Mellom retorikk og realitet

(1)

Mellom retorikk og realitet

En analyse av norsk sikkerhetsstrategi i nordområdene

Vilde Wetteland Stoa

Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO

2016

(2)

II

(3)

III

Mellom retorikk og realitet

En analyse av norsk sikkerhetsstrategi i nordområdene

Masteroppgave ved institutt for statsvitenskap

UNIVERSITETET I OSLO

2016

Vilde Wetteland Stoa

Antall ord: 27 172

(4)

IV

(5)

V

Mellom retorikk og realitet:

En analyse av norsk sikkerhetsstrategi i nordområdene

Vilde Wetteland Stoa http://www.duo.uio.no/

Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo

(6)

VI

Sammendrag

Formålet med denne oppgaven er å analysere den norske sikkerhetsstrategien i nordområdene i tidsperioden 2008 til 2015, i lys av den russiske militæropptrappingen. Ved å benytte en strukturrealistisk tilnærming, ligger det til grunn at internasjonale rammebetingelser legger føringer for den norske strategien. Som en småstat må Norge revurdere og tilpasse forsvars- og sikkerhetspolitikken etter andre stater. Russlands utenrikspolitiske adferd og mulige intensjoner påvirker Norges sikkerhetsprioriteringer, men for å forstå hvordan Norge responderer på nabostatens utvikling, inkorporeres Norges tilhørighet til NATO-alliansen i studien.

Gjennom innholdsanalyse av Utenriksdepartementet (UD) og Forsvarsdepartementet (FD) sine offentlige strategier, kartlegges det, ved hjelp av sikkerhetiseringsteori, hvilke utfordringer i nordområdene som rammes inn som trusler mot den norske sikkerheten. Analysen viser en tydelig skarpere retorikk av Russland etter Ukraina-konflikten (2014-), hvor både UD og FD forsøker å sikkerhetisere relasjonene med Russland i nord. Med bakgrunn i strukturrealisme, herunder teoretiske implikasjoner basert på sikkerhetsdilemmaet og alliansedilemmaet, forsøker neste del av analysen å identifisere hvordan Russlands adferd og mulige intensjoner, samt alliansetilhørighet påvirker den offentlige strategien. Analysen konkluderer med at NATOs sikkerhetspolitiske interesser i stor grad legger føringer for den norske sikkerhetsfremstillingen. Russland er gjennomgående Norges forsvars- og sikkerhetspolitiske bekymring. Likevel ble dette underkommunisert hos UD frem til konflikten i Ukraina brøt ut, i hovedsak fordi NATO sine sikkerhetsbekymringer ikke var rettet mot Russland. Analysen gir dermed belegg for å hevde en større kontinuitet i Norges sikkerhetsstrategi enn det som til enhver tid fremkommer av norske offentlige sikkerhetsvurderinger.

(7)

VII

(8)

VIII

Forord

Masteroppgaven har gitt meg mulighet til å fordype meg i min store interesse for norsk sikkerhetspolitikk. Denne prosessen har vært utrolig lærerik, så vel som utfordrende. Det er med stor glede jeg nå leverer fra meg arbeidet, og starter neste fase i livet.

I arbeidsprosessen med denne masteroppgaven er det flere som fortjener en takk. Jeg vil takke min veileder, Anders Kjølberg, for gode samtaler, og deling av sine kunnskaper og interesser om norsk og russisk sikkerhetspolitikk. Videre vil jeg takke Øivind Bratberg for engasjement for min oppgave, og for gode tilbakemeldinger på metode og teori. Jeg vil også rette en særlig takk til Maja Schartum, Tale Wetteland Stoa og Tonje Sandanger for gjennomlesing av oppgaven, men ikke minst for optimisme og gode råd underveis i arbeidet. Takk til min kjære Daniel Jara for at du har vist forståelse og tålmodighet utover det man kan forvente av noen.

Sist, men ikke minst vil jeg takke min kjære mor, som alltid har hatt troen på meg. Du er svært høyt savnet, men alt du har lært meg tar jeg med meg videre.

Eventuelle feil og mangler i oppgaven er selvsagt mine.

Oslo, februar 2016 Vilde Wetteland Stoa

(9)

IX

(10)

X

Innholdsfortegnelse

1 ... 1

1.1 Innledning ... 1

1.2 Forskningsspørsmål ... 3

1.3 Sentrale begreper ... 5

1.4 Videre fremstilling ... 7

2 Den sikkerhetspolitiske konteksten ... 8

2.2 Russlands sikkerhetspolitiske utvikling... 8

2.2.1 Modernisering av Forsvaret ... 8

2.2.2 Konfliktene i Georgia og Ukraina ... 10

2.2.3 Implikasjoner for Norge og nordområdene ... 12

2.3 NATOs sikkerhetspolitiske utvikling ... 15

3 Analytisk rammeverk ... 18

3.2 Sikkerhetiseringsteori ... 18

3.2.1 Motiver bak sikkerhetisering ... 20

3.2.2 Anvendelse av sikkerhetiseringsteori ... 21

3.3 Strukturell realisme... 22

3.3.1 Sikkerhetsdilemmaet ... 24

3.3.2 Alliansedilemmaet ... 26

3.3.3 Småstaters interaksjon mellom allierte og motparten ... 27

4 Metode ... 31

4.2 Casestudiet som forskningsdesign ... 31

4.3 Innholdsanalyse som forskningsmetode ... 33

4.4 Metodologiske betraktninger ... 35

4.4.1 Validitet ... 35

4.4.2 Reliabilitet ... 38

(11)

XI

5 Analyse ... 40

5.2 Sikkerhetsretorikk i offentlige dokumenter ... 40

5.2.1 Utenriksdepartementet – fra miljø- og samfunnssikkerhet til statssikkerhet ... 41

5.2.2 Forsvarsdepartementet – ytterligere fokus på statssikkerhet ... 45

5.2.3 Midlertidig funn fra sikkerhetiseringsteori ... 48

5.3 Faktorer som påvirker strategi ... 50

5.3.1 Russlands kapasiteter og mulige intensjoner ... 50

5.3.2 Alliansetilhørighet ... 56

5.4 Argumenter som fremmer legitimitet ... 64

6 Konklusjon: kontinuerlig intensjon- endret retorikk ... 68

6.1 Oppgavens funn ... 68

6.2 Oppgavens begrensninger ... 70

6.3 Videre forskning ... 71

Litteraturliste ... 73

(12)

(13)

1

1.1 Innledning

I mars 2014 annekterte Russland Krimhalvøya, etter langvarige spenninger mellom russiske og ukrainske styresmakter. Ved at russiske spesialstyrker tok kontroll over deler av ukrainsk territorium, kom realpolitikken igjen klart til uttrykk på det europeiske kontinent. Russlands maktbruk mot en nabostat i den hensikt å endre landegrenser er noe Europa ikke har opplevd siden den andre verdenskrig. I etterkant har flere av Russlands naboland, inkludert Norge, uttrykt bekymring for russiske stormaktsambisjoner. Selv om konflikten i Ukraina ikke angår Norge direkte, så har den påvirket forholdet til Russland. Norge har fulgt EUs, og de øvrige vestlige lands sanksjonslinje,¹ samtidig som bilaterale militære aktiviteter mellom Norge og Russland er innstilt.²

Dette står i skarp kontrast til samarbeidet og optimismen som i stor grad har preget den norsk- russiske relasjonen i etterkant av den kalde krigen. Det norske naboskapet med Russland står i særstilling i Europa. Som et unntak sammenliknet med resterende russiske grensestater har det aldri i moderne tid vært krig mellom Norge og Russland.³ Samtidig er det få land i Europa som har hatt så lite kontakt med hverandre historisk sett (Holtsmark, 2015). Det finnes ulike måter å beskrive naboskapsforholdet mellom Norge og Russland. Den kanskje fremste kjennetegn ved det norsk-russiske forholdet er at det bærer preg av ulikheter. Asymmetri er gjeldende på de fleste områder, da Norge er en vestligorientert demokratisk småstat⁴, mens Russland er en ikke-demokratisk stormakt i øst (Børresen, 2005, s. 58,59; Kjølberg, 1997, s. 348).

1 Se «Forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet»: https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2014-08-15-1076 (08.12.15)

2 https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/Bilaterale-militare-aktiviteter-med-Russland-innstilles-ut- 2015/id2351002/

3 Jeg bruker termen «nyere tid» da det er omdiskutert hvor vidt kampene på Novgorod på 1300-tallet kan regnes som en konflikt mellom det som i dag er Norge og Russland, se for eksempel Waage, P. N.

(1992). Russland er et annet sted: en kulturhistorisk bruksanvisning. Aventura.

4Det er mange måter å definere småstater på. Flere forfattere (Vital 1967, s. 6; Bailes 2009, s. 2) identifiserer småstater etter befolkningsstørrelse, hvor stater under ett gitt befolkningsnivå kategoriseres som småstater.

Terskelverdier blir imidlertid gjerne vilkårlige. Jeg legger til grunn en relasjonell definisjon, som knytter begrepet småstater inn i en relasjonell kontekst. Statens relative befolkningsstørrelse, geografiske utstrekning, bruttonasjonalprodukt og militær kapasitet er av betydning (Kjølberg & Nyhamar, 2011, s. 11).

(14)

2

Til tross for ulikhetene har fokuset etter Sovjetunionens oppløsning vært å etablere samarbeid gjennom felles norsk-russisk militære øvelser og økonomiske forbindelser, samt multilaterale avtaler og institusjoner som det Arktiske råd og Barentssamarbeidet. Omfattende relasjoner er ment å skape økonomiske «vinn-vinn» -situasjoner og samtidig redusere sikkerhetspolitisk usikkerhet (Kjølberg, 2015, s. 39). Den strategiske betydningen av nordområdene etter den kalde krigen beveget seg fra å være av ren sikkerhetspolitisk karakter, til i langt større grad å omhandle økonomiske interesser (Åtland, 2011, s. 282). I tråd med økt fokus på nordområdene, definerte Stoltenberg-regjeringen regionen som Norges strategiske satsningsområde i 2005. I 2006 utga Utenriksdepartementet Norges første nordområdestrategi. Russland er den gjennomgående røde tråden i strategidokumentet, hvor det bilaterale forholdet i hovedsak blir drøftet i et økonomisk og kulturelt samarbeidsperspektiv, samtidig som sikkerhetspolitikk ikke vies stor plass (Regjeringens nordområdestrategi, 2006).

I dagens situasjon er ikke en slik beskrivelse lenger treffende for å forklare forholdet mellom Norge og Russland. Sikkerhetspolitikk spiller igjen en langt mer sentral rolle. Samarbeidet og optimismen har kjølnet i etterkant av Ukraina-konflikten, noe som kommer til syne i mer mistillit og mindre relasjoner mellom Russland og Norge. Dette gjelder på politiske plan, så vel som i det daglige i «folk til folk» samarbeidet (Heier og Kjølberg 2015, s. 21). I april 2015 viste en meningsmåling utført av Gallup at 89, prosent av innbyggerne i Norge misliker regimet til Putin, noe som gjør at Norge er det landet i verden hvor russiske myndigheter er mest mislikt (Dyrnes & Hanssen, 2015).

Bruk av militære maktmidler er imidlertid ikke noe nytt i russisk utenrikspolitikk etter Sovjetunionens fall. Russisk innblanding i Ukrainakonflikten kan sees som en del av en gradvis russisk selvhevdelsesprosess, hvor både konflikten i Georgia og russisk fremferd i Tsjetsjenia er ledd på veien (Åtland og Hakvåg, 2014, s. 17). Russland har siden 2007 hatt tydeligere stormaktsambisjoner, med militær og økonomisk opprustning. Russlands ambisjoner underbygges blant annet av en omfattende forsvarsreform og moderniseringsprosess, påbegynt i 2008. Som en del av denne opprustningen har Russland utviklet strategier for å oppnå sitt mål om å være verdens ledende arktiske stat, hvilket kommer til uttrykk blant annet ved statens økte militære aktiviteter i nordområdene (Åtland, 2011, s. 267). Formålet med denne oppgaven er å analysere den norske sikkerhetsstrategien i nordområdene i lys av den russiske militæropptrappingen. Russlands utenrikspolitiske adferd og mulige intensjoner påvirker Norges sikkerhetsprioriteringer. Hvordan Norge responderer på nabostatens utvikling er likevel ikke kun basert på russisk adferd og mulige intensjoner alene. For å forstå norsk

(15)

3 sikkerhetsstrategi i nordområdene, må den ses i sammenheng med Norges totale sikkerhetspolitiske situasjon; både Norges rolle som småstat og som NATO-medlem.

Småstater er ingen homogen gruppe, og står overfor svært ulike sikkerhetsutfordringer.

Ressursunderskudd er likevel ett fellestrekk ved småstaters sikkerhetssituasjoner. Manglende maktressurser vil si at småstater har færre muligheter til å kunne påvirke den internasjonale dagsordenen og å hevde sine interesser, enn det større stater har (Demir, 2008).

Hovedutfordringen for denne gruppen stater er at de ikke har de nødvendige virkemidlene for å selv kunne opprettholde egen sikkerhet i hvis den er truet. Den viktigste målsettingen for småstater blir å sikre egen overlevelse i det internasjonale systemet (Bailes, 2009, s. 12). Dette legger føringer for småstaters strategivalg. For småstater er samarbeid en nødvendig strategi for

«overlevelse» i det internasjonale system (Rickli, 2008, s. 315), da det er lite de kan gjøre for å sikre seg selv (Kjølberg, 2007, s. 11). Både militært og politisk er Norge ansett som en småstat i NATO. Gjennom alliansemedlemsskap oppnår småstater økt sikkerhet. Samtidig kan de bli påvirket av mektigere alliertes ønsker og interesser, og dermed kan alliansemedlemskap undergrave statens autonomi (Goetschel, 1998, s. 17). Norges politiske virkelighet tilpasses og formes i stor grad til enhver tid etter det verdensbildet som NATO, USA, Russland og de europeiske medlemslandene viser til (Græger 2009, s. 151-153).

1.2 Forskningsspørsmål

Denne analysen studerer Norges sikkerhetsvalg som et resultat av norsk sikkerhetspolitisk handlingsrom – det vil si handlingsalternativene som til enhver tid er tilgjengelige for myndighetene (Knutsen, Granviken, Holte, Kjølberg og Aagaard, 2000 s. 10). Min antagelse er at handlingsalternativene blir utformet i spenningsfeltet mellom russisk adferd og mulige intensjoner, samt tilknytning til NATO.

Derfor lyder den overordnede problemstillingen i denne analysen som følger:

Hvordan påvirker russisk adferd og mulige intensjoner, samt alliansetilhørighet, endring og kontinuitet i norsk sikkerhetsstrategi i nordområdene i tidsperioden 2008 til 2015?

For å belyse denne problemstillingen vil jeg benytte Bailes (2009) sin tilnærming til småstaters sikkerhetsstrategier. Bailes fremsetter et rammeverk som baserer seg på at det finnes to ulike typer nasjonale sikkerhetsstrategier: statens dype (reelle) sikkerhetsstrategi og myndighetenes

(16)

4

åpne (uttalte) strategi. Åpne strategier er nasjonale og institusjonelle intensjonsuttalelser, som er gjort tilgjengelig for allmennheten og omverdenen via offentlige dokumenter. Dype strategier referer til reelle strategiske intensjoner, som ikke er offentliggjort. Strategiene kan være samstemte hvis de offisielle dokumentene gjenspeiler statens faktiske intensjoner. Strategiene kan imidlertid like gjerne avvike fra hverandre. Ved avvik representerer dype strategier statens sanne imperativ, mens åpne strategier kun har en instrumentell rolle (Bailes, 2009, s. 8,9).

Bailes (2009, s. 1) poengterer at rammeverket er en a-teoretisk tilnærming til strategikonseptet.

Til tross for at fremstillingen ikke er en velformulert teori, inneholder likevel begrepsparet viktige implikasjoner for småstaters sikkerhetspolitiske strategier, samt forventninger om under hvilke omstendigheter avvik mellom offentlig og dyp strategi vil inntreffe. Jeg velger derfor å benytte rammeverket i kombinasjon med andre, veletablerte teorier innenfor studiefeltet internasjonal politikk.

Problemstillingen vil besvares i tre steg. Gjennom en analyse av Utenriksdepartement (UD) og Forsvarsdepartementet (FD) sine offentlige dokumenter belyses de åpne strategiene.

Københavnskolens sikkerhetiseringsteori vil bli anvendt for å vurdere sikkerhetsretorikkens tilstedeværelse i dokumentene. For videre å analysere hvordan Russlands adferd og mulige intensjoner, samt alliansetilhørighet påvirker norsk sikkerhetsstrategi, benyttes et strukturrealistisk teoretisk rammeverk, med fokus på sikkerhetsdilemmaet og alliansedilemmaet. Til slutt vil den dype strategien belyses, gjennom å vurdere om fremstillingene i de åpne dokumentene samsvarer med forventningene utledet fra det strukturrealistiske rammeverket, samt ved å diskutere om de offentlige dokumentene samstemmer med den norske adferden overfor Russland i nordområdene.

Analysens problemstilling legger til grunn visse begrensninger. For det første fokuserer oppgaven på enkelte ytre rammevilkår som forklaringsfaktorer. Innenrikspolitiske faktorer, slik som variasjoner på tvers av politiske partier, regjeringssammensetning og opinionen ekskluderes således. Likevel vil noen implikasjoner vedrørende regjeringssammensetningens betydning for strategi fremsettes i analysen. Det er imidlertid relativt bred enighet på tvers av de sikkerhetspolitiske partiene på Stortinget omkring kjernespørsmålene i sikkerhetspolitikken (Thune, Larsen og Holm 2006, s. 211-214). Konsensusorienteringen har vært en viktig verdi i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk (Lunde, Thune, Fleischer, Grünfeld og Sending 2008, s.

77). Å utelukke innenriksfaktorer fra analysen anses derfor som en velbegrunnet avgjørelse.

(17)

5 For det andre begrenses tidsrammen til å studere sikkerhetsstrategi fra 2008 til 2015. Denne perioden er strategisk valgt for å kunne studere endringer i norsk sikkerhetsfremstilling fra en tidsperiode hvor russisk selvhevdelse har tydeligere kommet frem i internasjonale relasjoner: i 2008 påbegynte Russland sin forsvarsreform, brukte militære maktmidler i Georgia og økte sin militære tilstedeværelse i nordområdene (Hilde og Widerberg 2010, s. 13; Åtland 2011, s. 267).

Det interessante med tidsperioden er således at det gir et komparativt grunnlag for å si noe om hvordan Russland påvirker norske beslutningstakere.

1.3

Sentrale begreper

Problemstillingen legger til grunn to sentrale begreper; sikkerhet og strategi. Det er ikke allment akseptert hva som ligger i disse begrepene, derfor er det nødvendig for den videre fremstillingen å diskutere begrepene, samt å redegjøre for hvordan sikkerhet og strategi vil bli benyttet i denne oppgaven.

Studier innenfor sikkerhetspolitikk er et bredt fagfelt med et betydelig tilfang av litterære bidrag. På tross av dette, er det stor uenighet om hva som ligger i kjernen av sikkerhetspolitikken, herunder hvem som skal sikres, hvordan og hvorfor. Teoretiske bidrag til sikkerhetsstudiet deler seg gjerne i to hovedbolker; forskere som enten legger til grunn en smal eller en bred forståelse av sikkerhetsbegrepet (Collins, 2013, s. 6). Det er likevel konsensus for at sikkerhet handler om forsvar mot trusler (Kjølberg, 2015, s. 27), og er et spørsmål om «high politics». Tradisjonelt har sikkerhet vært knyttet til en smal forståelse, der staten er referanseobjekt. Trussel mot statens sikkerhet har dreid seg om frykt for andre aktørers bruk av militærmakt mot eget territorium, eller faktisk bruk av dette. Stater har derfor søkt sikkerhet gjennom hovedsakelig militærmakt (Collins, 2013, s. 1).

I tiden etter den kalde krigen har flere forskere beveget seg vekk fra det tradisjonelle fokuset, og inkluderer en rekke andre trusler i sikkerhetsbegrepet (Collins, 2012, s. 2-6), både på individ- og samfunnsnivå, slik som samfunnssikkerhet, miljøsikkerhet, økonomisk sikkerhet (Buzan, Wæver og De Wilde, 1998; Wiberg 1987). På engelsk skilles det mellom to beslektede begreper; safety og security. På norsk finnes det et parallelt begrepspar – «trygghet» og

«sikkerhet». Dette er likevel ikke et konsekvent begrepsmessig skille, begrepet sikkerhet blir brukt om både safety og security (Jensen, 2014, s. 22). På engelsk er det dermed lettere å

(18)

6

separere hvem som er sikkerhetsobjektet, da «security» referer til hendelser på statsnivå, mens

«safety» refererer til hendelser på samfunns- og individnivå (Wiberg, 1987, s. 340).

Ved å omtale utfordringer knyttet til både security og safety som sikkerhet, har det gjort sikkerhetsbegrepet utflytende. Videre er det ofte problematisk å legge til grunn brede definisjoner og fokusere på safety-utfordringer når en studerer sikkerhetspolitikk. Betts (i Baylis, Wirtz og Colin, 2013, s. 13) argumenterer for at ved å inkorporere for mange aspekter som sikkerhet, kan det gjøre begrepet så lite konkret at det blir synonymt med beskyttelse av generelle «interesser». Det er altså en risiko for at begrepet mister sin praktiske betydning. I denne analysen legger jeg til grunn en snever definisjon av sikkerhet, der nasjonalstaten er sikkerhetsobjektet, og det som skal sikres er vitale interesser eller verdier som suverenitet, territoriell integritet, politisk handlingsrom eller styreform. En smal definisjon ser jeg som hensiktsmessig, da dette samstemmer med de strukturrealistiske teoretiske perspektivene som ligger til grunn for studien.

I likhet med sikkerhet, er strategi et fagfelt bestående av et enormt omfang av litteratur, definisjoner, empiri og teori. Begrepet anvendes av myndigheter og militæret, så vel som næringslivet og privatpersoner. Tradisjonelt har strategi blitt brukt i en militær kontekst.

Tidligere militærstrategiske tenkere (Sun Tzu, Carl von Clausewitz, von Moltke) så på strategi som ensbetydende med hvordan å benytte militære ressurser for å vinne en gitt krig. Den britiske offiseren og krigshistorikeren Liddell Hart videreutviklet forståelsen av strategi i mellomkrigstiden, og utformet begrepet “grand strategy” – på norsk nasjonal strategi. Hart argumenterte for at strategi hadde like stor betydning for et lands politikk i fredstid, nettopp for å forhindre at kriger bryter ut (Howard, 2001, s. 2).

Nasjonal strategi omhandler hvordan stater skal øke sin egen sikkerhetsposisjon. Strategi er ikke nødvendigvis noe militært. Militærmakt er ett av flere virkemidler som en stat kan benytte (Baylis et al., 2013, s. 5). Virkemidlene er de totale ressursene staten disponerer – som diplomati, økonomi, militære og informasjon. Sikkerhetsstrategi er hvorledes myndigheter koordinerer tilgjengelige ressurser for å oppnå de mål som samsvarer med statens interesser (Yarger 2008, s. 34). Strategibegrepet kan således deles opp i de tre komponenter – mål, middel og metode – der alle tre elementer er sentrale i en strategi. En vellykket strategi krever en balansegang mellom de målene en ønsker å oppnå, den metoden som skal føre til målet, og de tilgjengelige virkemidlene (Yarger 2006, s. 6). I tråd med at jeg legger til grunn en snever definisjon på sikkerhet, vil jeg forholde meg til nasjonal strategi i denne oppgaven.

(19)

7 Begrepene vil bli videre diskutert og operasjonalisert i teorikapittelet.

1.4 Videre fremstilling

I det følgende avsnitt ønsker jeg å gi en oversikt over den videre fremstillingen og strukturen i oppgaven.

I kapittel 2 er hensikten å etablere en forståelse av Norges sikkerhetspolitiske kontekst i tidsperioden fra 2008 til 2015. Bakgrunnskapittelet tydeliggjør Russlands og NATOs sikkerhetspolitiske utvikling i den studerte tidsperioden.

I kapittel 3 presenteres det analytiske rammeverket som ligger til grunn for studien.

Sikkerhetiseringsteori og strukturell realisme, herunder sikkerhetsdilemmaet og alliansedilemmaet, blir redegjort for.

Kapittel 4 er en gjennomgang av metoden benyttet i denne oppgaven. Kapittelet redegjør for case-studiet og innholdsanalyse. Videre vurderes de metodevalg som er gjort i denne studien, herunder validitets- og reliabilitetsbetraktninger.

Kapittel 5 utgjør oppgavens analyse. Gjennom sikkerhetiseringsteori analyseres endringer og kontinuitet i UD og FD sine strategiuttalelser vedrørende Russland og nordområdene. Videre benyttes strukturell realisme for å analysere hvordan den norske sikkerhetsstrategien er påvirket av Russlands adferd og mulige intensjoner, samt tilhørigheten til NATO. I lys av funnene diskuteres skillet mellom offentlig og dyp strategi i nord.

I kapittel 6 oppsummeres analysens funn, og forslag til videre forskning blir presentert.

(20)

8

2 Den sikkerhetspolitiske konteksten

2.1 Innledning

Denne oppgaven legger til grunn en strukturellrealistisk tilnærming til internasjonal politikk, hvor norsk sikkerhetspolitikk studeres som en respons på endringer i den internasjonale konteksten. Tilnærmingen nødvendiggjør en gjennomgang av de strukturelle utviklingstrekkene som har funnet fra 2008 til 2015, og som antas å påvirke norsk sikkerhet i henhold til problemstillingen. I dette kapittelet vil derfor Russlands og NATOs sikkerhetspolitiske utvikling i den studerte tidsperioden belyses.

2.2 Russlands sikkerhetspolitiske utvikling

I denne delen av kapittelet vektlegges Russlands selvhevdelsesprosess. Først gjennomgås moderniseringen av Det russiske forsvaret for å illustrere den økende russiske militære evnen.

Deretter vurderes det russiske regimets militære vilje til å ta i bruk militære maktmidler mot andre stater, ved å gjennomgå de russiske militæroperasjonene i Georgia (2008) og Ukraina (2014-).⁵ Til slutt fremsettes noen vurderinger omkring hva denne utviklingen har å si for Norges relasjon til Russland i nordområdene.

2.2.1 Modernisering av Forsvaret

Etter oppløsningen av Sovjetunionen falt bevilgningene til det russiske militæret dramatisk, noe som førte til at tilførselen av nytt forsvarsmateriell ble sterkt redusert. Gjennom 1990-tallet var det meste av våpnene og andre ressurser direkte nedarvet fra Sovjetunionens tid. Med Russlands økonomiske oppgang fra 2000 medførte en økning i forsvarsinnvesteringer. Flere forsøk på militærreformer ble fremsatt, men manglet politisk vilje til å bli prioritert (Hakvåg, Bukkvoll og Åtland, 2011, s. 10). Nyanskaffelser til forsvarsektoren var derfor begrenset frem til 2008,

5 Av hensyn til relevansen for den videre analysen vil ikke delkapittelet redegjøre inngående for konfliktenes bakgrunn og forløp. Hovedtendensene i konfliktene skisseres, men det fokuseres på russiske kapasiteter og hensikter. For en bredere av det politiske bakteppe i Georgia og i Ukraina, se for eksempel; Delcour, L., og Wolczuk, K. (2015). Spoiler or facilitator of democratization? Russia's role in Georgia and

Ukraine. Democratization, 22(3), 459-478.

(21)

9 og det av materiellet som ble tilført Forsvaret, var basert på utdatert teknologi fra sovjetisk tid (Andrésen og Bukkvoll, 2009, s. 9).

I februar 2007, i sin tale til den årlige sikkerhetspolitiske konferansen i München, lanserte den russiske presidenten Vladimir Putin en mer selvhevdende linje i russisk utenriks- og sikkerhetspolitikk (Gade og Hilde, 2015, s. 98), noe som tydelig har markert seg i russisk forsvars- og sikkerhetspolitisk i ettertiden. Høsten 2008 kunngjorde daværende forsvarsminister Serdjukov at Russlands Forsvar skulle få ny struktur, soldatene skulle få forbedrede tjenestevilkår og opplæring innen 2012, samt at væpnede styrker skulle få nytt materiell innen 2020. Moderniseringsplanene ble nedfelt i forsvarsreform, hvor våpenprogrammet GVP 2015 omfattet oppgradering av materiellpakken (Hakvåg et al., 2011, s. 12). I 2010 ble våpenprogrammet videreutviklet til GVP 2020. Gjennom våpenreformen planlegges en tidobling av bevilgningene til våpenmateriell, hvor målsettingen er at 70 prosent av ressursene skal være modernisert innen 2020 (Tamnes et al., 2015, s. 18).

Den russiske forsvarsreformen har resultert i en betydelig slankere og mer mobil militær organisasjon med høyere reaksjonsevne. I moderniseringsplanene opprettholdes prioriteten til de strategiske kjernevåpenstyrkene, luftlandestyrker, luftforsvaret og marinen (Etterretningstjenesten, 2015, s. 14). Budsjettposten «Nasjonalt forsvar” utgjorde i 2013 3,1 % av Russlands bruttonasjonalprodukt (BNP), som tilsvarte en større andel av BNP enn det USA brukte samme år. I 2014 økte andelen til 3,4 %, og i 2015 en videre økning til 4,2 % (Etterretningstjenesten, 2015, s. 14). Våpenprogrammet GPV-2020 anslås å gjennomsnittlig utgjøre 2,2 prosent av Russlands BNP i perioden 2011–2020 (Tamnes et al., 2015, s. 18).

Samtidig er det stilt spørsmål ved russisk evne til å fortsette bevilgningene i henhold til planen.

Fall i råvarepriser,⁶ de vestlige sanksjonene samt en redusert oljeproduksjon har stilt Russland overfor betydelige økonomiske utfordringer. Det er likevel usikkerhet knyttet til hvor stor innvirkning den økonomiske situasjonen vil ha på forsvarsposten. Russiske myndigheter har tidligere opprettholdt en betydelig satsnings på Forsvaret også i økonomiske nedgangstider, sist under det økonomiske tilbakefallet i 2009 (Tamnes et al., 2015, s. 18). Dette understreker den russiske viljen til å prioritere forsvarssektoren. Modernisering av russisk militæret er et av Russlands satsningsområder, og det forventes at forsvarsreformen vil følges så langt det lar seg gjøre. I 2014 kuttet russiske myndigheter i alle budsjettposter grunnet økonomiske

6Om lag halvparten av inntektene på Russland sitt statsbudsjett kommer fra olje og gass, noe som gjør at russisk økonomi er svært sårbar for negative trender i olje og gasspriser.

(22)

10

begrensninger, med unntak av forsvarsbudsjettet (Eidem, 2015). Etterretningstjenesten vurderer at flere av våpenprosjektene trolig må videreføres til neste planperiode, GPV 2025, til tross for forsvarssektorens prioritet (Etterretningstjenesten, 2015). Uavhengig av den fremtidige utviklingen, er det foreløpige resultatet av forsvarsreformen en langt mer kapabel russisk militærmakt. Dette kom tydelig til syne i Russlands militære operasjoner i Ukraina i 2014, til sammenlikning med krigen i Georgia seks år tidligere.

2.2.2 Konfliktene i Georgia og Ukraina

Den væpnede konflikten mellom Georgia og Russland fra den 8. august til den 12. august 2008 utspilte seg i de georgiske utbryterregionene Sør-Ossetia og Abkhasia. Selv om den væpnede konflikten forble kortvarig, førte den med seg viktige implikasjoner. Konflikten i Georgia betegnes som den første krigen på det europeiske kontinentet i det 21. århundre (Emerson, 2008, s. 1),og illustrerte dermed at krig ikke en noe som hører fortiden til, heller ikke i Europa.

Konflikten kategoriseres som en mellomstatlig krig i klassisk forstand, der kamphandlingene foregikk mellom regulære russiske hæravdelinger, og georgiske styrker (Bukkvoll og Åtland, 2015, s. 88). Russland sitt forhold til Georgia hadde vært gjennomgående dårlig i den post- sovjetiske tid. Siden 1990 har Russland vist støtte til prorussiske separatister i Sør-Ossetia, som i hovedsak består at etniske russiske ledere. I tillegg ga Russland militær støtte til separatister i den væpnede konflikten i Abkhasia i 1992-1993 (Cohen og Hamilton, 2011, s. 4).

I 2008 oppsto nye spenninger mellom georgiske myndigheter og utbryterregionene. Da Georgia gikk til militær aksjon mot Sør-Ossetia den 7. august, svarte Russland militært dagen etter. Den russiske militærkampanjen mot georgiske styrker varte i fem dager, frem til partene signerte en foreløpig våpenhvile den 12. august. Til tross for manglende militære treningsøvelser og svært begrensede forsvarsinnvesteringer siden Sovjetunionens oppløsning, så demonstrerte Russland en evne til å gjennomføre kompliserte operasjoner. Det var imidlertid kvantitet, ikke kvalitet, som ble avgjørende for russisk seier i Georgia. Krigen avslørte tydelig mange av svakhetene ved det russiske Forsvaret (Hakvåg et al., 2011, s. 8). Mye av det russiske materiellet var av samme kvalitet som det georgiske, mens noe materiell var i dårligere stand (Bukkvoll og Åtland, 2015, s. 86, 87). Den russiske operasjonen i Georgia ga viktige lærdommer for Russland, noe som ble tatt til etterretning i arbeidet med moderniseringen av Forsvaret.

Russlands maktbruk i Ukraina skiller seg på vesentlige områder fra Georgia. Invasjonen av

(23)

11 Ukraina seks år senere i tid viser nettopp at forsvarsreformen har gitt resultater, både når det gjelder militærmaktens omfang og måloppnåelse (Bukkvoll og Åtland, 2015, s. 88).

Krigen i Georgia sendte sterke signaler til Ukraina og andre russiske grensestater (Cohen og Hamilton, 2011, s. 6). NATO og EU sine utvidelser østover i tidligere sovjetiske stater oppfattes fra russisk side som en trussel mot egne sikkerhetsinteresser. Men særlig det faktum at Georgia og Ukraina stadig knyttet sterkere bånd til Vesten, må sees på som viktig motivator bak de russiske militære operasjonene i 2008 og 2014. Både Georgia og Ukraina var kandidatstater i NATO, men prospektene for medlemskap endte høsten 2008, som et resultat av krigen i Georgia (Trenin, 2014, s. 4). Allerede et halvt år tidligere, våren 2008 tok imidlertid daværende statsminister, Vladimir Putin, til ordet for å «lemleste» Ukraina, og frakoble Krimhalvøya fra deres territorium (Cohen og Hamilton, 2011, s. 6).⁷

Bakteppe for Konflikten i Ukraina var at EU i 2009 inviterte Ukraina til en assosieringsavtale gjennom det østlige partnerskapsprogrammet, samtidig som Russland forsøke å få Ukraina inn i sitt eget økonomiske samarbeidsprosjekt, Den Eurasiske union. Ukrainas president Janukovitsj, som i utgangspunktet var positiv til et tettere samarbeid med EU, avsto likevel fra å undertegne assosieringsavtalen, grunnet politisk press fra Russland. EU-tilhengere i Ukraina responderte med store demonstrasjoner på Maidan-plassen i Kiev. Regjeringen slo hardt ned på demonstrasjonene, noe som førte til at Parlamentet på ulovlig vis avsatte presidenten (Thompson, 2015). Russland responderte med å ta kontrollen over Krimhalvøya med militærstyrker i februar og mars 2014. Operasjonen besto av omkring 10 000 russiske spesialstyrker. Soldatene bar preg av å være veltrente, besluttsomme og motiverte, utstyrt med moderne våpen, kryptert kommunikasjonssystemer samt satellittbaserte navigasjonssystemer (Bukkvoll og Åtland, 2015, s. 88, 89).

Russland ga i tillegg støtte, i form av økonomi og våpen til prorussiske opprørere i Øst- Ukraina, og fra august 2014 innsatte Russland regulære russiske avdelinger i kampene mot ukrainske sikkerhetsstyrker (Bukkvoll og Åtland, 2015, s. 88, 89). Putin bekreftet i april 2014 at russiske styrker var involvert på Krim (Anischchuk, 2014), men ikke før i desember 2015 innrømmet han russisk militær tilstedeværelse i Øst-Ukraina (Tsvetkova og Lowe, 2015). I tillegg til militære ressurser ble andre maktmidler aktivt benyttet, herunder en informasjonsoperasjon av betydelig størrelse. Russisk propaganda for å påvirke ukrainere strømmet inn på Kreml-

7 Krimhalvøya blitt gitt i gave fra president Nikita Khrushchev til Ukraina i 1954, da begge var endel av Sovjetunionen, men ble en integrert del av Ukraina ved Sovjetunionens oppløsning i 1991.

(24)

12

kontrollerte TV-kanalene, der den nyinnsatte politiske ledelsen ble skissert som antirussiske og nazisympatisører (Bukkvoll og Åtland, 2015, s. 89). Samspillet mellom nettopp de militære spesialstyrkene og ikke militære virkemidler har vært betydningsfullt for russisk suksess på Krim og i Ukraina. I tillegg har Russland plassere massive russiske styrker ved den ukrainske grensen, ifølge ukrainske myndigheter 100 000 soldater (Oliphant, 2014), noe som har begrenset Ukrainas handlingsrom i konflikten (Bukkvoll og Åtland, 2015, s. 88, 89).

Gjennomgangen av Russland sin militære utvikling skisser to hovedtendenser. For det første har moderniseringsprosessen hatt en betydelig innvirkning på Russlands militære evner. Den militære evnen har blitt vesentlig styrket i de senere år, en tendens som ventes å fortsette i årene som kommer, så sant økonomen rekker til. For det andre har Russland demonstrert vilje til å bruke det staten har av tilgjengelige virkemidler, herunder militærmakt, for å fremme sine nasjonale interesser slik regimet oppfatter den. Selv om operasjonene i Georgia og Ukraina skilte seg fra hverandre med hensyn til militær gjennomføring, så er det tydelig en relativ lik motivasjon for militærbruken i begge tilfeller; bruken av militære maktmidler er en reaksjon på at det som oppfattes som russiske partnerstater skal integreres i vestlige organisasjoner som EU og NATO. Til tross for at hverken Georgia eller Ukraina er deler av det russiske territorium, så regner regimet i Moskva områdene som russiske interessesfærer. Georgisk og ukrainsk integrasjon til Vesten oppfattes både som en trussel mot Russlands geostrategiske interesser, men også mer direkte en trussel mot det russiske regimets overlevelse (Delcour og Wolczuk, 2015, s. 467). Spørsmålet som følger er hvordan Norge – også en småstat og russisk nabo – blir preget av den russiske utvikling. Dette vil bli videre drøftet i analysekapittelet, men et par utviklingstrekk knyttet til russisk militær evne og vilje i nordområdene skisseres nedenfor.

2.2.3 Implikasjoner for Norge og nordområdene

Russlands stormaktsambisjoner kommer også tydelig til syne i nordområdene utover 2000- tallet. Nordområdene har blitt viktigere for Russland innenfor flere politikkfelt, herunder innenfor innenriks-, utenriks-, samt forsvars- og sikkerhetspolitikk. Issmelting har gitt enklere tilgang på natur- og mineralressursene i nord, og da særlig olje og gass. Russland har definert regionen som deres viktigste fremtidige ressursbase (Etterretningstjenesten, 2015, s. 20), og en bærebjelke for den russiske økonomien i lang tid fremover (Novosti, 2014). I tillegg ønsker russiske myndigheter å utvikle og legge til rette for økt handelstrafikk mellom Europa og Asia langs Nordøstpassasjen, noe som ytterligere understreker regionens strategiske betydning for

(25)

13 Russland. Disse faktorene gjør nordområdene viktig både i økonomisk og militærstrategisk forstand. Som følge av dette har Russland fremmet ambisiøse planer for regionen (Zysk, 2015, s. 74).

Den økte oppmerksomheten mot nord kom særlig til utrykk i 2008, med Russland sitt første arktiske strategidokument. I strategien understreker russiske myndighetene at sikkerheten i nord skal styrkes gjennom blant annet den føderale sikkerhetstjenesten (FSB), Ministeriet for krisesituasjoner, Grensevakten og Kystvakten (Zysk, 2015, s. 74). I Russland sin arktiske strategi brukes en retorikk som klart utrykker russisk vilje til å forvare territorium og ressurser med makt (Støre, 2010).

Flere russiske oppfølgingsstrategier har blitt publisert i senere tid, og de russiske ambisjonene for militært nærvær i regionen har økt kraftig siden 2008. Den økte militære aktiviteten i nord må sees i sammenheng med den omfattende militære moderniseringen av det russiske Forsvaret. I nordområdene har det i hovedsak vært rettet mot å styrke de maritime og luftbaserte forsvarsgrenene – men også landkomponenten, dog mer begrenset. Regionen er særdeles viktig for den russiske marinen, især de kjernefysiske styrkene (Zysk, 2015, s. 71, 77). Styrkingen av russisk militært nærvær i Arktis kommer også til uttrykk i landets økende militære øvelser i regionen, særlig fra 2007 (Zysk, 2015, s. 76). I nordområdene er særlig Kolahalvøya og Barentshavet av høy militærstrategisk betydning for Russland (Etterretningstjenesten, 2013, s.

12). Nordflåten og de strategiske atomubåtene er viktig for Russlands strategi, og har fått en økt betydning de senere år (Tamnes et al., 2015, s. 17). Fra 1. desember 2014 ble den nye felleskommandoen «nord» lokalisert med Nordflåten. Den nye kommandoen vil ha sammenhengende kommandomyndighet for det russiske Arktis, og vil derfor sannsynligvis forbedre Russlands evne til å planlegge, koordinere og utføre operasjoner i nordområdene (Etterretningstjenesten, 2015, s. 25).

Den pågående modernisering av russiske kjernefysiske og konvensjonelle styrker gjør Russland bedre rustet til å kunne bruke militærmakt i nordlig og vestlig retning (Tamnes et al., 2015).

Russland har, i motsetning til blant annet Storbritannia og Frankrike, opphold en troverdig avskrekkingskapasitet gjennom atomvåpen. En god del av våpnene ligger bare 12 mil fra den norske grensen (Heier og Kjølberg, 2015, s. 15). Alt tilsier at Russland vil søke å styrke sin militære tilstedeværelse i nordområdene også i årene som kommer (Åtland og Hakvåg, 2014, s. 26). Blant annet planlegger det russiske Forsvarsdepartementet å opprette flere militærbaser, ti nye radarstasjoner og øvingsfelt for luftforsvaret, samt å gjenopprette seks militære byer i

(26)

14

nordområdene (Zysk, 2015, s. 74, 75). Samtidig kan en del faktorer fungere som bremseklosser for de russiske nordområdeambisjonene. I tillegg til den økonomiske situasjonen i Russland, kan den forventede lave trafikkveksten langs Nordøstpassasjen føre til stagnering av den russiske satsingen i Arktis. Etterretningstjenesten (2015, s. 20) anslår det likevel som trolig at allokeringen av militære ressurser til nord bli intensivert i fremtiden, snarere enn å reduseres, så sant russisk økonomi muliggjør en videre satsning på Forsvaret.

Regiments ønske om å gjenreise Russlands som en betydelig stormakt, herunder den ledende arktiske stat, kan gi uttrykk i en mer utfordrende russisk adferd i nordområdene. Russlands evne til å beskytte sine strategiske interesser og områder er økende, og Russlands sine våpen har rekkevidde til å dekke store deler av norsk territorium på land, i luften og på sjøen (Etterretningstjenesten, 2015, s. 24). Samtidig ansees det ikke som sannsynlig at Russland vil benytte militære maktmidler mot Norge på bakgrunn av regionale motsetninger i regionen (Tamnes et al., 2015, s. 21). Også Russland fremmer stabilitet og forutsigbarhet som viktige forutsetninger for å oppnå økonomisk utvikling i nordområdene (Etterretningstjenesten, 2015, s. 20). Likevel har russisk militær maktbruk i Georgia og Ukraina har ført til en bekymring blant russiske naboland omkring Russlands vilje til å respektere andre staters suverenitet (Bukkvoll og Åtland 2015, s. 85). Dette gjelder også for Norge. Som respons på den militære invasjonen i Georgia har Norge har fulgt EU sine økonomiske og politiske sanksjoner, samt innstilt all militær aktivitet. Dette inkluderer felles marineøvelser og besøksutvekslinger mellom militære hovedkvarter, skoler og avdelinger, noe som kan påvirke den sikkerhetspolitiske situasjonen mellom Norge og Russland i nord (Åtland og Hagvåg, 2014, s.

26).

Mindre samarbeid og åpenhet mellom det norske og russiske forsvaret kan gi utslag i mindre innsikt i hverandres kapasiteter, intensjoner og sikkerhetsforståelser. Dette kan før til øke mistenksomhet ved en episode eller hendelse i nord, og dermed også eskalere en situasjon som ellers hadde blitt løst gjennom samarbeid og dialog (Heier og Kjølberg 2015, s. 21). Samtidig kan faktorer som ikke direkte berører den bilaterale relasjonen mellom Norge og Russland få betydning for Norges sikkerhetsstilling i nord. Økt fremvekst av anti-vestlige holdninger, samtidig som en styrket bekymring for NATOs tilstedeværelse i nord, kan medføre at Russland vil komme til å oppfatte nordområdene og Arktis som en region med sikkerhetspolitiske utfordringer (Tamnes et al., 2015, s. 21).

(27)

15

2.3 NATOs sikkerhetspolitiske utvikling

I denne delen av kapittelet skisseres utviklingstrekk innad i NATO knyttet til sikkerhetspolitiske prioriteringer.

Medlemskap i NATO betyr at medlemmene står sammen om å verne hverandres territoriale integritet og suverenitet. Allianseforpliktelsene utløses ved en situasjon der en eller flere medlemmer blir utsatt for et militært angrep. NATOs Washington-traktat av 1949 danner selve grunnlaget for det transatlantiske forsvarssamarbeidet. Kjernen i allianseavtalen er artikkel 5, som omhandler kollektivt selvforsvar. Artikkel 5 konstaterer at dersom en av statene som er medlem av NATO skulle bli utsatt for et angrep, så skal «(…) statene bistå den eller de angrepne parter ved enkeltvis og i samråd med de andre parter straks å ta slike skritt som den anser for nødvendig, derunder bruk av væpnet makt, for å gjenopprette det nord-atlantiske områdes sikkerhet» (NATO, 1949).⁸ Artikkel 4 omhandler situasjoner som ikke uten videre utløser de kollektive forsvarsforpliktelsene, men utløser konsulering mellom statene; «Partene vil rådslå med hverandre når som helst en av dem mener at noen parts territoriale ukrenkelighet, politiske uavhengighet eller sikkerhet er truet» (NATO, 1949).⁹

Siden 1949 har alliansen utgitt seks strategiske konsepter, hvor de under den kalde krigen var graderte militære dokumenter. Generelt inneholder dokumentene redegjørelser for hvordan NATO skal utføre de oppgavene som er beskrevet i Washington-traktaten. Formålet med det strategiske konseptet er derfor å gi en oppdatert vurdering av traktaten til den spesifikke geopolitiske situasjonen som til enhver tid er gjeldende, herunder redegjøre for alliansens konkrete mål og prioriteringer (Hilde og Widerberg, 2010, s. 13). NATO har utviklet både med hensyn til antall medlemsstater, sikkerhetsinteresser og hvilke oppgaver som utføres. Med den kalde krigens slutt og følgende Sovjetunionens oppløsning, falt også den trusselen NATO ble opprettet for å avskrekke (Østerud og Toje, 2013, s. 77). Etter den kalde krigen har de tre strategiske konseptene, publisert i 1991, 1999 og 2010 blitt offentliggjort, og bærer preg av å være politiske rammer heller enn militære styringsdokumenter (Hilde og Widerberg, 2010, s.

8 Angrepet på USA den 11. september 2001 utløste for første, og hittil siste gang artikkel 5 (NATO, 2001).

9 Artikkel 4 har blitt påberopt fem ganger: Av Tyrkia i 2003 grunnet krigen i Irak, videre to ganger av Tyrkia i 2012 grunnet borgerkrigen I Syria (se Croft, Adrian "NATO demands halt to Syria aggression against

Turkey". Reuters), I 2014 initiert av Polen etter den russiske invasjonen på Krim (se "Statement by the North Atlantic Council following meeting under article 4 of the Washington Treaty". NATO Newsroom. 4 March 2014), og igjen av Tyrkia i 2015 etter trusler fra IS mot deres territorium (se Ford, Dana. 26 July 2015. "Turkey calls for rare NATO talks after attacks along Syrian border". CNN).

(28)

16

10). I det strategiske konseptet fra 1999 ble krisehåndtering i det europeiske området gitt en fremtredende plass, fordi fokuset til alliansen lå på erfaringene fra konfliktene på 1990-tallet, især de som hadde utspilt seg på Balkan (NATO, 1999). Den 11. september 2001 markerte et takskifte i NATOs fokusområde, og mye av debatten på 2000-tallet har handlet om hvordan å håndtere ”out of area” utfordringer samtidig som å fokusere på ”in area” utfordringer, altså alliansens kjerneområder (Hilde og Widerberg, 2010, s. 17). Den NATO-ledede ISAF operasjonen i Afghanistan fra 2003 krevde mye av alliansens fokus og ressurser, og andre utviklingstrekk kom i fokus for flere av de europeiske NATO-landene. De strategiske konseptene er dermed svært preget av den sikkerhetspolitiske konteksten. Revideringen av de strategiske konseptene etter den kalde krigen må også sees på som uttrykk for uenigheter omkring alliansens overordnede hensikt (Østerud og Toje, 2013, s. 77). Selv om resultatet av 2010-konseptet ble å fokusere både på kjerneoppgaver og «out of area», så argumenterer Østerud og Toje (2013, s. 71) for at de europeiske medlemslandene ikke er forberedt på noen av oppgavene.

Fremveksten av et langt sterkere Russland var den utviklingen flere europeiske stater, Norge inkludert, viet størst oppmerksomhet i diskusjonen rundt det nye strategiske konseptet mot 2010 (Hilde og Widerberg, 2010, s. 11). Til tross for at NATOs sitt forsvarsbudsjett er betraktelig større enn Russlands,¹⁰ så har det russiske regimet de siste årene vist betydelig vilje til å satse på forsvaret, noe som har resultert i et langt mer militært kapabelt Russland. Til sammenlikning har tendensen blant NATOs europeiske medlemsland vært det motsatte, med en reduksjon i forsvarsbudsjettene på om lag 2 prosent hvert år siden 1990-tallet (Østerud og Toje, 2013, s.

81). USA har også redusert sine forsvarsbudsjetter de senere år, men står likevel for tre fjerdedeler av alliansens samlede forsvarsutgifter (Heier og Kjølberg, Tormod Heier & Anders Kjølberg, 2015, s. 180). I tillegg har NATO fokusert på en rekke nye oppgaver, inkludert bekjempelse av terrorisme, piratvirksomhet, og generell krisehåndtering. Dette har bidratt med å gjøre alliansens trusselvurderinger vide – men også diffuse, med sterke uenigheter innad i alliansen omkring hva som skal være alliansens fokusområder (Østerud og Toje, 2013, s. 79).

Alliansemedlemmene kan deles inn i tre kategorier, ettersom de prioriterer å henholdsvis; styrke NATOs kollektive forsvar, oppnå et godt forhold til Russland, eller deltagelse i internasjonale operasjoner (Jonson, 2010). Tradisjonelt sett kan Norge sies å være i den første, men til dels

10 Russlands forsvarsutgifter utgjør om lag ti prosent av NATO-medlemmenes samlede forsvarsutgifter (Heier og Kjølberg, 2015, s. 14).

(29)

17 den andre kategorien. Konflikten i Ukraina har ført til en mer samlet oppmerksomhet mot Russland, med USA i spissen. Til tross for at NATO er en konsensusbasert organisasjon, så har amerikanske interesser og kapasiteter størst betydning når det gjelder hvilke interesser alliansen skal følge (Heier og Kjølberg, 2015, s. 180). Det vil også si at når USA sitt blikk er rettet mot Russland, så har det en relativt stor betydning for NATOs prioriteringer.

2.4 Videre fremstilling

I dette kapittelet har jeg redegjort for de strukturelle utviklingstrekkene som ligger til grunn for oppgavens problemstilling. I sum vitner Russland sin adferd i Georgia og Ukraina om en vilje til å bruke militære maktmidler der det anses som en effektiv strategi for å hevde russiske interesser. Samtidig som evnen til å bruke slike virkemidler er sterkt økende. Russland ruster opp Forsvaret, parallelt med at NATO-medlemmer ruster ned. Det strategiske konseptet fra 2010 representerer imidlertid en dreining til å i større grad fokusere «in area» til fordel for «out of area», noe som har blitt forsterket etter den russiske innblandingen i Ukraina-konflikten (2014-).

I neste kapittel vil teoriene som benyttes i analysen fremstilles. De valgte teoretiske perspektivene har til hensikt å belyse nettopp hvordan utviklingen skissert i dette kapittelet antas å påvirke norsk sikkerhetsstrategi i nordområdene. Samtidig vil det fremstilles hvordan teoriene kan bidra med å vurdere den åpne sikkerhetsstrategien opp mot den dype sikkerhetsstrategien.

(30)

18

3 Analytisk rammeverk

3.1 Innledning

I dette kapittelet blir studiens analytiske rammeverk redegjort for. Tilnærmingen bygger på at strategi er et todelt begrep, hvor den offentlige strategien representer hvordan myndigheter ønsker å fremstille sikkerhetspolitikken, mens den dype strategien utgjør staters intensjonelle sikkerhetsstrategier. For å belyse hvordan russisk adferd og mulige intensjoner, samt alliansetilhørighet påvirker norsk sikkerhetsstrategi i nordområdene i tidsperioden 2008 til 2015, vil tre teorier benyttes. Først presenteres sikkerhetiseringsteori og dens implikasjoner for å vurdere åpne strategier. Videre gjennomgås strukturell realisme, herunder sikkerhetsdilemmaet og alliansedilemmaet. Basert på de teoretiske implikasjonene fra strukturell realisme, redegjøres det til slutt for et antatt årsaksforhold, i lys av småstaters strategivalg.

3.2 Sikkerhetiseringsteori

Københavnskolens sikkerhetiseringsteori (utviklet av Wæver 1995; Buzan et al., 1998; Buzan og Wæver 2003) utgjør et rammeverk for å forstå hvordan et bestemt felt, en sektor, en region eller en utvikling settes på den sikkerhetspolitiske dagsordenen (Emmers, 2013, s. 132).

Desikkerhetisering og resikkerhetisering er også relevante begreper innenfor teorien.

Førstnevnte beskriver er en prosess hvor en sak fjernes fra den sikkerhetspolitiske agendaen, mens sistnevnte sikter til en situasjon hvor noe på nytt kommer på en slik agenda (Wæver, 1995, s. 76). Teoriens utgangspunkt er at et politikkområde får status en som sikkerhetsutfordring gjennom den sikkerhetiserende aktør (politisk elite, byråkraters, myndigheters) sin retorikk (Buzan et al., 1998, s. 36). I hovedfokuset ligger dermed de prosesser som fører til at noe blir et sikkerhetsspørsmål, og ikke sikkerhetstrusselen i seg selv. En sikkerhetiseringsprosess defineres videre som:

(…) the move that takes politics beyond the established rules of the game frames issues either as a special kind of politics, or as above politics. Securitization can thus be seen as a more extreme version of politicization (Buzan et al., 1998, s. 23).

(31)

19 Dette gjør sikkerhet til en selvoppfyllende prosess; ved å bruke betegnelsen sikkerhet om et politikkområde, forsøker nettopp den sikkerhetiserende aktør å gjøre dette til et sikkerhetsanliggende. I følge teorien kan aktører forsøke å gjøre alt til et referanseobjekt for sikkerhet. Referanseobjektet utvides fra en snever forståelse av militær sikkerhet, til og også kunne gjelde miljøsikkerhet, økonomisk sikkerhet, samfunnssikkerhet og politisk sikkerhet (Buzan et al., 1998, s. 36).

Hvor vidt en sikkerhetiseringsprosess er vellykket, avhenger derimot av om det «relevante publikum» aksepterer aktørens forsøk på sikkerhetisering. Definisjonen av publikum varierer ut fra saksfelt, og hvem den sikkerhetiserende aktør ønsker å få aksept av. Det kan være alt fra den offentlige opinionen, til politikere, militære ledere eller andre eliter (Emmers, 2013, s. 112).

Så lenge publikum aksepterer at noe er sikkerhetisert, er dette flyttet til den sikkerhetspolitiske agenda. Selv når det ikke er noe referanseobjekt, så kan sikkerhetisering finne sted. Militære virkemidler legitimeres generelt sett med referanse til en ekstern trussel. Når det ikke finnes en klar trussel, kan sikkerhetisering benyttes på andre måter. En slik hendelse omtales som

«balkanization» (Wæver, 1995, s. 72).¹¹

Teorien befinner seg i en mellomposisjon i debatten om et tradisjonelt og utvidet sikkerhetsbegrep (Buzan og Hansen, 2009, s. 187). I teorien skilles sikkerhetspolitikk fra andre politikkområder, ved å være forbeholdt utfordringer som utgjør en «eksistensiell trussel».

Sikkerhetiseringsteori legger imidlertid ikke til grunn noen objektiv vurdering av hva som er sikkerhetspolitikkens referanseobjekt. Det er i tillegg lite konkret hva som menes med eksistensiell trussel, men Wæver (1995, s. 62, 63) vektlegger at det må være snakk om intensjonelle trusler for at noe skal kategoriseres som sikkerhetspolitikk. Det vil si at noen med viten og vilje har fremprovosert utfordringen. Teorien gir likevel ikke noe fullgodt svar på dette, ut over å referere til sikkerhet som resultat av en vellykket sikkerhetiseringsprosess.

Wæver (1995, s. 48) argumenterer likevel for at det er viktig å holde fast ved kjernen i sikkerhetsbegrepet, da en utvidet tilnærming står i fare for å tømmes for innhold. Alt blir et spørsmål om sikkerhet. Wæver hevder at et utvidet sikkerhetsobjekt derfor er en abstrakt idé heller enn et analytisk, studertbart konsept, og som i liten grad kan relateres til sikkerhetsbegrepet. Nasjonalstaten som sikkerhetsobjekt er et relativ klart konsept med lang tradisjon som et studiefelt, mens det som omtales som sikkerhet på individ- og samfunnsnivå

11 Eksempelvis refererte President George H.W. Bush for at NATO ikke er en allianse mot et spesielt land, men mot generelle trusler i form av «usikkerhet» og «ustabilitet» (Wæver, 1995, s. 72).

(32)

20

ikke eksisterer som et sikkerhetspolitisk studieobjekt (Wæver, 1995, s. 48). I tråd med den teoretiske definisjonen av sikkerhet som ligger til grunn for denne studien, så er det konsekvensene av en handling eller hendelse på statsnivå som avgjør om noe anses som sikkerhetspolitikk.¹² Begrepet security brukes derfor på statsnivå når det gjelder tilsiktede trusler, mens safety brukes for alle uintenderte hendelser og for intenderte hendelse på individnivå og på samfunnsnivå, dersom denne trusselen kan sies å være sikkerhetisert.¹³

3.2.1 Motiver bak sikkerhetisering

Ved å kalle et politisk spørsmål for et sikkerhetsspørsmål, hevder altså myndigheter en rett til å håndtere den aktuelle utfordringen med andre type virkemidler enn det som ellers ville vært legitimt. Teorien konkretiserer ikke videre hva som er ekstraordinære virkemidler, men militære ressurser må sies å være et slikt virkemiddel (Rottem, Hønneland og Jensen, 2008, s.

31).Sikkerhetisering fører til en legitimering av ekstraordinære virkemidler. I ytterste konsekvens tillater sikkerhetisering myndigheter å fri seg fra de demokratiske reglene og prosedyrene de ellers ville vært bundet av (Buzan et al., 1998, s. 25). Av dette følger det også at sikkerhetisering er et instrument myndighetene kan bruke for å få kontroll over en bestemt utfordring. Når statene flytter et problem inn i en sikkerhetsramme kan det gi fordeler som det ikke hadde vært mulig å oppnå hvis utfordringen ble ansett som en politisk sak. Dette betyr likevel ikke at det ikke lengre eksisterer noen grenser for hvilke virkemidler myndighetene kan benytte når det er snakk om sikkerhetsproblemer, men heller at disse grensene er uklare, og må studeres empirisk (Hansen, 2013, s. 35; Jensen, 2014, s. 11, 12).

Sikkerhetiseringsteori håndterer i liten grad spørsmål omkring motivene bak sikkerhetisering for de aktørene som forsøker å drive den frem. Wæver (1995, s. 55) poengterer likevel at når myndigheter eller politiske ledere sikkerhetiserer et polisk felt, er ikke det ensbetydende med at feltet objektivt sett er nødvendig å sikre. Det betyr at en aktør har lykkes i å konstruere det som et eksistensielt problem. Vellykket sikkerhetisering av et politikkområde kan gi en rekke fordeler. Sikkerhetisering kan blant annet føre til mer effektiv håndtering, mobilisering av støtte, og økt allokering av ressurser (Emmers, 2013, s. 136). Man bør i utgangspunktet være

12 Se del 1.3 «Sentrale begreper», s. 5-7.

13 Bildet kompliseres ytterligere når det gjelder trusler fra terrorisme, som ofte omtales som «security» når man ser på den generelle utfordringen sett fra statens side, men «safety» når man ser det fra samfunnets og enkeltindividers side.

(33)

21 skeptisk til at et politisk felt blir sikkerhetisert (Wæver, 1995, s. 116,117).

Dette indikerer at statene kan sikkerhetisere noe fordi det er formålstjenlig å gjøre nettopp dette.

Om ikke like eksplisitt formulert som hos Bailes (2009), så legger derfor sikkerhetiseringsteori til grunn at stater kan rammes inn noe som sikkerhet selv om sikkerhetsobjektet egentlig ikke er eksistensielt truet. De hendelser, temaer eller utfordringer som settes på den sikkerhetspolitiske agendaen, kan også ifølge sikkerhetiseringsteori bevisst ha blitt plassert der fordi det er hensiktsmessig (Wæver, 1995, s. 55).

I sammenheng med skillet mellom åpen og dyp strategi, kan vi generelt sett hevde at i tilfeller hvor det er avvik mellom offentlig og dyp strategi har myndigheter vellykket sikkerhetisert et felt eller en hendelse, ved å benytte andre argumenter enn å referere til det reelle sikkerhetsobjektet. Ved vellykket sikkerhetisering, blir den spesifikke utfordringen flyttet fra å være et politisk felt, til å bli rammet inn som eksistensielt viktig for sikkerheten. Dette fører i neste omgang til at ekstraordinære virkemidler kan legitimeres (Buzan et al., 1998).

3.2.2 Anvendelse av sikkerhetiseringsteori

Det er av flere grunner interessant å benytte sikkerhetiseringsteori for å kartlegge myndighetenes åpne sikkerhetsstrategi i nordområdene. Under den kalde krigen handlet nordområdepolitikk stort sett om militær sikkerhetspolitikk i tradisjonell forstand (Åtland, 2003, s. 7). Barentsregionen var sterkt militarisert, og økonomisk samarbeid med Sovjetunionen ble sett på som en potensiell trussel mot norsk statssikkerhet (Rottem et. al., 2008, s. 122).

Et viktig moment i norsk nordområdepolitikk siden den kalde krigen har vært normalisering og lavspenning av relasjonene med Russland i nord gjennom demilitarisering samt innføring av ulike samarbeidstiltak (Jensen, 2014, s. 8). Tiltakene angår et bredt spekter av samarbeidsrelasjoner i regionen. Flere av utfordringene som var sikkerhetisert under den kalde krigen, har i ettertid blitt behandler som sivile spørsmål (Rottem et. al., 2008, s. 122), noe som uttrykker at relasjonene har blitt desikkerhetisert. Som motsats til den sikkerhetspolitiske målsettingen om sivilisering i nord, har det fra 2008 blitt økt fokus på militær tilstedeværelse i regionen. Dette gjelder særlig fra russisk side, i tråd med målsettingen om å bli den ledende arktiske stormakten.¹⁴ Samtidig allokerer norske myndigheter ytterligere forsvarsressurser nordover. Er vi igjen vitne til en resikkerhetisering av nordområdene? Ved hjelp av

14 Se del 2.3.3 «Implikasjoner for Norge og nordområdene», s. 12-14.

(34)

22

sikkerhetiseringsteori vil analysen redegjøre for hva som åpent fremstilles som sikkerhetsutfordringer i nordområdene, og hvordan norske myndigheter forklarer og legitimerer den økte allokeringen av forsvaret nordover.

Sikkerhetiserende aktør i analysen er deler av myndighetsapparatet som har ansvar for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk, herunder Utenriksdepartementet (UD) og Forsvarsdepartementet (FD). Sikkerhetisering skal vurderes på basis av offentlige publiserte dokumenter, som i hovedsak består av proposisjoner til Stortinget, det vil si forslag til stortingsvedtak, samt meldinger til Stortinget, som går ut på at regjeringen presenterer saker for Stortinget, men uten forslag til vedtak (Stortinget, 2008). Dette illustrer at Stortinget er et sentralt publikum for den sikkerhetiserende aktør. Samtidig er disse dokumentene offentlig publiserte, og tilgjengelige for allmenheten, noe som gir belegg for at de kan studeres som dokumenter også rettet mot den offentlige opinion. Publikum i denne studien er derfor alminnelige innbyggere, i tillegg til opposisjonen på Stortinget. Dette utgjør publikumet regjeringen (UD og FD) forsøker å påvirke gjennom de offentlige dokumentene.

3.3 Strukturell realisme

Til grunn for studien ligger et strukturrealistisk perspektiv på internasjonal politikk. Strukturell realisme utgjør ikke en helhetlig teori, men må heller betraktes som en samlekategori bestående av ulike teoretiske argumenter og resonnementer. Utgangspunktet for teorien er «Theory of international politics» (1989) av Kenneth Waltz. Strukturell realisme hviler på en forutsetning om at den internasjonale strukturen har større påvirkningskraft på staters adferd, enn det statens egne motiver har. Konstruksjonen av det internasjonale systemet skaper muligheter og begrensninger for statene, som igjen styrer deres adferd. Den internasjonale strukturen er anarkisk, noe som genererer usikkerhet omkring andre aktørers intensjoner og hensikter (Glaser, 1994-1995, s. 56). Teorien forutsetter at staters hovedmål er å redusere sin egen usikkerhet. Stater må søke makt (en kombinasjon av militære-, økonomiske-, territorielle-, og befolkningsmessige ressurser) for å overleve, da lite makt kan gi andre aktører incentiver til å utnytte egen svakhet (Glaser, 2013, s.18). Makt er dermed helt nødvendig for å opprettholde suverenitet i det internasjonale systemet. Samtidig er makt et virkemiddel, snarere enn et mål i seg selv (Emmers, 2013, s. 20). Selv om stater er rasjonelle «sikkerhetssøkere», kan konflikter oppstå, fordi det internasjonale anarkiet genererer usikkerhet og driver stater inn i konkurranse (Glaser, 2013, s. 15).

(35)

23 Bland de ulike teoretiske perspektivene innenfor studiet av internasjonal politikk har realisme tradisjonelt sett stått sterkest, og teoriene var eminente i sine forklaringer av det bipolare systemet under den kalde krigen. Etter den kalde krigens avslutning har imidlertid andre teoretiske perspektiver blir viet stor oppmerksomhet, og flere (Lebow, 1994; Vasquez, 1997) har hevdet at realisme ikke lengre er i stand til å forklare det internasjonale systemet. Den nye strukturen var preget av en langt mer fredelig verden, med fremveksten av liberale demokratier og internasjonale institusjoner (Fukuyama, 1991, s. 662). Hvis betingelsene en teori legger til grunn ikke lenger er gjeldene, så vil følgelig teorien miste sin gyldighet. De strukturelle endringene etter den kalde krigen – fra bipolaritet til multipolaritet – har stor betydning for staters sikkerhet. Waltz (2000, s. 5) argumenterer likevel for at de strukturelle endringene som fant sted er endringer innad i det internasjonale systemet, noe som er en vesentlig forskjell fra endringer av selve systemet. Så lenge det internasjonale systemet fortsatt kan sies å være et system av suverene stater som må søke å sikre seg selv, så er også forutsetningene som ligger til grunn for strukturell realisme tilstede i internasjonal politikk (Waltz, 2000, s. 39). Nettopp det at realpolitikken igjen har kommet klart til uttrykk i Europa, gjennom Russland sin militære maktbruk mot to suverene stater for å oppnå egeninteresser (Matlary, 2014), er en viktig indikasjon på realismens fortsatte relevans for å forklare hendelser i internasjonal politikk.

Norges respons på russisk adferd i Ukraina vitner i tillegg om at Norges sikkerhetssituasjon er betinget av strukturelle endringer i det internasjonale system. Derfor anses ansees et strukturrealistisk perspektiv som velegnet for å forklare den norske sikkerhetsstrategien.

Strukturell realisme deles gjerne inn i to teorier – offensiv og defensiv realisme – ettersom i hvilken grad det vektlegges at bruk av maktmidler er nødvendig for at stater skal oppnå sikkerhet. En annen sentral forskjell mellom teoriretningene er forståelsen av hvor mye konkurranse anarkiet genererer, og i hvilken grad samarbeid er mulig. Offensiv realisme legger til grunn at det anarkiske systemet gir incentiver for å maksimere egen maktposisjon, ettersom mer makt gir bedre muligheter for å forsvare seg selv ved et eventuelt angrep (Taliaferro, 2000/2001, s. 128). Når den drivende ambisjonen i internasjonal politikk er å sikre statens suverenitet, søker stater å svekke makten til potensielle motstandere, og øke sin egen relative maktposisjon (Taliaferro, 2000/2001, s.159).

I følge Mearsheimer (2001, s. 51-53) fører usikkerheten omkring hverandres intensjoner til at stater bør anta at andres hensikter er offensive. Internasjonal politikk er derfor konkurransedreven, og statene har sterke incentiver for å utnytte hverandre. Dette forhindrer samarbeid. I kontrast til offensiv realisme, anser ikke defensiv realisme at den internasjonale