, på vegne av eierkommunene, ivaretar alle forvaltningsmessige og administrative oppgaver av havne- og farvannsmessig art som kommunene er pålagt gjennom havne- og farvannsloven.
Etter det rådmannen kjenner til er det ikke konkurranse mellom kommunale havner og private aktører. Havner i Norge opererer ikke i konkurranse med private aktører. Borg Havn IKS har i tillegg gitt tydelige tilbakemeldinger på at dette er uproblematisk.
Rådmannen viser videre til Hjelmeng-utvalgets rapport om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører, hvor arbeidsgruppen mener at det er tilstrekkelig med et økonomisk og regnskapsmessig skille. Rådmannen mener at dersom det skal foreslås et skille, så bør det derfor ikke stilles strengere krav enn det Hjelmeng-utvalget gjør ved å foreslå kun et regnskapsskille.
Et krav om skille mellom drift av havn og forvaltning av kommunens myndighet, kan det bety at hver enkelt kommune selv må forvalte myndigheten i sitt område. Kommuner med små havner/liten havnevirksomhet vil naturlig nok ha mindre kompetanse til å forvalte sin myndighet.
Regulering av kommunale havners kapitalforvaltning
Dagens regler om havnekapital hindrer kommunen, som eier, å ta ut utbytte av overskudd fra havnevirksomheten. Utvalget foreslår derfor å åpne for at den kommunale eier kan ta utbytte fra overskuddet i havnevirksomheten, og at utbyttet kan benyttes til andre formål enn
havnevirksomhet. Utvalget presiserer at det kun skal være mulig å ta ut utbytte dersom gjenværende egenkapital er tilstrekkelig til å ivareta forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten. Dersom den kommunale havnevirksomhetens eiendom skal selges, skal det settes av tilstrekkelige midler til nødvendige nye havnearealer før utdeling. Utdeling betinges av at det er styret som foreslår utbyttet. Utvalget mener at muligheten for å kunne ta
utbytte, kan stimulere til et mer aktivt eierskap, samtidig som vilkårene for å ta ut utbytte sikrer et forsvarlig økonomisk grunnlag for virksomheten.
Rådmannens vurdering
Borg Havn IKS eies i dag av Sarpsborg, Fredrikstad og Hvaler kommuner med eierandeler på henholdsvis 48, 48 og 4 prosent. Et eventuelt utbytte må ses i sammenheng med eierandelen i selskapet, som er vanlig praksis.
Rådmannen er enig i utvalgets forslag om mulighetene for å ta ut utbytte av overskuddet, etter de vilkårene som er angitt i NOUen og som fremgår av § 29 i lovforslaget.
Rådmannen anbefaler å støtte lovendringen på dette punktet.
Fjerning av anløpsavgiften
Anløpsavgiften ilegges større fartøy ved inn- og utseiling, og skal dekke kommunens kostnader knyttet til sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde, samt utøvelse av offentlig myndighet etter havne- og farvannsloven (for eksempel vedlikehold av farleden, fjerning av hindringer, isbryting, håndhevelse av ordensforskrifter, m.m.).
Anløpsavgift er den eneste avgiften kommunene kan fastsette og kreve inn med hjemmel i havne- og farvannsloven. Det er valgfritt for kommunene om de vil kreve inn anløpsavgift.
Til tross for navnet skal anløpsavgiften kun dekke utgifter til sjøområdet, og ikke gå til å dekke kommunens kostnader (som havneeier) i forbindelse med at et fartøy anløper en kommunal havn. Slike kostnader må kommunen finansiere på annen måte, typisk gjennom vederlag for tjenester. Investering og drift i tilknytning til den generelle havnevirksomhet kan ikke finansieres med anløpsavgift, for eksempel utdyping knyttet til ny kaiutvidelse.
Dersom staten tar over ansvaret for farleden og området rundt, vil kommunens ansvar for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde bortfalle (bortsett fra i det som blir definert som Havn, hvor kommunen vil kunne ta vederlag for sine tjenester). Det er derfor naturlig at anløpsavgiften som kommunen har kunnet kreve for dette arbeidet fjernes.
Rådmannens vurdering
Anløpsavgiften skal være kostnadsorientert, og ikke være en inntektskilde for kommunene utover det som er formålet med anløpsavgiften. For Borg Havn sin del utgjør anløpsavgiften 3 % av inntektene (ca. 3,8 millioner kroner i 2017).
Rådmannen mener at dagens ansvars- og myndighetsområde skal opprettholdes, og mener derfor også at anløpsavgiften med dens formål da må bestå som i dag.
Rådmannens forslag til uttalelse
Rådmannen anbefaler at Sarpsborg kommune avgir følgende høringsuttalelse:
Sarpsborg kommune er positiv til en forenkling av lovverket, og til at ønsket om å tilrettelegge for løsninger som sikrer effektiv og miljøvennlig sjøtransport.
Sarpsborg kommune er også svært positive til lovutvalgets forslag om mulighetene til å ta ut utbytte av eventuelt overskudd av havnevirksomhetene, og ser at dette kan frigjøre midler som kommuner kan benytte til andre formål.
Samtidig er det flere deler av lovutvalgets forslag som Sarpsborg kommune ikke kan støtte.
Sarpsborg kommune mener at forslaget til ny ansvars- og myndighetsfordeling vil kunne medføre en mindre trygg og sikker farled, fordi staten (Kystverket) ikke har ressurser til å håndtere rydding i farleden. Sarpsborg kommune er derfor klar på at dersom staten skal ta over større deler av sjøområdet, må dette gjøres med en klar styrking av ressursene.
Sarpsborg kommune mener, basert på dagens situasjon og erfaringer, at utvalgets mindretall om å beholde dagens ansvarsdeling er den mest riktige.
Den foreslåtte ansvars- og myndighetsdelingen vil også føre til at kommunen mister sin råderett over egne områder, samtidig som kommunen likevel vil måtte bruke ressurser på saksbehandling (høringsuttalelse) der hvor staten likevel vil ha beslutningsmyndighet.
Sarpsborg kommune mener dette vil føre til mer byråkratisering og lengre saksbehandlingstid for tiltakshaver/søker.
Sarpsborg kommune er videre uenig i lovutvalgets forslag om krav til organisatorisk skille mellom drift av havn og forvaltning av kommunens myndighet. For det første opererer ikke kommunale havner i konkurranse med private aktører i dag. For det andre mener Sarpsborg kommune at dersom det skal foretas et skille, vil det være tilstrekkelig med et
regnskapsmessig skille, slik det fremkommer av Hjelmeng-utvalgets rapport om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører.
Siden Sarpsborg kommune ønsker å beholde dagens ansvars- og myndighetsdeling, er det naturlig at kommunen mener anløpsavgiften bør opprettholdes slik den er i dag.
Konsekvenser økonomi, miljø og folkehelse:
Økonomi:
Dersom lovutvalgets forslag om kommunens mulighet til å ta ut utbytte av et eventuelt overskudd fra havnevirksomhetene, vil det i så fall bety at kommunen kan frigi midler til andre formål enn havneformål. Lovforslaget har ellers ingen kjente økonomiske
konsekvenser.
Miljø:
Ingen kjente konsekvenser.
Folkehelse:
Ingen kjente konsekvenser.
Rett utskrift.
Dato: 15.06.2018 Hilde Øisang
Formannskapssekretær
Saken oversendes saksbehandler.
