KOMMUNEN SOM
BARNEHAGEMYNDIGHET ÅS KOMMUNE
2014
ENDELIG
TILSYNSRAPPORT
Innholdsfortegnelse
1. Sammendrag ...4
2. Innledning...4
3. Om tilsynet med Ås kommune ...4
3.1Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet...4
3.2Tema for tilsyn...4
3.3Om gjennomføringen av tilsynet...5
3.4Om den endelig tilsynsrapporten...7
4. Kommunen som tilsynsmyndighet på barnehageområdet ...7
4.1Rettslige krav ...7
4.2Fylkesmannens undersøkelser ...10
4.3Fylkesmannens vurderinger ...10
4.4Fylkesmannens konklusjon i den foreløpige tilsynsrapporten...20
5. Krav etter forvaltningsretten...20
5.1Rettslige krav ...20
5.2Fylkesmannens undersøkelser/vurderinger...21
6. Tilbakemelding fra Ås kommune ...23
7. Fylkesmannens konklusjon ...25
8. Tilsynet avsluttes ...25
1. Sammendrag
Tema og formål
Tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet handler om kommunens plikt til å påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk og ellers er forsvarlige.
Tilsynet skal bidra til at kommunen, som lokal barnehagemyndighet, følger regelverket og sikrer at barn i barnehage får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet.
Manglende etterlevelse av regelverket kan medføre at barna ikke får det barnehagetilbudet de har krav på etter barnehageloven.
Gjennomføring
Fylkesmannen åpnet 6. oktober 2014 tilsyn med Ås kommune som barnehagemyndighet.
Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon og intervjuer med sentrale personer i kommunens administrasjon.
Det ble gjennomført stedlig tilsyn 2. desember 2014.
Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt Ås kommune 15. desember 2014, og Fylkesmannen avholdt sluttmøte 17. desember 2014. Kommunen svarte på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport i brev av 23. januar 2015.
Avslutning av tilsynet
Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd i Ås kommune. Det er derfor ikke aktuelt for Fylkesmannen å vedta pålegg om retting. Tilsynet anses avsluttet ved den endelige tilsynsrapporten.
1. Innledning
Fylkesmannen i Oslo og Akershus har i perioden fra 6. oktober 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med Ås kommune som barnehagemyndighet etter barnehageloven § 8 jf, § 16.
Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd i tilsynet med Ås kommune.
Tilsynet avsluttes med den endelige rapporten. Fylkesmannen har på
tidspunktet for denne rapporten ikke avdekket lovbrudd i kommunen, og det er dermed ikke grunnlag for å gi pålegg om retting av lovbrudd.
3. Om tilsynet med Ås kommune
3.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet
Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf.
barnehageloven § 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b.
Av kunnskapsdepartementets embetsoppdrag til fylkesmannen for 2014 fremgår det at fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunene som
barnehagemyndighet utfører de oppgaver de er pålagt etter barnehageloven med tilhørende forskrifter. Videre at fylkesmannen skal prioritere arbeid for at kommunene retter lovbrudd, avdekket gjennom fylkesmannens tilsyn.
Temaet i tilsyn med Ås kommune inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2014.
Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet.
I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er
forvaltningsloven, barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av barnehageloven, som er brutt.
3.2 Tema for tilsyn
Tema for tilsynet er kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8, jf. § 16.
Rapporten omhandler lovbrudd som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet.
Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet. Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannens tilsyn skal også bidra til økt kunnskap hos ulike grupper i og utenfor sektoren og tilrettelegge for forbedring.
3.3 Om gjennomføringen av tilsynet
Tilsyn med Ås kommune ble åpnet gjennom brev av 6.10.14. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven § 60 c.
Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju.
I dette tilsynet er det først innhentet skriftlig dokumentasjon fra Ås
kommune, som grunnlag for å vurdere om kommunen oppfyller lovkravene som gjelder for tilsynets tema. Etter gjennomgang av dokumentene har Fylkesmannen gjennomført stedlig tilsyn (intervjuer) i kommunen. Tilsynet innebærer at tilsendte dokumenter, samt opplysninger fra intervjuene, blir gjennomgått og vurdert i forhold til lovkrav.
Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:
Fra Ås kommune:
Kommunens organisasjonskart
Oversikt over organiseringen på barnehageområdet (barnehagemyndigheten)
Stillingsbeskrivelse for faglig rådgiver, barnehagefaglig rådgiver og pedagogisk veileder
Kommunens delegasjonsreglement
Ny delegering av myndighet på barnehageområdet for Oppvekst- og kultursjef samt styrere
Tilstandsrapport for kommunale barnehager i Ås kommune 2013
Kommunens retningslinjer for tilsyn etter lov om barnehager
Rutine for å skaffe seg oversikt over barnehagene i Ås kommune 2014
Oversikt over gjøremål i 1310.no
Tilsynsplan etter lov om barnehager 2011-2012 og 2013-2014
Maler for varsel om tilsyn og innhenting av opplysninger i forbindelse med tilsyn, tilsynsrapport, og avslutningsrapport etter lov om
barnehager
Mal for tilsyn med tema Rammebetingelser og Innhold og praksis
Varsel og revisjonsrapport etter tilsyn med Solbergtunet barnehage, Tamburbakken barnehage, Kaja barnehage og Rustadporten
barnehage
Beskrivelse av kommunens rutiner for å forhindre rolleblanding
Ås kommunes redegjørelse for hvordan veiledning blir brukt som virkemiddel for å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage
Skriftlig dokumentasjon på veiledningsmøter:
o Innkalling til felles styrermøte 24.10.13 og 20.03.14 o Invitasjon til fagdager 13.03.14 og 06.11.14
o Kompetanseutviklingstiltak: kursdag om Barns trivsel - voksnes ansvar 22.10.14 og veiledning for nyutdannede barnehagelærere og pedagoger med annen høgskoleutdanning og som arbeider på dispensasjon 01.09.14 og 27.10.14
Under tilsynsbesøket i Ås kommune fikk vi utlevert:
Invitasjon til felles styrermøte 23.05.13
Invitasjon til felles styrermøte 20.03.14 og oppsummering av gruppearbeid
Referat fra fellesmøter for styrere i kommunale og ikke-kommunale barnehager 30.09.10, 27.01.11, 29.03.12 og 14.02.13
I etterkant av tilsynsbesøket har vi fått utlevert:
Avslutningsrapport, tilsyn etter lov om barnehager, Haugtussa Steinerbarnehage 28.02.13
Avslutningsrapport, tilsyn etter lov om barnehager, Knerten barnehage 12.09.13
Revidert plan for oppfølging av tilsyn i barnehager 2013 og 2014 Det ble gjennomført stedlig tilsyn 2. desember 2014 i Ås kommune.
Det ble avholdt intervjuer med:
Oppvekst – og kultursjef, Ellen Benestad
Barnehagefaglig rådgiver, Vigdis Bangen
Pedagogisk veileder, Borgny Bylterud
Foreløpig tilsynsrapport og varsel om pålegg ble sendt kommunen den 15.12.2014. Det ble avholdt sluttmøte i kommunen den 17.12.2014.
Fylkesmannen har mottatt kommentarer fra Ås kommune innen den fristen som ble satt i den foreløpige rapporten. Dette er kommentarer knyttet til punkt 3 og 4 i den foreløpige rapporten, og vil bli omtalt under punkt 5 i den endelige rapporten.
3.4 Om den endelige tilsynsrapporten
Tilsynet avsluttes med den endelige tilsynsrapporten. Fylkesmannen har på tidspunktet for denne rapporten ikke avdekket lovbrudd i kommunen, og det er dermed ikke grunnlag for å gi pålegg om retting.
4. Kommunen som tilsynsmyndighet på barnehageområdet
4.1 Rettslige krav
Barnehageloven § 8 første ledd:
Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.
Barnehageloven § 16, lyder blant annet:
Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens
stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering.
[…]
Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen.
Kommunen har ansvaret for å påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8. Av forarbeidene til barnehageloven §§ 8 og 16 (Ot.prp. nr.72 (2004-2005) fremgår det at
”kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven”.
Kommunen har dermed tre virkemidler for å påse regeletterlevelse i barnehagene:
Kommunen godkjenner barnehagene.
Kommunen fører tilsyn med barnehagene.
Kommunen driver veiledning med barnehagene.
Fylkesmannens tema for tilsyn er kommunens plikt til å påse
regeletterlevelse i barnehager som er godkjent etter barnehageloven. Vi vil derfor vurdere kommunens veilednings- og tilsynsvirksomhet.
Vi har delt de rettslige kravene som følger av denne plikten inn i 3 faser.
Dette er kartlegging av barnehagene og vurdering av behov for veiledning og tilsyn, virkemiddelbruk og kommunens gjennomføring av tilsyn.
Kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn
Kommunens plikt til å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage forutsetter at kommuner driver aktiv kartlegging av alle barnehagene i kommunen for deretter å kunne vurdere behovet for tilsyn eller veiledning i den enkelte barnehage. Dette kan være innhenting av informasjon gjennom årsplaner og/eller evalueringsrapporter, årsmelding, vedtekter,
brukerundersøkelser og lignende. Rapporteringer fra barnehagene til
barnehagemyndigheten kan også inngå i dette arbeidet. Det samme gjelder møter med barnehagene der lovlig og forsvarlig barnehagedrift er et tema.
Kommunen har også rett til innsyn i dokumenter og adgang til
barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver, jf. barnehageloven § 8.
På bakgrunn av kartleggingen av barnehagene må kommunen ta stilling til i hvilke barnehager risikoen for lovbrudd er størst, innenfor hvilke lovtema sannsynligheten for lovbrudd er størst, for deretter å ta stilling til hvor
alvorlige konsekvensene av et eventuelt lovbrudd er. Denne kunnskapen må brukes til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn i den enkelte barnehage.
For at kommunen skal kunne utføre sin plikt til å påse regeletterlevelse, må den altså ha definert behovet for å føre tilsyn og/eller veiledning i
barnehagene i kommunen.
Virkemiddelbruk
Etter at kommunen har skaffet seg oversikt over barnehagene og hvor risiko for lovbrudd anses størst, må kommunen vurdere de virkemidler den har til rådighet for å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage. Etter
barnehageloven § 8 og § 16 kan kommunen gi veiledning og/eller føre tilsyn med barnehagene.
I barnehageloven § 16 fremgår det at ”Kommunen fører tilsyn med
virksomheter etter denne lov”. I henhold til forarbeidene til barnehageloven innebærer tilsynsansvaret at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter
barnehagelovens regler og ellers er forsvarlig.
Videre fremgår det av forarbeidene til barnehageloven § 8 at ”kommunen har som nevnt under merknaden til § 8 et veiledningsansvar overfor
barnehageeier. Ved god veiledning kan man ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stengning”.
Det er derfor kommunen som skal ta stilling til hvilket virkemiddel den vil benytte for å påse regeletterlevelse.
De fleste kommuner vil måtte gjennomføre tilsyn for å oppfylle kravet i barnehageloven § 8 om å påse regeletterlevelse. Dersom kommunen gjennomfører veiledning i stedet for tilsyn, er det avgjørende om denne veiledningen er tilstrekkelig for sikre regeletterlevelse i barnehagene, sett hen til det behovet som er kartlagt.
Kravet til å påse regeletterlevelse gjennom veiledning og tilsyn innebærer at kommunen må kunne vise hvordan de anvender sine virkemidler og hvorfor de har valgt denne løsningen, for å oppfylle kravet i § 8. Det vil ikke være tilstrekkelig at en kommune kun gjennomfører veiledning, uten å ha foretatt en vurdering av om dette er tilstrekkelig til å ivareta kommunens ansvar for å påse regeletterlevelse. Bruken av virkemidler må være forsvarlig.
Selv om kommunen ikke har en ubetinget tilsynsplikt, kan det imidlertid tenkes mange tilfeller hvor kommunen likevel vil ha en plikt til å føre tilsyn.
Det kan oppstå en konkret tilsynsplikt i det enkelte tilfellet.
Et eksempel kan være der kommunen gjennom sin kartlegging har avdekket brudd på regelverket, og har gjort barnehagene oppmerksom på
lovbruddene gjennom veiledning. Dersom barnehagene til tross for
veiledning ikke har rettet lovbruddene, og kommunen kun fortsetter med veiledning, vil det på et tidspunkt inntreffe en tilsynsplikt. Dette fordi bruk av veiledning ikke har fungert og kommunen har et strengere virkemiddel til rådighet, som de ikke har anvendt. Tilsyn vil i slike tilfeller være nødvendig for å oppnå regeletterlevelse.
En annen situasjon kan være at kommunen avdekker alvorlige lovbrudd ved en barnehage. Her vil det kanskje være større grunn til at kommunen bør gå direkte på tilsyn som virkemiddel. Igjen er det sentrale spørsmålet om
kommunen har gjort en forsvarlig vurdering av hvilket virkemiddel som er nødvendig for å påse regeletterlevelse i barnehagen.
Kommunen må gjennomføre tilsyn og veiledning på en måte som gjør tilsynet egnet til å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage. Dette forutsetter at kommunens veiledning og tilsyn er basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget.
Gjennomføring av tilsyn/pålegg om retting og stenging
For at tilsynet skal være egnet til å påse regeletterlevelse må kommunen ha oversikt over hvilke lovkrav kommunen fører tilsyn med etter
barnehageloven § 16. Kommunen må innhente opplysninger som gjør den i stand til å vurdere om kravene etterleves i den enkelte barnehage. For å
kunne påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage må kommunen ta stilling til lovlighet i tilsynet.
Der kommunen har konkludert med ulovlige eller uforsvarlige forhold, må barnehagene få tilbakemelding om dette, og kommunen må følge opp at lovbruddene rettes. Dette for å påse etterlevelse av regelverket.
Der kommunen har konkludert med at det ikke er avdekket ulovlige eller uforsvarlige forhold, må barnehagene få tilbakemelding om dette. Det følger av de ulovfestede prinsipper om god forvaltningsskikk i forvaltningsretten. I den endelige tilsynsrapporten skal derfor både de rettslige kravene, faktum i tilsynet, samt kommunens vurderinger og konklusjoner, komme fram tydelig og være etterprøvbare. Også hensynet til etterfølgende kontroll av
saksbehandlingen tilsier dette.
Ved skriftlig avslutning av tilsynet sikrer kommunen at den foretar en forsvarlig vurdering før det konkluderes i tilsynet.
Kommunen kan gi pålegg om retting etter barnehageloven § 16 andre ledd, dersom den oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold i barnehagen. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Pålegget skal gis i form av et enkeltvedtak, og
forvaltningslovens regler skal følges.
Kommunen må følge opp at den enkelte barnehage retter
ulovlige/uforsvarlige forhold i samsvar med pålegget. Kommunen må
deretter konkludere med om pålegget er innfridd og tilsynet kan avsluttes.
Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelse av disse oppgavene må derfor skje i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper som habilitet og forsvarlighet. Kommunens tilsyn må være
innrettet slik at det er betryggende skille mellom kommunens oppgave som barnehagemyndighet og kommunens oppgave som barnehageeier.
4.2 Fylkesmannens undersøkelser
Fylkesmannen har fått tilsendt, som vist over i punkt 2.3, dokumentasjon og redegjørelse som belyser kommunens delegasjon på barnehageområdet, kommunens arbeid med tilsyn etter lov om barnehager og kommunens veiledningsaktivitet.
Denne skriftlige dokumentasjonen, samt opplysninger vi fikk på intervju, danner grunnlaget for Fylkesmannens undersøkelser.
4.3 Fylkesmannens vurderinger
Fylkesmannen har vurdert kommunens plikt til å påse regeletterlevelse i 3 faser, ref. rettslige krav punkt 2.1. Den første er kommunens kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn. Den andre er
kommunens valg av virkemiddel for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Den tredje fasen er kommunens gjennomføring av tilsyn, herunder konsekvenser av ulovlige eller uforsvarlige forhold som er avdekket gjennom kommunens tilsyn.
Hver fase er utformet med kontrollspørsmål på bakgrunn av de rettslige kravene. Dersom vi konkluderer med at kommunen ikke oppfyller kravene som ligger i det enkelte spørsmål, er konklusjonen at kommunen ikke oppfyller sin forpliktelse med å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8, jf. § 16.
Fase 1: Kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn
Har kommunen oversikt (liste) over barnehager de skal gi veiledning og føre tilsyn med?
Fylkesmannen har inntrykk av at Ås kommune har god oversikt over
barnehager de skal gi veiledning til og føre tilsyn med gjennom kommunens generelle arbeid som lokal barnehagemyndighet. Dette gjelder både
godkjente og godkjenningspliktige barnehager.
Gjennom barnehagemyndighetens varierte fagsystemer (1310.no, Oppad, BASIL, KSS/Kvalitetslosen), oppgaver (tilsyn, søknader om dispensasjon fra utdanningskravet, klagesaker, bekymringsmeldinger, tilskuddsforvaltning m.m) og møtearrangementer (felles styrermøter, fagdager og
kompetanseutviklingstiltak) skaffer kommunen seg oversikt over barnehager.
Best innsikt og oversikt over barnehager mener kommunen at de først får etter gjennomført tilsyn.
I kommunens tilsynsplan har kommunen oppbevart historikk over den enkelte barnehage med opplysninger om tidspunkt for tilsyn, type tilsyn, og etter hvilke lovverk/bestemmelser det er ført tilsyn med. Tilsynsplanen er dynamisk, og oppdateres og justeres underveis.
På denne måten har kommunen en samlet oversikt over hvilke barnehager det er aktuelt å gi veiledning til og hvem som evt. bør få et tilsyn.
Har Ås kommune oversikt over hvilke lovkrav kommunen gir veiledning om og/eller fører tilsyn med?
Kommunen er klar over, og har oversikt over, hvilke lovkrav
barnehagelovens § 8 gir adgang til å gi veiledning om, og hvilke lovkrav barnehageloven § 16 gir myndighet til å føre tilsyn med.
Gjennom kommunens informasjonsvirksomhet og tilsynsrapporter ser vi at temaer det gis veiledning om og føres tilsyn med, er aktuelle og sentrale bestemmelser i lov om barnehager og tilhørende forskrifter. Vi registrerer at kommunen er opptatt av innholdet og kvaliteten på barnehagetilbudet, og dette er særdeles viktig, da det er et grunnleggende formål og krav etter barnehageloven at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet.
Kommunen er god til å gi veiledning både etter §§ 8 og 16. Vi ser at barnehagemyndigheten vurderer på eget initiativ barnehagenes behov for veiledning, og gir relevant informasjon, samt veiledning, på forespørsel.
Kommunes retningslinjer for tilsyn på barnehageområdet, mal for tilsyn med bestemte temaer, innhenting av dokumentasjon i forbindelse med tilsynet og tilsynsrapporter indikerer god og riktig forståelse av lovkravene.
Kommunen er tydelig på at, dersom de som barnehagemyndighet foretar tilsyn med andre fagtjenester, skilles det mellom tilsyn etter lov om barnehager og tilsyn etter annen lovgivning.
Det er Fylkesmannens vurdering at Ås kommune har god oversikt over hvilke lovkrav den kan gi veiledning etter og føre tilsyn med.
Har Ås kommune tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn?
Ås kommune benytter både sine fagsystemer, oppgaver og møtearenaer til å skaffe oversikt og innsikt i barnehagene.
Først og fremst gir BASIL – årsmeldinger og årsregnskap sammen med opptaksprogram (Oppad) kunnskap om kommunale og ikke-kommunale barnehager. I tillegg har kommunen for de kommunale barnehager et 1310.no internkontroll system og et kvalitetssystem, KSS/kvalitetslosen, som gir innblikk i hvorvidt definerte gjøremål oppfylles og på hvilken måte.
Når det gjelder myndighetsoppgaver skaffer kommunen kunnskap om sine barnehager gjennom tilsyn, saksbehandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet, klagesaker, bekymringsmeldinger, godkjenninger,
samarbeid med andre kommunale etater og tilskuddsforvaltning. Under intervju fortalte kommunen at de har et system for å registrere
bekymringsmeldinger fra foreldre/foresatte ved at de lagres i et arkivssystem. Alle de kommunale barnehagene i kommunen leverer
tilstandsrapport hvert år. Det gjennomføres også brukerundersøkelser hvert andre eller tredje år i kommunale barnehager og kommunen jobber for at de ikke-kommunale barnehagene skal være med på dette fremover. Kommunen har gjennomført en godkjenningsrunde av barnehagene, noe som også
bidrar til detaljkunnskap om den enkelte barnehage.
Vi har inntrykk av at kommunen er i tett dialog med sine barnehager. Det er etablert en del møtearenaer, hvor viktig informasjon om den enkelte
barnehage kan fanges opp. Av møtevirksomhet har kommunen faste møter med kommunale styrere ca. en gang i måneden og med ikke-kommunale styrere ca. 2-4 ganger i året. Det arrangeres fagdager for alle enhetsledere inkludert ikke-kommunale styrere 2-3 ganger i året. Temaene er knyttet til kommunens satsingsområder/utviklingsområder og informasjon fra
overordnet nivå, slik som Fylkesmannen, Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet. I tillegg har kommunen ledersamtaler med kommunale styrere 2-3 ganger i året. Kommunen inviterer også alle barnehager til kurs/opplæring på barnehageområdet. Eksempelvis tilbys veiledning av nyutdannede barnehagelærere og pedagoger med annen høgskolelærerutdanning til alle barnehager.
Fylkesmannen finner dermed at kommunen har mange gode kilder til informasjon om hva som skjer i den enkelte barnehage, og til å kunne vurdere om regelverket er kjent, forstått og overholdt på barnehagenivå.
Det er Fylkesmannens vurdering at Ås kommune har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn.
Bruker Ås kommune denne kunnskapen til å vurdere behov for veiledning og tilsyn?
Fylkesmannen har ovenfor konkludert med at Ås kommune har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene. Det som deretter skal vurderes er om
barnehagemyndigheten bruker denne kunnskapen til å vurdere behovet for tilsyn eller veiledning. Dette innebærer at kommunen må vurdere i hvilke(n) barnehage risikoen for lovbrudd er størst og innenfor hvilket tema, for
deretter å ta stilling til hvor alvorlige konsekvensene av et eventuelt lovbrudd er, ref. ovenfor under rettslige krav punkt 3.1. Deretter må kommunen foreta en forsvarlig vurdering av hvilket virkemiddel som er egnet til å påse regeletterlevelse i den aktuelle barnehagen.
Gjennom våre observasjoner ser vi at kommunen bruker sin kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn. Hva slags
virkemiddelbruk kommunen benytter seg av ser vi avhenger av den konkrete situasjonen. Det gis mye pro-aktiv veiledning for å forebygge større lovbrudd og hindre stengning.
I de tilfeller kommunen går på tilsyn er det også mye aktiv veiledning i selve tilsynet, jf. tilsynsrapporter. Kommunens tilsyn er ofte ”bredde”-tilsyn hvor mange forhold ses på under ett og samme tilsyn. I årets tilsyn har
kommunen satt fokus på barnehagens rammebetingelser (bhl. §§ 4, 7, 10, 18, 19, 20 og 22) og barnehagens innhold (bhl. § 1 og 2). Kommunen forklarerer årsakssammenhenger på et detaljnivå i sine tilsyn og dette gjør det lettere for barnehager å forstå sammenheng mellom lovverk og praksis på en god måte.
På intervju ble det sagt at Ås kommune velger ut barnehager etter en risiko- og vesentlighetsvurdering, hvor lenge det er siden sist barnehagen fikk et tilsyn, samt statlige føringer. Det fremkom på intervju at kartleggingen i mange tilfeller fører til at en barnehage får tilsyn tidligere enn det som opprinnelig var planlagt. Kommunens plan for tilsyn er derfor et aktivt dokument, som justeres i tråd med behovet for tilsyn i den enkelte barnehage.
Ved at Ås kommune justerer sin tilsynsplan i tråd med sin kartlegging og risikovurderinger, er det Fylkesmannens vurdering at kommunen viser en meget god forståelse for sitt mandat etter barnehageloven.
Bekymringsmeldinger blir vurdert opp mot alvorlighets-/vesentlighetsgrad.
Enkelte ganger vurderer barnehagemyndigheten at det er nødvendig å følge opp bekymringsmeldingen med veiledning og andre ganger med tilsyn i den aktuelle barnehagen. Vi ser at kommunen ofte utfører uanmeldte tilsyn ved bekymringsmeldinger.
Vi registrerer også at når det er endringer på nasjonalt nivå har kommunen brukt tilsyn for å påse hvorvidt endringen er implementert i den enkelte barnehage, eksempelvis ny formålsparagraf, jf. tilsyn med Solbergtunet barnehage, Tamburbakken barnehager, Kaja barnehage m.fl.
Fylkesmannen ser at Ås kommune har kartlegging av barnehagene/
vurdering av behov for veiledning og tilsyn, som en integrert del i sitt arbeid som barnehagemyndighet. Det fremstår som kommunen har en klar
intensjon om regeletterlevelse i den enkelte barnehage, under utførelsen av sine arbeidsoppgaver, eks. søknader om dispensasjon, gjennomgang av årsmeldinger etc.
Det er Fylkesmannens vurdering at Ås kommune bruker kunnskapen de har om barnehager for å vurdere behov for veiledning og tilsyn.
Fase 2: Virkemiddelbruk
Gjennomfører Ås kommune veiledning og tilsyn som svarer til behovet?
Som vist til tidligere, er det Fylkesmannens vurdering at Ås kommune bruker sin kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn.
Fylkesmannen ser at kommunen også gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med denne vurderingen.
I og med at kommunen kartlegger risikoområder for hvor det er størst sannsynlighet for å begå lovbrudd, og deretter tar en vurdering av virkemiddelbruket, mener vi dette svarer til behovet.
Gjennom dokumentasjonen ser vi at kommunens valg av enten veiledning eller tilsyn som virkemiddel, ut fra kommunens kartlegging, har vært forsvarlig og hensiktsmessig.
Som nevnt over har kommunen en del pro-aktiv veiledning, med arenaer hvor både barnehager kan bringe inn aktuelle problemstillinger og
kommunen på eget initiativ tar opp problemstillinger. På denne måten kan det gjøres mye forebygging av alvorlige lovbrudd eller uforsvarlige forhold i barnehagene.
Kommunen ønsker å utføre mer tilsyn, fordi man mener at det er et effektivt virkemiddel og fremmer positiv utvikling i den enkelte barnehage, men på grunn av kapasitet er omfanget av tilsyn til dels behovsstyrt.
Ås kommune fremstår som en kommune med gode rutiner som sikrer at deres oppgave som veilednings- og tilsynsmyndighet blir godt ivaretatt, og at det gis veiledning/føres tilsyn som svarer til behovet i kommunen.
Er kommunens veiledning og tilsyn basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget?
Kommunens generelle lovforståelse av sitt veilednings- og tilsynsansvar etter bhl. §§ 8 og 16 er god. Det er personer i administrasjonen som har god og relevant kompetanse, samt lang erfaring på barnehagefeltet, som både gir veiledning og utfører tilsyn med barnehager.
Under intervju er kommunen tydelig på forskjellen mellom en ”merknad” og et ”avvik”, men av tilsendte tilsynsrapporter ser vi at kommunenes
oppfølging av merknader ikke er i tråd med regelverket. Merknader gis når tilsynsmyndigheten ønsker å påpeke forbedringsområder i barnehagedriften, som ikke trenger å bli fulgt opp på samme måte som ved avvik (lovbrudd).
Ås kommune behandler ”merknad” på lik linje med ”avvik”, og det gis tidsfrister for ”retting” av merknadene. Gis det ikke tilbakemelding fra
barnehagen, eller det gis mangelfull tilbakemelding, blir dette fulgt opp frem til en tilfredsstillende tilbakemelding er gitt. En slik praksis på oppfølging av merknad tyder på at kommunen ikke er tilstrekkelig bevisst på å skille
mellom hva som er lovbrudd (avvik) og hva som ikke er lovbrudd (merknad) i sine tilsyn. Bhl. § 16 gir kun hjemmel til å gi pålegg om retting ved
lovbrudd som er avdekket under tilsyn. Dersom det under tilsyn avdekkes forbedringsområder i barnehagedriften som ikke er lovbrudd, kan kommunen veilede barnehagen på området. Det er imidlertid ikke riktig lovforståelse av bhl. § 16, når kommunen pålegger barnehagene å rette opp forhold som ikke er i strid med barnehageloven.
Observasjoner:
I kommunens oppfølgingsplan for tilsyn 2013 og 2014 står det under Knerten barnehage og Løvstad barnehage at de fikk en merknad med tidsfrist 01.10.14. Merknaden skulle følges opp av barnehagemyndigheten samme dag. I og med at tilbakemeldingen ikke ble mottatt pr 29.10.14, fulgte kommunen dette nærmere opp gjennom en purring.
Det er Fylkesmannens vurdering at kommunen ikke viser riktig lovforståelse i sin praktisering av tilsynsbestemmelsen i bhl. § 16.
Fylkesmannen har også sett på kommunens lovforståelse av
enkeltbestemmelser i barnehageloven, på bakgrunn tilsynsrapportene og opplysninger gitt i intervju. Vi ser at kommunene har gode og omfattende rutiner for varsel og gjennomføring av tilsyn. Det blir valgt ut svært
relevante enkeltbestemmelser i barnehageloven som temaer i tilsynene.
Observasjoner:
Formålsbestemmelsen § 1 med fokus på viktige punkter som:
diskriminering, likestilling/likeverd, foreldresamarbeid og
foreldremedvirkning (også etter § 4), barnehagenes årsplansarbeid i henhold til rammeplanen, barnehagenes rutiner for mistanke om omsorgssvikt
(knyttet til § 22). Tilsynsrutinene legger vekt på oppfølgende spørsmål, hvor det stilles krav til at temaene følges opp i barnhagen dersom det avdekkes svakheter.
Det er Fylkesmannen vurdering at kommunen viser riktig lovforståelse av enkeltbestemmelser i barnehageloven gjennom sin veiledning og sine tilsyn.
Fase 3: Gjennomføring av tilsyn
Har kommunen en tilsynsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager?
Ås kommune er en liten kommune med organisering i etater med støtte/stab. Kommunen er klar over at organiseringen kan føre til habilitetsutfordringer i forhold til eier og myndighetsrollen på barnehageområdet.
For å forhindre rolleblanding har Oppvekst- og kultursjefen alle oppgaver knyttet til eierrollen, mens barnehagefaglig rådgiver, fagrådgiver og pedagogisk veileder utfører alle myndighetsoppgaver.
På intervju fremstod alle ledd i barnehageadministrasjonen som svært bevisst på skillet mellom kommunen som barnehageeier på den ene siden, og kommunen som barnehagemyndighet på den andre siden. Det fremstod som klart at barnehagemyndigheten i Ås kommune er bevisst på at det i tilsynssammenheng i prinsippet er irrelevant om en barnehage har
kommunal eller ikke-kommunal eier, dvs. at kommunen, som
barnehagemyndighet, likebehandler de kommunale og de ikke-kommunale barnehagene i sin tilsynsvirksomhet.
Kommunen har en tilsynsplan og en retningslinje som både inkluderer kommunale og ikke-kommunale barnehager. Ved tilsyn på samme
tilsynstema etterspør kommunen den samme dokumentasjon, uavhengig av barnehageeier, og vurderingene i tilsynet mener kommunen er basert på likt utgangspunkt.
Kommunen gjennomførte ett tilsyn med kommunale barnehager i 2013.
Kommunen hadde tilsyn med kommunale barnehager i 2010 og 2011, og startet tilsynsrunden i 2013 med Solbergtunet barnehage som åpnet desember 2010. Ut over dette ble det ikke ført tilsyn med kommunale barnehager i 2013. I 2014 ble det utført tilsyn med flere ikke-kommunale barnehager.
Gjennom dokumentasjon ser vi at kommunen for de kommunale barnehager har et 1310.no-system, med gjøremål som kan karakteriseres som
tilsynstemaer etter barnehageloven. Dette systemet, sammen med kommunens jevnlige møtearenaer, sikrer Ås kommune god innsikt i de
kommunale barnehagenes drift og reduserer behovet for regelmessige tilsyn, jf. fase 1 i rapportens side 11.
Barnehageloven stiller ingen bestemte krav til antall tilsyn, hyppigheten av tilsyn og valg av tilsynsobjekt. Dette betyr at når Ås kommune foretar en risikovurdering, og denne medfører at kommunen har flere tilsyn med ikke- kommunale barnehager enn med kommunale barnehager i en gitt periode, anses dette som en legitim prioritering fra kommunens side. Fylkesmannen har gjennom tilsendt dokumentasjon og intervju fått en klar forståelse av at det ligger en lokal prioritering bak kommunens valg av tilsynsobjekt i
tilsynsperioden.
Kommunen opplyser at den selv ønsker å føre tilsyn med alle barnehager årlig, men at det av hensyn til kapasitet ikke lar seg gjøre.
Det er på denne bakgrunn Fylkesmannens vurdering at Ås kommune har en tilsynsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager.
Innhenter Ås kommune informasjon i tilsynet som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovlighet?
Fylkesmannen har sett av innsendt dokumentasjon at Ås kommune har gode varselbrev, hvor kommunen foretar avkryssinger på en omfattende liste for hva slags dokumentasjon barnemyndigheten trenger i forkant av og under tilsynet. Kommunen etterspør flere beskrivelser og rutiner som en barnehage bør/skal ha for å kunne kvalitetssikre egen virksomhet.
Vi ser også at kommunen har mal for spesifikke tilsynstemaer
(rammebetingelser og innhold), som den bruker for å sikre innhenting av relevant informasjon og som gjør kommunen i stand til å vurdere lovlighet i den enkelte barnehage.
Det er Fylkesmannens vurdering at Ås kommune innhenter tilstrekkelig informasjon i tilsynet som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovlighet.
Vurderer og konkluderer kommunen på lovlig/ikke lovlig i tilsynet?
Ås kommune har en veldig oversiktlig struktur på sine tilsynsrapporter.
Kommunen har et hovedtema som ønskes undersøkt, dette temaet brytes ned til konkrete spørsmål og til hvert spørsmål har kommunen satt en kommentar. Kommentarene er både generelle og konkrete, og innholder også sitater fra barnehageloven og rammeplanen.
Fylkesmannen fant imidlertid under det stedlige tilsynet at det ikke ble konkludert konsekvent på lovlig/ulovlig ut i fra hovedtemaene for tilsynet.
Det ble konkludert kun på ulovlighet hvor kommunen hadde avdekket lovbrudd. De lovlige forhold som ble avdekket i tilsynet ble det ikke konkludert på.
Observasjoner:
I tilsynet med Solbergtunet barnehage, Tamburbakken barnehage, Kaja barnehage og Rustadporten barnehage skulle kommunen se nærmere på barnehagens rammebetingelser (bhl. §§ 4,7,10,18,19,20,22) og
barnehagens innhold (§ 1). I tilsynsrapportene fant vi kommunens
vurderinger av alle temaene og spørsmålene, men konklusjonen manglet.
Det ble verken konkludert underveis, eller med en hovedkonklusjon, hvorvidt barnehagene oppfylte de krav som følger av disse bestemmelsene.
Når tema for tilsyn er konkret angitt, må det konkluderes om det er
avdekket lovbrudd eller ikke. For at tilsynet skal være egnet til å avdekke og rette opp lovbrudd i barnehagene, må kommunen ta stilling til lovlighet.
Det var derfor Fylkesmannes vurdering i den foreløpige tilsynsrapporten at Ås kommune ikke konkluderte på lovlig i tilsynet.
Formidler kommunen vurderinger og konklusjoner i tilsynet skriftlig til tilsynsobjektet?
Uavhengig av hva slags type tilsyn kommunen gjennomfører, utarbeider Ås kommune en skriftlig tilsynsrapport som sendes til barnehagen som den har ført tilsyn med.
Vi har ovenfor konkludert med at kommunen vurderer de temaene det er varslet tilsyn om, og at kommunens vurdering av om driften er lovlig eller
ulovlig formidles gjennom skriftlige tilsynsrapporter. Fylkesmannen fant imidlertid under det stedlige tilsynet at det ikke ble konkludert konsekvent på lovlig/ulovlig i tilsynene. Det ble konkludert kun på avdekkede lovbrudd, det som ble avdekket som lovlig praksis ble det ikke konkludert på.
Når en barnehage har en riktig praksis i forhold til lovverket og det ikke konkluderes med det, fremstår kommunens tilsynsrapporter som uklare og ufullstendige. Kommunen skal sørge for at tilsynet avsluttes planmessig og forsvarlig, og vurderingene og konklusjonene skal komme frem tydelig og være etterprøvbare. Kommunens tilsynsrapporter sa ikke noe om hvorvidt rapporten var foreløpig eller endelig, og det var derfor uklart hvorvidt kommunen formelt hadde avsluttet tilsynet med de barnehagene som har forsvarlig og lovlig drift.
Kommunen hadde en mal som heter avslutningsrapport, men den ble kun benyttet når kommunen hadde avdekket lovbrudd/merknader og
barnehagen hadde gitt tilfredsstillende tilbakemelding om retting.
Fylkesmannens vurdering i den foreløpige rapporten var at konklusjoner på lovlig praksis i tilsynet ikke ble formidlet skriftlig til tilsynsobjektet.
Følges tilsynet opp med veiledning eller pålegg for å sikre at
barnehagen drives i samsvar med gjeldende regelverk og ellers er forsvarlig?
For å kunne følge opp tilsyn med veiledning eller pålegg, som er et krav for kommunen etter barnehageloven § 8, så må kommunen konkludere med lovlig/ikke lovlig i tilsynet.
Som vist overfor konkluderer kommunen hvor det avdekkes lovbrudd. Av kommunens tilsynsrapporter ser vi at kommunen gir mye veiledning i
forbindelse med de temaer det undersøkes, samt de lovbrudd som avdekkes.
Vi er gjennom tilsynet med kommunen ikke kjent med at kommunen i noen tilfeller har fulgt opp et tilsyn med vedtak om pålegg, da dette etter
kommunens vurdering har vært uaktuelt. På den andre siden mente kommunen, under vårt tilsynsbesøk, at deres tilsynsrapport var en
kombinasjon av en tilstandsvurdering og vedtak om pålegg. Fylkesmannen så ikke slik på det.
Etter vår vurdering fremstod ikke kommunens tilsynsrapport som et vedtak om pålegg, men mer som et forhåndvarsel etter forvaltningsloven § 16. Vi så av kommunens oppfølgingsplan av tilsyn i barnehager 2013 og 2014 at Haugtussa barnehage fikk et avvik/pålegg om retting (forhåndsvarsel) med tidsfrist til den 01.03.13. Barnehagen ga kommunen en tilbakemelding først den 25.09.13, uten at kommunen i mellomtiden fattet et vedtak om pålegg, eller ga barnehagen veiledning for å sikre at lovbruddene ble rettet.
Når kommunen har valgt å varsle om pålegg og gi en frist for retting, og barnehagen ikke retter de ulovlige forholdene, må kommunen følge opp barnehagen ytterligere, med et vedtak om pålegg, evt. veiledning. Ås
kommune fulgte ikke opp sine varsel om pålegg med pålegg eller veiledning, for å sikre at barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk og ellers er forsvarlige.
Det var derfor Fylkesmannes vurdering i den foreløpige tilsynsrapporten at Ås kommune ikke fulgte opp sine varsel om pålegg med pålegg eller
veiledning.
Følger kommunen opp at tiltak for å få rette lovbruddene iverksettes?
De gangene kommunen har gitt barnehager en merknad eller avvik/pålegg om retting (forhåndsvarsel), settes det en frist for når forholdene må rettes.
Kommunen har utarbeidet et system/ en plan for oppfølging som gir kommunen oversikt over om tilfredsstillende tilbakemelding er mottatt og om noe skal følges opp eller lignende.
Det fremkom på intervju at dersom bekreftelse på rettet forhold ikke ble mottatt innen fristen følges dette nærmere opp, og det sendes ikke avslutningsrapport før alle merknader og avvik var rettet opp, jf.
Tamburbakken barnehage.
Det er Fylkesmannens vurdering at Ås følger opp at lovbruddene blir rettet.
4.4 Fylkesmannens konklusjon i den foreløpige tilsynsrapporten Fylkesmannen konkluderte i den foreløpige tilsynsrapporten med at Ås kommune ikke oppfylte alle de rettslige krav som følger av barnehageloven
§ 8, jf. § 16, og at kommunen ikke fullt ut påser at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk.
5. Krav etter forvaltningsretten
5.1 Rettslige krav
Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Alle pålegg om retting og stenging etter barnehageloven § 16 skal behandles i samsvar med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven.
Dette innebærer blant annet at følgende regler i forvaltningsloven gjelder og har betydning for kommunens saksbehandling:
Plikt til å veilede, jf. § 11
Kravet til forhåndsvarsling, jf. § 16
Kravet til forsvarlig utredning av saken jf. § 17
Rett til partsinnsyn, jf. § 18 og 19
Krav til skriftlighet, jf. § 23
Kravet til begrunnelse, jf. §§ 24 og 25
Krav om underretning av vedtaket etter § 27
Krav om opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans, den nærmere fremgangsmåten ved klage jf. § 32, rett til partsinnsyn i § 27, samt adgangen til å be om at gjennomføringen utsettes dersom vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før klagesaken er avgjort, jf. forvaltningsloven § 27, jf. § 42.
5.2 Fylkesmannens undersøkelser/vurderinger Kravene til enkeltvedtak
Ås kommune gir varsel om pålegg om endring/retting samtidig med
tilsynsrapporten. Under intervju fortalte kommunen at de aldri varsler under et tilsyn, da ”bredde”-tilsyn krever kommunen må bearbeide informasjonen og dokumentasjonen mottatt under et intervju, før det kan konstateres om det foreligger evt. lovbrudd.
Fylkesmannen legger til grunn at Ås kommune forhåndsvarsler part i saken (barnehageeier) i henhold til forvaltningsloven § 16.
Fylkesmannen har tidligere konkludert med at Ås kommune innhenter
informasjon i tilsynet som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovlighet.
Det er Fylkesmannens oppfatning at kommunen oppfyller kravet til forsvarlig utredning i sine tilsyn i henhold til forvaltningsloven § 17.
Som nevnt ovenfor, gir Ås kommune varsel om pålegg ved tilsyn etter barnehageloven § 16, men det er ikke gitt vedtak om pålegg om
retting/stenging. Fylkesmannen har derfor ikke tilstrekkelige opplysninger til å kunne ta stilling til om kommunen oppfyller formkravene til enkeltvedtak etter forvaltningsloven i sin tilsynsvirksomhet.
Fylkesmannen har ikke konkludert på dette punktet.
Personell kompetanse/ delegasjon
Er myndighet til å gjøre vedtak i forbindelse med tilsyn delegert fra kommunestyret til det organet i kommunen som gjør slike vedtak?
Etter kommuneloven § 23 nr. 4 kan avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker og i bestemte sakstyper delegeres videre fra kommunestyret. Den omfattende saksmengden kommunene har, og de mange avgjørelsene en kommune må ta, tilsier at alle kommunestyrer må vedta et delegeringsreglement. Dersom kommunen delegerer myndighet til å fatte enkeltvedtak, må dette komme tydelig fram av delegeringsreglementet. Dersom et organ i kommunen fatter
vedtak i enkeltsaker uten at det har fått delegert myndighet, kan vedtaket være ugyldig.
Det følger av Ås kommunes delegeringsreglement, sist oppdatert 14.03.14 at ”kommunens myndighetsutøvelse etter særlovgivning delegeres til
rådmannen i saker hvor myndigheten, etter lov, forskrifter eller kommunalt vedtak, ikke er lagt til annet organ.” Den formelle myndigheten etter lov om barnehager ligger altså til rådmannen.
Rådmannen kan videredelegere sin myndighet til underordnede etatsjefer.
Når det gjelder videredelegering fra rådmannen i Ås kommune til Oppvekst- og kultursjefen, fikk Fylkesmannen, ved oppstart av vårt tilsyn, tilsendt et dokument med overskriften: ”2. Oppvekst- og kultursjefens myndighet – NY”. Her stod det at ”Oppvekst- og kultursjefen har myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker (…)”. Videre var det foretatt et skille mellom Oppvekst- og kultursjefens oppgaver som barnehageeier og som barnehagemyndighet, og disse var listet opp. Blant myndighetsoppgaver stod det at, ”Oppvekst- og kultursjefen har som barnehagemyndighet myndighet til å: føre tilsyn med kommunale og ikke-kommunale barnehager (§ 16) og gi veiledning (§ 8).”
Det fremgikk også av kommunens retningslinjer for tilsyn at ”Oppvekst og kultursjefen i Ås kommune har ansvar for at kommunen fører tilsyn med alle kommunale og ikke-kommunale virksomheter som er godkjente etter §§ 10 og 11 eller kan være godkjenningspliktige etter § 6.”
Videre så vi at Oppvekst- og kultursjefen undertegnet på varselbrev og tilsynsrapporter, jf. varsel og tilsynsrapport for Tamburbakken barnehage, Kaja barnehage og Rustadporten barnehage.
Dokumentet med den nye videredelegeringen til Oppvekst- og kultursjefen var udatert. Av intervjuene fikk vi inntrykk av at det var ulike oppfatninger om den nye delegasjonen kun var et forslag, eller om den var implementert og tatt i bruk i kommunen. Fylkesmannen hadde på tidspunktet for det stedlige tilsynet ikke mottatt noen opplysninger som tilsa at Oppvekst- og kultursjefens myndighet på dette området fulgte av et formelt vedtak i kommunen. Siden det ikke forelå formell delegasjon fra rådmannen til Oppvekst- og kultursjefen på tilsynsområdet, fant Fylkesmannen at Oppvekst- og kultursjefen ikke hadde myndighet til å fatte vedtak i enkeltsaker på tilsynsområdet.
Det var derfor Fylkesmannes vurdering i den foreløpige tilsynsrapporten at Ås kommunes delegeringsreglement ikke var i samsvar med kommunelovens bestemmelser.
6. Tilbakemelding fra Ås kommune
Ås kommune har i sin tilbakemelding til Fylkesmannen, påpekt enkelte
faktafeil i den foreløpige tilsynsrapporten. Fylkesmannen har rettet opp disse i den endelige tilsynsrapporten.
Fase 2: Virkemiddelbruk
Er kommunens veiledning og tilsyn basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget?
Kommunen opplyser at den har endret tilsynsrapportene slik at merknader ikke lenger følges opp på samme måte som avvik/lovbrudd.
Av vedlagte kopi av foreløpig rapport fra gjennomført tilsyn med Pingvinen familiebarnehage, datert 23.01.2015, fremgår det at kommunen klart skiller mellom det lovbrudd som er avdekket og forhold som har
forbedringspotensial. Det er gitt forhåndsvarsel om pålegg om retting av lovbruddet med frist for retting, og det er gitt veiledning om forhold som kan forbedres.
Det er Fylkesmannens vurdering at Ås kommune viser riktig lovforståelse i sin praktisering av tilsynsbestemmelsen i barnehageloven § 16.
Fase 3: Gjennomføring av tilsyn
Vurderer og konkluderer kommunen på lovlig/ikke lovlig i tilsynet?
Kommunen opplyser at den har endret tilsynsrapporten slik at det kommer frem om det er avdekket lovbrudd eller ikke for hvert tema, underveis og avslutningsvis.
Av foreløpig rapport fra tilsynet med Pingvinen familiebarnehage, fremgår det at kommunen konsekvent har konkludert med om det foreligger
lovbrudd eller ikke, underveis for hvert enkelt hovedtema, og avslutningsvis i oppsummeringen av avdekkede lovbrudd og forbedringsområder. Den
foreløpige rapporten blir sendt til barnehageeier.
Det er i rapporten gitt forhåndsvarsel om pålegg om retting, med frist for uttalelse fra barnehageeier, i.h.t. kravet i forvaltningsloven § 16. Kommunen varsler om at den, etter uttalelsesfristens utløp, vil utarbeide en endelig rapport med en rimelig frist for barnehagen til å rette opp det ulovlige forholdet. Dersom forholdet ikke rettes innen fristen, vil kommunen vedta pålegg om retting.
Det er Fylkesmannens vurdering at Ås kommune konkluderer på lovlig i tilsynet.
Fylkesmannen finner dermed ikke grunnlag for å følge opp de varslede pålegg. Det er vår vurdering at Ås kommune i tilsynsperioden har
innarbeidet maler/rutiner som viser at kommunen har riktig lovforståelse i sin praktisering av tilsynsbestemmelsen i barnehageloven § 16. Kommunen, vurderer og konkluderer på lovlig i tilsynet, og formidler den lovlige
praksisen i den enkelte barnehage etter tilsyn, gjennom å utarbeide en foreløpig tilsynsrapport som sendes til barnehageeier. Tilsynet følges opp med eventuelle pålegg, for å sikre at barnehagen drives i samsvar med gjeldende regelverk og ellers er forsvarlig.
Punkt 4. Krav etter forvaltningsretten Personell kompetanse/delegasjon
Er myndighet til å gjøre vedtak i forbindelse med tilsyn delegert fra kommunestyret til det organet i kommunen som gjør slike vedtak?
Ås kommune opplyser at delegeringsreglementet ble revidert siste gang 15.11.13, og at kommunen for tiden jobber med ny revisjon som skal
endelig vedtas i kommunestyret før sommeren 2015. Fylkesmannen har fått tilsendt administrative delegasjonsvedtak hvor det fremgår hvilken
myndighet som er videredelegert fra rådmannen til administrasjonen.
Fylkesmannen legger her til grunn at tidligere vedtatt delegasjonsreglement, med delegasjon av vedtaksmyndigheten på barnehageområdet fra
kommunestyret til rådmannen, fortsatt er gjeldende, i henhold til kommuneloven § 39 nr. 2.
Det er gjort formelle administrative delegasjonsvedtak fra rådmannen til oppvekst- og kultursjefen på barnehageområdet. Av vedtaket fremgår det at oppvekst- og kultursjefen har myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker og alle saker etter barnehageloven som anses å være ikke-prinsipielle. Videre at oppvekst- og kultursjefen som barnehagemyndighet bl.a. har myndighet til å:
”(…) føre tilsyn med og fatte vedtak om pålegg om retting i
kommunale og ikke-kommunale barnehager etter barnehageloven (Bhgl. § 16)
gi veiledning (Bhgl. §8)
påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk (Bhgl.
§8) (…)”
Som nevnt i den foreløpige tilsynsrapporten, ser Fylkesmannen at
Oppvekst- og kultursjefen undertegner på varselbrev og tilsynsrapporter, jf.
varsel og tilsynsrapport for Tamburbakken barnehage, Kaja barnehage og Rustadporten barnehage.
Det er Fylkesmannens vurdering at delegeringsreglementet i Ås kommune er i tråd med kommunelovens bestemmelser.
7. Fylkesmannens konklusjon
Ås kommune påser at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8, jf. § 16.
8. Tilsynet avsluttes
Som det fremgår av kapitlene 3 til 5 ovenfor har Fylkesmannen ikke avdekket lovbrudd i Ås kommune. Det er derfor ikke aktuelt for
Fylkesmannen å vedta pålegg om retting. Tilsynet anses med dette som avsluttet.
Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven
§ 18.
Oslo, 30.01.2015
Anne Kathrine Holter Fakra Butt Reidun Løvberg
